HD036: En tydlig beslutsordning för deltagande i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar

Regeringens proposition 2025/26:6

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 11 september 2025

Ulf Kristersson

Pål Jonson (Försvarsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnas förslag som syftar till att skapa bättre förutsättningar för Sverige att delta i det operativa militära samarbetet inom Nato. Sverige kommer kontinuerligt delta i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar. Det föreslås att det i lag införs en reglering om hur beslut ska fattas för att sätta in svenska väpnade styrkor i sådan verksamhet. Enligt förslagen ska ett deltagande som huvudregel kräva beslut av riksdagen. Ett sådant beslut kan avse verksamhet under ett kalenderår eller annan period, men även deltagande i en särskild operation eller aktivitet. Därutöver föreslås att regeringen, även utan ett föregående beslut av riksdagen, under en begränsad tid ska få sätta in en svensk väpnad styrka med ett begränsat antal om behovet av ett svenskt deltagande uppkommer med kort varsel eller om ett dröjsmål skulle kunna leda till avsevärda men för angelägna svenska intressen.

Det föreslås att regleringen införs i lagen om operativt militärt stöd, vilken föreslås byta namn till lagen om operativt militärt samarbete. Till följd av att lagens namn ändras föreslås också ändringar i skyddslagen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 december 2025.

1

3

Prop. 2025/26:6

2Lagtext

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1Förslag till lag om ändring i skyddslagen (2010:305)

Härigenom föreskrivs att 5 och 9 §§ skyddslagen (2010:305) ska ha följande lydelse.

5 §1

Följande byggnader, andra anläggningar, områden och objekt får också beslutas vara skyddsobjekt:

1.byggnader, andra anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut,

2.områden där Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök eller områden där oförutsedda följder av sådan verksamhet kan inträffa,

3.områden där Försvarsmakten har satts in för att hindra en kränkning av Sveriges territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot landet,

4.områden där en främmande stats militära styrka inom ramen för internationellt samarbete tillfälligt bedriver övningar här i landet i samband med utbildning för fredsfrämjande verksamhet eller för annat militärt ändamål,

5.områden där ett Natohögkvarter eller en främmande stats militära styrka bedriver militär verksamhet inom ramen för samförståndsavtalet den 4 september 2014 mellan Sverige och Nato om värdlandsstöd,

7.områden där en amerikansk styrka bedriver militär verksamhet inom ramen för avtalet den 5 december 2023 mellan Sverige och Amerikas förenta stater om försvarssamarbete,

8.vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret, och

9.objekten militära fartyg och luftfartyg, fordon som tillverkats särskilt för militära ändamål och militära fordonstransporter av stora mängder vapen, ammunition och sprängämnen eller andra sådana särskilt skyddsvärda transporter, inklusive utländska sådana objekt och transporter

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2020:782) om operativt militärt stöd1

dels att nuvarande 1 § ska betecknas 1 a §,

dels att rubriken till lagen ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 1 §, och närmast före 1 § en ny rubrik av följande lydelse,

dels att det närmast före 2 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Bemyndigande att överlåta förvaltningsuppgifter för genomförande av militär verksamhet på svenskt territorium”,

dels att det närmast före 7 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ” Samarbete med Amerikas förenta stater”.

för varje enskild operation eller annan aktivitet bestå under högst 60 dagar.

Denna lag träder i kraft den 1 december 2025.

8

Prop. 2025/26:6

3Ärendet och dess beredning

Sverige ansökte den 18 maj 2022 om medlemskap i Nordatlantiska fördragsorganisationen (Nato). Den 22 mars 2023 beslutade riksdagen att godkänna Sveriges anslutning till nordatlantiska fördraget (Sveriges medlemskap i Nato, prop. 2022/23:74, bet. 2022/23:UU16, rskr. 2022/23:148). Sverige är sedan den 7 mars 2024 medlem i Nato.

Den 25 april 2025 remitterade Försvarsdepartementet departementspromemorian En tydlig beslutsordning för deltagande i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar (Ds 2025:11, i propositionen benämnd promemorian). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2.

Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga på regeringens webbplats (regeringen.se) och i Försvarsdepartementet (Fö2025/00731).

Lagrådet

Det lagförslag som avser skyddslagen omfattas av Lagrådets granskningsområde. Förslaget är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande.

4Natos uppgifter och organisation

4.1Sverige i Nato

På grund av Ryssland rasar ett storskaligt krig i Europa. Krigets verkningar är inte begränsade till Ukraina. Förutsättningarna för svensk säkerhetspolitik har därför förändrats i grunden. Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina visar att konflikter om territorium med militära medel återigen är en realitet. Sverige är sedan den 7 mars 2024 medlem i Nato. Finland, som ansökte om Natomedlemskap samtidigt med Sverige, blev medlem i Nato den 4 april 2023.

Nato är en mellanstatlig organisation som består av en politisk och en militär del. Organisationens målsättning är att bevara fred och säkerhet i det euroatlantiska området. Det mest centrala i Natosamarbetet är de ömsesidiga försvarsgarantier som gäller mellan medlemsländerna och den gemensamma försvarsplaneringen. Försvarsgarantierna innebär att ett väpnat angrepp mot Sverige ska betraktas som ett angrepp mot samtliga medlemsstater i Nato. De andra medlemsstaterna har då en skyldighet att bistå Sverige med de åtgärder som bedöms nödvändiga. På samma sätt har

9

Prop. 2025/26:6 Sverige en skyldighet att bistå allierade länder om en eller flera av dessa utsätts för ett väpnat angrepp.

Sedan Rysslands stora satsningar på militär förmåga, alltmer aggressiva agerande från 2007 och inledning av kriget mot Ukraina 2014 har Natos fokus på territoriellt försvar av det euroatlantiska området ökat. Alliansen har sedan 2014 moderniserat och förstärkt försvaret av det euroatlantiska området genom framtagandet av försvarsplaner som stöds av en ny styrkemodell, stärkt lednings- och beslutsförmåga samt genom förstärkningar av alliansens östra flank.

Sverige ska vara en trovärdig, pålitlig och solidarisk allierad. För att Sverige på ett effektivt och ändamålsenligt sätt ska kunna delta i Natosamarbetet kan det krävas vissa anpassningar av den svenska lagstiftningen. Bedömningar om detta förutsätter förståelse för hur Nato är uppbyggt och vad ett medlemskap i organisationen innebär. Därför görs i detta kapitel en översiktlig genomgång av Natos uppgifter och organisation som bakgrund till den fortsatta framställningen.

4.2Nordatlantiska fördraget

Grunden för Nato är det nordatlantiska fördraget. Fördraget utgår från varje stats i folkrätten förankrade rätt till individuellt och kollektivt självförsvar i händelse av väpnat angrepp. Denna rätt slås fast i artikel 51 i FN-stadgan. Samma rätt utgör även utgångspunkten för artikel 42.7 i fördraget om Europeiska unionen, som förpliktar medlemsstaterna i EU att lämna stöd och bistånd till en medlemsstat som utsätts för ett väpnat angrepp på sitt territorium.

Parterna till nordatlantiska fördraget har åtagit sig att upprätthålla säkerheten i det nordatlantiska området med politiska och militära medel. I artikel 3 åtar sig medlemsstaterna att, var för sig och tillsammans, genom egen beredskap och ömsesidigt bistånd, upprätthålla och utveckla sin individuella och kollektiva förmåga att stå emot väpnade angrepp. Artikel 3 utgör grunden för det arbete som Nato och de allierade bedriver för att stärka alliansens resiliens och civila beredskap, inbegripet civilt stöd till militära funktioner. Artikel 4 anger att parterna ska samråda närhelst en part anser att någon parts territoriella integritet, politiska oberoende eller säkerhet hotas. Enligt artikel 5 i nordatlantiska fördraget ska ett väpnat angrepp mot en eller flera av parterna i Europa eller Nordamerika betraktas som ett angrepp mot dem alla. Vid ett sådant angrepp ska varje part bistå den eller de angripna parterna genom att individuellt och i samförstånd med de övriga parterna utan dröjsmål vidta de åtgärder som den anser nödvändiga, inklusive bruk av vapenmakt, för att återställa och upprätthålla säkerheten i det nordatlantiska området.

Understrykas ska att artikel 5 inte innebär att Sverige i internrättslig mening per automatik ska anses vara i krig eller krigsfara eller utsatt för ett väpnat angrepp om en annan Natomedlem angrips. Ett väpnat angrepp mot en annan medlemsstat kan, men måste inte få den följden. Det är liksom tidigare upp till i första hand regeringen att bedöma situationen och avgöra om riket är i krig eller krigsfara. Sverige kan vid ett väpnat angrepp mot en annan medlemsstat fullgöra sina skyldigheter enligt nordatlantiska

10

Prop. 2025/26:6 Med utgångspunkt i artikel 3 bedriver Nato och de allierade ett arbete för att stärka det kollektiva försvaret och samhällets resiliens, som en nödvändig del i trovärdigheten i alliansens samlade avskräckning och försvar. Begreppet resiliens definieras i Natos strategiska konceptet 2022 som ”förmåga att förbereda sig för, stå emot, besvara och snabbt återhämta sig från strategiska chocker och avbrott”. Att stärka samhällets resiliens ses inom Nato som både ett nationellt ansvar och ett kollektivt åtagande och är inriktat mot tre kärnuppgifter: förmågan att upprätthålla politiskt beslutsfattande och centrala ledningsfunktioner, säkerställandet av viktiga samhällsfunktioner och civilt stöd till militära operationer. Natos gemensamma operations- och förmågeplanering baserar sig på de militära resurser medlemsstaterna tillhandahåller enligt kraven som anges i artikel 3.

Artikel 4 anger att medlemsstaterna ska samråda närhelst någon av dem anser att någon parts territoriella integritet, politiska oberoende eller säkerhet hotas. Artikeln ger varje medlemsstat rätt att begära samråd i Nordatlantiska rådet.

I artikel 6 avgränsas det territorium som omfattas av försvarsgarantierna i artikel 5 till medlemsstaternas territorium i Europa och i Nordamerika samt Turkiets territorium och de öar i det nordatlantiska området norr om Kräftans vändkrets som omfattas av en parts jurisdiktion. Vidare omfattas väpnade angrepp mot en medlemsstats styrkor, fartyg eller luftfartyg som befinner sig i dessa områden, Medelhavet eller det nordatlantiska området norr om Kräftans vändkrets. Artikel 7 erinrar om att fördraget inte ska påverka de rättigheter och skyldigheter som medlemsländerna har enligt FN-stadgan och inte heller FN:s säkerhetsråds huvudansvar för upprätthållande av internationell fred och säkerhet.

4.3Nordatlantiska rådet och Natos kommittéer

Nordatlantiska rådet (North Atlantic Council, NAC) är det högsta beslutande organet i Nato. Rådet är inrättat med stöd av artikel 9 i nordatlantiska fördraget. Ordförande i Nordatlantiska rådet är Natos generalsekreterare.

Nordatlantiska rådet består i sin permanenta konstellation av medlemsstaternas ständiga representanter, som på ambassadörsnivå representerar sina länder vid Natos högkvarter i Bryssel. Beslut fattas med konsensus i rådet och bereds vanligtvis innan dess på kommitténivå. Nordatlantiska rådet sammanträder normalt flera gånger i veckan. Nordatlantiska rådet kan också sammanträda i en konstellation av ministrar eller stats- och regeringschefer vid ministermöten och toppmöten. Nordatlantiska rådets formella befogenheter att fatta beslut är då desamma, men en högre politisk nivå ger besluten större tyngd. Försvarsministrarna i Natos medlemsstater håller vanligen officiella möten tre gånger per år. Utrikesministrarna sammanträder likaså tre gånger per år. Ett av deras möten är ett informellt möte. Extra möten hålls vid behov. De officiella ministermötena hålls i allmänhet vid Natos högkvarter i Bryssel. Ministrarna kan också sammanträda digitalt.

12

Nordatlantiska rådets högsta nivå är toppmötena när stats- och Prop. 2025/26:6 regeringscheferna deltar. Vid toppmötena fattas vanligen beslut om

strategiskt viktiga frågor, såsom Natos strategiska koncept, nya medlemmar eller centrala partnerskap. Nordatlantiska rådet håller toppmöten vid behov. Åren 1949–2024 har Nato hållit trettiotre toppmöten. Toppmötena hålls i Natos medlemsstater eller i högkvarteret i Bryssel. Även toppmötena kan hållas digitalt.

Nordatlantiska rådets arbete stöds av Natos civila kommittéer, som är underställda Nordatlantiska rådet. De sammanträder med personal ur Natos internationella stab som ordförande. Alla medlemsstater är företrädda i kommittéerna, precis som i Nordatlantiska rådet. Ett undantag från detta är gruppen för kärnvapenplanering (Nuclear Planning Group, NPG), i vars arbete Frankrike inte deltar.

Natos militära struktur är underställd den politiska styrning som medlemsstaterna ger genom Nordatlantiska rådet. Natos högsta militära organ är militärkommittén (Military Committee, MC), som har till uppgift att bereda militära råd (military advice) för de beslut som fattas av Nordatlantiska rådet samt att ge vägledning till de två befälhavare som utgör den strategiska nivån i Natos befälsordning (se avsnitt 4.4). Militärkommittén sammanträder regelbundet i en konstellation av militära representanter samt tre gånger per år i en konstellation som består av befälhavarna för medlemsstaternas försvarsmakter.

4.4Natos militära organisation

Natos militära ledningsstruktur består av permanenta multinationella staber på strategisk nivå (Strategic Commands), på operativ nivå (Joint Force Commands) och på taktisk nivå för ledning av stridskrafter. Det finns två staber på strategisk nivå, nämligen Allied Command Operations, som är belägen i Mons, Belgien, samt Allied Command Transformation, som är belägen i Norfolk, USA. Högsta befälhavaren för Natos styrkor i Europa (Supreme Allied Commander Europe, Saceur) ansvarar för planeringen, genomförandet och ledningen av Natos operationer. Natos befälhavare med ansvar för utvecklingen av Natos förmågor (Supreme Allied Commander Transformation) stöds av utvecklingsstaben.

Natos stab (Supreme Headquarters Allied Powers Europe, SHAPE) i Mons i Belgien ansvarar för planering och genomförande av Natos militära operationer på den strategiska nivån. SHAPE har tre underställda staber för gemensamma insatser på operativ nivå (Joint Force Commands).

Natos utvecklingsstab, Headquartes Supreme Allied Command Transformation (SACT) i Norfolk USA, analyserar den framtida militära förmågeutvecklingen och leder Natos förmågeplanering. SACT har tre underställda enheter: Joint Warfare Centre i Stavanger i Norge som har uppgiften att träna allierade styrkor och staber på den operativa nivån, Joint Force Training Centre i Bydgoszcz i Polen som har uppgiften träna allierade och partners styrkor på den taktiska nivån samt Joint Analysis & Lessons Learned Centre i Monsanto i Portugal som har uppgiften att förstärka alliansens processer för systematiskt förbättringsarbete.

13

avskräckning och försvar ska ske genom framskjuten närvaro i alla Prop. 2025/26:6 domäner.

Prop. 2025/26:6 som stöd för de östliga medlemsstaternas försvar. Nato etablerade 2017 en förstärkt framskjuten närvaro (Enhanced Forward Presence, eFP) i de baltiska länderna och Polen. Dessutom har det i åtta medlemsstater (Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Polen, Rumänien, Slovakien och Ungern) inrättats stödenheter (Nato Force Integration Unit, NFIU), som fokuserar på mottagande av stöd. Genom dessa åtgärder stärker Nato sin förmåga att vid behov genomföra aktiviteter för det kollektiva försvaret i dessa länder.

Efter Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina 2022 har Nato aktiverat sina operationsplaner. Nato har stärkt sin närvaro i de östra medlemsstaterna. Nya stridsgrupper har inrättats i Bulgarien, Rumänien, Slovakien och Ungern. För närvarande förnyar och stärker Nato sin operationsplanering.

En central del av Natos koncept för avskräckning och försvar är Natos nya planverk med ett antal operationsplaner på olika nivåer (s.k. Family of Plans). Till planerna hör ledningsförmåga, styrkor och mandat. Till detta kommer möjliggörandet av militära operationer (enablement). Natos militära organisation ansvarar för planeringen i samarbete med företrädare för medlemsstaternas försvarsmakter. Nordatlantiska rådet godkänner operationsplanerna på strategisk nivå.

Som allierad bidrar Sverige i Natos operationsplanering och integreras successivt i Natos operationsplaner. Det medför förändrade förutsättningar för Natos operationsplanering. Sverige bidrar med bland annat territorium, styrkor och förmågor, bemanning och till möjliggörande av militära operationer.

Styrkegenerering

Alliansens kollektiva försvar bygger på gemensam användning av de allierades militära resurser där militära styrkor från enskilda medlemsstater efter begäran från Nato och efter nationellt fattade beslut ställs under Natos befäl.

Processen för att ställa medlemsstaternas styrkor till Natos förfogande omfattar två skeden. Det första skedet är en formell process för styrkegenerering (Force Sourcing) där SHAPE lägger fram militära styrkebehov med tillhörande beredskap till medlemsstaterna för operationsplanernas genomförande samt Natos beslutade operationer och

insatser. Processen genomförs över tid och vid tre styrkegenereringskonferenser per år. Processen stöds av Natos styrkemodell, NATO Force Model (NFM) som omhändertar och sorterar in styrkebidrag från de allierade. Sverige har i detta sammanhang anmält Försvarsmaktens aktuella krigsorganisation som bidrag till Nato. Detta innebär att hela den svenska krigsorganisationen planeras in i alliansens operationsplaner men att ett faktiskt insättande av väpnade styrkor kommer att kräva särskilda nationella beslut. Varje allierad fattar beslut enligt sitt eget nationella förfarande om vilket styrkebidrag den ska uppfylla och underrättar SHAPE om det.

Det andra skedet av att ställa styrkor till Natos förfogande genomförs efter ett nationellt politiskt beslut och omfattar överföring av befälsrätt från den nationella militära chefen till den militära chef som leder en viss

18

samarbetsförmåga samt avlägga flottbesök hos medlems- och Prop. 2025/26:6 partnerländer. De stående flottstyrkorna leds av Natos marinstab (Allied

Maritime Command, MARCOM) i Northwood i Storbritannien och står till Saceurs förfogande för alla Natouppdrag, från övningar till insatser i enlighet med Nordatlantiska rådets beslut.

Nato stående marina styrkor består av fyra grupper: de stående flottstyrkorna SNMG1 och SNMG2 (the Standing Nato Maritime Groups) samt de stående minröjningsstyrkorna SNMCMG1 och SNMCMG2 (the Standing Nato Mine Countermeasures Groups). Styrkorna opererar på Atlanten och i Östersjön, Norra medelhavet och Svarta havet. De stående flottstyrkorna utgör en del av sjöstridskrafterna i Natos snabbinsatsstyrkor.

4.7Sveriges åtaganden som allierad

Det ömsesidiga försvarsåtagandet i Nato utgör en central del i den svenska säkerhets- och försvarspolitiken. Sverige ska vara en trovärdig, pålitlig och solidarisk allierad. Sverige försvaras med utgångspunkt i det kollektiva försvaret inom Nato. Det ligger i Sveriges intresse att bidra solidariskt och pragmatiskt till hela Natos säkerhet i enlighet med alliansens 360- gradersperspektiv på avskräckning och försvar. Sveriges geostrategiska läge samt säkerhetspolitiska intressen ska utgöra utgångspunkterna för utformandet av Sveriges roll som allierad. En huvuduppgift för Sverige inom Nato är att underlätta och effektivt delta i det kollektiva försvaret av Nordeuropa enligt den operativa planering som ligger till grund för detta. Sveriges försvarsförmåga utgör en del av alliansens kollektiva försvar och bidrar till säkerheten såväl i närområdet som i hela det euroatlantiska området. Nato är den tydligaste manifestationen av den transatlantiska länken och den centrala aktören för europeisk säkerhet. Att Sverige tillsammans med övriga allierade upprätthåller tilltron till de kollektiva försvarsförpliktelserna är centralt för Natos avskräckning och för att bevara freden i det euroatlantiska området (se prop. 2024/25:34 s. 38). Regeringens avsikt är att Sverige aktivt ska delta i aktiviteterna för avskräckning och försvar (se vidare avsnitt Militärt försvar i prop. 2024/25:34). Över tid ska Sverige bidra till hela Natos säkerhet, dvs. delta på bredden i Natos insatser, aktiviteter och operationer samt bidra till Natos arbete med att bekämpa terrorism (se prop. 2024/25:34 s. 40).

Inom Natosamarbetet genomför Nato och de allierade staterna operationer och aktiviteter för avskräckning och försvar. Den 3 oktober

2024 beslutade regeringen propositionen Svenskt bidrag till Natos avskräckning och försvar under 2025 (prop. 2024/25:22). Riksdagen medgav den 12 december 2024 att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande till och med den 31 december 2025. Syftet är att bidra till Natos samlade avskräckning och försvar av det nordatlantiska området (bet. 2024/25:UFöU2, rskr. 2024/25:104). Den väpnade styrkan ska bestå av markförband, specialförband och amfibieförband med högst 1 200 personer, högst sex örlogsfartyg med tillhörande personal och högst 24 stridsflygplan med tillhörande personal. Medgivandet omfattar bidrag till Natos framskjutna närvaro i Lettland, till Natos luftrumsövervakning, till Natos stående marina styrkor och till vissa andra fredstida operationer och

21

Prop. 2025/26:6 aktiviteter som bidrar till Natos samlade avskräckning och försvar under ledning av Nato eller inom ramen för bi- eller multilaterala samarbeten (se prop. 2024/25:22 s. 12–15). Bemyndigandet avseende bidragen till den framskjutna närvaron och de marina styrkorna innefattar att de styrkor som ställts under Saceurs befäl ska kunna kvarstanna vid ett väpnat angrepp och fortsätta utföra uppgifter inom ramen för Natos operationsplanering och mandat, inklusive genom att möta ett väpnat angrepp mot en allierad (se prop. 2024/25:22 s. 15). Riksdagen medgav vidare den 20 mars 2025 att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst åtta stridsflygplan med tillhörande personal till förfogande fr.o.m. den 1 maj 2025 t.o.m. den 31 augusti 2025 för att delta i Natos luftförsvarsoperation i Polen som har i uppgift att skydda och upprätthålla säkerheten för den logistiknod som används för det militära och civila stödet till Ukraina (se prop. 2024/25:113, bet. 2024/25:UFöU3, rskr. 2024/25:166).

5Konstitutionella förutsättningar för deltagande med väpnad styrka i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar

5.1Allmänt om de konstitutionella förutsättningarna

Sverige har under lång tid bedrivit omfattande försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten med andra stater och organisationer. Som allierad sedan den 7 mars 2024 är Sverige en del av Natos kollektiva säkerhet och det kollektiva försvarsåtagandet inom Nato utgör därmed en central del i den svenska säkerhets- och försvarspolitiken. Natomedlemskapet förändrar och förbättrar förutsättningarna för Sveriges internationella försvarspolitiska samarbeten.

Regeringsformen innehåller inte några bestämmelser som specifikt reglerar förutsättningarna för internationella försvarssamarbeten. Förutsättningsutredningen har i sitt betänkande Förutsättningar enligt regeringsformen för fördjupat försvarssamarbete, SOU 2016:64, konstaterat att detta innebär att regeringsformen inte lägger några hinder i vägen för försvarssamarbeten, inklusive operativa samarbeten som innebär gemensamt militärt agerande, så länge de konstitutionella regler som har relevans för frågan iakttas vid beslutsfattandet.

5.2 Insättande av svenska väpnade styrkor

personalkategori inom Försvarsmakten (se Operativt militärt stöd mellan Prop. 2025/26:6 Sverige och Finland, prop. 2019/20:110 s. 23).

Det är regeringen som i det enskilda fallet tar ställning till om den styrka som ska sättas in utgör en väpnad styrka i regeringsformens mening. Som utgångspunkt rör det sig om en väpnad styrka när svensk militär personal t.ex. beväpnade förband, bestyckade och bemannade örlogsfartyg, militära luftfartyg eller fordon, eller vapensystem med den personal som krävs för att hantera det sätts in för att genomföra militär verksamhet (jfr prop. 2019/20:110 s. 23–24). Som utgångspunkt är det dock inte fråga om sändande av en sådan styrka när det rör sig om enskilda militärer, t.ex. militära experter eller stabsofficerare, som inte har stridsuppgifter och endast är beväpnade för personligt självförsvar. Regeringen har vidare i ett antal fall beslutat om svenskt deltagande med mindre grupper av beväpnad militär personal i vissa internationella utbildningsinsatser, t.ex. EU:s utbildningsinsats i Mali, utan att deltagandet har ansetts avse en väpnad styrka i regeringsformens mening (se En lag om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland, SOU 2018:31 s. 52).

Andra former av militärt stöd än med väpnade styrkor, t.ex. stöd som endast avser materiel, som t.ex. vapen, fordon, fartyg och flygplan, är inget som direkt regleras i regeringsformen. Av 9 kap. 8 § regeringsformen framgår att det med några få undantag är regeringen som förvaltar och förfogar över statens tillgångar. Anslag och inkomster får emellertid inte användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt. Det är också, enligt

9 kap 7 och 9 §§ regeringsformen, riksdagen som beslutar om grunderna för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar (jfr t.ex. prop. 2022/23:92 Extra ändringsbudget för 2023 – Försvarsmateriel till Ukraina).

5.3Lagen om operativt militärt stöd

Den 15 oktober 2020 trädde lagen (2020:782) om operativt militärt stöd mellan Sverige och Finland i kraft. Syftet med lagen var att stärka ländernas förmåga att agera militärt tillsammans. Enligt lagen får regeringen fatta vissa beslut om att lämna respektive ta emot operativt militärt stöd inom ramen för försvarssamarbetet med Finland. I förarbetena till lagen framhålls att det svensk-finska försvarssamarbetet har en särställning genom sitt djup och omfattning och att försvarssamarbetet har bred förankring i riksdagen (se prop. 2019/20:110 s. 19). Det påpekas också att något som särskiljer samarbetet från Sveriges övriga försvarssamarbeten är att det innefattar operationsplanering och förberedelser för ett gemensamt användande av civila och militära resurser i olika scenarier, bl.a. i händelse av territoriella kränkningar eller väpnade angrepp. Slutsatsen är att detta förutsätter att beslut om att ta emot och lämna operativt militärt stöd, bl.a. i form av väpnade styrkor, kan fattas med mycket kort varsel.

I lagstiftningsärendet gjordes bedömningen att den tid det normalt tar för riksdagen att fatta de beslut som krävs för att Sverige ska kunna lämna respektive ta emot militärt stöd inom ramen för det svensk-finska samarbetet kan riskera att omintetgöra effektiviteten i samarbetet och

25

Prop. 2025/26:6 försvåra aktiveringen av den operativa planering och de förberedelser för ett gemensamt användande av militära resurser som utvecklats. Vidare anfördes att det, eftersom det rör sig om ett långsiktigt samarbete med ett annat land som kräver kontinuerliga åtaganden och en hög grad av ömsesidig förutsebarhet, inte heller är lämpligt att göra effektueringen av samarbetet beroende av att riksdagen löpande tar till vad som i grunden är extraordinära metoder för att förkorta beslutsförfarandet. Det underströks också att även om beslutsförfarandet i riksdagen, när ideala förhållanden råder, kan kortas till ett mindre antal dagar kan det många gånger ändå vara för lång tid för att ett verksamt stöd ska kunna lämnas. Regeringen gjorde därför bedömningen, som riksdagen ställdes sig bakom, att det för att det svensk-finska försvarssamarbetet ska kunna göras effektivt i praktiken finns anledning att bemyndiga regeringen att fatta nödvändiga beslut.

Lagen namnändrades och fick sin nuvarande rubrik, lagen om operativt militärt stöd, genom lagstiftning som trädde i kraft den 19 maj 2022 (se Förbättrade rättsliga förutsättningar för att kunna ta emot militärt stöd från andra stater, prop. 2021/22:246). Detta var en konsekvens av att lagens tillämpningsområde vidgades genom att regeringen bemyndigades att begära operativt militärt stöd även av en stat som är medlem i Nato eller EU. Lagändringarna tillkom mot bakgrund av det nya och försämrade säkerhetspolitiska läge som råder i Europa efter Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina den 24 februari 2022 och för att skyndsamt effektivisera Sveriges möjligheter att ta emot militärt stöd. Genom propositionen om Sveriges medlemskap i Nato (prop. 2022/23:74 vars förslag antogs av riksdagen den 22 mars 2023, se bet. 2022/23:UU16, rskr. 2022/23:148) utvidgades lagens tillämpningsområde ytterligare genom att regeringen även bemyndigades att ta emot stöd i form av militära styrkor av Nato. Denna lagändring trädde i kraft den 15 mars 2024.

De centrala bestämmelserna i lagen om operativt militärt stöd är uppbyggda kring medgivande till regeringen att ge respektive begära operativt militärt stöd. Regeringen får på begäran av Finland sätta in svenska väpnade styrkor för att i enlighet med internationell rätt stödja Finland med att hindra kränkningar av finskt territorium (1 §). Detta gäller under förutsättning att Sverige inte är i krig och det inte råder en väpnad konflikt på finskt territorium. Med svenska väpnade styrkor avses samma sak som i 15 kap. 16 § regeringsformen. Vidare får regeringen begära stöd av Nato eller en stat som är medlem i EU eller Nato i form av militära styrkor för att i enlighet med internationell rätt möta ett väpnat angrepp mot Sverige, om Sverige är i krig eller krigsfara, eller för att hindra kränkningar av svenskt territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Regeringen får för dessa ändamål överlåta förvaltningsuppgifter till den som lämnar sådant stöd (2 och 3 §§).

Lagen om operativt militärt stöd innehåller därutöver vissa andra bestämmelser om operativt militärt samarbete.

26

Prop. 2025/26:6

6Internationell utblick

I detta avsnitt beskrivs översiktligt hur beslut om att sätta in väpnade styrkor utomlands fattas i ett antal Natomedlemsstater. Beslutsordningen i de länder som redovisas skiljer sig åt. Beslut fattas som huvudregel antingen av exekutiven (regering eller statschef, t.ex. presidenten) ensam eller av eller efter godkännande av det nationella parlamentet. I det fall exekutiven beslutar om sändande av väpnade styrkor utomlands har vissa länder också en mekanism som kräver att det sker någon form av konsultation med parlamentet. Det är svårt att göra jämförelser rakt av mellan olika konstitutionella ordningar, eftersom de enskilda reglerna om hur beslut ska fattas måste förstås i sitt konstitutionella sammanhang. Beskrivningen nedan ger dock en övergripande bild av beslutsgången i några jämförbara länder.

6.1.1Amerikas förenta stater

Enligt USA:s konstitution har kongressen ensam makten att förklara krig. Senast USA förklarade krig var under andra världskriget. Presidenten har dock i egenskap av överbefälhavare (Commander-in-Chief) över USA:s väpnade styrkor befogenhet att i viss utsträckning sätta in väpnade styrkor utomlands utan kongressens godkännande. Gränsen för presidententens befogenhet anses gå då en militär operation anses utgöra ett ”krig” i konstitutionell mening. När presidenten använder sina konstitutionella befogenheter att sätta in väpnade styrkor ska han eller hon ge in en rapport i frågan till kongressen inom 48 timmar från det att amerikanska styrkor engageras ”into hostilities or into situations where imminent involvement in hostilities is clearly indicated by the circumstances.” Presidenten är skyldig att avsluta det amerikanska insättandet inom 60 dagar efter det att rapporten getts in om inte kongressen är fysiskt förhindrad att förklara krig eller särskilt godkänner insättandet eller utsträcker tiden för insättandet.

6.1.2 Danmark

Prop. 2025/26:6 Folketingets beslut sätter de överordnade ramarna för det danska styrkebidraget, innefattande styrkans storlek, vilka uppgifter styrkan får utföra, bidragets närmare karaktär i form av kapaciteter, geografisk avgränsning av verksamhetsområdet, ekonomiska och tidsmässiga ramar, befälsförhållanden, m.m. Inom ramarna för det nationella mandatet utarbetas sedan uppdragsspecifika direktiv som operationaliserar mandatet.

Ett förslag till beslut om att sända väpnade danska styrkor utomlands ska efter sedvanlig procedur behandlas två gånger i folketinget (till skillnad mot lagförslag som ska behandlas tre gånger). Det är dock möjligt, om det är absolut nödvändigt, att ett folketingsbeslut kan komma till stånd efter en ”hasteprocedure” som innebär en snabbare beslutsprocess. En sådan process kan gå mycket snabbt och det finns exempel på att beslut har fattats i folketinget på under tolv timmar.

Folketinget beslutade under 2022 om bidrag till Natos kollektiva försvar efter två propositioner från den danska regeringen (besluten B 127 och B 194). Det rör sig om militära bidrag till bl.a. Natos snabbinsatsstyrkor och bidrag med stridsflygplan i Baltikum. I propositionerna redovisas bidragens storlek och bidragens närmare uppgifter. Den danska försvarschefen behåller befälet över de danska bidragen men rätten att använda enheterna kan delegeras till Saceur i enlighet med vissa fastställda villkor. Den danska regeringen bemyndigades att fortlöpande utvärdera sammansättningen av de danska bidragen. Om behov skulle uppstå av att justera eller utöka insatserna väsentligt eller om det skulle ske väsentliga förändringar i förhållande till de beskrivna uppgifterna eller verksamhetsområde ska regeringen samråda med utrikespolitiska nämnden och vid behov överlämna ärendet på nytt till Folketinget. Regeringen har samrått med den utrikespolitiska nämnden under 2023 och förlängt uppdragen för 2024.

6.1.3Estland

I Estland regleras frågor om beslut om deltagande i internationella militära operationer huvudsakligen i vad som på engelska översätts till the National Defence Act. Begreppet internationell militär operation definieras i 30 § i lagen som en operation som gäller kollektivt självförsvar för att genomföra erhållna skyldigheter enligt ett avtal eller på annat sätt lagligen antagna med anledning av rättigheterna erkända i artikel 51 i FN-stadgan (collective self-defence operation) eller en militär operation organiserad enligt bestämmelserna i kapitel VI eller VII i FN-stadgan i syfte att bevara och återställa fred och säkerhet och andra militära operationer i enlighet med de allmänt erkända principerna och normerna i internationell rätt (andra internationella militära operationer).

Vid operationer som gäller kollektivt självförsvar är det parlamentet (Riigikogu) som ska besluta om att sätta in försvarsmakten genom att ratificera ett fördrag om kollektivt självförsvar eller, om det föredraget inte trätt i kraft, genom att fatta ett särskilt beslut. Regeringen ska beordra försvarsmakten att inleda och avsluta deltagande i en kollektiv självförsvarsoperation. Presidenten, parlamentets talmanskonferens och

28

ordföranden för parlamentets försvarsutskott ska bli omedelbart Prop. 2025/26:6 informerade om denna order (33 §).

Vid andra internationella militära operationer är det Riigikogu som ska besluta att sätta in försvarsmakten i det enskilda fallet, utom när insättandet av försvarsmakten är baserat på ett ratificerat fördrag eller när deltagandet ingår i Natos, en Natomedlemsstats eller EU:s snabbinsatsstyrkor. I det sistnämnda fallet ska Riigikogu bestämma vilka styrkor som ska ingå och den övre gränsen för antalet tjänstgörande militärer som deltar i en särskild internationell militär operation (34 § 1–3 mom.). Av 34 § 4 mom. framgår att Riigikogu, efter sitt första beslut om att överlåta styrkor, varje år ska bestämma den övre gränsen för antalet tjänstgörande militärer som kan delta i en annan internationell militär operation ledd av Nato, en Natomedlemstat, EU eller FN. Beslut om ytterligare deltagande av försvarsmakten i samma operation ska fattas i enlighet med det allmänna förfarandet i 34 § 1 mom.

Utifrån ett parlamentsbeslut eller ett fördrag enligt 34 § 1–3 mom. ska försvarsministern i samråd med utrikesministern beordra försvarsmakten att inleda eller avsluta deltagande i en annan internationell militär operation. Presidenten, parlamentets talmanskonferens och ordföranden för parlamentets försvarsutskott ska bli omedelbart informerade om beordrandet (34 § 6 mom.).

6.1.4Finland

Enligt 93 § 1 mom. i grundlagen är det presidenten som med riksdagens samtycke beslutar om krig eller fred. Presidenten kan vidare på förslag av regeringen besluta om mobilisering av försvarsmakten.

Beslut om deltagande i Natos fredstida verksamhet och i det kollektiva försvaret i enlighet med artikel 5 i nordatlantiska fördraget fattas med stöd av lagen om beslutsfattande om internationellt bistånd, samverkan eller annan internationell verksamhet (lagen om beslutsfattande). Beslut ska normalt fattas av regeringen i plenum. Om beslutet avser en fråga som har internationell betydelse ur ett utrikes- och säkerhetspolitiskt perspektiv fattas dock beslutet av presidenten på förslag av regeringen. Om deltagandet kan innefatta militär våldsutövning ska regeringen innan beslut fattas konsultera riksdagens utrikesutskott. Om beslutet avser en särskilt krävande situation, ska regeringen vidare innan den fattar beslutet samråda med riksdagen genom att lämna en redogörelse för frågan innan regeringen fattar beslutet.

Den finländska regeringen lämnade för 2025 en redogörelse till riksdagen (SRR6/2024rd) om försvarsmaktens deltagande i uppgifter i Natos kollektiva försvar i fredstid 2025.

Prop. 2025/26:6 dagar efter ett beslut om insättande av franska väpnade styrkor utomlands, informera det franska parlamentet om beslutet. För att ett deltagande med franska väpnade styrkor ska få pågå längre än fyra månader krävs att parlamentet godkänner detta.

6.1.6Litauen

I Litauen regleras frågor om beslut om deltagande i internationella militära operationer huvudsakligen i vad som på engelska översätts till the Law on International Operations, Military Excercises and Other Military Co- Operation Events. Litauiska militära styrkor får enligt lagen delta i operationer utomlands i enlighet med avtal om kollektivt självförsvar, t.ex. enligt nordatlantiska fördraget, i situationer av kollektivt självförsvar som inte regleras i avtal samt i övrigt inom ramen för internationella samarbeten.

När det gäller operationer som sker enligt avtal om kollektivt självförsvar, t.ex. nordatlantiska fördraget, är det den litauiska riksdagen, efter förslag från presidenten, som fattar beslut om att sända litauiska militära styrkor utomlands. För det fall Litauen eller en annan part till ett avtal om kollektivt självförsvar är utsatt för ett väpnat angrepp ska presidenten omedelbart fatta beslut i de aktuella frågorna. Presidentens beslut blir verkställbart omedelbart men ska underställas riksdagens godkännande. Frågor om storlek på militära styrkor som sänds utomlands eller sätts in på litauiskt territorium och hur lång tid de ska stanna regleras i mellanstatliga överenskommelser och gemensamma beslut av parterna till det aktuella avtalet om kollektivt självförsvar.

Vad gäller operationer som inte baseras på avtal om kollektivt självförsvar fattas beslut om att skicka och använda litauiska militära förband till andra staters territorium av riksdagen efter förslag från presidenten. I akuta fall ska presidenten fatta beslut om deltagande som måste verkställas omedelbart. Presidenten ska vidarebefordra beslutet till riksdagen, som ska godkänna eller upphäva presidentens beslut och samtidigt anta ett beslut om hur litauiska militära enheterna ska användas.

När det gäller sändandet av väpnade styrkor utomlands beslutar parlamentet om det för det fall styrkan uppgår till fler än 800 personer. Om styrkan understiger 800 personer men överstiger 150 personer är det regeringen som fattar beslut om deltagande. Om styrkan understiger 150 person är det försvarsministern som fattar beslutet.

(Se om den nederländska ordningen särskilt artikel 97 och 100 i den Prop. 2025/26:6 nederländska grundlagen.).

6.1.8Norge

Av den norska grundlagen framgår att det är regeringen som ansvarar för utrikes- och försvarsfrågor och att regeringen har högsta beslutanderätt över det norska försvaret. Utrikes- och försvarsfrågor brukar därför beskrivas som regeringens prerogativ. I vissa fall krävs dock Stortingets medverkan.

Det är regeringen som har mandatet att kalla in eller mobilisera den norska försvarsmakten och att inleda krig till rikets försvar. Mandatet gäller endast rätten till att använda krigsmakten till försvar av landet och inte till att starta ett angreppskrig. Bestämmelsen om krig till rikets försvar anses även innefatta att bruka norsk militärmakt till försvar av Natoallierades territorium i händelse av ett väpnat angrepp mot en allierad i enlighet med artikel 5 i nordatlantiska fördraget eller deltagande i insatser som har folkrättslig grund i ett mandat från FN:s säkerhetsråd (se Stortingets Rapport fra utvalg til å utrede Grunnloven §§ 25 og 26 mv. Dokument 20 [2023–2024] s. 37). Det är i Norge etablerad praxis att det är regeringen som ensam beslutar om Norge ska delta i krigföring på främmande stats territorium och att i övrigt delta i internationella operationer inom denna ram. Regeringen är inte skyldig att inhämta Stortingets godkännande. Däremot sker konsultationer med Stortingets utrikes- och försvarskommitté, vilka omgärdas av sekretess. Det har lämnats förslag om att grundlagen ska ändras på så sätt att Stortinget i större utsträckning ska godkänna regeringens beslut om deltagande i operationer utomlands(se Stortingets Rapport fra utvalg til å utrede Grunnloven §§ 25 og 26 mv. Dokument 20 [2023–2024] s. 37). I detta sammanhang har dock deltagande i operationer i enlighet med artikel 5 i nordatlantiska fördraget framställts som ett exempel på fall då Stortinget redan godkänt deltagandet, genom medlemskapet i Nato (Stortingets Rapport fra utvalg til å utrede Grunnloven §§ 25 og 26 mv. Dokument 20 [2023–2024] s. 37). Dvs. deltagande i sådana operationer kräver inte ytterligare Stortingsbeslut.

6.1.9Storbritannien

I Storbritannien har regeringen mandat att fatta beslut om insättandet av väpnade styrkor. Enligt praxis ska dock regeringen ge parlamentet möjlighet att debattera frågan före det att regeringen fattar beslut, med undantag för om det råder en nödsituation eller det i övrigt inte vore lämpligt.

6.1.10Tyskland

I Tyskland är det regeringen som fattar beslut om insättandet av väpnade styrkor utomlands men enligt konstitutionell praxis och lag krävs

riksdagens godkännande. Sådant godkännande ska enligt huvudregeln ges

31

Prop. 2025/26:6 i förväg. I särskilda fall då det finns en överhängande risk (Gefahr im Verzug) kan dock parlamentets godkännande inhämtas i efterhand. Om insatsen redan hunnit avslutas ska istället parlamentet ges information om den genomförda operationen (se ffa Gesetz über die parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland, Parlamentsbeteiligungsgesetz, 2005).

Det finns även ett visst utryme för att besluta om deltagande utan parlamentariskt godkännande inom ramen för Natos avskräckning och försvar så länge det inte finns någon uppriktig eller omedelbar förväntan om att deltagarna i styrkan ska vara inblandade i strid.

7En tydlig beslutsordning för deltagande i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar

7.1En tydlig beslutsordning för svenskt deltagande i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar

Regeringens förslag

Regeringen får, inom de närmare ramar som riksdagen beslutar om för ett kalenderår eller annan period, i samverkan med Nato eller med en stat som är medlem i den organisationen, sätta in svenska väpnade styrkor för att i enlighet med internationell rätt delta i operationer eller andra aktiviteter för Natos samlade avskräckning och försvar. Regeringen ska därutöver kunna sätta in numerärt begränsade väpnade styrkor under en begränsad tid om behovet av deltagande uppkommer med kort varsel eller om ett dröjsmål skulle leda till avsevärda men för angelägna svenska intressen.

Regeringens bedömning

Den särskilda bestämmelsen som bemyndigar regeringen att sätta in svenska väpnade styrkor för att stödja Finland med att hindra kränkningar av finskt territorium bör inte ändras.

Promemorians förslag och bedömning

Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna

En majoritet av remissinstanserna är positiva till, tillstyrker, har inga

invändningar mot förslagen eller avstår från att yttra sig.

32

fasta multilaterala försvarssamarbeten mellan allierade stater där Sverige Prop. 2025/26:6 ingår, t.ex. inom den brittiskledda snabbinsatsstyrkan Joint Expeditionary

Force (JEF) som ska kunna agera självständigt eller inom ramen för en Natoinsats i händelse av en kris, med fokus på norra Europa. Även det nordiska samarbetet inom Nordefco är ett exempel på ett multilateralt försvarssamarbete vars betydelse kan förväntas öka när alla de nordiska länderna är Natomedlemmar. Därtill avses flygoperationer tillsammans med USA inom ramen för Bomber Task Force samt bi- och multilaterala flygoperationer med andra allierade inom ett avgränsat operationsområde. Förutsättningarna för svenska förband att delta i såväl planerad som oplanerad verksamhet, oaktat om det sker under Natobefäl eller inom ramen för andra bi- eller multilaterala samarbeten, är för närvarande begränsade om den inte omfattas av vad riksdagen tidigare medgett i ett särskilt fall.

Det kan även uppstå att ett medgivande från riksdagen i det särskilda fallet inte kan inhämtas tillräckligt skyndsamt för att Sverige ska kunna agera med den snabbhet som krävs i en hastigt försämrad säkerhetssituation, och där uteblivet eller fördröjt beslut skulle kunna leda till avsevärda men för angelägna svenska intressen.

Mot den bakgrunden krävs det att en lagreglering omfattar både möjligheten att sätta in svenska väpnade styrkor för den planeringsbara och den icke-planeringsbara verksamheten.

Behovet av att kunna fatta beslut i brådskande fall

Ett bärande motiv för regeringens möjlighet enligt nuvarande 1 § lagen om operativt militärt stöd – vilken gäller i förhållande till Finland – är att det finns behov av ett snabbt beslutsförfarande och att riksdagens beslut i det särskilda fallet inte alltid kan avvaktas (se prop. 2019/20:110 s. 22 f.). Motsvarande behov av ett snabbt beslutsförfarande kan finnas när behov av deltagande i operationer och andra aktiviteter inom Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar, under Natobefäl eller tillsammans med en eller flera allierade, uppkommer med kort varsel.

Som framkommit ovan är inte all verksamhet planeringsbar. Behov av att genomföra en operation eller annan aktivitet med svenskt deltagande kan uppkomma plötsligt. Som anges ovan kan det handla om hastigt uppkomna behov av att delta i operationer eller aktiviteter. Natos tranformativa skede gör också att aktiviteter och operationer kan ändras till sin karaktär och att nya initiativ kan beslutas vilket ytterligare försvårar att förutse alla tänkbara aktiviteter. Fler kortvariga operationer beslutas med kort varsel, t.ex. i form av s.k. Vigilance Activities och Enhanced Vigilance Activities. Vigilance Activities och Enhanced Vigilant Activities utgör en del av avskräckningen och är ett verktyg för Saceur att demonstrera alliansens försvarsförmåga genom att flexibelt nyttja styrkor under sitt befäl men också kunna anpassa och vid behov utöka närvaro eller förstärka verksamheten. Dessa aktiviteter genomförs många gånger med kort varsel och är ofta begränsade i tid. Förfrågningarna är ofta ställda till ett flertal allierade och kräver i de flesta fall ett skyndsamt agerande och snabb hantering då de är tidskritiska. Därutöver kan det finnas behov av att med kort varsel kunna fylla luckor i planeringen som annat land inte

kan uppfylla, t.ex. inom de stående marina styrkorna och Air Policing. Den

37

riksdagens förutsättningar att granska och utkräva ansvar av regeringen Prop. 2025/26:6 försvåras. Även om utskottsinitiativ kan vara ett effektivt sätt att

skyndsamt hantera ärenden i enstaka fall framstår det som olämpligt både av principiella och praktiska skäl att förlita sig på det i kontinuerligt deltagande i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar.

För att Sverige ska kunna agera med tillräcklig snabbhet och flexibilitet bör regeringen därutöver ha ett generellt medgivande att för en begränsad tid sätta in en begränsad numerär svenska väpnade styrkor i brådskande situationer.

Riksdagen ska bestämma ramarna för svenskt deltagande i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar

Utrikespolitiken har stor betydelse för Sveriges säkerhet. Detta har ansetts motivera att riksdagen försäkras en vidsträckt insyn i utrikespolitiken och får ett starkt inflytande över den. I lagstiftningen har detta som berörts ovan bl.a. kommit till uttryck i reglerna i 15 kap. 16 § regeringsformen, som innebär att riksdagens godkännande på något sätt – genom godkännande av internationell överenskommelse, genom lag eller genom medgivande i ett särskilt fall – krävs för att regeringen ska få sända väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor (se avsnitt 5.2).

Huvudregeln bör vara att riksdagen även i fortsättningen ska fatta de övergripande besluten om svenskt deltagande med väpnade styrkor i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar. Som konstaterats ovan är stora delar av denna verksamhet planeringsbar och förutsätter inte ett snabbt beslutsförfarande. Lagregleringen bör därför utformas på sådant sätt att riksdagen fattar beslut om de närmare ramarna för ett svenskt deltagande när det gäller merparten av de operationer och andra aktiviteter som Sverige kan förväntas bidra till. Det kan ske efter det att regeringen i en proposition föreslagit i vilka operationer eller andra aktiviteter regeringen anser att Sverige bör delta med en väpnad styrka i under en viss period. Det bör i en sådan proposition även i viss utsträckning vara möjligt att beskriva operationer och andra aktiviteter som t.ex. kan uppkomma med kort varsel men som kan förutses (jfr med de ytterligare fredstida operationer eller aktiviteter som finns beskrivna i prop. 2024/25:22). Utgångspunkten bör därför även fortsatt vara att regeringen får besluta om svenskt deltagande i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar inom de närmare ramar som riksdagen beslutar om för t.ex. ett kalenderår eller annan period. Därmed kommer bidrag till operationer eller andra aktiviteter som exempelvis äger rum inom ramen för Natos framskjutna närvaro, Natos stående marina styrkor och Natos integrerade luft- och missilförsvar normalt endast kunna ske inom de ramar som riksdagen beslutat om. Riksdagen ska även kunna fatta beslut om deltagande under viss tid i särskilda operationer som inte omfattas av en proposition som sträcker sig över t.ex. ett kalenderår eller annan längre period, t.ex. när behov av svenskt deltagande i en ny operation uppkommer. Det föreslås därför att regeringen, inom de närmare ramar som riksdagen beslutar om för ett kalenderår eller en annan period, ska få sätta in svenska väpnade styrkor för att i enlighet med internationell rätt

delta i operationer eller andra aktiviteter för Natos samlade avskräckning

39

Prop. 2025/26:6 och försvar. Bestämmelsen är inte begränsad till fredstida operationer eller andra aktiviteter.

Genom den föreslagna bestämmelsen säkerställs att riksdagens beslut som huvudregel ska krävas för att regeringen ska få sätta in svenska väpnade styrkor för deltagande i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar. Bestämmelsen föreslås införas i lagen om operativt militärt stöd. Som konstaterats ovan kan även allierade inom ramen för bi- eller multilaterala operationer eller andra aktiviteter bidra till Natos samlade avskräckning och försvar. Bestämmelsen bör därför medge insättande som sker i samverkan med Nato eller med en eller flera medlemsstater.

Stockholms universitet framför att begreppet ”operationer eller andra aktiviteter för Natos samlade avskräckning och försvar” inte bör tolkas vitt. Svenska freds och skiljedomsföreningen framför att definitionen av vad för slags aktiviteter/operationer som berörs är alldeles för otydlig och bred. Som konstaterats i promemorian kan operationer och andra aktiviteter för Natos samlade avskräckning och försvar även ske inom ramen för multi- eller bilaterala insatser tillsammans med allierade stater. Det avgörande vid den bedömningen är om insatsens syfte är att bidra till Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar som den kommer till uttryck i det nordatlantiska fördraget, dvs. försvaret av det område som omfattas av Natos försvarsgarantier.

Regering ska i vissa fall få fatta beslut om svenskt deltagande utan att inhämta riksdagens beslut om de närmare ramarna för deltagande

All Natos verksamhet är inte planeringsbar, och det går därmed inte att i förväg förutse alla behov av svenskt deltagande som kan uppkomma. I vissa fall måste för alliansens trovärdighet och den gemensamma säkerheten beslut om svenskt deltagande kunna fattas med kort varsel.

Det allvarligt försämrade säkerhetspolitiska läget innebär att nya tidigare inte förutsedda operationer eller andra aktiviteter kan behöva inledas med kort varsel. Det rör sig framför allt om ett ökat behov av att snabbt kunna inleda nya operationer och andra aktiviteter som ofta är kortvariga, såsom Vigilance Activities och Enhanced Vigilance Activities. Behov och förfrågningar om svenskt deltagande i sådana operationer kan uppkomma med kort varsel. Det kan även uppstå behov av att med kort varsel fylla luckor exempelvis inom ramen för Nato Air Policing men där deltagandet inte omfattas av ett tidigare givet riksdagsmandat eller operationer eller andra aktiviteter som på kort varsel ändras till sin karaktär.

Det föreslås därför att regeringen, utan att inhämta riksdagens särskilda beslut om de närmare ramarna för deltagandet enligt ovan, ska få sätta in svenska väpnade styrkor i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar om behovet av ett insättande uppkommer med kort varsel och avser en begränsad numerär. Mandatet föreslås begränsas på så sätt att den svenska väpnade styrkan som sätts in i varje enskild operation eller annan aktivitet inte får överstiga 500 personer och att totalt högst 1 000 personer får tjänstgöra samtidigt med stöd av mandatet. Riksdagens medgivande enligt mandatet i den föreslagna bestämmelsen för deltagande i en sådan

40

Prop. 2025/26:6 beredningsunderlag för att inom ramen för nuvarande proposition lämna förslag med sådant innehåll. Det ska också påpekas att de operationer och aktiviteter som exemplifieras i många fall kommer omfattas av den föreslagna nya bestämmelsen.

7.2Lagen om operativt militärt stöd ska byta namn till lagen om operativt militärt samarbete

Regeringens förslag

Lagen om operativt militärt stöd ska byta namn till lagen om operativt militärt samarbete.

De hänvisningar som finns i skyddslagen till lagen om operativt militärt stöd ska ändras till att avse lagen om operativt militärt samarbete.

Promemorians förslag

Promemorians förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. I förhållande till promemorian föreslår regeringen vissa följdändringar i skyddslagen.

Remissinstanserna

De remissinstanser som yttrar sig i denna del har inga invändningar mot promemorians förslag och bedömning.

Skälen för regeringens förslag

Genom Sveriges medlemskap i Nato har Sverige gått från att vara militärt alliansfritt till att vara med i en försvarsallians. Inom ramen för alliansen sker operationer och aktiviteter för att gemensamt avskräcka från angrepp på och försvara allierades territorium. Det handlar därför inte längre enbart om att ge och ta emot militärt stöd utan att gemensamt med andra allierade stater bidra till gemensam säkerhet. För att tydliggöra detta föreslår regeringen att lagen om operativt militärt stöd ska byta namn till lagen om operativt militärt samarbete.

I 5 och 9 §§ skyddslagen (2010:305) finns hänvisning till lagen om operativt militärt stöd. Som en följd av att lagen om operativt militärt stöd byter namn till lagen om operativt militärt samarbete ska motsvarande ändring göras i de paragraferna.

48

Prop. 2025/26:6

8Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag

De föreslagna ändringarna ska träda i kraft den 1 december 2025. Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte.

Promemorians förslag

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna

De remissinstanser som yttrar sig i denna del har inga invändningar mot promemorians förslag och bedömning.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Regeringen har riksdagens medgivande att sätta in svenska väpnade styrkor i viss omfattning i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar under 2025. Det är av stor vikt att den nya regleringen träder i kraft så snart som möjligt.

Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte.

9Konsekvenser

Regeringens bedömning

Genom att beslutsordningen om deltagande i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar förtydligas stärks Sveriges förmåga att delta i Natosamarbetet och det kollektiva försvaret inom alliansen.

Promemorians bedömning

Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna

Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i denna del.

49

Prop. 2025/26:6 Skälen för regeringens bedömning

De föreslagna bestämmelserna i lagen om operativt militärt samarbete innebär att det införs en tydlig beslutsordning för deltagande i Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar. Bestämmelserna medger ett mer effektivt och ändamålsenligt beslutsfattande och bidrar därmed till att stärka Sveriges förmåga att delta i Natosamarbetet och det kollektiva försvaret inom alliansen.

Förslagen bedöms inte få några konsekvenser för den kommunala självstyrelsen, brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, sysselsättning och offentlig service i olika delar av landet, små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, jämställdheten mellan kvinnor och män eller möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. Förslaget bedöms inte heller i övrigt medföra några konsekvenser av betydelse.

Förslaget innebär att vissa beslut som i dagsläget kräver riksdagens beslut i det särskilda fallet ska kunna beslutas av regeringen. Den ändrade beslutsordningen medför i sig inga kostnader. Vilka ekonomiska och andra konsekvenser som uppstår med anledning av ett konkret beslut om insättande av väpnade styrkor avgörs av innehållet i det aktuella beslutet.

10Författningskommentar

10.1Förslaget till lag om ändring i skyddslagen (2010:305)

5 § Följande byggnader, andra anläggningar, områden och objekt får också beslutas vara skyddsobjekt:

1.byggnader, andra anläggningar och områden som staten har äganderätt eller nyttjanderätt till och som disponeras av Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut,

2.områden där Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt eller Totalförsvarets forskningsinstitut tillfälligt bedriver övningar, prov eller försök eller områden där oförutsedda följder av sådan verksamhet kan inträffa,

3.områden där Försvarsmakten har satts in för att hindra en kränkning av Sveriges territorium eller för att möta ett väpnat angrepp mot landet,

4.områden där en främmande stats militära styrka inom ramen för internationellt samarbete tillfälligt bedriver övningar här i landet i samband med utbildning för fredsfrämjande verksamhet eller för annat militärt ändamål,

5.områden där ett Natohögkvarter eller en främmande stats militära styrka bedriver militär verksamhet inom ramen för samförståndsavtalet den 4 september 2014 mellan Sverige och Nato om värdlandsstöd,

6.områden där en utländsk militär styrka bedriver militär verksamhet enligt lagen (2020:782) om operativt militärt samarbete,

50

7. områden där en amerikansk styrka bedriver militär verk-samhet inom Prop. 2025/26:6 ramen för avtalet den 5 december 2023 mellan Sverige och Amerikas

förenta stater om försvarssamarbete,

8. vattenområden av särskild betydelse för det militära försvaret, och

9. objekten militära fartyg och luftfartyg, fordon som tillverkats särskilt för militära ändamål och militära fordons-transporter av stora mängder vapen, ammunition och spräng-ämnen eller andra sådana särskilt skyddsvärda transporter, inklusive utländska sådana objekt och transporter inom ramen för internationellt militärt samarbete eller internationell krishantering.

Paragrafen anger vad som kan utgöra militära skyddsobjekt.

I bestämmelsen görs en följdändring med anledning av att lagen om operativt militärt stöd byter namn till lagen om operativt militärt samarbete.

9 § För bevakning av ett skyddsobjekt får polismän, militär personal eller annan särskilt utsedd personal anlitas.

Den som bevakar ett skyddsobjekt och som inte är polisman benämns skyddsvakt.

I lagen (2020:782) om operativt militärt samarbete finns bestämmelser om att finsk och amerikansk militär personal i vissa fall får anlitas för bevakning av skyddsobjekt. Sådan personal benämns inte skyddsvakt.

Paragrafen reglerar vem som får bevaka ett skyddsobjekt.

I bestämmelsen görs en följdändring med anledning av att lagen om operativt militärt stöd byter namn till lagen om operativt militärt samarbete.

10.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2020:782) om operativt militärt samarbete

Lag om operativt militärt samarbete

Lagens rubrik ändras genom att ordet stöd byts mot ordet samarbete. Ordet samarbete beskriver den verksamhet som sker inom ramen för Sveriges internationella försvarssamarbeten, bl.a. med allierade inom Nato syftandes till kollektivt försvar. Överväganden finns i avsnitt 7.2.

Medgivande till regeringen att sätta in väpnade styrkor

1 § Regeringen får, inom de närmare ramar som riksdagen beslutar om för ett kalenderår eller en annan period, sätta in svenska väpnade styrkor för att i enlighet med internationell rätt delta i operationer eller andra aktiviteter för Natos samlade avskräckning och försvar.

Regeringen får också, utöver vad som följer av första stycket, sätta in svenska väpnade styrkor i sådan verksamhet som avses i första stycket om behovet av ett insättande uppkommer med kort varsel. Högst 500 personer får samtidigt tjänstgöra med stöd av detta stycke i varje enskild operation

51

Prop. 2025/26:6 eller annan aktivitet. Högst 1 000 personer får samtidigt tjänstgöra med stöd av detta stycke. Ett insättande enligt detta stycke får för varje enskild operation eller annan aktivitet bestå under högst 90 dagar.

Regeringen får även sätta in svenska väpnade styrkor i sådan verksamhet som avses i första stycket om ett dröjsmål i insättandet skulle leda till avsevärda men för angelägna svenska intressen. Högst 1 000 personer får samtidigt tjänstgöra med stöd av detta stycke. Ett insättande enligt detta stycke får för varje enskild operation eller annan aktivitet bestå under högst 60 dagar.

Paragrafen som är ny anger förutsättningarna för deltagande i operationer eller andra aktiviteter för Natos samlade avskräckning och försvar.

Enligt första stycket får regeringen, inom de närmare ramar som riksdagen beslutat om för ett kalenderår eller en annan period, sätta in svenska väpnade styrkor för att i enlighet med internationell rätt delta i operationer eller andra aktiviteter för Natos samlade avskräckning och försvar. Riksdagens beslut kan avse deltagande i operationer och aktiviteter under en längre tidsperiod, t.ex. ett kalenderår eller mer, men även under en kortare tid. Riksdagens beslut kan även ta sikte på deltagande under en viss kortare tidsperiod inom ramen för en särskild operation eller annan aktivitet.

Med svenska väpnade styrkor avses samma sak som i 15 kap. 16 § regeringsformen. Som utgångspunkt rör det sig om en väpnad styrka när svensk militär personal t.ex. beväpnade förband, bestyckade och bemannade örlogsfartyg, stridsflygplan eller fordon, eller vapensystem med den personal som krävs för att hantera det sätts in inom ramen för att hindra kränkningar av en allierads territorium (se prop. 2019/20 :110 s. 23).

Bestämmelsen omfattar enbart operationer eller andra aktiviteter för Natos samlade avskräckning och försvar. Med detta avses avskräckning och försvar mot väpnade angrepp inom det geografiska område som omfattas av Natos försvarsgarantier (se artiklarna 5 och 6 i nordatlantiska fördraget). Det område som avses är en medlemsstats territorium i Europa eller Nordamerika, Turkiets territorium och de öar i det nordatlantiska området norr om Kräftans vändkrets som omfattas av en parts jurisdiktion. Det omfattar också en medlemsstats styrkor, fartyg eller luftfartyg som befinner sig inom eller ovanför dessa territorier, Medelhavet eller nordatlantiska området norr om Kräftans vändkrets. Begränsningen till försvaret av det geografiska område som anges i artikel 6 i nordatlantiska fördraget innebär inte att operationer inte får äga rum utanför detta område, men däremot att operationen ska syfta till att försvara just det området.

Operationer och andra aktiviteter för Natos samlade avskräckning och försvar kan genomföras under Natos ledning. Även allierades bi- och multilaterala operationer, militära övningar och andra aktiviteter bidrar till Natos samlade avskräckning och försvar. Deltagande i den typen av operationer eller andra aktiviteter kan därför omfattas av bestämmelsen. Det avgörande vid den bedömningen är om operationen eller aktivitetens syfte är att bidra till Natos samlade verksamhet för avskräckning och försvar som den kommer till uttryck i nordatlantiska fördraget, dvs. försvaret av det område som omfattas av Natos försvarsgarantier.

52

Prop. 2025/26:6 egen säkerhet och där ett dröjsmål i beslutsfattandet skulle kunna innebära fara för deltagarnas liv och hälsa.

Om regeringen beslutar om insättande med stöd av bestämmelsen får det pågå i högst 60 dagar. Om deltagande ska pågå därefter kan det ske genom att riksdagen med stöd av första stycket beslutar om de närmare ramarna för det fortsatta deltagandet.

Med rekvisitet sådan verksamhet som avses i första stycket avses på samma sätt som i andra stycket att i enlighet med internationell rätt delta i operationer eller andra aktiviteter för Natos samlade avskräckning och försvar.

Liksom gäller avseende det andra stycket är det regeringen som under konstitutionellt ansvar avgör om förutsättningarna att tillämpa bestämmelsen är för handen.

Övervägandena finns i avsnitt 7.1.

54