HB01JuU5: Ändringar i regelverket om överlämnande enligt en europeisk och nordisk arresteringsorder

Justitieutskottets betänkande 2023/24:JuU5

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i bl.a. lagarna om överlämnande från Sverige enligt en europeisk respektive en nordisk arres­terings­order, som reglerar samarbetet kring överlämnande av misstänkta och dömda personer mellan EU:s medlemsstater och inom Norden. Utskottet föreslår dock en följdändring i ytterligare en bestämmelse i nordiska arres­teringsorderlagen.

Förslagen innebär att den svenska lagstiftningen anpassas till den rätts­utveckling som har skett inom EU. Regeringen föreslår bl.a. att domstol ska få möjlighet att i större utsträckning än i dag göra en bedömning utifrån omständigheterna i det enskilda fallet om det finns skäl att vägra ett överläm­nande enligt en arresteringsorder.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2024.

Behandlade förslag

Proposition 2023/24:37 Ändringar i regelverket om överlämnande enligt en europeisk och nordisk arresteringsorder.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Ändringar i regelverket om överlämnande enligt en europeisk och nordisk arresteringsorder

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Bilaga 3
Utskottets lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2023/24:37 Änd­ringar i regelverket om överlämnande enligt en europeisk och nordisk arreste­rings­order. I propositionen föreslår regeringen att den svenska lag­stiftningen som rör samarbetet kring överlämnande av misstänkta och dömda personer mellan EU:s medlemsstater och inom Norden ska anpassas till den rättsutveckling som har skett inom EU. Regeringen föreslår bl.a. att domstol ska få möjlighet att i större utsträckning än i dag göra en bedömning utifrån omstän­digheterna i det enskilda fallet om det finns skäl att vägra ett över­lämnande enligt en arresteringsorder.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagför­slag finns i bilaga 2.

Inga motioner har väckts med anledning av propositionen.

Under beredningen av ärendet har det uppmärksammats att regeringen av

förbiseende inte har föreslagit någon följdändring i 5 kap. 7 § lagen om över­lämnande från Sverige enligt en nordisk arresterings­order. Även denna fråga behandlas i betänkandet.

Utskottets förslag till ändring i lagen om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder finns i bilaga 3.

 

 

 

Utskottets överväganden

Bakgrund

Överlämnande enligt en arresteringsorder är ett samarbete mellan stater som förenklat innebär följande. En stat som vill att en misstänkt person ska lagföras eller att en dömd person ska verkställa en frihetsberövande påföljd, utfärdar en arresteringsorder om personen i fråga inte kan påträffas i den staten. Med stöd av denna arresteringsorder kan den berörda personen efterlysas inter­nationellt. Om den eftersökte påträffas i en annan stat, grips han eller hon för att därefter överlämnas till den stat som har utfärdat arresteringsordern. Samarbetet har ersatt det tidigare och mer traditionella mellanstatliga utlämningssamarbetet.

Inom EU har det mellanstatliga utlämningssamarbetet ersatts av Rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresterings­order och överlämnande mellan medlemsstaterna. Inom Norden gäller 2005 års konvention om överlämnande mellan de nordiska staterna på grund av brott (SÖ 2012:4). Det europeiska rambeslutet såväl som den nordiska arreste­ringsorderkonventionen bygger på principen om ömsesidigt erkän­nande av domar och beslut. Staterna har en principiell skyldighet att överlämna den eftersökte, förutsatt att det inte finns skäl att vägra ett överlämnande. Vägransgrunderna finns särskilt angivna. I förhållande till rambeslutet innebär den nordiska regleringen ett mer fördjupat och förenklat samarbete, med bl.a. lägre strafftrösklar, kortare tidsfrister och färre vägransgrunder.

I Sverige regleras samarbetet om överlämnande enligt en arresteringsorder i tre olika regelverk beroende på vilken stat samarbetet avser: lagen (2003:1156) om överlämnande från Sverige enligt en europeisk arres­teringsorder (europeiska arresteringsorderlagen), lagen (2011:1165) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arres­teringsorder (nordiska arresteringsorderlagen) och lagen (2021:709) med kompletterande bestäm­melser om straffrättsligt samarbete mellan Europeiska unionen och Förenade kungariket.

Med utfärdande stat avses i det följande den stat som utfärdat arresterings­ordern och med verkställande stat den stat som har att ta ställning till en begäran om överlämnande. I Sverige är åklagare utfärdande rättslig myndig­het. De verkställande rättsliga myndigheterna i Sverige är åklagare och allmänna domstolar.

Propositionen

Behov av ändringar i regelverket om överlämnande enligt en arresteringsorder

Regeringen framhåller i propositionen att det har gått två decennier sedan det mellan­statliga utlämningssamarbetet inom EU ersattes av Rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (rambeslutet). Huvudsyftet med ram­beslutet var att skapa ett mer effektivt förfarande än utlämningssamarbetet. Rambeslutet har enligt regeringen också lett till ett väl fungerande samarbete mellan medlems­staterna när det gäller överlämnande av misstänkta eller dömda personer.

Regeringen redogör vidare för att EU-domstolen under denna tid i ett flertal avgöranden har tolkat olika artiklar i rambeslutet, bl.a. vägransgrunderna, och bedömt hur medlemsstaterna har införlivat vissa av rambeslutets bestäm­melser i nationell rätt. Den tolkning som EU-domstolen har landat i överensstämmer i stora delar med hur Sverige har genomfört rambeslutet i europeiska arresteringsorderlagen. För vissa bestämmelser i lagen kan det enligt regeringen emellertid diskuteras om de fullt ut överensstämmer med domstolens tolkning av motsvarande bestämmelser i rambeslutet. EU-kommissionen ifrågasatte i en s.k. formell underrättelse den 18 februari 2021 Sveriges genomförande av rambeslutet när det gäller vissa artiklar (Ju2021/00851). Det finns därför enligt regeringen skäl att se över delar av europeiska arresteringsorderlagen.

Samarbetet kring överlämnande av misstänkta och dömda personer mellan Sverige och de nordiska staterna är möjligt eftersom EU-regleringen tillåter överenskommelser som fördjupar eller vidgar rambeslutets målsättningar och bidrar till att ytterligare förenkla eller underlätta förfarandena för överlämnande av misstänkta eller dömda personer. En fortsatt tillämpning av det nordiska regelverket förutsätter emellertid att det lever upp till kraven enligt rambeslutet. Därför bör det enligt regeringen, i anslutning till de författningsändringar som övervägs i europeiska arresteringsorderlagen, även övervägas motsvarande ändringar i nordiska arresteringsorderlagen.

Ändringar i europeiska och nordiska arresteringsorderlagarna

Fakultativa vägransgrunder bör införas i europeiska och nordiska arresteringsorderlagarna

En europeisk arresteringsorder är enligt artikel 1.1 i rambeslutet ett rättsligt avgörande som är utfärdat av en medlemsstat med syftet att en annan medlemsstat ska gripa och överlämna en eftersökt person för lagföring eller för verkställighet av en frihetsberövande påföljd. Utgångspunkten i ram­beslutet är att en eftersökt person som grips i en medlemsstat ska överlämnas till den stat som har utfärdat den europeiska arresteringsordern (artikel 1.2). Denna skyldighet är emellertid inte absolut, utan i vissa fall ska eller får ett överlämnande vägras. Det rör sig om obligatoriska respektive fakultativa vägransgrunder. 

I rambeslutets artikel 3 föreskrivs ett antal obligatoriska vägransgrunder. Den verkställande rättsliga myndigheten ska vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder om det brott som ligger till grund för arresteringsordern omfattas av amnesti, om ett överlämnande strider mot förbudet om dubbelbestraffning i förhållande till domar från andra EU-medlemsstater (princi­pen ne bis in idem) eller om den eftersökte inte är straffmyndig. Dessa vägransgrunder har genomförts som obligatoriska vägransgrunder i 2 kap. 4 § 1 samt 5 § 1 och 3 europeiska arresteringsorderlagen.

I artiklarna 4 och 4a i rambeslutet finns det ett antal fakultativa vägransgrunder som anger under vilka förutsättningar den verkställande rättsliga myndigheten får vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder. Vägransgrunderna är i huvudsak kopplade till den gärning som den europeiska arresteringsordern avser. Ett överlämnande får vägras om ett krav på dubbel straffbarhet inte är uppfyllt eller om en lagföring pågår i den verkställande medlemsstaten för samma gärning. Om det har beslutats om åtalsunderlåtelse för den aktuella gärningen eller har meddelats en dom i en annan stat än en medlemsstat får ett överlämnande också vägras. Detsamma gäller om preskription inträtt eller om den utfärdande medlemsstaten utövat extraterritoriell jurisdiktion. Om den europeiska arresteringsordern rör verkställighet av en frihets­berövande påföljd, får ett överlämnande vägras om den verkställande medlemsstaten åtar sig att verkställa straffet. Slutligen finns det vissa möjligheter att vägra ett överlämnande om den europeiska arresteringsordern avser en utevarodom. Sverige har i huvudsak genomfört de fakultativa vägransgrunderna i 2 kap. 2 § första stycket, 3 § 6, 5 § 2 och 4–7 samt 6 § europeiska arresteringsorderlagen. Däremot följer av nämnda bestämmelser att om de förutsättningar som anges i respektive vägransgrund är uppfyllda får överlämnande inte beviljas. Vägransgrunderna har således gjorts obliga­toriska.

Regeringen redogör för EU-domstolens praxis av vilken det bl.a. framgår att huvudregeln enligt rambeslutet är att den eftersökte ska överlämnas och att vägransgrunderna utgör undantag från denna huvudregel. Om en medlemsstat väljer att införliva någon av vägransgrunderna i artiklarna 4 och 4a i ram­beslutet ska den verkställande rättsliga myndigheten enligt EU-domstolen ges utrymme att göra en skönsmässig bedömning av om vägransgrunden med hänsyn till samtliga omständigheter ska tillämpas i det enskilda fallet. Svensk rätt ger i dag inte utrymme för någon sådan bedömning. Regeringen anser därför att de bestämmelser i europeiska arresteringsorderlagen som genomför artiklarna 4 och 4a i rambeslutet bör ändras i enlighet med EU-domstolens praxis. Genom att vägransgrunderna görs fakultativa skapas ett utrymme för att beakta samtliga omständigheter i ett enskilt fall, vilket enligt regeringen ökar förut­sättningarna för att undvika stötande resultat på grund av ett obligatoriskt krav att vägra överlämnande.

Ändringar som görs i europeiska arresteringsorderlagen bör enligt rege­ringen även göras i nordiska arresteringsorderlagen där motsvarande bestäm­melser finns.

Förslagen om ändring av vägransgrunderna i europeiska arresterings­orderlagen innebär bl.a. följande.

Krav på dubbel straffbarhet

Regeringens förslag om fakultativa vägransgrunder innebär att en prövning ska göras av om det finns skäl att vägra överlämnande när den gärning som en europeisk arresteringsorder avser inte motsvarar brott enligt svensk lag. Det innebär att det i vissa fall kommer att vara möjligt att erkänna och verkställa en europeisk arresteringsorder som avser en gärning som inte är straffbar i Sverige. Regeringen är av uppfattningen att det mycket sällan bör bli aktuellt att bevilja överlämnande för ett brott som är helt främmande för den svenska rättsordningen, men vill framhålla att även om brottet kan anses vara det bör det inte automatiskt leda till att överlämnande vägras. Det kan finnas historiska, kulturella eller sociala skäl för att gärningen är kriminaliserad i den andra medlemsstaten och som i ett enskilt fall skulle kunna leda till att ett överlämnande beviljas, så länge det inte strider mot någon grundläggande svensk rättsprincip.

Hinder på grund av åtalsunderlåtelse, tidigare dom, pågående lagföring, preskription och utevarodom

Överlämnande för en viss gärning ska få vägras om

•       det i Sverige har meddelats åtalsunderlåtelse eller ett motsvarande beslut som avser gärningen

•       den som begärs överlämnad redan är dömd för gärningen i en annan stat än en medlemsstat i EU, Island eller Norge och, vid fällande dom, påföljden har avtjänats eller är under verkställighet eller inte längre kan verkställas enligt lagstiftningen i domslandet

•       en förundersökning har inletts eller ett åtal har väckts i Sverige som avser gärningen

•       den gärning som den europeiska arresteringsordern avser har begåtts i Sverige och påföljd för gärningen har fallit bort på grund av preskription eller inte längre kan dömas ut enligt svensk lag eller

•       den europeiska arresteringsordern avser verkställighet av en frihets­berö­vande påföljd som har dömts ut efter en förhandling där den eftersökte inte var personligen närvarande och den utfärdande myndigheten inte har bekräftat att andra omständigheter funnits som gör att grundläggande rätts­säkerhetskrav anses uppfyllda.

Verkställighet i den verkställande staten av den frihetsberövande påföljd som dömts ut i den utfärdande staten

Enligt artikel 4.6 i rambeslutet får den verkställande rättsliga myndigheten, under vissa förutsättningar, vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder som har utfärdats för verkställighet av en frihetsberövande påföljd om den verkställande medlemsstaten åtar sig att själv verkställa påföljden. Om den eftersökte i stället ska överlämnas för lagföring får överlämnandet enligt artikel 5.3 i vissa fall villkoras av att den eftersökte återförs till den verk­ställande staten för att där avtjäna den frihetsberövande påföljd som dömts ut i den utfärdande medlemsstaten efter avslutad lagföring.

För de fall där Sverige är verkställande stat har artiklarna 4.6 och 5.3 i arresteringsorderrambeslutet införlivats i 2 kap. 6 § respektive 3 kap. 2 § europeiska arresteringsorderlagen.

Regeringen redogör för EU-domstolens praxis av vilken det bl.a. framgår att syftet med såväl vägransgrunden i artikel 4.6 som bestämmelsen om villkor i artikel 5.3 är att gynna den eftersöktes sociala återanpassning. Om en medlems­stat väljer att införliva artikel 4.6 i arresteringsorderrambeslutet i nationell rätt måste den verkställande rättsliga myndigheten enligt EU-domstolen ges ett utrymme för en skönsmässig bedömning om vägrans­grunden med hänsyn till samtliga omständigheter ska tillämpas i det enskilda fallet. EU-domstolen har vidare uttalat att varje vägran att verkställa en europeisk arresteringsorder på denna grund förutsätter ett verkligt åtagande från den verkställande medlemsstatens sida att verkställa den aktuella påföljden. Det räcker inte att medlemsstaten förklarat sig vara beredd att ta över verkställigheten.

Mot bakgrund av EU-domstolens praxis anser regeringen att de bestämmelser som genomför artiklarna 4.6 och 5.3 i rambeslutet bör vara utformade så att domstolen kan göra en bedömning i det enskilda fallet av om ett överlämnande ska beviljas. De svenska bestämmelserna ger i dag inte något sådant utrymme och bör enligt regeringen därför ändras.

I europeiska arresteringsorderlagen anges att när den som eftersöks för verkställighet av en frihetsberövande påföljd är svensk medborgare får ett överlämnande inte beviljas om den eftersökte begär att påföljden ska verk­ställas i Sverige (2 kap. 6 §). Regeringen föreslår en ändring av personkretsen så att den ska avse även andra än svenska medborgare.

Regeringen anser vidare att lagstiftningen bör förtydligas, bl.a. på så sätt att det står klart att en vägran att verkställa en europeisk arresteringsorder med stöd av artikel 4.6 eller ett krav på garantier enligt artikel 5.3 innebär ett verkligt åtagande för Sverige att verkställa den frihetsberövande påföljd som avses i den europeiska arresteringsordern.

Ändringar som görs i europeiska arresteringsorderlagen bör enligt regeringen även göras i nordiska arresteringsorderlagen där motsvarande bestämmelser finns.

Förslagen om ändring i europeiska arresteringsorderlagen av bestäm­melserna om verkställighet i den verkställande staten av den frihetsberövande påföljd som dömts ut i den utfärdande staten innebär bl.a. följande.

Överlämnande för straffverkställighet

Om arresteringsordern avser verkställighet av en frihetsberövande påföljd ska rätten få besluta att påföljden ska verkställas i Sverige om 

•       den eftersökte begär att påföljden ska verkställas i Sverige

•       den eftersökte är svensk medborgare, bosatt i Sverige eller uppehåller sig i Sverige

•       den eftersöktes sociala återanpassning underlättas om verkställighet sker i Sverige.

Om rätten beslutar att den frihetsberövande påföljden ska verkställas i Sverige får ett överlämnande inte beviljas. Ett beslut om att den frihetsberövande påföljden ska verkställas i Sverige ska meddelas även om den utfärdande medlemsstaten motsätter sig att verkställigheten sker i Sverige.

Överlämnande för lagföring

Om arresteringsordern avser lagföring ska rätten få besluta om att den frihetsberövande påföljden som kan komma att dömas ut i den utfärdande medlemsstaten ska verkställas i Sverige om 

•       den eftersökte begär att påföljden ska verkställas i Sverige

•       den eftersökte är svensk medborgare eller bosatt i Sverige

•       den eftersöktes sociala återanpassning underlättas av om verkställighet sker i Sverige.

Ett beslut om överlämnande ska i dessa fall villkoras av att den utfärdande myndigheten lämnar garantier för att den eftersökte återförs till Sverige för en sådan verkställighet.

Beslut om verkställighet i Sverige ska få meddelas och krav på garantier om återförande ska få ställas upp om den europeiska arresteringsordern avser verkställighet av en utevarodom och den utfärdande myndigheten har bekräftat att den eftersökte har rätt till en ny prövning efter det att han eller hon överlämnas.

Förlängd tidsfrist för förvarstagande

Regeringen föreslår att om den som enligt europeiska eller nordiska arres­teringsorderlagen ska överlämnas eller återföras till en annan medlemsstat eller nordisk stat är på fri fot, ska han eller hon få omhändertas och tas i förvar av Polismyndigheten under längst 96 timmar. Enligt nuvarande bestämmelser gäller en tidsgräns på 48 timmar. Regeringen anför som skäl för förslaget bl.a. att det har visat sig svårt att verkställa en domstols beslut om överlämnande inom 48 timmar. Motsvarande förlängning av tidsgränsen föreslås i lagen (1957:668) om utlämning för brott, som reglerar utlämning från Sverige till stater utanför Norden, EU och Förenade kungariket.

Följdändring i nordiska arresteringsorderlagen

Regeringens förslag till ändringar i nordiska arresteringsorderlagen innebär bl.a. att bestämmelserna i 2 kap. 5 § 5 och 7 flyttas till 2 kap. 5 a § 2 och 4. Därmed behöver det göras en följdändring i 5 kap. 7 § samma lag, eftersom den i sin nuvarande lydelse hänvisar till 2 kap. 5 § 5 och 7. Regeringen har av förbiseende inte föreslagit en sådan ändring. Följdändringen i 5 kap. 7 § kan göras genom att riksdagen beslutar om ändring i regeringens förslag till ändring i nordiska arresteringsorderlagen.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2024. Regeringen föreslår att de nya reglerna inte ska tillämpas i ärenden som har inletts före ikraftträdandet.

Utskottets ställningstagande

Propositionen har inte lett till några motionsyrkanden eller andra invändningar under utskottsbehandlingen. Utskottet ställer sig därmed bakom propo­sitionen.

Som framgår ovan har regeringen av förbiseende inte föreslagit en följdändring i 5 kap. 7 § nordiska arresteringsorderlagen. Följdändringen bör enligt utskottet åtgärdas genom den ändring i regeringens förslag som utskottet föreslår i bilaga 3. Även förslaget till lag om ändring i lagen (2021:709) med kompletterande bestämmelser om straffrättsligt samarbete mellan Europeiska unionen och Förenade kungariket bör justeras så att ordet ”fråga” i 3 kap. 5 § byts ut mot ”frågor”.

Utskottet anser mot denna bakgrund att riksdagen bör anta regeringens lagförslag av de skäl som anförs i propositionen, med de ytterligare ändringar som utskottet föreslår.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bilaga 3

Utskottets lagförslag

Ändring i regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2011:1165) om överlämnande från Sverige enligt en nordisk arresteringsorder

 

Nuvarande lydelse

Utskottets förslag

 

5 kap.

7 §

Om överlämnande har skett enligt en nordisk arresteringsorder och en rättslig myndighet i den utfärdande staten gör en framställning till åklagaren om tillstånd att lagföra eller straffa den som har överlämnats även för gärningar som inte omfattades av den nordiska arresteringsordern, ska åklagaren pröva om ett överlämnande hade kunnat beviljas med beaktande av 2 kap. 5 § 5 och 7. Om någon av dessa bestämmelser hade hindrat ett överlämnande, får tillstånd inte ges.

Om överlämnande har skett enligt en nordisk arresteringsorder och en rättslig myndighet i den utfärdande staten gör en framställning till åklagaren om tillstånd att lagföra eller straffa den som har överlämnats även för gärningar som inte omfattades av den nordiska arresteringsordern, ska åklagaren pröva om ett överlämnande hade kunnat beviljas med beaktande av 2 kap. 5 a § 2 och 4. Om någon av dessa bestämmelser hade hindrat ett överlämnande, får tillstånd inte ges.