HB01MJU4: Nya verksamheter i utsläppshandelssystemet

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2023/24:MJU4

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lag om ändring i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser.

I propositionen lämnar regeringen ett antal förslag till lagändringar för att genomföra den senaste revideringen av utsläppshandels­direktivet och EU:s förordning om övervakning, rapportering och verifiering av koldioxidutsläpp från sjötransporter.

Regeringen föreslår bl.a. regler som gör det möjligt att föreskriva att sjöfarten ska omfattas av utsläppshandelssystemet, att vissa anläggningar som omfattas av utsläppshandelssystemet men inte längre har utsläpp av växthus­gaser ska få möjlighet att vara kvar i utsläppshandels­systemet samt att ytterligare några anläggningar som inte har några utsläpp av växthusgaser ska vara tillståndspliktiga inom utsläppshandels­systemet. Regeringen föreslår vidare bl.a. regler som innebär att flygningar mellan två tredjeländer, dvs. länder utanför EES, i viss utsträckning ska omfattas av utsläppshandels­systemet liksom regler som gör det möjligt för regeringen att föreskriva att utsläppen för flygningarna ska kunna kompenseras genom att annullera reduktionsenheter i stället för att överlämna utsläppsrätter.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2024.

 

Behandlade förslag

Proposition 2022/23:144 Nya verksamheter i utsläppshandelssystemet.

 

 

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Nya verksamheter i utsläppshandelssystemet

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2022/23:144 Nya verksamheter i utsläppshandelssystemet.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut redovisas i bilaga 1. Regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet.

Det har inte väckts några följdmotioner med anledning av propositionen.

Bakgrund

EU:s utsläppshandelssystem, EU ETS, regleras i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (utsläppshandelsdirektivet). Europaparlamentet och rådet antog i maj 2023 tre rättsakter som innebär att utsläppshandels­systemet utvidgas.

Naturvårdsverket redovisade i mars 2023 promemorian Förslag på lagändringar för att genomföra ändringar i utsläppshandelssystemet EU ETS (KN2023/02736). Promemorian är Naturvårdsverkets delredovisning av ett regeringsuppdrag om att föreslå de författningsändringar som behöver träda i kraft den 1 januari 2024 för att genomföra ändringar i utsläppshandels­systemet. Promemorian har remissbehandlats.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnas förslag till ändringar i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser. Ändringarna föreslås med anledning av den senaste revider­ingen av utsläppshandelsdirektivet och EU:s förordning om övervakning, rapportering och verifiering av koldioxidutsläpp från sjötransporter. Utsläpps­handelssystemet är EU:s viktigaste styrmedel för att EU ska få bort de fossila utsläppen och nå klimatmålen till 2030 och 2050. En gemensam prissättning av bl.a. koldioxid på EU-nivå innebär att hela EU ställer om på ett kostnads­effektivt sätt. Genom ändringarna kommer ytterligare verksamheter att vara skyldiga att kompensera för sina utsläpp av växthusgaser.

Det föreslås regler som gör det möjligt att föreskriva att sjöfarten ska omfattas av utsläppshandelssystemet.

Vissa anläggningar som omfattas av utsläppshandelssystemet men inte längre har utsläpp av växthusgaser ska få möjlighet att vara kvar i utsläpps­handelssystemet. Ytterligare några anläggningar som inte har några utsläpp av växthusgaser ska vara tillståndspliktiga inom utsläppshandels­systemet.

Flygverksamhet där flygningar sker mellan två tredjeländer, dvs. länder utanför EES, ska i viss utsträckning omfattas av utsläppshandelssystemet. I stället för kompensation genom att överlämna utsläppsrätter ska utsläppen för flygningarna kompenseras genom att reduktionsenheter annulleras. Även s.k. icke-koldioxideffekter från flygningar ska övervakas.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2024.

 

Utskottets överväganden

Bakgrund

EU:s system för handel med utsläppsrätter

Genom Kyotoprotokollet från 1997 fastställdes för första gången rättsligt bindande utsläppsminskningsmål för 37 utvecklade länder. Detta ledde till behov av styrmedel för att uppfylla målen. För att genomföra Kyoto­protokollet antogs på EU-nivå det s.k. utsläppshandelsdirektivet[1]. Genom direktivet inrättades ett system för handel med utsläppsrätter inom Europeiska unionen, European Emission Trading System (EU ETS eller utsläppshandels­systemet). Systemet syftar till att på ett kostnadseffektivt och samhälls­ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser inom unionen. Vilka verksamheter, produktionssätt och bränslen som omfattas av utsläpps­handelsdirektivet har varierat i takt med att utsläppshandelssystemet har utvecklats och kraven har skärpts. Utsläppshandelssystemet är EU:s viktigaste gemensamma styrmedel för att bidra till uppfyllelse av Parisavtalets temperatur­mål.

Varje utsläppsrätt ger en rätt att släppa ut ett ton koldioxid eller en koldioxidekvivalent under en bestämd tidsperiod. Med koldioxidekvivalent menas den mängd dikväveoxid eller perfluorkolväten som medför en lika stor klimatpåverkan som utsläpp av ett ton koldioxid. Det totala antalet utsläpps­rätter inom utsläppshandelssystemet är begränsat och antalet nya utsläpps­rätter som utfärdas sänks från år till år. På så sätt begränsas den mängd utsläpp av växthusgaser som sammantaget får släppas ut från de verksamheter som omfattas av systemet. Tanken är således att utbud och efterfrågan ska reglera priset och att den gradvisa minskningen leder till att det blir mindre kostsamt att minska utsläppen än att införskaffa fler utsläppsrätter.

Verksamhetsutövare kan få utsläppsrätter på i huvudsak tre olika sätt: genom gratis tilldelning, auktionering eller förvärv på den öppna marknaden. Syftet med gratis tilldelning av utsläppsrätter är att skydda de anläggningar som löper risk för koldioxidläckage, alltså att produktionen flyttar till andra länder utan motsvarande pris på utsläpp. Medlemsstaterna ska auktionera ut de utsläppsrätter som inte delas ut gratis. Intäkterna från auktionerna tillfaller medlemsstaternas statskassor enligt en särskild fördelningsnyckel.

Utsläppshandelssystemet omfattar i dag ca 10 500 anläggningar i EU inom energi-, fjärrvärme- och industriproduktion samt flygsektorn. Detta motsvarar knappt 40 procent av de totala utsläppen av växthusgaser inom unionen.

Utsläppshandelsdirektivet har till största delen genomförts i svensk rätt genom lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser och förordningen (2020:1180) om vissa utsläpp av växthusgaser. EU:s miljölagstiftning är ett rörligt och föränderligt rättsområde under ständig utveckling och föremål för ökad harmonisering. Detta gäller inte minst EU:s utsläppshandelssystem, vilket innebär att det återkommande finns behov av att ändra de svenska författningar som genomför utsläppshandelsdirektivet (se prop. 2020/21:27 s. 51). Utöver bl.a. lagen respektive förordningen om vissa utsläpp av växthusgaser gäller ett flertal EU-förordningar som är direkt tillämpliga, nämligen till­delningsförordningen[2], verifieringsförordningen[3], övervaknings- och rapporterings­­förordningen[4], registerförordningen[5], verksamhetsändrings­för­ord­­­ningen[6], auktioneringsförordningen[7] samt kommissionens delegerade förord­­ning (EU) 2019/1603 av den 18 juli 2019 om komplettering av Europa­parlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG vad gäller åtgärder som antagits av Internationella civila luftfartsorganisationen för övervakning, rapportering och verifiering av utsläpp för att genomföra en global marknadsbaserad åtgärd.

EU:s regelverk för övervakning och rapportering av koldioxidutsläpp från sjötransporter

På sjötransportområdet finns EU:s s.k. MRV-förordning[8]. MRV står för ”monitoring, reporting and verification”. Förordningen innehåller krav på över­vakning, rapportering och verifiering av koldioxidutsläpp från kommersiella sjötransporter av passagerare eller last som trafikerar hamnar i EES. Förordningen omfattar fartyg med en bruttodräktighet över 5 000 och tillämpas sedan den 1 januari 2018. Kraven i förordningen gäller per fartyg, och den aktör som träffas av skyldigheterna är företaget. Enligt förordningen är ett företag fartygsägaren eller någon annan organisation eller person, såsom den driftsansvarige eller den som hyr fartyget utan besättning, som har övertagit fartygsägarens ansvar för fartygets drift. EU:s MRV-förordnings krav på övervakning har ändrats och kompletterats genom ett antal EU-förordningar (se närmare om dessa i propositionens avsnitt 5.1) som har antagits med stöd av EU:s MRV-förordning.

EU:s MRV-förordning är direkt tillämplig och kräver inget nationellt genomförande förutom vissa kompletterande bestämmelser om sanktioner och utpekandet av myndigheter som får vissa uppgifter. Förordningen (2017:880) om övervakning, rapportering och verifiering av koldioxidutsläpp från sjötransporter kompletterar EU:s MRV-förordning. För vissa överträdelser av förordningen finns miljösanktionsavgifter (se 9 kap. 22 § förordningen [2012:259] om miljösanktionsavgifter).

Ett reviderat utsläppshandelssystem

Den 14 juli 2021 presenterade kommissionen förslag på revideringar av utsläppshandelsdirektivet som en del av lagstiftningspaketet för att nå EU:s skärpta klimatmål till 2030, det s.k. Fit for 55-paketet. Efter förhandlingar mellan rådet och Europaparlamentet kunde rättsakterna antas och publiceras i maj 2023. Ändringarna innebär bl.a. följande:

–      Takten på utsläppsminskningarna inom utsläppshandelssystemet ökas fr.o.m. 2024.

–      Kommissionen ges mandat att föreslå ändringar av de riktmärken som ligger till grund för gratis tilldelning av utsläppsrätter till anläggningar, i syfte att göra dem mer teknikneutrala.

–      För vissa sektorer (järn och stål, aluminium, cement, konstgödsel och vätgas) fasas den fria tilldelningen av utsläppsrätter gradvis ut under perioden 2026–2034. Det rör sig om de sektorer som omfattas av den nya gränsjusteringsmekanismen, CBAM, som innebär att varor som importeras till EU kommer att möta samma koldioxidpris som inom utsläppshandels­systemet.

–      Det befintliga utsläppshandelssystemet utvidgas genom att sjöfarten inkluderas.

–      Reglerna för flyg inom utsläppshandelssystemet förändras och nya krav på utsläpps­kompensation införs inom ramen för det globala marknads­baserade styrmedlet för internationellt flyg (Corsia) som har antagits av Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO).

–      Anläggningar vars utsläpp till mer än 95 procent härstammar från biomassa ska inte längre ingå i utsläppshandelssystemet.

–      Innovationsfonden, som finansieras av auktionsintäkter, utökas så att stöd kan ges på fler sätt och till fler sektorer och tekniker.

–      Ett nytt utsläppshandelssystem för byggnader, transport och viss industri (EU ETS 2) etableras 2027 eller 2028, om vissa villkor kopplade till gas- och oljepriserna uppfylls.

Ändringarna av det befintliga utsläppshandelssystemet, inklusive utvidg­ningen till sjöfartssektorn, berör utsläppshandelsdirektivet, EU:s MRV-förordning samt Europaparlamentets och rådets beslut (EU) 2015/1814 av den 6 oktober 2015 om upprättande och användning av en reserv för marknads­stabilitet för unionens utsläppshandelssystem och om ändring av direktiv 2003/87/EG. Ändringarna av utsläppshandelssystemet görs genom ändrings­direktivet[9], flygändringsdirektivet[10] och ändringsförordningen[11] som ändrar de ursprungliga akterna.

Propositionen

Ändrade regler för anläggningar

Regeringen föreslår att bemyndigandet för regeringen i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser att meddela föreskrifter om att det ska krävas tillstånd ”för att släppa ut växthusgaser” ska ändras till föreskrifter om tillstånd ”till utsläpp av växthusgaser”.

Vidare föreslås att regeringen ska få meddela föreskrifter om att en verksamhetsutövare vars verksamhet inte längre omfattas av tillståndsplikt ska kunna ansöka om att få behålla tillståndet. En verksamhetsutövare som fått behålla tillståndet ska fortfarande vara skyldig att överlämna utsläppsrätter om verksamheten ger upphov till utsläpp av växthusgaser. Tillståndsmyndigheten ska inte få återkalla ett tillstånd från en verksamhet som deltar frivilligt i utsläppshandelssystemet på den grunden att verksamheten inte är tillstånds­pliktig.

Enligt regeringens förslag ska förklaringen av ordet anläggning omfatta verksam­heter som inte ger upphov till utsläpp av växthusgaser. För att omfattas av ordförklaringen ska det inte längre krävas att verksamheten kräver tillstånd enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Regeringen bedömer att det inte bör vara straffbart att driva en verksamhet utan tillstånd om verksamheten inte medför utsläpp av växthusgaser.

Sjöfarten inkluderas i utsläppshandelssystemet

Förordningen om övervakning, rapportering och verifiering av kol­dioxid­utsläpp från sjötransporter upphävs

Regeringen föreslår att bestämmelser som kompletterar EU:s MRV-förordning ska införas i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser. Hänvisningen till EU:s MRV-förordning ska enligt förslaget vara dynamisk.

Ordförklaringar

Regeringen föreslår att ordförklaringen av utsläpp av växthusgaser i lagen om vissa utsläpp av växthusgaser för sjöfarten ska omfatta även metan. Det ska redan av ordförklaringen framgå vilka växthusgaser som omfattas i olika typer av verksamheter. Även ordförklaringen av ton koldioxid­ekvivalent­er ska omfatta metan.

Termen sjötransportverksamhet ska enligt regeringens förslag införas och förklaras som sådan transportverksamhet med fartyg till sjöss som ger upphov till utsläpp av växthusgaser och som omfattas av artikel 2 i EU:s MRV-förordning.

Vidare föreslås att det ska införas en förklaring av termen verksam­hetsutövare i fråga om sjötransportverksamhet. Förklaringen ska innefatta den som äger ett fartyg som ingår i sjötransportverksamheten eller har övertagit fartygsägarens ansvar för fartygets drift och som har gått med på att överta alla skyldigheter som följer av bestämmelserna i bilaga I i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 336/2006 av den 15 februari 2006 om genomförande av Internationella säkerhetsorganisations­koden i gemenskapen och upp­hävande av rådets förordning (EG) nr 3051/95.

Utsläppsrapporter och övervakningsplaner

Regeringen föreslår att utsläppsrapporter och övervakningsplaner även ska omfatta motsvarande rapporter och planer för sjötransportverksamheter i EU:s MRV-förordning.

Vidare föreslås att den verksamhetsutövare för en sjötransportverksamhet som med uppsåt eller av oaktsamhet inte fullgör kravet på en övervaknings­plan ska dömas för otillåtet utsläpp av växthusgaser.

Enligt regeringens förslag ska sjöfarten omfattas av brottet försvårande av kontroll av växthusgasutsläpp. Ansvar ska dock, oavsett verksamhet, vara aktuellt endast om oriktiga eller vilseledande uppgifter i utsläppsrapporten innebär en risk för att ett för litet antal utsläppsrätter överlämnas.

Utsläpp av växthusgaser ska täckas av utsläppsrätter även för sjö­transport­­verksamheter

I propositionen föreslås att regeringen ska få meddela föreskrifter om att utsläpp av växthusgaser från sjötransportverksamhet ska täckas av utsläpps­rätter. Verksamhetsutövaren för en sjötransportverksamhet ska vara skyldig att överlämna det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från verksamheten.

Tvister om ersättning för överlämnande av utsläppsrätter i utsläpps­handels­direktivet och behörig domstol

Regeringen föreslår att en verksamhetsutövare för en sjötransportverksamhet ska kunna kräva ersättning från en aktör som övertagit ansvaret för driften av verksamhetsutövarens fartyg för kostnader som verksamhetsutövaren har haft för att överlämna utsläppsrätter.

Enligt förslaget ska en aktör anses ha tagit över driften av fartyget om aktören har ingått ett avtal med verksamhetsutövaren som innebär att aktören har befogenhet att bestämma fartygets färdplan och hastighet, vilken last fartyget ska transportera eller vilket bränsle som ska köpas in för fartygets drift.

Vidare föreslås att sjörättsdomstolarna ska vara första instans för en talan mellan en verksamhetsutövare för en sjötransportverksamhet och den aktör som har övertagit ansvaret för driften om ersättning för kostnader för över­lämning av utsläppsrätter.

Avvisning och kvarhållande av fartyg

Regeringen föreslår att den ska få meddela föreskrifter om sådana beslut om avvisning och kvarhållande av fartyg och förbud för fartyg att anlöpa svensk hamn (anlöpsförbud) som avses i utsläppshandelsdirektivet.

Tillsyn och avgifter för myndigheters tillsyn

Regeringen föreslår att tillsynsmyndigheten ska utöva tillsyn även över EU:s MRV-förordning och förordningar som har antagits med stöd av denna förordning.

Vidare föreslår regeringen att tillsynsmyndigheten, om det behövs för tillsynen, ska ha rätt att få tillträde till fartyg som ingår i en sjötransport­verksamhet och områden som hör till sådana fartyg, dock inte bostäder.

Det föreslås också att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om avgifter för myndigheters kostnader för prövning, kontoföring och tillsyn enligt EU:s MRV-förordning och EU-förordningar som antagits med stöd av denna.

Förseningsavgift och sanktionsavgift

Regeringen lämnar förslag om att regeringen ska få meddela föreskrifter om att en förseningsavgift eller sanktionsavgift ska betalas av den som åsidosätter bestämmelser i EU:s MRV-förordning eller EU-förordningar som antagits med stöd av denna.

Överklagande

Regeringen föreslår att beslut som fattats med stöd av EU:s MRV-förordning eller med stöd av förordningar som har antagits med stöd av denna ska få överklagas till mark- och miljödomstolen.

Flyget inom utsläppshandelssystemet och Corsia

Regeringen föreslår att en ny ordförklaring av uttrycket icke-koldioxid-effekter ska föras in i lagen. Uttrycket ska avse klimatpåverkan från utsläpp av kväveoxider, sotpartiklar eller oxiderade svavelföreningar som uppstår genom förbränning av bränsle i ett luftfartyg och klimatpåverkan av vattenånga, inklusive kondensstrimmor som uppstår vid sådan förbränning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att icke-koldioxideffekter ska övervakas, rapporteras och verifieras.

Vidare föreslår regeringen att ordförklaringen av flygverksamhet ska ändras till att, förutom EES-flygningar, innefatta en eller flera flygningar med luft­fartyg som ger upphov till utsläpp av växthusgaser och som utförs mellan flygplatser som ligger i två olika tredjeländer.

Regeringen föreslår också att en förklaring av ordet reduktionsenhet ska införas. En reduktionsenhet ska vara ett instrument som enligt föreskrifter som meddelas med stöd av lagen om vissa utsläpp av växthusgaser får användas för att kompensera utsläpp av växthusgaser från flygverksamhet.

Det föreslås vidare att regeringen ska få meddela föreskrifter om att utsläpp av växthusgaser från flygverksamhet ska kompenseras genom annullering av reduktionsenheter och hur det ska gå till.

Därutöver lämnar regeringen förslag om att ansvar för försvårande av kontroll av växthusgasutsläpp genom att lämna oriktiga eller vilseledande uppgifter i en utsläppsrapport även ska omfatta flygverksamhet. För att straff­rättsligt ansvar ska komma i fråga ska åtgärden innebära en risk för att ett för litet antal reduktionsenheter annulleras.

Ikraftträdande

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2024.

Utskottets ställningstagande

Det har inte väckts någon motion med anledning av propositionen. Utskottet anser att riksdagen av de skäl som framförs i propositionen bör anta regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2020:1173) om vissa utsläpp av växthusgaser. Utskottet tillstyrker således regeringens proposition.

 

 

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag