H901MJU30: Tydligare bestämmelser om ersättning vid avslag på ansökningar om tillstånd till avverkning i fjällnära skog

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2021/22:MJU30

Tydligare bestämmelser om ersättning vid avslag på ansökningar om tillstånd till avverkning i fjällnära skog

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i miljöbalken och skogsvårdslagen. I propositionen föreslår regeringen att det ska införas en presumtion om att pågående markanvändning är skogsbruk vid prövning av rätten till ersättning avseende produktiv skogsmark i fjällnära skog. För att ersättning ska lämnas krävs att den pågående markanvändningen inom den berörda delen av en fastighet avsevärt försvåras. För att säkerställa att ersätt­ning inte betalas ut mer än en gång för ett och samma område eller för samma hänsyn föreslår regeringen en bestämmelse som anger att om ersättning har lämnats enligt skogsvårdslagen kan inte ersättning lämnas på nytt för samma del av fastigheten eller för samma hänsyn. Regeringen bedömer även att uppgifter om avslagsbeslut och utbetald ersättning ska offentliggöras.

I propositionen föreslås även att det ska tydliggöras att tillstånd till avverkning i fjällnära skog ska gälla i fem år och att det införs en möjlighet att meddela föreskrifter som medger undantag från kravet på tillstånd vid angrepp av växtskadegörare. Vidare tydliggör regeringen i propositionen att arbetssätt och incitament bör utvecklas för att öka attraktiviteten för formellt skydd som alternativ till tillståndsansökningar.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 september 2022.

Utskottet föreslår att riksdagen avslår samtliga motionsyrkanden.

I betänkandet finns sex reservationer (M, SD, KD).

Behandlade förslag

Proposition 2021/22:207 Tydligare bestämmelser om ersättning vid avslag på ansökningar om tillstånd till avverkning i fjällnära skog.

Sju yrkanden i följdmotioner.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Tillstånd till avverkning i fjällnära skog och ersättning vid avslag på tillståndsansökningar

Reservationer

1.Tillståndskrav för avverkning i fjällnära skog, punkt 2 (M, SD, KD)

2.Gränsen för fjällnära skog, punkt 3 (KD)

3.Ersättningsbestämmelser, punkt 4 (M, SD, KD)

4.Toleransnivå vid miljöhänsyn, punkt 5 (SD)

5.Offentliggörande av uppgifter, punkt 6 (SD)

6.Konsekvensanalys av att undanta fjällnära skog från produktion, punkt 7 (M)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

 

 

1.	Regeringens lagförslag

Riksdagen antar regeringens förslag till

1. lag om ändring i miljöbalken,

2. lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429).

Därmed bifaller riksdagen proposition 2021/22:207 punkterna 1 och 2.

 

2.	Tillståndskrav för avverkning i fjällnära skog

Riksdagen avslår motion

2021/22:4648 av Martin Kinnunen m.fl. (SD) yrkande 1.

 

Reservation 1 (M, SD, KD)

3.	Gränsen för fjällnära skog

Riksdagen avslår motion

2021/22:4662 av Magnus Oscarsson m.fl. (KD) yrkandena 1 och 2.

 

Reservation 2 (KD)

4.	Ersättningsbestämmelser

Riksdagen avslår motion

2021/22:4662 av Magnus Oscarsson m.fl. (KD) yrkande 3.

 

Reservation 3 (M, SD, KD)

5.	Toleransnivå vid miljöhänsyn

Riksdagen avslår motion

2021/22:4648 av Martin Kinnunen m.fl. (SD) yrkande 3.

 

Reservation 4 (SD)

6.	Offentliggörande av uppgifter

Riksdagen avslår motion

2021/22:4648 av Martin Kinnunen m.fl. (SD) yrkande 2.

 

Reservation 5 (SD)

7.	Konsekvensanalys av att undanta fjällnära skog från produktion

Riksdagen avslår motion

2021/22:4663 av Jessica Rosencrantz m.fl. (M).

 

Reservation 6 (M)

Stockholm den 9 juni 2022

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Kristina Yngwe

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Kristina Yngwe (C), Maria Gardfjell (MP), Jessica Rosencrantz (M), Hanna Westerén (S), Isak From (S), John Widegren (M), Runar Filper (SD), Magnus Manhammar (S), Elin Segerlind (V), Betty Malmberg (M), Martin Kinnunen (SD), Malin Larsson (S), Magnus Oscarsson (KD), Jakob Olofsgård (L), Staffan Eklöf (SD), Markus Selin (S) och Peter Helander (C).

 

 

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2021/22:207 Tydligare bestämmelser om ersättning vid avslag på ansökningar om tillstånd till avverkning i fjällnära skog. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet.

Med anledning av propositionen har tre motioner väckts med sammanlagt sju yrkanden. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnar regeringen förslag till ändringar i miljöbalken och skogsvårdslagen. Förslagen syftar till att tydliggöra bestämmelserna om rätt till ersättning vid avslag på ansökningar om tillstånd till avverkning i fjällnära skog eller vid tillståndsbeslut med långtgående villkor. Bland annat införs en presumtion om att pågående markanvändning är skogsbruk vid prövning av rätten till ersättning avseende produktiv skogsmark i fjällnära skog. För att ersättning ska lämnas krävs att den pågående markanvändningen inom den berörda delen av en fastighet avsevärt försvåras.

En bestämmelse införs som anger att om ersättning har lämnats enligt skogsvårdslagen kan inte ersättning lämnas på nytt för samma del av fastigheten eller för samma hänsyn. Regeringen bedömer att uppgifter om avslagsbeslut och utbetald ersättning bör offentliggöras. Lagändringarna tillsammans med offentliggörandet av uppgifter ska säkerställa att ersättning inte betalas ut mer än en gång för ett och samma område eller för samma hänsyn.

I propositionen Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och ökade incitament för naturvården i skogen med frivillighet som grund (prop. 2021/22:58) bedömer regeringen att det i många fall, både för staten och markägaren, kan vara effektivare att med frivillighet som grund vidta förebyggande åtgärder för att bevara värdefulla fjällnära skogar än att reaktivt ersätta intrång i pågående markanvändning vid nekat tillstånd till avverkning. Regeringen tydliggör nu att arbetssätt och incitament bör utvecklas för att öka attraktiviteten för formellt skydd som alternativ till tillståndsansökningar.

Utöver bestämmelser som rör rätten till ersättning föreslår regeringen att det ska tydliggöras att tillstånd till avverkning i fjällnära skog ska gälla i fem år och att det införs en möjlighet att meddela föreskrifter som medger undantag från kravet på tillstånd vid angrepp av växtskadegörare.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 september 2022.

Utskottets överväganden

Tillstånd till avverkning i fjällnära skog och ersättning vid avslag på tillståndsansökningar

Gällande rätt

Skogsvårdslagen

Den nu gällande skogsvårdslagen (1979:429), förkortad SVL, trädde i kraft 1980 och har därefter ändrats åtskilliga gånger. De två jämställda skogspolitiska målen, produktionsmålet och miljömålet, som sammanfattas i lagens portalparagraf, innebär att skogen är en nationell tillgång och en förnybar resurs som ska skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls. Vid skötseln ska hänsyn tas även till andra allmänna intressen. Dit hör t.ex. rennäringens och kulturmiljövårdens intressen men också rekreations- och friluftsintresset. Vissa bestämmelser i lagen gäller, som framgår nedan, endast för produktiv skogsmark.

Med produktiv skogsmark avses enligt 2 § SVL skogsmark som enligt vedertagna bedömningsgrunder kan producera i genomsnitt minst en kubikmeter virke per hektar och år. Med skogsmark avses enligt samma bestämmelse mark inom ett sammanhängande område där träden klarar vissa kriterier på höjd och kronslutenhet eller har förutsättningar att göra det utan produktionshöjande åtgärder. Lagen innehåller även vissa bestämmelser som gäller särskilt för skogliga impediment, bl.a. ett förbud mot avverkning på impediment som är större än 0,1 hektar (13 a § SVL). Enstaka träd får dock avverkas om det inte förändrar naturmiljöns karaktär. Skogliga impediment är enligt 2 § SVL sådan skogsmark som inte är produktiv samt träd- och buskmark. Med träd- och buskmark avses mark inom ett sammanhängande område som inte är skogsmark och som klarar vissa kriterier när det gäller höjd och kronslutenhet eller täckning eller som har förutsättningar att göra det utan produktionshöjande åtgärder.

I lagen finns bestämmelser om avverkning av skog. För avverkning av skog på produktiv skogsmark krävs att Skogsstyrelsen underrättas innan åtgärden vidtas enligt 14 § SVL (s.k. avverkningsanmälan). All avverkning i fjällnära skog, utom röjning och gallring som främjar skogens utveckling, kräver dock enligt 15 § SVL Skogsstyrelsens tillstånd. Med fjällnära skog avses enligt 2 b § SVL sådan skog inom det fjällnära området där skogsbruksåtgärder kan påverka intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården, kulturmiljövården eller rennäringen, eller där det råder särskilda förutsättningar för skogens skötsel. Vilka områden som utgör fjällnära skog framgår av förordningen om gränserna för fjällnära skog (SKSFS 1991:3).

Ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog ska enligt 16 § SVL innehålla en redovisning av vad sökanden avser att göra för att tillgodose naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen samt för att trygga återväxten av skogen.

Tillstånd till avverkning i fjällnära skog får enligt 18 § SVL inte ges om avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården. Om tillstånd lämnas ska Skogsstyrelsen enligt 18 b § SVL besluta vilka hänsyn som ska tas till naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen. Som exempel på sådana hänsyn som avses nämns i paragrafen hyggets storlek och förläggning samt avverkningsformen. Villkor som gäller rennäringens intressen får inte avse annat än vad som uppenbart behövs med hänsyn till renskötselrätten. I samband med att tillstånd ges får Skogsstyrelsen enligt 18 c § SVL även besluta om åtgärder för att begränsa eller motverka andra olägenheter än de som avses i 18 b § SVL och för att trygga återväxten i skogen.

Tillstånd till avverkning i fjällnära skog får enligt 17 § SVL inte ges om avverkningen medverkar till att en miljökvalitetsnorm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken (MB) inte följs. Den får dock tillåtas om den förenas med de krav som behövs för att följa normen eller om det finns en sådan förutsättning för tillstånd som anges i 5 kap. 5 § andra stycket MB, t.ex. att åtgärden är förenlig med ett åtgärdsprogram. Tillstånd får inte heller ges för att bygga en skogsbilväg om nyttan av vägen för skogsbruket inte motsvarar kostnaden för den, eller om vägen inte kan passas in i en vägnätsplan. Enligt 18 a § SVL får tillstånd till avverkning på en sammanhängande yta som är större än 20 hektar inom samma brukningsenhet ges endast om det finns särskilda skäl för det.

Överträdelser av tillståndsplikten i 15 § SVL eller av villkor i beslut som gäller avverkning och som har meddelats med stöd av 18 § b eller 18 c § SVL är straffsanktionerade enligt 38 § SVL och kan leda till böter eller fängelse i högst sex månader. Enligt 10 § lagen (2014:1009) om handel med timmer och trävaror är det även straffbart att släppa ut timmer från olaglig avverkning eller trävaror som härrör från sådant timmer på marknaden om avverkningen har skett i strid med bestämmelser om tillstånd, anmälan eller villkor i ett tillstånd. Även för dessa gärningar är straffskalan böter eller fängelse i högst sex månader.

Innan avverkning sker inom ett område där renskötsel enligt rennäringslagen (1971:437) får bedrivas under hela året (renskötselns åretruntmarker) ska berörd sameby enligt 20 § SVL beredas tillfälle till samråd. Bestämmelser om sådant samråd finns i skogsvårdsförordningen (1993:1096) och i Skogsstyrelsens föreskrifter. Enligt 2 § lagen (2022:66) om konsultation i frågor som rör det samiska folket är statliga förvaltningsmyndigheter skyldiga att konsultera samiska företrädare innan beslut fattas i ärenden som kan få särskild betydelse för samerna. Lagen innehåller vissa undantag från konsultationsskyldigheten. På renskötselns åretruntmarker får avverkning inte ske om den medför ett sådant väsentligt bortfall av renbete att möjligheterna att hålla tillåtet renantal påverkas eller omöjliggör sedvanlig samling och flyttning av renhjord (13 b § SVL).

I 19 § SVL anges att vissa bestämmelser om ersättning i miljöbalken, bl.a. 31 kap. 4 § första stycket, gäller vid beslut att avslå ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog enligt 18 § SVL eller beslut om den hänsyn som ska tas till natur- och kulturmiljövården enligt 18 b § första stycket 1 SVL vid en sådan avverkning. Enligt 35 § skogsvårdsförordningen ska Skogsstyrelsen söka träffa överenskommelse med sakägare som gör anspråk på ersättning eller som fordrar inlösen av fastighet.

Enligt 4 § andra stycket lagen om konsultation i frågor som rör det samiska folket gäller konsultationsskyldigheten inte frågor som rör ersättning till enskild då ersättningen ska bestämmas med tillämpning av expropriations­lagen (1972:719).

Enligt 30 § SVL får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog, såsom i fråga om hyggens storlek och utläggning, beståndsanläggning, kvarlämnande av träd och trädsamlingar, gödsling, dikning och skogsbilvägars sträckning. Bemyndigandet medför inte befogenhet att meddela föreskrifter som är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Skogsstyrelsen har meddelat sådana föreskrifter. I fjällnära skog kan Skogsstyrelsen enligt 18 b § första stycket 1 SVL besluta om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen som går längre än föreskrifter enligt 30 § SVL och som således kan innebära att pågående markanvändning avsevärt försvåras.

Vid sidan av de särskilda bestämmelserna i skogsvårdslagen för avverkning i fjällnära skog finns också i 6 b § SVL bestämmelser om förbud mot användning av främmande trädarter som skogsodlingsmaterial i fjällnära skog. Regeringen får meddela föreskrifter om undantag från förbudet.

Av 40 § SVL följer att Skogsstyrelsens beslut enligt lagen och enligt föreskrifter meddelade med stöd av lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att prövningstillstånd krävs i kammarrätt.

Miljöbalken och expropriationslagen

I 19 § SVL anges att i fråga om rätt till ersättning för skada till följd av ett beslut enligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 SVL gäller vissa bestämmelser i miljöbalken.

Huvuddelen av bestämmelserna finns i 31 kap. miljöbalken. Av 31 kap. 4 § första stycket MB följer att fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras.

I 31 kap. 7 § första stycket första meningen MB anges att sådan ersättning betalas av staten. Enligt 31 kap. 8 § första meningen MB har fastighetsägaren rätt att få sin fastighet inlöst i stället för att få ersättning om det uppstår synnerliga olägenheter vid en rådighetsinskränkning.

Av 31 kap. 9 § MB följer att vid bedömningen av om markanvändningen avsevärt försvåras på den berörda fastighetsdelen eller om sådana olägenheter uppstått vid fastighetens användning som ger rätt till inlösen ska man lägga samman vissa beslut om markanvändningen som skett under de senaste tio åren. Av bestämmelsen följer även att hänsynstaganden enligt föreskrifter om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog meddelade med stöd av 30 § SVL ska beaktas om inverkan av sådan hänsyn i särskilda fall har inträtt inom samma tidsperiod.

Enligt 31 kap. 12 § första stycket MB får en myndighet innan den fattar ett beslut som kan leda till ersättning enligt 31 kap. 4 § MB förelägga den som vill göra anspråk på betalning eller inlösen att inom viss tid, minst två månader, anmäla sitt anspråk och ange sina yrkanden för att inte förlora rätten till talan. Enligt 31 kap. 12 § andra stycket MB är en ny ägare av fastigheten och den som övertagit en särskild rätt till denna bunden av avtal som tidigare ägare eller sakägare har slutit med det allmänna om ersättning.

Om en överenskommelse inte har träffats om ersättning enligt 31 kap. 4 § MB eller om inlösen enligt 31 kap. 8 § MB och om rätten till talan inte har gått förlorad enligt 31 kap. 12 § MB, följer av 31 kap. 13 § MB att den som vill göra anspråk på ersättning eller kräva inlösen ska väcka talan hos mark- och miljödomstolen mot staten. Sådan talan ska väckas inom ett år från det att beslutet på vilket anspråket grundas har fått laga kraft. Rätten till ersättning eller inlösen går annars förlorad. Staten företräds enligt 35 § skogsvårdsförordningen och 36 § förordningen (1998:1252) om områdes­skydd enligt miljöbalken m.m. i domstol av Kammarkollegiet.

Enligt 31 kap. 15 § första stycket första meningen MB får ersättning eller en del av den krävas åter om ersättningen betalats med anledning av föreskrifter eller tillståndsvägran och dessa upphävs helt eller delvis eller om tillstånd eller dispens ges och det är skäligt. Enligt andra stycket ska en talan om återbetalning väckas vid mark- och miljödomstolen inom ett år från det att beslutet som anspråket grundas på har fått laga kraft och senast tio år efter det att ersättningen betalades ut.

Om det finns särskilda skäl, får det enligt 31 kap. 31 § tredje stycket MB på begäran av den ersättningsskyldige eller den ersättningsberättigade bestämmas att ersättning enligt 31 kap. 4 § första stycket MB ska betalas med ett visst årligt belopp med rätt att få omprövning vid ändrade förhållanden.

Borgenärer med panträtt i den aktuella fastigheten har enligt 31 kap. 33 § MB ett särskilt skydd utöver vad tillämpningen av expropriationslagens nedsättningsregler innebär.

Enligt 25 kap. 6 § MB kan rättegångskostnaderna för fastighetsägaren, eller innehavare av särskild rätt till fastighet, ersättas trots att talan ogillats i mark- och miljödomstolen om fastighetsägaren eller innehavaren har haft skälig anledning att få sin talan prövad.

I 31 kap. 2 § MB anges att bestämmelserna i expropriationslagen ska gälla vid ersättning och inlösen om det inte finns avvikande bestämmelser i balken.

Av 4 kap. 1 § expropriationslagen följer att för det fall en del av en fastighet exproprieras ska intrångsersättning betalas med ett belopp som motsvarar den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. På detta belopp ska ett schablontillägg betalas med 25 procent. Ersättning ska även betalas för de skador som i övrigt uppkommer för ägaren genom expropriationen, s.k. annan ersättning.

Propositionen

Tillståndskrav för avverkning i fjällnära skog

Regeringen bedömer att kravet på tillstånd för avverkning i fjällnära skog bör finnas kvar. I fjällnära skog får, enligt 15 § SVL, avverkning inte ske utan Skogsstyrelsens tillstånd. Kravet på tillstånd gäller inte röjning och gallring som främjar skogens utveckling. Tillståndsplikten motiveras av naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen och syftet är att dessa intressen ska ges en större tyngd i det fjällnära skogsområdet än i övriga delar av landet (prop. 2009/10:201 Gränser i skog s. 37–39).

Med fjällnära skog avses enligt 2 b § SVL sådan skog inom det fjällnära området där skogsbruksåtgärder kan påverka intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården, kulturmiljövården eller rennäringen, eller där det råder särskilda förutsättningar för skogens skötsel. Vilka områden som utgör fjällnära skog framgår av förordningen om gränserna för fjällnära skog.

Skogsutredningen bedömer att tillståndskravet för avverkning i fjällnära skog bör kvarstå åtminstone till dess att de stora sammanhängande naturskogarna med mycket höga naturvärden i fjällnära skog och i direkt anslutning till denna har bevarats genom områdesskydd. Därefter bör det övervägas om tillståndskravet bör behållas av andra anledningar än naturvårdens intressen.

I proposition 2021/22:58 gör regeringen bedömningen att Sverige har skyddsvärda skogsnaturtyper i hela landet och att det finns en tydlig ambition att skyddsvärda skogar inte ska avverkas utan bevaras antingen genom formellt skydd eller genom frivilliga avsättningar. Det finns enligt regeringen fortfarande ett stort behov av att bevara och skydda biologiskt värdefulla skogar för att nå de nationella miljömålen. Det gäller såväl i och i anslutning till det fjällnära området som i övriga Sverige (prop. 2021/22:58 s. 28).

Regeringen föreslår således, till skillnad från skogsutredningen, inte en särskild satsning på skydd av fjällnära skog och gör därigenom en något annan bedömning än utredningen. Däremot uttalar regeringen att den avser att ta fram flera alternativ, som kvarstår över tid, för skydd ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog, såsom ersättningsmark och olika typer av formellt skydd, inklusive mer flexibla skydds- och ersättningsformer så att dessa markägare får den ersättning de har rätt till och att de naturvärden som finns i den svenska fjällvärlden därigenom bevaras (prop. 2021/22:58 s. 30).

Tillståndskravet har relativt nyligen varit föremål för en översyn som resulterade i bedömningen att tillståndskravet skulle vara kvar, se proposition 2009/10:201. Riksdagen instämde i regeringens bedömning (bet. 2009/10:MJU28, rskr. 2009/10:352). Regeringen anser nu, i likhet med skogsutredningen, att det för närvarande inte finns skäl att avskaffa tillståndskravet.

Vidare bedömer regeringen att tillståndskravet för avverkning i fjällnära skog även i fortsättningen bör vara ett komplement till miljöbalkens bestämmelser om områdesskydd och naturvårdsavtal enligt jordabalken, dvs. formellt skydd.

För att skapa positiva drivkrafter för markägare att bevara fjällnära skog med höga naturvärden bör ett arbetssätt med frivillig intresseanmälan för formellt skydd utvecklas. Regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att utforma ett sådant arbetssätt.

Vid tillståndsansökningar som gäller områden i fjällnära skog med sådana intressen av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården att tillstånd inte får lämnas till avverkning bör myndigheterna sträva efter att presentera erbjudanden som gör markägaren motiverad att välja att låta området få ett formellt skydd, och då lämna ersättning på den grunden i stället.

När tillståndsplikten för avverkning i fjällnära skog infördes angavs i förarbetena att den ska ses som ett komplement till reglerna om formellt skydd i miljöbalken samt att om det blir fråga om att skydda större sammanhängande områden som är betydelsefulla för naturvården bör naturreservatsinstitutet i stället tillämpas (prop. 1990/91:3 s. 45).

Skogsutredningen bedömer att fjällnära skogar med höga naturvärden i första hand bör bevaras genom områdesskydd. Utredningen föreslår också ett omfattande områdesskydd i och i anslutning till fjällnära skog. Regeringen gör i proposition 2021/22:58 en något annan bedömning än skogsutredningen och föreslår inte en särskild satsning på skydd av fjällnära skog. Regeringen anser att tillståndsplikten även i fortsättningen ska ses som ett komplement till reglerna om formellt skydd. De arealer för vilka tillstånd har nekats och ersättning betalats ut bör kunna betraktas som skyddade och ingå i internationell rapportering. Frågan bör dock utredas.

Vidare gör regeringen bedömningen i proposition 2021/22:58 att det i många fall, både för stat och markägare, kan vara effektivare att med frivillighet som grund vidta förebyggande åtgärder för att bevara värdefulla fjällnära skogar än att reaktivt ersätta intrång i pågående markanvändning vid nekat tillstånd till avverkning (s. 29). Av samma proposition framgår det också att regeringen bedömer att områdesskydd ovan gränsen för fjällnära skog kan möjliggöra ett enklare förfarande för markägare att få ersättning, som utifrån rådande förutsättningar i regel får sin ersättning efter nekat avverkningstillstånd (s. 30). Frivillighet bör enligt proposition 2021/22:58 vara utgångspunkten för formellt skydd och det bör även gälla inom och i nära anslutning till fjällnära skog (s. 8, 10, 12 och 29).

Markägare ska vidare enligt proposition 2021/22:58 enkelt kunna ta initiativ till formellt skydd av fjällnära skog, vilket skapar förutsättningar för att skyddet kan genomföras på ett sätt som värnar äganderätten. Att äga skog kan fylla en funktion som ekonomisk säkerhet i förhållande till långivare och ägandet kan ha stor känslomässig betydelse för många. Huvudregeln bör vara att skydd av skogen sker i god samarbetsanda med markägare. Markägare bör ges ökade möjligheter att välja mellan olika former av skydd. Äganderätten bör vidare värnas genom att det är enkelt för markägare att ha kvar ägandet av sin skog eller att markägaren har kvar exempelvis möjligheter till jakt, fiske, vedhuggning för husbehov och att bygga en mindre stuga, när det är förenligt med skyddets syften (prop. 2021/22:58 s. 29).

Ersättningens storlek vid formellt områdesskydd kan vara densamma som vid avslag på en ansökan om tillstånd till avverkning i samma område. Det finns dock vissa fördelar med en ordning som innebär att ersättning i första hand lämnas i samband med beslut om formellt skydd jämfört med att ersättning lämnas till följd av ett beslut om avslag på en ansökan om tillstånd till avverkning. Vid formellt skydd av en fastighet blir det, till skillnad från vid avslag på en ansökan om avverkningstillstånd, tydligare för eventuella framtida förvärvare av fastigheten eller av en rätt att avverka skog på fastigheten att den omfattas av formellt skydd. Det blir därmed tydligt vilka inskränkningar som gäller för markanvändningen. Samtidigt finns det större möjligheter att anpassa skyddet vid inrättande av formellt skydd till de naturvärden som finns i området, t.ex. är det möjligt att ange hur allemansrätten får utövas i området. Det är alltså ofta, för både staten och markägaren, mer kostnadseffektivt och transparent att i förebyggande syfte formellt skydda fjällskogarna än att reaktivt ersätta intrång i pågående markanvändning vid nekat tillstånd till avverkning. Möjligheten att anmäla sin fjällskog för bildande av formellt skydd bör därför göras mer fördelaktig i jämförelse med att ansöka om avverkningstillstånd.

I proposition 2021/22:58 konstaterade regeringen att genomförande av formellt skydd genom tvång ska ske mer restriktivt än i dag och bara när så är befogat (s. 12). I samma proposition aviserar regeringen att den avser att ta fram flera alternativ, som kvarstår över tid, för skydd ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog, såsom ersättningsmark och olika typer av formellt skydd, inklusive mer flexibla skydds- och ersättningsformer så att dessa markägare får den ersättning de har rätt till och så att de naturvärden som finns i den svenska fjällvärlden bevaras (s. 26). Det är viktigt att markägarna informeras om fördelarna med att frivilligt anmäla sin skog för områdesskydd. Det kan röra sig om möjligheterna att önska skyddsform (naturreservat, biotopskyddsområde eller naturvårdsavtal), en snabb handläggning samt möjligheten att få ersättningsmark om sådan finns tillgänglig.

Regeringen avser därför att uppdra åt Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket att i samverkan med berörda länsstyrelser och i dialog med de som berörs utveckla ett arbetssätt med ökad frivillighet som grund, där intresseanmälan från markägare föregår eventuellt formellt skydd. I uppdraget bör det ingå att utveckla tydlig information riktad till markägare i fjällskogsområdet om vilka skogar som lämpar sig för formellt skydd, hur ersättningsmöjligheterna ser ut och vilka valmöjligheter som finns när det gäller skyddsform. I uppdraget bör det också ingå att utveckla arbetssätt för att skapa delaktighet och engagemang för markägarna i området. Vidare bör det i uppdraget ingå att utreda hur man kan utforma positiva incitament för markägare att lämna in en intresseanmälan för formellt skydd, exempelvis genom hög prioritet vid fördelning av ersättningsmark eller möjlighet till ett visst småskaligt nyttjande av skogen för husbehov. Det bör även ingå i uppdraget att utreda mer flexibla skydds- och ersättningsformer som lämpar sig för det fjällnära området och som kan vara attraktiva för enskilda markägare. Exempelvis bör möjligheten till beslut om biotopskyddsområden särskilt anpassade för det fjällnära området eller att ingå avtal för anpassat brukande utredas. Sammantaget kan dessa åtgärder, enligt regeringens bedömning, bidra till att minska antalet ansökningar om avverkningstillstånd och leda till att ersättning i högre grad lämnas i samband med inrättande av områdesskydd, än som ersättning vid avslag på en tillståndsansökan.

När Skogsstyrelsen får in en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog enligt 15 § SVL, och tillsammans med länsstyrelsen gör bedömningen att det berörda området lämpar sig för områdesskydd, bör Skogsstyrelsen inleda en dialog med markägaren. I dialogen bör Skogsstyrelsen kunna visa på vilka fördelar som finns med områdesskydd för den enskilde markägaren i stället för ersättning vid nekat tillstånd, som exempelvis möjligheter till ersättningsmark eller skyddsformer där inte äganderätten till marken eller jakträtten nödvändigtvis påverkas.

Vidare föreslår regeringen att ett tillstånd till avverkning i fjällnära skog ska vara giltigt i fem år från det att beslutet har fått laga kraft.

När det gäller angrepp av växtskadegörare föreslår regeringen att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om att tillstånd till avverkning inte krävs för åtgärder som måste vidtas i fråga om

–      karantänskadegörare enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/2031

–      karantänskadegörare enligt föreskrifter eller beslut som har meddelats med stöd av 5 § i den nya växtskyddslagen eller

–      andra växtskadegörare, enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 7 § i den nya växtskyddslagen.

Enligt regeringens bedömning bör det inte tas in en bestämmelse i lagen som upplyser om samrådsskyldigheten enligt 12 kap. 6 § miljöbalken.

Ersättningsbestämmelser

Regeringen anser att staten även i fortsättningen bör betala ersättning till markägare som fått avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog, om pågående markanvändning avsevärt försvåras inom den berörda delen av fastigheten.

Regeringen föreslår att skogsvårdslagen ska innehålla en bestämmelse som innebär att pågående markanvändning på produktiv skogsmark i fjällnära skog ska presumeras vara skogsbruk, om marken inte används uteslutande för andra ändamål. Presumtionen ska gälla vid en prövning av en fråga om rätt till ersättning på grund av beslut enligt 18 § eller 18 b § första stycket 1 skogsvårdslagen som innebär att pågående markanvändning inom den berörda delen av en fastighet avsevärt försvåras.

När det gäller vem som bör pröva frågan om ersättning bedömer regeringen att frågan om rätt till ersättning vid nekade tillstånd till avverkning i fjällnära skog eller vid tillståndsbeslut med långtgående villkor inte bör prövas av Skogsstyrelsen samtidigt som prövning av tillstånd. Skogsstyrelsen bör i stället även fortsättningsvis försöka träffa en överenskommelse om ersättning med markägaren.

Om en överenskommelse inte kan träffas bör ersättningsfrågan liksom i dag prövas av mark- och miljödomstolen efter stämning av markägaren.

I fråga om utformning av ersättningsreglerna bedömer regeringen att det rättsläge som framgår av praxis när det gäller ersättning enligt 19 § skogsvårdslagen bör kodifieras och tydliggöras.

Svea hovrätt (Mark- och miljööverdomstolen) har i avgörandet MÖD 2020:8 funnit att beslut om nekat avverkningstillstånd som meddelats med stöd av 18 § SVL i enlighet med 19 § samma lag ger rätt till ersättning på samma sätt som sådana beslut om områdesskydd etc. som räknas upp i 31 kap. 4 § MB. Domstolen har även bedömt att när skogsmark innehas för att bedriva skogsbruk får skogsbruk anses vara pågående markanvändning.

Utsikterna att i framtiden få tillstånd till avverkning eller att efter ett avslagsbeslut i samband med anmälan om samråd enligt 12 kap. 6 § MB få utföra andra åtgärder som exempelvis gallring, är närmast obefintliga. Därför får ett beslut om avslag, enligt domstolen, i praktiken samma effekt för den enskilde som ett beslut om områdesskydd. Ersättningen ska därför bestämmas på samma sätt som vid beslut om områdesskydd.

Domstolen ansåg mot den bakgrunden att fastighetsägaren ska ersättas med intrångsersättning enligt miljöbalken motsvarande rådighetsinskränkning för all framtid som enligt 31 kap. 15 § MB kan komma att återkrävas inom tio år om omständigheterna förändras. Domstolen fann inte skäl att göra något särskilt avdrag på den grunden att det generellt skulle finnas begränsade möjligheter att bedriva skogsbruk i fjällnära skog.

För ersättning enligt miljöbalken ska expropriationslagens (1972:719) bestämmelser tillämpas, vilket innebär att intrångsersättningen schablonmässigt ökas med 25 procent. Skogsutredningen gör bedömningen att ett schablonpåslag ska lämnas även i fortsättningen vid nekat tillstånd för avverkning i fjällnära skog. Enligt utredningen finns det starka ändamålsskäl som talar för att bibehålla det rättsläge som fastställts genom praxis och som innebär att expropriations­lagens ersättningsbestämmelser ska gälla fullt ut även i dessa fall.

Ett avslag på en tillståndsansökan kan, ur en markägares perspektiv, ha vissa likheter med ett formellt skydd. Regeringen anser därför att utgångspunkten bör vara att samma ersättningsregler bör gälla som vid beslut om naturreservat och biotopskyddsområden. Regeringen instämmer således i skogsutredningens bedömning om att det inte finns skäl att avvika från den praxis som utvecklats när det gäller schablonpåslaget.

Enligt regeringen bör skogsvårdslagen inte innehålla några andra bestämmelser om ersättning än en bestämmelse som slår fast när fastighetsägaren har rätt till ersättning. Skogsstyrelsen bör inte kunna besluta om villkor om återbetalning av ersättning i beslut om tillstånd till avverkning i fjällnära skog som avser ett område som omfattas av ett tidigare avslagsbeslut. En myndighet bör i stället liksom i dag väcka talan om återbetalning vid mark- och miljödomstolen.

Regeringen föreslår därför att det i skogsvårdslagen ska införas en bestämmelse om att fastighetsägaren har rätt till ersättning om pågående markanvändning inom den berörda delen av en fastighet avsevärt försvåras till följd av ett beslut om

–      avslag på en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog på den grunden att avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården eller

–      tillstånd med villkor om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen.

Om ersättning har lämnats enligt skogsvårdslagen på grund av ett avslagsbeslut ska ersättning inte kunna lämnas på nytt enligt samma lag för samma del av en fastighet. Om ersättning har lämnats enligt skogsvårdslagen på grund av ett tillstånd med villkor om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen ska ersättning inte kunna lämnas på nytt för samma hänsyn.

En myndighet ska kunna väcka talan hos mark- och miljödomstolen om skyldighet för fastighetsägaren att helt eller delvis betala tillbaka tidigare utbetald ersättning om en åtgärd har vidtagits i strid med ett beslut om avslag på en ansökan om avverkningstillstånd eller ett avverkningstillstånd med villkor om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen och myndigheten har beslutat att inte kräva rättelse. En sådan talan ska väckas senast tio år efter det att ersättningen betalades ut.

Villkor om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen i beslut om tillstånd till avverkning i fjällnära skog ska beaktas i samband med att ersättning bestäms vid intrång enligt miljöbalken och i samband med att det bedöms om fastighetsägaren vid sådana intrång har rätt att få fastigheten inlöst i stället för att få ersättning.

I författningskommentaren till 19 § SVL i skogsutredningens betänkande skriver utredningen att om en ansökan om tillstånd till avverkning avslås eller om tillståndet förenas med villkor om hänsyn ska avdrag göras för den hänsyn som markägaren ska iaktta med stöd av föreskrifter meddelade med stöd av 30 § SVL. Enligt utredningen ska endast den hänsyn som går utöver den s.k. intrångsbegränsningen ersättas. Som flera remissinstanser framhåller skulle detta innebära en försämring i ersättningsrätten för den enskilde i förhållande till vad som gäller enligt avgörandet i Svea hovrätt (Mark- och miljööver­domstolen) MÖD 2020:8. En sådan ordning skulle innebära en skillnad mot vad som gäller när ersättning lämnas vid beslut om naturreservat och biotopskyddsområden. Regeringen anser att det inte finns skäl att ha särskilda regler i detta avseende när det gäller ersättning till följd av beslut om nekat tillstånd eller villkor om hänsyn enligt skogsvårdslagen.

Offentliggörande av uppgifter och fastighetstaxeringslagen

Enligt regeringens bedömning bör det införas krav på offentliggörande av uppgifter om

–      beslut om avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog på den grunden att avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården

–      beslut om tillstånd till avverkning som avser ett område där Skogsstyrelsen tidigare har avslagit en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog på den grunden att avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården och

–      utbetalning av ersättning på grund av beslut enligt skogsvårdslagen som innebär att pågående markanvändning inom en viss del av en fastighet avsevärt försvåras.

I proposition 2021/22:58 aviserade regeringen att den avser att återkomma till riksdagen med en proposition som bl.a. klargör att det inte ska vara möjligt att få ersättning flera gånger vid ett avslagsbeslut och med förslag som innebär att det blir tydligt och transparent för alla i vilka marker i fjällnära skog som tillstånd till avverkning har nekats (s. 31).

Skogsutredningens förslag att ett beslut i tillståndsfrågan ska innehålla en bedömning av om pågående markanvändning avsevärt försvåras och att detta ska antecknas i fastighetsregistret syftar till att det ska bli tydligt för mark­ägaren och andra, inklusive eventuella framtida förvärvare av fastigheten och innehavare av särskild rätt, att skogsbruk inte längre utgör pågående markanvändning på den del av fastigheten som berörs av beslutet om avslag.

Ett beslut om avslag på en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog på den grunden att avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården innebär att det är sannolikt att även en ny ägare får avslag på en ansökan om tillstånd på samma grund. Ett sådant beslut innebär normalt sett även att skogsbruk inte längre kan anses vara pågående markanvändning på den mark som berörs av beslutet, vilket leder till att möjligheten att få ersättning i framtiden minskar påtagligt. Information om att ett sådant beslut har fattats kan därmed ha stor betydelse för en presumtiv förvärvare av fastigheter och för dennes förutsättningar att göra en rättvisande värdering av fastigheten.

Regeringen bedömer därför att det finns skäl att offentliggöra uppgifter om att Skogsstyrelsen har avslagit en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog enligt 18 § SVL. Detsamma gäller om beslutet avser avslag på del av en ansökan. En presumtiv förvärvare av fastigheten bör då inte kunna förvänta sig att det är möjligt att avverka skog på det aktuella området eller att det vid ett avslag på en ny tillståndsansökan är möjligt att få ersättning.

Om Skogsstyrelsen medger tillstånd till avverkning i ett nytt beslut avseende ett område där Skogsstyrelsen tidigare har avslagit en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog för att avverkningen är oförenlig med intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården eller kulturmiljövården bör skogsbruk anses vara pågående markanvändning igen. Det kan t.ex. vara fallet om naturvärdena försämras till följd av storm, brand eller växtskadegörarangrepp. Eftersom skogsbruk i ett sådant fall som regel anses vara pågående markanvändning igen bör även sådana beslut offentliggöras.

Ett beviljat tillstånd till avverkning i fjällnära skog ska enligt 18 b § första stycket 1 SVL innehålla villkor om de hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen som ska tas. Om dessa villkor leder till att pågående markanvändning avsevärt försvåras har markägaren enligt nuvarande ordning rätt till ersättning enligt 19 § SVL och 31 kap. 4 § första stycket MB.

Den övervägande majoriteten av tillståndsbesluten bedöms innehålla något villkor om hänsyn till naturvården. I många fall bedöms det vara fråga om villkor som inte är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras. Regeringen bedömer därför att det inte är meningsfullt att offentliggöra alla beslut som innehåller villkor enligt 18 b § första stycket 1 SVL. Det bedöms inte heller som en rimlig lösning att enbart offentliggöra vissa sådana beslut, t.ex. de beslut som är så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras, eftersom det skulle förutsätta att någon gör en bedömning av varje enskilt beslut.

I propositionen föreslås en bestämmelse att ersättning inte ska lämnas enligt 19 § SVL om sådan ersättning har lämnats tidigare för samma fastighet eller del av fastighet eller för samma hänsyn. Uppgifter om att sådan ersättning har lämnats bör offentliggöras för att en presumtiv förvärvare av fastigheten ska kunna ta reda på om ersättning enligt 19 § SVL tidigare har betalats ut för den aktuella fastigheten. Genom att uppgifter om att ersättning har lämnats offentliggörs kommer många av de beslut som innehåller villkor enligt 18 b § första stycket 1 SVL som är så långtgående att pågående markanvändning avsevärt försvåras också att fångas upp.

Regeringen anser att de närmare formerna och metoderna för offentliggörande av uppgifter och vilka närmare uppgifter som bör offentliggöras bör utredas vidare. Det gäller bl.a. formerna och metoderna för offentliggörandet av uppgifter, vilka närmare uppgifter som bör offentliggöras, hos vilken myndighet uppgifterna bör finnas lagrade samt lämplig teknisk lösning. Samma frågor bör även utredas närmare när det gäller offentliggörande av uppgifter om att ersättning har betalats ut enligt 19 § SVL.

Regeringen bedömer att det finns stora likheter med andra myndighetsbeslut, exempelvis uppgifter om biotopskyddsområden, som ska offentliggöras. Det kan därför finnas skäl att koppla ihop offentliggörandet av beslut som rör fjällnära skog med det sammanfattande nationella naturvårdsregister som Naturvårdsverket har till uppgift att föra (33 a § förordningen om områdesskydd) och där uppgifter om biotopskyddsområden som bildas av Skogsstyrelsen offentliggörs. Frågor som rör det praktiska genomförandet av offentliggörande bör därför utredas i samarbete mellan Skogsstyrelsen, Lantmäteriet och Naturvårdsverket. Myndigheterna bör även lämna förslag på de förordningsändringar som behövs. Regeringen avser att ge myndigheterna ett sådant uppdrag.

Vidare anser regeringen att ett beslut om avslag på en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog eller ett beslut om tillstånd med villkor om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen inte bör medföra att skogsmarken delas in i ägoslaget produktiv skogsmark med avverknings­restriktioner vid fastighetstaxeringen.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 september 2022.

Bestämmelserna i 31 kap. 15 § första stycket andra meningen miljöbalken om återbetalning av ersättning för det fall åtgärder vidtagits i strid med ett beslut om tillståndsvägran ska inte tillämpas om åtgärden har vidtagits före ikraftträdandet.

Motionerna

Tillståndskrav för avverkning i fjällnära skog

Enligt kommittémotion 2021/22:4648 av Martin Kinnunen m.fl. yrkande 1 bör frågan om att ersätta ansökan om avverkningstillstånd med avverknings­anmälan utredas. Motionärerna delar inte regeringens syn att det för närvarande inte finns skäl att avskaffa tillståndskravet för avverkning i fjällnära skog utan anser att frågan bör utredas med ambitionen att samma regler bör gälla över hela landet.

Gränsen för fjällnära skog

Magnus Oscarsson m.fl. (KD) anför i kommittémotion 2021/22:4662 yrkande 1 att hänsyn måste tas till att områden för fjällnära skog kommer att förändras i och med klimatförändringarna. Motionärerna anför att fjällgränsen inte är på väg nedåt utan att skogen som en följd av klimatförändringarna i stället vandrar allt närmare fjällen.

Enligt yrkande 2 måste hänsyn tas till hur skogen brukats historiskt vid utpekande av fjällnära skog. I de södra delarna av området, Dalarna och Härjedalen, har skogsmarken enligt motionärerna under mycket lång tid aktivt brukats av människor som levde av jord- och skogsbruk även i området närmast fjällen. Motionärerna anser därför att detta område bör utgå ur bestämmelserna om fjällnära skog.

Ersättningsbestämmelser

I kommittémotion 2021/22:4662 av Magnus Oscarsson m.fl. (KD) yrkande 3 anförs att myndigheten ska ge skogsägaren samma erbjudande om ekonomisk ersättning oavsett om denna först anmält skogen för avverkning eller inte. Motionärerna anför att grundlagens egendomsskydd även gäller i det fjällnära området och myndigheter kan därför inte förbjuda avverkning utan att ge ersättning.

Toleransnivå vid miljöhänsyn

Enligt kommittémotion 2021/22:4648 av Martin Kinnunen m.fl. yrkande 3 missgynnar systemet med toleransnivå i synnerhet små markägare i norra Sveriges inland och bör utredas.

Offentliggörande av uppgifter

Enligt kommittémotion 2021/22:4648 av Martin Kinnunen m.fl. yrkande 2 bör beslut om avverkningstillstånd inte offentliggöras. Motionärerna anser att regeringens förslag om uppgifter som bör offentliggöras när det gäller beslut om avverkningstillstånd i ett område där Skogsstyrelsen tidigare har avslagit en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog är fel väg att gå.

Konsekvensanalys av att undanta fjällnära skog från produktion

I kommittémotion 2021/22:4663 av Jessica Rosencrantz m.fl. anförs att en grundlig konsekvensanalys bör genomföras av de direkta och indirekta kostnader som kommer att uppstå i och med att allt större arealer fjällnära skog undantas från produktion. Det är svårt att värdera nyttan av de enorma belopp som staten under de kommande åren kommer att behöva betala för att den fjällnära skogen inte ska brukas, och ställa denna mot andra värden såsom förlorade arbetstillfällen och en utarmning av landsbygden i norr samt en minskning av tillgången till skogsråvara.

Kompletterande uppgifter

Tillståndskrav för avverkning i fjällnära skog

I proposition 2009/10:201 Gränser i skog anförde regeringen följande om avverkningstillstånd i fjällnära skog:

I det fjällnära området finns huvuddelen av Sveriges större sammanhängande naturskogar. De höga naturvärdena i detta område är ofta kopplade till områdenas storlek, deras relativa orördhet och långa skogliga kontinuitet. Det senare kan i vissa fall ge förutsättningar för hyggesfritt skogsbruk. Senare års inventeringar och forskning har även visat att området hyser fler kulturmiljöer och fornlämningar än vad som tidigare har varit känt. Området är även av särskild betydelse för rennäringen. Skogsbruk i detta område bedrivs under särskilda förutsättningar eftersom det här råder förhållanden som avviker från övriga landet. Det gäller både klimatologiskt och i fråga om ett högre kostnadsläge för bl.a. avverkning, skogsvård och transporter. Den fjällnära gränsen har, som redan tidigare nämnts, också stor betydelse för statistiska redovisningar. Sammantaget anser regeringen att naturvården, kulturmiljövården och rennäringens intressen bör tillmätas särskilt stort intresse i det fjällnära området. Regeringen delar därför den bedömning som utredningen och flertalet remissinstanser har gjort att det även fortsättningsvis bör krävas tillstånd för att avverka skog i detta område.

Utskottet ställde sig bakom regeringens bedömning att det även i fortsätt­ningen skulle krävas tillstånd för att avverka skog som avgränsats som fjällnära skog (bet. 2009/10:MJU28, rskr. 2009/10:352).

Gränsen för fjällnära skog

När det gäller fjällmiljön anför regeringen i budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1 utg.omr. 20) att klimatförändringarna utgör ett allt större hot mot fjällmiljön. Träd- och skogsgränser har successivt flyttats uppåt, vilket har medfört att kalfjällsarealen har reducerats något. Vidare har glaciärer och snölegor minskat och marktäckningen av risväxter har ökat. Renar och andra växtätare bidrar dock till att hålla landskapet öppet, vilket minskar effekten av klimatförändringarna. Vidare redovisas i budgetpropositionen att generellt sett råder gynnsam bevarandestatus för fjällens naturtyper och arter men på längre sikt förväntas klimatförändringarna starkt påverka både fjällnaturen och de verksamheter som är beroende av den.

Naturvårdsverket har tillsammans med länsstyrelserna genomfört en omfattande inventering och sammanställning av värdefulla fjällskogar. Kunskapsläget kring de fjällnära naturskogarna har därför förbättrats.

Regeringen bedömer att trenden är negativ och att nuvarande beslutade eller planerade styrmedel inte är tillräckliga för att nå miljökvalitetsmålet Storslagen fjällmiljö. Många olika intressen gör anspråk på fjällområdet. Klimatförändringarna är ett allt större hot mot fjällens känsliga miljöer och arter och det varmare klimatet har börjat ge synbara effekter i fjällmiljön. Även upphörd hävd, fysisk exploatering, påverkan från terrängkörning och skogsbruk är faktorer som påverkar fjällmiljön negativt. Regeringen bedömer att de åtgärder som vidtagits under året, t.ex. restaurering av fjälleder och inventering av värdefulla fjällskogar samt kulturmiljöer kan påverka situationen positivt.

När det gäller gränsen för fjällnära skog tillsatte dåvarande regering i augusti 2008 en utredning som bl.a. skulle se över gränsen för fjällnära skog (Översyn av gränserna för svårföryngrad skog, fjällnära skog och skyddsskog, dir. 2008:98). I kommittédirektiven anfördes följande om gränsen för fjällnära skog:

Bestämmelserna om gränsen för fjällnära skog och om skogsbruket i de fjällnära skogarna tillkom relativt sent, år 1991. Gränsen för fjällnära skog får enligt Skogsstyrelsen anses vara en bra och relevant avvägning mellan produktions- och miljöintressen. Behovet av en översyn av regelverket för de fjällnära skogarna är därmed mindre än för svårföryngrad skog. Regeringen anser dock att det i samband med en översyn av gränsen för svårföryngrad skog är lämpligt att även se över gränsen för fjällnära skog. Det finns starka samband mellan gränserna och regelverken.

I mars 2009 presenterade Gränsskogsutredningen betänkandet Skog utan gräns? (SOU 2009:30). Utredningen bedömde att det även i fortsättningen var motiverat med särskilda bestämmelser för det fjällnära skogsområdet och att gränsen för den fjällnära skogen skulle kvarstå. Vidare anförde utredningen att om detaljjusteringar skulle göras om var gränsen ska gå behöver detta utredas särskilt. Utredningen såg dock inte att det fanns någon anledning att väcka den frågan med tanke på de kostnader som en sådan omläggning skulle generera. Utredningen ansåg att det var mer rationellt att bibehålla gränsen och i stället göra detaljöverväganden i de avverkningsärenden som ändå behöver hanteras på båda sidor gränsen.

I april 2010 presenterades proposition 2009/10:201 Gränser i skog. I propositionen redovisas att av förarbetena till den reglering som gäller för det fjällnära området framgår att avgränsningen av detta område har haft andra syften än att reglera skogsföryngring, även om särskilda krav ställs också i detta avseende. Det främsta syftet har varit att naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen ska ges större tyngd i det fjällnära skogsområdet än i övriga delar av landet. Prioriteringsförhållandet i fråga om markanvändningen i det aktuella området är ett annat än i övriga delar av landet och gränsen av det fjällnära skogsområdet är inte utvecklad utifrån strikta skogsbiologiska kriterier.

Regeringen föreslog i propositionen att en grundläggande definition av vad som utgör fjällnära skog förs i skogsvårdslagen och att regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om vilka områden som utgör sådan skog. Regeringen ansåg att den fjällnära skogen bör definieras som områden inom det fjällnära området där skogsbruksåtgärder kan beröra intressen som är av väsentlig betydelse för naturvården, kulturmiljövården eller rennäringen eller där det råder särskilda förutsättningar för skogens skötsel. Någon ändring i sak när det gäller vilka områden som utgör fjällnära skog var inte avsedd.

Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag (bet. 2009/10:MJU28, rskr. 2009/10:352).

Ersättningsbestämmelser

Regeringen anför i proposition 2021/22:58 att inom, och i nära anslutning till, den fjällnära skogen ska frivillighet vara utgångspunkten för formellt skydd. Markägare ska enkelt kunna ta initiativ till formellt skydd av fjällnära skog, vilket skapar förutsättningar för att skyddet kan genomföras på ett sätt som värnar äganderätten. Huvudregeln bör vara att skydd i skogen sker i god samarbetsanda med markägare. I arbetet med att förbereda naturreservat är förhandlade lösningar, med oberoende värdering, ett gynnsamt arbetssätt som ska kunna användas även fortsättningsvis. Markägare bör ges ökade möjligheter att välja mellan olika former av skydd.

Vidare bör huvudregeln vara att ägandet av marken i de fjällnära skogarna kvarstår hos markägarna när reservat bildas med intrångsersättning. Privat ägande kan förbättra förutsättningarna för ett ändamålsenligt och lokalt förankrat naturskydd med god legitimitet. I genomförandet av formellt skydd finns en stor potential att öka acceptansen hos markägare, t.ex. genom möjligheten att kombinera skydd med ett visst anpassat brukande när det är förenligt med skyddets syften. Äganderätten bör vidare värnas genom att det ska vara enkelt för markägare att ha kvar ägandet av sin skog eller genom att markägaren har kvar exempelvis möjligheter till jakt, fiske och vedhuggning för husbehov och att bygga en mindre stuga, när det är förenligt med skyddets syften.

I propositionen bedömer regeringen att det i många fall, både för staten och markägaren, kan vara effektivare att med frivillighet som grund vidta förebyggande åtgärder för att bevara värdefulla fjällnära skogar än att reaktivt ersätta intrång i pågående markanvändning vid nekat tillstånd till avverkning. Mer flexibla skydds- och ersättningsformer bidrar till stärkt äganderätt för markägare, till att markägare kan få ekonomisk kompensation i den utsträckning de har rätt till samt till att biologisk mångfald och ekosystemtjänster bevaras och stärks.

Längs hela den svenska fjällkedjan finns det stora sammanhängande områden med naturskogar som till stora delar är opåverkade och där det finns höga naturvärden. Naturskogarna ligger ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog. Redan i dag är mer än hälften av skogen ovan gränsen för fjällnära skog skyddad. Den fjällnära skogen sträcker sig längs ett stort område och i vissa delar finns förutsättningar för ett fortsatt aktivt skogsbruk. Regeringen bedömer att det formella skyddet av fjällnära skogar med höga naturvärden bör bygga på att flera olika skyddsformer finns tillgängliga utifrån lokala förutsättningar och markägarens behov. Regeringen avser att ta fram flera alternativ, som kvarstår över tid, för skydd ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog, såsom ersättningsmark och olika typer av formellt skydd, inklusive mer flexibla skydds- och ersättningsformer så att dessa markägare får den ersättning de har rätt till och naturvärden som finns i den svenska fjällvärlden därigenom bevaras. Anslaget för ersättningar för skydd av skogsmark ska vara tillräckligt för detta ändamål över tid. Till detta kommer formellt skydd av fjällnära skogar som ägs av staten samt frivilliga avsättningar från privata markägare. Regeringen delar skogsutredningens bedömning att de ca 80 000 hektar kända frivilliga avsättningar som redan i dag finns på i huvudsak bolagsmark inom de stora sammanhängande naturskogarna utgör en adekvat bevarandeform.

Staten bör prioritera arbetet med att i god samarbetsanda med markägare skydda värdefulla skogar ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog. Även frivilliga avsättningar ska uppmuntras. Områdesskydd ovan gränsen för fjällnära skog kan möjliggöra ett enklare förfarande för markägare för att få ersättning. Utifrån rådande förutsättningar får de i regel sin ersättning efter nekat avverkningstillstånd.

Utskottet behandlade propositionen i betänkande 2021/22:18 Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och ökade incitament för naturvården i skogen med frivillighet som grund och anförde då följande:

Utskottet delar regeringens bedömning att Sverige har skyddsvärda skogsnaturtyper i hela landet och att skyddsvärda skogar inte ska avverkas utan bevaras antingen genom formellt skydd eller genom frivilliga avsättningar. Skogar med höga naturvärden har en mycket stor betydelse för skogens växter och djur. Det är angeläget att dessa skogar skyddas då många naturvärden inte kan återskapas under överskådlig tid och värdena går förlorade om kvarvarande skogar med höga naturvärden avverkas.

Utskottet konstaterar att det finns speciella regler för avverkning och återväxt för fjällnära skog. En markägare måste söka tillstånd hos Skogsstyrelsen för avverkning. Syftet med tillståndsplikten är att naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen ska ges större tyngd i dessa områden. Utskottet noterar samtidigt att Änokdomen och Skogsstyrelsens ändrade tillämpning av relevant lagstiftning har medfört att färre tillstånd för avverkning medgetts i fjällnära skog.

Utskottet välkomnar att regeringen avser att ta fram fler alternativ för skydd ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog, inklusive mer flexibla skydds- och ersättningsformer. Med mer flexibla skydds- och ersättningsformer kan markägarna få ekonomisk kompensation i den utsträckning de har rätt till, och biologisk mångfald och ekosystemtjänster kan bevaras och stärkas. Det är även effektivare att med frivillighet som grund vidta förebyggande åtgärder för att bevara värdefulla fjällnära skogar.

Utskottet anser att det är positivt att staten ska prioritera arbetet med att skydda värdefulla skogar ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog och att arbetet ska ske i god samarbetsanda med markägarna. Utskottet håller med om att områdesskydd ovan gränsen för fjällnära skog kan vara ett enklare sätt för markägare att få ersättning jämfört med dagens situation där ersättning oftast fås efter nekat avverkningstillstånd.

Regeringen har gett Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket i uppdrag i regleringsbreven för 2022 att utreda mer flexibla skydds- och ersättnings­former särskilt anpassade för det fjällnära området som kan vara attraktivt för markägare, som exempelvis större biotopskyddsområden eller avtal för anpassat brukande. Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2023.

Toleransnivå vid miljöhänsyn

Skogsstyrelsen har med stöd av 30 § skogsvårdslagen och 30 § skogsvårds­förordningen meddelat föreskrifter om den hänsyn som ska tas till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen vid skötseln av skog. Enligt 30 § skogsvårdslagen får föreskrifterna inte vara så ingripande att pågående markanvändning avsevärt försvåras, den s.k. intrångsbegränsningen.

Skogsstyrelsens tillämpning av intrångsbegränsningen baseras på tolerans­nivå vid olika nettovärden på skogsobjektet. Med nettovärde menas värdet av hela det berörda skogsobjektet med avdrag för kostnader för avverkning och uttransport av virket. Toleransnivån beräknas på olika sätt beroende på om nettovärdet är mindre än 250 000 kronor, mellan 250 000 kronor och 2 miljoner kronor eller över 2 miljoner kronor. Om nettovärdet är mindre än 250 000 kronor utgörs toleransnivån av 10 procent av det värdet. För objekt mellan 250 000 kronor och 2 miljoner kronor ökas toleransnivån med 10 procent på 250 000 kronor och 5 procent av det överskjutande beloppet. För objekt över 2 miljoner kronor läggs 10 procent på de första 250 000 kronorna, 5 procent på 1 750 000 kronor och 2 procent av det överskjutande beloppet till toleransnivån.[1]

Principen för hur Skogsstyrelsen beräknar toleransnivån bygger på ett betänkande från bostadsutskottet (bet. 1986/87:1) i samband med att den nya plan- och bygglagen infördes. Där anges att en toleransnivå på 10 procent inom berörd del får anses som det högsta intrång som ska behöva accepteras. Men det gäller bara om den berörda delen motsvarar ett litet penningbelopp. Motsvarar den ett högt värde är det en i relativa tal väsentligt mindre nedsättning av värdet som skogsägaren ska behöva tåla. Vidare redovisas att det relativa betraktelsesättet innebär att ersättningströskeln uttryckt i absoluta belopp ligger högre för ett stort skogsbolag än för en liten skogsägare. Storskogsbruket har vanligen större bestånd och avverkningsenheter än privatskogsbruket. Vad som ter sig som bagatellartat för ett skogsbolag är ofta ett stort intrång för en privat skogsägare.

Kammarrätten i Göteborg har i en dom angett att ”ett värde som överstiger 300 000 kronor kan enligt kammarrättens mening inte anses vara ett sådant litet belopp som Bostadsutskottet ansett att en fastighetsägare ska behöva acceptera”.[2] I en annan dom har Kammarrätten i Jönköping godtagit ett intrång som värderades till 199 000 kronor, vilket utgjorde drygt 3 procent av värdet av hela det område som anmälts för avverkning.[3] Det som kan utläsas av dessa domar är enligt Skogsstyrelsen att värdet av det högsta intrång som ska behöva tolereras vid tillämpningen av 30 § skogsvårdslagen ligger någonstans i intervallet 199 000 kronor–300 000 kronor.

Utskottet har behandlat motioner om toleranskrav vid miljöhänsyn i skogsbruket tidigare, bl.a. i betänkande 2021/22:MJU18 Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och ökade incitament för naturvården i skogen med frivillighet som grund. Utskottet lämnade motionerna utan åtgärd. Riksdagen följde utskottets förslag till beslut (rskr. 2021/22:206 och 207).

I skogsutredningens betänkande Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen (SOU 2020:73) redovisas följande när det gäller toleransavdrag och områdesskydd:

När miljöbalken infördes ansåg departementschefen att rätten till ersättning vid till exempel bildandet av ett områdesskydd borde minskas med det belopp som fastighetsägaren var skyldig att tåla, bland annat för att komma tillrätta med oskäliga tröskeleffekter som kan medföra att vissa markägare får ersättning och andra inte för samma intrång. Ersättningen skulle därför, enligt dåvarande 31 kap. 6 § miljöbalken, minskas med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning. (prop. 1997/98:45 s. 557.) Frågan om det så kallade toleransavdraget på ersättningen omprövades drygt tio år senare, då bestämmelsen slopades. Motiven till att inte beräkna ett toleransavdrag förefaller i mindre grad utgått från något principiellt ställningstagande utan snarast motiverats av praktiska skäl. Skälen som anfördes var bland annat att det skulle underlätta arbetet med områdesskydd med endast obetydliga kostnader för staten till följd. (prop. 2008/09:214 s. 104.)

Offentliggörande av uppgifter

Enligt 27 § förordningen om områdesskydd enligt miljöbalken m.m. ska beslut om bl.a. naturreservat, kulturreservat och biotopskyddsområden kungöras snarast möjligt på det sätt som är föreskrivet för författningar i allmänhet. Kungörelse om beslutet ska också införas i ortstidning.

Enligt 33 § ska länsstyrelsen föra ett register över beslut enligt 7 kap. miljöbalken (skydd av områden) och andra förhållanden på naturvårdens område, ett s.k. naturvårdsregister. Av 33 a § framgår att Naturvårdsverket ska föra ett sammanfattande nationellt register över sådana beslut och förhållanden som avses i 33 §. Registren är offentliga och allmänt tillgängliga bl.a. genom en karttjänst hos Naturvårdsverket (Naturvårdsverkets metadatakatalog). Metadatakatalogen är den samlade ingången till Naturvårdsverkets öppna geodatamängder och API:er (Application Program Interface), dvs. data och tjänster med geografiska eller rumsliga egenskaper.

Naturvårdsverket har beslutat om föreskrifter för naturvårdsregister (Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2015:1) om registrering av beslut enligt 7 kap. miljöbalken). Föreskrifterna anger vad som ska registreras i naturvårdsregistret, när registrering senast ska ske, att länsstyrelserna och Naturvårdsverket omfattas av registreringsskyldighet, vilka beslut som Skogsstyrelsen respektive Havs- och vattenmyndigheten ska informera Naturvårdsverket om samt upplysningar om hur informationen i registret tillhandahålls. Länsstyrelserna ansvarar för registrering i naturvårdsregistret av en kommuns beslut om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken.

När besluten har vunnit laga kraft aviseras dessa via Naturvårdsregistret (VIC Natur) digitalt till Lantmäteriet som för in uppgifterna i Lantmäteriets fastighetsregister.

Naturvårdsverket har också ansvar för geografisk miljöinformation som har elektronisk form, s.k. geodata, enligt 3 kap. 9 § förordningen (2010:1770) om geografisk miljöinformation. Lantmäteriet ansvarar för den övergripande samordningen av geodata. Naturvårdsverket svarar för geodatainformation om områdesskydd enligt 7 kap. miljöbalken, särskilda skyddade områden (med undantag för Skogsstyrelsens beslut om biotopskyddsområden i skogsmark) och om områden med naturvårdsavtal där Naturvårdsverket eller länsstyrelsen är avtalspart.

Med stöd av lagen (2000:224) om fastighetsregister finns i förordningen (2000:308) om fastighetsregister bestämmelser om vad som ska registreras i fastighetsregistrets allmänna del, inskrivningsdel, adressdel, byggnadsdel och taxeringsuppgiftsdel. I fastighetsregistrets allmänna del ska under rubriken Planer m.m. för berörda fastigheter redovisas bl.a. bestämmelser om marks användning som har meddelats enligt miljöbalken. Det innebär att beslut om naturreservat och andra bestämmelser, t.ex. Natura 2000, ska registreras av Lantmäteriet på berörda fastigheter i fastighetsregistrets allmänna del. De redovisas som särskilda redovisningsenheter samt ingår i digitala registerkartans bestämmelseinformation. Uppgifterna aviseras via VIC Natur till Lantmäteriet som för in uppgifterna i Lantmäteriets fastighetsregister.

När det gäller beslut enligt 18 § SVL om avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog eller beslut om tillstånd som enligt 18 b § första stycket 1 samma lag förenats med villkor om hänsyn till naturvårdens och kulturmiljövårdens intressen offentliggörs inte dessa beslut i dag.

Konsekvensanalys av att undanta fjällnära skog från produktion

Skogsutredningen föreslog i betänkandet Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen (SOU 2020:37) bl.a. en samlad statlig satsning där 500 000–525 000 hektar produktiv skogsmark i de stora samman­hängande naturskogarna inom och i nära anslutning till den fjällnära gränsen där den pågående markanvändningen i dag är skogsbruk skulle tillförsäkras ett långsiktigt bevarande. Utredningen bedömde att förslaget skulle bidra till landsbygdsutvecklingen på lång sikt och anförde att den samhällsekonomiska nyttan av att nyttja delar av dessa, ofta lågproduktiva naturskogar med mycket höga naturvärden för skogsbruk bedöms vara betydligt lägre än den samhällsekonomiska nyttan av att avsätta dessa områden för andra ändamål som naturvård, renskötsel och naturturism.

Vidare anförde utredningen att även om förslaget innebär en inskränkning för skogsnäringen i norra Sverige som initialt kan vara negativ när det gäller arbetstillfällen och landsbygdsutveckling bedöms det på längre sikt kunna bli positiva effekter även ur dessa perspektiv. Genom att avsätta dessa områden för naturvård kan de bidra till utvecklingen för naturturism, renskötsel, friluftsliv, jakt, fiske och lokalsamhället i övrigt. Skogsbruk i dessa stora unika naturskogar som skulle förta dess mycket höga naturvärden bedöms enligt skogsutredningen inte samhällsekonomiskt försvarbart i förhållande till de tungt vägande motstående intressena. Vidare anfördes i betänkandet att formellt skydd i form av naturreservat och nationalparker ger också möjligheter till en statlig satsning på uppbyggnad av infrastruktur för friluftsliv och turism i form av exempelvis Naturum, parkeringsplatser, leder, rastplatser och övernattningsstugor.

Regeringen gör i proposition 2021/22:58 en något annan bedömning än utredningen och föreslår inte en särskild satsning på skydd av fjällnära skog. I propositionen bedömer regeringen att det formella skyddet av fjällnära skogar med höga naturvärden bör bygga på att flera olika skyddsformer finns tillgängliga utifrån lokala förutsättningar och markägarens behov. Regeringen avser att ta fram flera alternativ, som kvarstår över tid, för skydd ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog, såsom ersättningsmark och olika typer av formellt skydd, inklusive mer flexibla skydds- och ersättningsformer så att dessa markägare får den ersättning de har rätt till och naturvärden som finns i den svenska fjällvärlden därigenom bevaras. Anslaget för ersättningar för skydd av skogsmark ska vara tillräckligt för detta ändamål över tid. Till detta kommer formellt skydd av fjällnära skogar som ägs av staten samt frivilliga avsättningar från privata markägare.

Staten bör prioritera arbetet med att i god samarbetsanda med markägare skydda värdefulla skogar ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog. Även frivilliga avsättningar ska uppmuntras. Områdesskydd ovan gränsen för fjällnära skog kan möjliggöra ett enklare förfarande för markägare för att få ersättning. Utifrån rådande förutsättningar får de i regel sin ersättning efter nekat avverkningstillstånd.

I propositionen bedömer regeringen även att ett förslag till nationellt mål för ökad hållbar tillväxt i skogen bör tas fram då det är viktigt för den svenska skogsnäringens framtida konkurrenskraft, för en växande, resurseffektiv och cirkulär bioekonomi samt för klimatpolitiken. Fokus för målet bör ligga på ökad tillväxt i biomassa genom förbättrad skogsskötsel.

Utskottet anförde vid behandlingen av propositionen (bet. 2021/22:MJU18) att det är positivt att staten ska prioritera arbetet med att skydda värdefulla skogar ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog och att arbetet ska ske i god samarbetsanda med markägarna. Utskottet höll med om att områdesskydd ovan gränsen för fjällnära skog kan vara ett enklare sätt för markägare att få ersättning jämfört med dagens situation där ersättning oftast fås efter nekat avverkningstillstånd. Vidare välkomnade utskottet att ett nationellt mål för ökad hållbar tillväxt i skogen ska fastställas som ger skogs­näringen en tydlig signal om betydelsen av tillgång till skoglig biomassa. Utskottet ansåg även att det genom förbättrad skogsskötsel och ökad biologisk mångfald finns stora möjligheter att öka den hållbara tillväxten på virkes­produktionsmarknaden.

Regeringen har gett Skogsstyrelsen och Naturvårdsverket i uppdrag i regleringsbreven för 2022 att tillsammans utreda och lämna förslag på ändringar av den formella skyddsformen biotopskyddsområden i syfte att göra den mer flexibel, ändamålsenlig och attraktiv. I uppdraget ingår även att utreda mer flexibla skydds- och ersättningsformer särskilt anpassade för det fjällnära området som kan vara attraktivt för markägare, som exempelvis större biotopskyddsområden eller avtal för anpassat brukande. Uppdraget ska redovisas senast den 15 juni 2023.

Regeringen gav även Skogsstyrelsen i uppdrag att ta fram ett förslag till nationellt mål för ökad hållbar tillväxt i skogen. Målets fokus bör ligga på ökad tillväxt i biomassa genom förbättrad skogsskötsel samtidigt som klimat­anpassning och den biologiska mångfalden ökar i produktionsskogen. Uppdraget ska genomföras efter dialog med bl.a. skogsprogrammets program­råd, skogsnäringen, forskningen, miljöorganisationer och Naturvårdsverket, och ska redovisas senast den 15 december 2023.

Regeringen föreslog i vårändringsbudgeten för 2021 (prop. 2020/21:99) att 365 miljoner kronor skulle tillföras Skogsstyrelsen för ersättning till skogs­ägare som nekas avverkningstillstånd i fjällnära skogar. Regeringen anförde att antalet ansökningar om avverkning i fjällnära skogar har ökat kraftigt efter att Mark- och miljööverdomstolens domar om ersättning för nekat avverkningstillstånd i fjällnära skogar vann laga kraft 2020. En stor del av dessa ansökningar nekas på grund av höga naturvärden, vilket innebär att kostnaderna för ersättning till skogsägare som nekats avverkningstillstånd beräknas öka kraftigt. Regeringen bedömer att utbetalningarna av ersättning kommer att leda till att majoriteten av de berörda fjällnära skogarna i förlängningen får ett formellt skydd. Riksdagen biföll regeringens förslag (bet. 2020/21:FiU21, rskr. 2020/21:385).

I budgetpropositionen för 2022 (prop. 2021/22:1 utg.omr. 23) tillförde regeringen det berörda anslaget 410 miljoner kronor 2022 för intrångs­ersättning till markägare som nekas tillstånd vid avverkning av fjällnära skog. Regeringen beräknar att anslaget ökas med samma belopp för 2023–2027. Vid miljö- och jordbruksutskottets behandling av propositionen anfördes att dessa medel ska anslås i enlighet med regeringens förslag (bet. 2021/22:MJU2). Vidare anförde utskottet att detta innebär att staten även i fortsättningen har möjlighet att betala ersättningar som är av stor betydelse för berörda skogsägare. Riksdagen biföll utskottets förslag (rskr. 2021/22:99).

Utskottets ställningstagande

Regeringens lagförslag

Det har inte väckts någon motion som går emot regeringens lagförslag. Utskottet anser att riksdagen av de skäl som framförs i propositionen bör anta regeringens förslag till ändring i dels miljöbalken, dels skogsvårdslagen. Utskottet tillstyrker således regeringens proposition.

Tillståndskrav för avverkning i fjällnära skog

Inledningsvis vill utskottet påminna om att man delar regeringens bedömning att Sverige har skyddsvärda skogsnaturtyper i hela landet och att skyddsvärda skogar inte ska avverkas utan bevaras antingen genom formellt skydd eller genom frivilliga avsättningar. Det är angeläget att dessa skogar skyddas då många naturvärden inte kan återskapas under överskådlig tid och värdena går förlorade om kvarvarande skogar med höga naturvärden avverkas.

Vidare delar utskottet regeringens bedömning att kravet på tillstånd för avverkning i fjällnära skog bör finnas kvar. Syftet med tillståndsplikten är att naturvårdens, kulturmiljövårdens och rennäringens intressen ska ges större tyngd i dessa områden. I det fjällnära området finns huvuddelen av Sveriges större sammanhängande naturskogar, flera kulturmiljöer och fornlämningar och området är även av särskild betydelse för rennäringen. Enligt utskottets mening är det därför viktigt att tillståndskravet finns kvar för närvarande.

Utskottet noterar att tillståndskravet för avverkning i fjällnära skog även i fortsättningen bör vara ett komplement till reglerna om formellt skydd. Utskottet välkomnar att regeringen gett berörda myndigheter i uppdrag att utreda mer flexibla skydds- och ersättningsformer särskilt anpassade för det fjällnära området som kan vara attraktiva för markägare. Utskottet anser att ett arbetssätt med frivillig intresseanmälan för formellt skydd kan skapa positiva drivkrafter för markägare att bevara fjällnära skog med höga naturvärden. Utskottet kommer att följa arbetet med stort intresse.

Mot bakgrund av att utskottet delar bedömningen att tillståndskravet för avverkning i fjällnära skog bör finnas kvar avstyrks motion 2021/22:4648 (SD) yrkande 1.

Gränsen för fjällnära skog

Utskottet konstaterar att klimatförändringarna påverkar arter och förändrar livsmiljön i den fjällnära skogen. En stor andel av fjällens arter finns dessutom inte i någon annan naturtyp. Fjällmiljön är viktig för den biologiska mångfalden. Utskottet noterar att det behövs ökad kunskap om fjällens naturtyper. Det är därför positivt att en inventering och sammanställning av värdefulla fjällskogar har genomförts. Kunskapsläget om de fjällnära naturskogarna har därmed förbättrats.

Vidare noterar utskottet regeringens bedömning att klimatförändringarna är ett allt större hot mot fjällens känsliga miljöer och arter. Utskottet välkomnar de åtgärder som vidtagits som kan påverka situationen positivt. I sammanhanget vill utskottet framhålla att det är angeläget med mer kunskap om konsekvenserna av klimatförändringar i fjällmiljön och möjligheterna för djur och växter att anpassa sig till dem. Utskottet avser att följa frågan framöver och lämnar därför motion 2021/22:4662 (KD) yrkande 1 utan åtgärd.

När det gäller gränsen för fjällnära skog konstaterar utskottet att det 2010 fördes in en definition i skogsvårdslagen av vad som utgör fjällnära skog. Vilka områden som utgör fjällnära skog ändrades inte. Av förarbetena framgår att Gränsskogsutredningen ansåg att det inte skulle vara kostnadseffektivt att ändra gränsen utan att det var mer rationellt att bibehålla nuvarande gräns och i stället göra detaljavvägningar i de specifika avverkningsärendena.

Mot bakgrund av att gränsen för fjällnära skog nyligen setts över anser utskottet att motion 2021/22:4662 (KD) yrkande 2 kan lämnas utan åtgärd.

Ersättningsbestämmelser

Till att börja med vill utskottet välkomna att bestämmelserna om rätt till ersättning vid avslag på ansökningar om tillstånd till avverkning i fjällnära skog eller vid tillståndsbeslut med långtgående villkor tydliggörs. Det är viktigt med tydliga förutsättningar och regler och att staten ersätter markägare när det allmänna inskränker användningen av mark. Utskottet delar därför regeringens bedömning att staten även i fortsättningen bör betala ersättning vid avslag på ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog om beslutet innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras inom den berörda delen av fastigheten.

Utskottet delar regeringens syn att det finns vissa fördelar med en ordning som innebär att ersättning i första hand lämnas i samband med beslut om formellt skydd jämfört med att ersättning lämnas till följd av ett beslut om avslag på en ansökan om tillstånd till avverkning. Det är därför positivt att möjligheten att anmäla sin fjällskog för bildande av formellt skydd görs mer fördelaktig i jämförelse med att ansöka om avverkningstillstånd. Utskottet välkomnar således uppdraget till berörda myndigheter att utreda mer flexibla skydds- och ersättningsformer särskilt anpassade för det fjällnära området som kan vara attraktiva för markägare. Med mer flexibla skydds- och ersättnings­former kan markägarna få ekonomisk kompensation i den utsträckning de har rätt till, och biologisk mångfald och ekosystemtjänster kan bevaras och stärkas. Det är även effektivare att med frivillighet som grund vidta förebyggande åtgärder för att bevara värdefulla fjällnära skogar.

Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att motion 2021/22:4662 (KD) yrkande 3 kan lämnas utan åtgärd.

Toleransnivå vid miljöhänsyn

Utskottet noterar att principen för hur Skogsstyrelsen beräknar toleransnivån härstammar från ett betänkande från bostadsutskottet där det angavs att en toleransnivå på 10 procent inom berörd del får anses som det högsta intrång som ska behöva accepteras, om den berörda delen motsvarar ett litet penningbelopp. Om det är ett högt värde är det en i relativa tal väsentligt mindre nedsättning av värdet som skogsägaren ska behöva tåla. Vidare noterar utskottet att Skogsstyrelsen bedömer att det högsta intrång som ska behöva tolereras vid miljöhänsyn ligger mellan 199 000 och 300 000 kronor, i enlighet med de domar som avkunnats tidigare.

I motionen efterfrågas en utredning av systemet med toleransnivå då man anser att det missgynnar små markägare. Utskottet noterar att det finns verktyg och praxis för att beräkna toleransnivån rättvist och väljer därför för närvarande att inte ta något initiativ i frågan. Utskottet avstyrker motion 2021/22:4648 (SD) yrkande 3.

Offentliggörande av uppgifter

I likhet med regeringen bedömer utskottet att det finns skäl att offentliggöra uppgifter om avslagsbeslut och utbetald ersättning. Det tydliggör för markägare och andra, inklusive eventuella framtida förvärvare av fastigheten och innehavare av särskild rätt, när skogsbruk utgör eller inte utgör pågående markanvändning på den del av fastigheten som berörs av beslutet samt om ersättning lämnats enligt 19 § SVL. Offentliggörande av uppgifter om utbetald ersättning syftar även till att säkerställa att ersättning inte betalas ut mer än en gång för ett och samma område eller för samma hänsyn.

Utskottet noterar att regeringen avser att ge berörda myndigheter i uppdrag att utreda formerna och metoderna för offentliggörande av uppgifter, vilka uppgifter som bör offentliggöras samt det praktiska genomförandet. I detta sammanhang vill utskottet framhålla vikten av enkla och effektiva system som inte medför onödig administration.

Mot bakgrund av att utskottet delar regeringens bedömning om offentlig­görande av vissa uppgifter avstyrker utskottet motion 2021/22:4648 (SD) yrkande 2.

Konsekvensanalys av att undanta fjällnära skog från produktion

Utskottet konstaterar inledningsvis att det längs hela den svenska fjällkedjan finns stora sammanhängande områden med naturskogar som till stora delar är opåverkade och att det i dessa områden finns höga naturvärden. Naturskogarna ligger ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog. Även i ett globalt perspektiv är dessa skogar unika.

Utskottet anser att det är positivt att staten ska prioritera arbetet med att skydda värdefulla skogar ovan och i nära anslutning till gränsen för fjällnära skog och att arbetet ska ske i god samarbetsanda med markägarna. Ersättnings­marker möjliggör även ett fortsatt brukande av skog för markägare som berörs. Vidare konstaterar utskottet att områden som avsätts för naturvård kan bidra till andra värden såsom naturturism, friluftsliv, jakt, rennäring och utveckling av lokalsamhället i övrigt.

Utskottet konstaterar samtidigt att efterfrågan på svensk biomassa kommer att öka kraftigt i takt med övergången till en mer cirkulär och biobaserad ekonomi i enlighet med klimatmålen. Det är av stor vikt att en hållbar skoglig tillväxt med god och säkerställd tillgång till biomassa från den svenska skogen kan öka, inom ramen för att de nationella miljömålen nås. Utskottet har därför tidigare välkomnat att ett nationellt mål för ökad hållbar tillväxt i skogen ska fastställas.

Sammanfattningsvis konstaterar utskottet att skogsnäringen i det fjällnära området kan påverkas inledningsvis när fjällnära skog skyddas men att det måste ställas i relation till andra värden. Många naturvärden kan inte återskapas under överskådlig tid och värdena går förlorade om kvarvarande skogar med höga naturvärden avverkas. Därmed anser utskottet att motion 2021/22:4663 (M) kan lämnas utan åtgärd.

Reservationer

 

1.	Tillståndskrav för avverkning i fjällnära skog, punkt 2 (M, SD, KD)

av Jessica Rosencrantz (M), John Widegren (M), Runar Filper (SD), Betty Malmberg (M), Martin Kinnunen (SD), Magnus Oscarsson (KD) och Staffan Eklöf (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2021/22:4648 av Martin Kinnunen m.fl. (SD) yrkande 1.

 

 

Ställningstagande

Vi anser att det svenska skogsbruket ska värnas och bidra till svensk konkurrenskraft, goda miljöstandarder, svensk självförsörjning och export. Mer än två tredjedelar av Sveriges yta består av skog varför ett framgångsrikt skogsbruk är en förutsättning för att hela Sverige ska leva. Skogen är av stor betydelse för landets ekonomi, sysselsättning, friluftsliv, turism, kulturarv och biologisk mångfald. Skogsbruket är en av våra viktigaste näringar och tillsammans med tillhörande industri är det Sveriges största industriella arbetsgivare utanför storstäderna. Skogsbruket är även en viktig inkomstkälla för många jordbrukare och bidrar till att upprätthålla ett lönsamt jordbruk med inhemsk livsmedelsproduktion. Dessutom bidrar det till de för artskyddet och turismen angelägna öppna jordbrukslandskapen.

Målet med skogspolitiken måste vara att Sveriges skogar ska skötas så att såväl ekonomiska och miljömässiga som sociala mål tillgodoses. Detta är vad vi menar med en skogspolitik med helhetssyn.

Tyvärr finns det i propositionen ett flertal förslag som går direkt emot vår syn på svensk skogspolitik. Regeringen ser bl.a. att det för närvarande inte finns skäl att avskaffa tillståndskravet för avverkning i fjällnära skog utan att kravet bör finnas kvar. Vi anser att denna fråga bör utredas vidare med ambitionen att samma regler bör gälla över hela landet, dvs. att ansökan om avverkningstillstånd bör kunna ersättas med avverkningsanmälan.

 

 

2.	Gränsen för fjällnära skog, punkt 3 (KD)

av Magnus Oscarsson (KD).

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2021/22:4662 av Magnus Oscarsson m.fl. (KD) yrkandena 1 och 2.

 

 

Ställningstagande

Vi är inne i en tid av klimatförändringar. Hur fort de sker finns det olika teorier om, liksom om möjligheten att begränsa följderna av dem. Osäkerheterna är många men att förutsättningarna för skogsbruk kommer att förändras råder stor enighet kring.

Vilka områden som utgör fjällnära skog framgår av förordningen om gränserna för fjällnära skog (SKSFS 1991:3). Nuvarande regler om fjällnära skog, som bl.a. innebär att det krävs tillstånd för avverkning (i stället för anmälan) samt begränsningar i hyggesstorlek och förbud att använda främmande trädslag, tillkom på 1990-talet för att hindra att fjällgränsen flyttas ned samt undvika stora sammanhängande slutavverkningar och hygges­plöjning. Vidare syftade reglerna till att ge förstärkt hänsyn till andra intressen såsom naturvård och friluftsliv.

I dag kan det konstateras att fjällgränsen inte är på väg nedåt utan att skogen, som en följd av klimatförändringarna, i stället vandrar allt närmare fjällen. De stora avverkningarna med efterföljande radikal markberedning, som framför allt större skogsägare bedrev från slutet av 1960-talet och ett antal år framåt, har i dag ersatts av betydligt mer skonsamma metoder, både hos stora och små skogsägare.

Utpekandet av fjällnära skog grundar sig även i den historiska markanvändningen. I de södra delarna av området, Dalarna och Härjedalen, finns en helt annan historik av att nyttja skogen, inte minst i samband med bergsbruk. Det är därför fel att tala om ”orördhet och höga naturvärden” i det området. I stället handlar det om skogsmark som under mycket lång tid aktivt brukats av människor som levde av jord- och skogsbruk även i området närmast fjällen. Jag anser därför att detta område bör utgå ur bestämmelserna om fjällnära skog.

 

 

3.	Ersättningsbestämmelser, punkt 4 (M, SD, KD)

av Jessica Rosencrantz (M), John Widegren (M), Runar Filper (SD), Betty Malmberg (M), Martin Kinnunen (SD), Magnus Oscarsson (KD) och Staffan Eklöf (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2021/22:4662 av Magnus Oscarsson m.fl. (KD) yrkande 3.

 

 

Ställningstagande

Frivillighet är något som vi ser som en bättre väg än tvång. Däremot tycker vi att förslaget om frivillighet som presenteras i propositionen är försåtligt formulerat. I propositionen anförs följande: ”Det är viktigt att markägarna informeras om fördelarna med att frivilligt anmäla sin skog för områdesskydd. Det kan röra sig om möjligheterna att önska skyddsform (naturreservat, biotopskyddsområde eller naturvårdsavtal), en snabb handläggning, samt möjligheten att få ersättningsmark om sådan finns tillgänglig.”

Den 30 november 2020 överlämnade Skogsutredningen 2019 betänkandet Stärkt äganderätt, flexibla skyddsformer och naturvård i skogen (SOU 2020:73), som propositionen baseras på. Att hävda stärkt äganderätt när skrivningar i propositionen ger ansvarig myndighet ett så stort övertag över markägaren känns som långt ifrån målet för utredningen. Oavsett tillståndsansökan för att få avverka eller inte ska skogsägaren självklart ha samma möjlighet till ekonomisk ersättning. Grundlagens egendomsskydd gäller även i det fjällnära området och myndigheter kan därför inte förbjuda avverkning utan att ge ersättning. Att presentera ett förslag som bekräftar det som redan gäller som en förstärkning av äganderätten ter sig som något märkligt enligt vår mening.

 

 

4.	Toleransnivå vid miljöhänsyn, punkt 5 (SD)

av Runar Filper (SD), Martin Kinnunen (SD) och Staffan Eklöf (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2021/22:4648 av Martin Kinnunen m.fl. (SD) yrkande 3.

 

 

Ställningstagande

Målet med skogspolitiken måste vara att Sveriges skogar ska skötas så att såväl ekonomiska och miljömässiga som sociala mål tillgodoses. Detta är vad vi menar med en skogspolitik med helhetssyn.

Tyvärr finns det i propositionen ett flertal förslag som går direkt emot vår syn på svensk skogspolitik. Vi anser att förslaget om uppgifter som bör offentliggöras vid beslut om tillstånd till avverkning i ett område där Skogsstyrelsen tidigare har avslagit en ansökan om tillstånd till avverkning i fjällnära skog är fel väg att gå.

 

 

5.	Offentliggörande av uppgifter, punkt 6 (SD)

av Runar Filper (SD), Martin Kinnunen (SD) och Staffan Eklöf (SD).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2021/22:4648 av Martin Kinnunen m.fl. (SD) yrkande 2.

 

 

Ställningstagande

När det gäller förslaget om ersättningsformernas utformning delar vi remiss­instansernas oro för riskerna med en försämring i ersättningsrätten för den enskilde. I detta sammanhang vill vi lyfta frågan om den s.k. toleransnivån, vilket är vad Skogsstyrelsen kan kräva av en markägare utan att denne har rätt till ersättning. Vi anser att systemet med toleransnivå missgynnar i synnerhet små markägare i norra Sveriges inland och bör utredas.

 

 

6.	Konsekvensanalys av att undanta fjällnära skog från produktion, punkt 7 (M)

av Jessica Rosencrantz (M), John Widegren (M) och Betty Malmberg (M).

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde ha följande lydelse:

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.

Därmed bifaller riksdagen motion

2021/22:4663 av Jessica Rosencrantz m.fl. (M).

 

 

Ställningstagande

Skogsstyrelsen anger i sitt budgetunderlag för 2023–2025[4] att nivån på ansökningar om avverkning i fjällnära skog ökat kraftigt under de senaste åren. Utifrån den nivå som rådde under 2021 beräknas den årliga kostnaden till minst 350–400 miljoner kronor. Samtidigt konstateras att det enligt de värden Skogsutredningen 2019 beräknade skulle kunna bli tio gånger mer (dvs. flera miljarder kronor) under ett fåtal år. Till detta kommer indirekta kostnader i form av förlorade arbetstillfällen och en utarmning av landsbygden i norr samt en minskning av tillgången till skogsråvara.

Vi anser att detta inte har belysts tillräckligt utförligt varken i skogs­utredningens betänkande eller i den proposition om skogspolitikens inriktning som regeringen lämnade till riksdagen i november 2021. Det är därför svårt att i dag värdera nyttan av de enorma belopp som staten under de kommande åren kommer att behöva betala för att den fjällnära skogen inte ska brukas, och ställa denna mot andra värden.

Vi anser därför att regeringen ska genomföra en grundlig konsekvensanalys av de kostnader – direkta såväl som indirekta enligt ovan – som kommer att uppstå i och med att allt större arealer fjällnära skog undantas från produktion.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2021/22:207 Tydligare bestämmelser om ersättning vid avslag på ansökningar om tillstånd till avverkning i fjällnära skog:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429).

Följdmotionerna

2021/22:4648 av Martin Kinnunen m.fl. (SD):

1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att utreda att ersätta ansökan om avverkningstillstånd med avverkningsanmälan och tillkännager detta för regeringen.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att inte offentliggöra beslut om tillstånd till avverkning och tillkännager detta för regeringen.

3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att systemet med toleransnivå missgynnar i synnerhet små markägare i norra Sveriges inland och bör utredas, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

2021/22:4662 av Magnus Oscarsson m.fl. (KD):

1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att hänsyn måste tas till att områden för fjällnära skog kommer att förändras i och med klimatförändringarna och tillkännager detta för regeringen.

2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att hänsyn till hur skogen brukats historiskt måste tas vid utpekande av fjällnära skog och tillkännager detta för regeringen.

3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att myndigheten ska ge skogsägaren samma erbjudande oavsett om denne först anmält skogen för avverkning, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.

2021/22:4663 av Jessica Rosencrantz m.fl. (M):

Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att genomföra en grundlig konsekvensanalys av de direkta och indirekta kostnader som kommer att uppstå i och med att allt större arealer fjällnära skog undantas från produktion och tillkännager detta för regeringen.

 

 

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag