HD0334: Skärpta regler för villkorlig frigivning

Prop. 2025/26:34

6

2 §3

Fängelse får användas som gemensamt straff för flera brott, om fängelse kan följa på något av brotten.

Fängelse på viss tid får sättas över det svåraste av de högsta straff som kan följa på brotten men får inte överstiga vare sig de högsta straffen sammanlagda med varandra eller arton år. Det får inte heller överskrida det svåraste straffet med mer än

1.ett år, om det svåraste straffet är kortare än fängelse i fyra år,

2.två år, om det svåraste straffet är fängelse i fyra år eller längre men inte uppgår till fängelse i åtta år,

3.fyra år, om det svåraste straffet är fängelse i åtta år eller längre.

som är kortare än sex år ska friges villkorligt när två tredjedelar av fängelsestraffet har avtjänats.

Om en utländsk dom verkställs i Sverige och det framgår att den dömde kommer att vara frihetsberövad under avsevärt längre tid än om verkställighet hade skett i den andra staten, ska villkorlig frigivning ske

3Senaste lydelse 2009:396.

4Senaste lydelse 2018:1253.

5Senaste lydelse 2021:74.

1.inte har deltagit i eller har misskött anvisade åtgärder som syftar till att förebygga återfall i brott eller på annat sätt främja hans eller hennes anpassning i samhället, eller

2.annars på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten.

Om den dömde avtjänar fängelse i minst

1. fyra år och straffet åtminstone till någon del avser brottslighet mot liv, hälsa, frihet eller frid, eller

2. två år och straffet åtminstone till någon del avser brott som har utgjort led i en brottslighet som utövats i organiserad form

ska den villkorliga frigivningen skjutas upp om det finns en konkret och beaktansvärd risk för att han eller hon begår nya brott av allvarligt slag.

7 §6

Om den villkorliga frigivningen skjuts upp, ska det i beslutet anges med hur många dagar det ska ske.

När antalet dagar som den villkorliga frigivningen ska skjutas upp med bestäms ska arten och omfattningen av de överträdelser som föranleder att den villkorliga frigivningen skjuts upp särskilt beaktas. Den villkorliga frigivningen får skjutas upp med högst etthundraåttio dagar åt gången.

6Senaste lydelse 2018:1253.

Prop. 2025/26:34

7

Prop. 2025/26:34

8

Såsom avtjänad tid räknas även tid under vilken straffet ska anses verkställt enligt bestämmelserna i lagen (2018:1250) om tillgodoräknande

12 §9

Den som är villkorligt frigiven ska ställas under övervakning om det behövs för att minska risken att han eller hon begår nya brott eller för att på annat sätt underlätta hans eller hennes anpassning i samhället.

Beslut i fråga om övervakning meddelas av Kriminalvården.

7Senaste lydelse 2018:1253.

8Senaste lydelse 2019:464.

9Senaste lydelse 2019:464.

Om inte annat har beslutats upphör övervakningen vid prövotidens utgång.

dig till fortsatt brottslighet eller om Prop. 2025/26:34 det finns särskilda skäl.

Övervakningen upphör vid prövotidens utgång eller vid den tidigare tidpunkt som Kriminalvården beslutar.

Prop. 2025/26:34

10

mot det.

Som särskilda skäl för att inte förverka eller för att förverka endast en del av villkorligt medgiven frihet får rätten beakta

1.om den nya brottsligheten i förhållande till den tidigare är av lindrig beskaffenhet,

26 kap. 17 §.

En åtgärd enligt tredje stycket får beslutas endast före prövotidens utgång. Förverkande får beslutas endast om frågan tas upp i ett mål där den frigivne häktats eller fått del av åtal inom ett år från prövotidens utgång.

37kap.

7 §14

14Senaste lydelse 2021:249.

Prop. 2025/26:34

12

2.2Förslag till lag om ändring i brottsbalken

Härigenom föreskrivs att 26 kap. 6 § brottsbalken ska ha följande lydelse.

26kap. 6 §1

Om en utländsk dom verkställs i Sverige och det framgår att den dömde kommer att vara frihetsberövad under avsevärt längre tid än om verkställighet hade skett i den andra staten, ska villkorlig frigivning ske vid en tidigare tidpunkt än vad som följer av första stycket.

Villkorlig frigivning får inte ske från

1.fängelse som har dömts ut enligt 28 kap. 3 §,

2.ett förvandlingsstraff för böter, eller

3.fängelse som verkställs på grund av beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet enligt 19 § andra stycket eller 34 kap. 5 §.

1.Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer.

2.Bestämmelserna i 26 kap. 6 § första stycket i den äldre lydelsen gäller fortfarande för

a) fängelsestraff på viss tid som har dömts ut före ikraftträdandet, och b) fängelsestraff på viss tid som har dömts ut efter ikraftträdandet och

som verkställs gemensamt med fängelsestraff som dömts ut eller som omvandlats till fängelse på viss tid före ikraftträdandet.

1Senaste lydelse 2025:000.

Prop. 2025/26:34

14

2.4Förslag till lag om ändring i bötesverkställighetslagen (1979:189)

Härigenom föreskrivs att 15 § bötesverkställighetslagen (1979:189) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

15 §1

Om böter inte har kunnat drivas in och det beror på trots från den bötfällde, ska böterna på talan av åklagare förvandlas till fängelse. Bötesförvandling ska också ske om det av särskilda skäl är motiverat från allmän synpunkt.

Om den bötfällde, när förvandlingsstraffet ska beslutas, är skyldig att betala även andra böter än sådana som avses i första stycket, ska också

1.Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2.För bötesstraff som har dömts ut före ikraftträdandet gäller 15 § i den äldre lydelsen.

1Senaste lydelse 2020:1074.

2.5Förslag till lag om ändring i lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid

Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid ska ha följande lydelse.

3 §

Prop. 2025/26:34

En ansökan får göras när den dömde har avtjänat minst tio år av livstidsstraffet. Om ansökan avslås, får en ny ansökan göras tidigast ett år efter det att beslutet vann laga kraft.

En ansökan får göras när den dömde har avtjänat minst tolv år av livstidsstraffet. Om ansökan avslås, får en ny ansökan göras tidigast ett år efter det att beslutet fick laga kraft.

Prop. 2025/26:34

16

2.6Förslag till lag om ändring i fängelselagen (2010:610)

Härigenom föreskrivs i fråga om fängelselagen (2010:610) dels att 10 kap. 4 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas fem nya paragrafer, 12 kap. 6–10 §§, av följande lydelse.

10kap. 4 §

12kap. 6 §

Kriminalvården får besluta att hämta in en utredning med utlåtande om risken för att den dömde begår nya brott av allvarligt slag (riskutredning).

7 §

Ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för nya brott av allvarligt slag får bara meddelas om en riskutredning enligt 6 § har hämtats in. En sådan utredning behöver dock inte hämtas in om det är uppenbart obehövligt.

Prop. 2025/26:34

18

2.7Förslag till lag om ändring i strafftidslagen (2018:1251)

Härigenom föreskrivs att 21 § strafftidslagen (2018:1251) ska ha följande lydelse.

21 §

En dömd ska meddelas ett strafftidsbeslut som fastställer

1.dagen för strafftidens början,

2.fängelsestraffets längd i dagar,

Om fängelsestraffet uppgår till mer än trettio dagar, ska beslutet även fastställa

1.tidigaste dag för villkorlig frigivning,

2.återstående strafftid i dagar,

och

3.dagen för prövotidens utgång.

Om ett beslut enligt första stycket avser ett fängelsestraff på livstid, ska beslutet fastställa

1.dagen för strafftidens början, och

2.antalet dagar som ska tillgodoräknas av tidigare frihetsberövande om straffet tidsbestäms.

Beslutet ska meddelas utan dröjsmål.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

20

4Reglerna om fängelse och villkorlig frigivning

4.1Fängelse

4.1.1Fängelsestraffets längd

Fängelse döms ut på viss tid eller på livstid enligt vad som närmare är föreskrivet för de olika brottstyperna. Fängelse på viss tid får inte understiga fjorton dagar och inte överstiga tio år. Dock får fängelse på viss tid bestämmas till högst arton år, om fängelse på längre tid än tio år och på livstid är föreskrivet för brottet, eller om det följer av bestämmelserna om fängelse som gemensamt straff för flera brott, fängelsestraffets längd i återfallssituationer eller vid synnerligen försvårande omständigheter. (26 kap. 1 § brottsbalken.)

Allmänna fängelseminimum är alltså fjorton dagar, och det högsta tidsbestämda straffet är arton år.

När fängelse döms ut i förening med skyddstillsyn gäller i stället vad som anges i 28 kap. 3 §. Där föreskrivs att skyddstillsyn får förenas med fängelse i lägst fjorton dagar och högst tre månader. Straffminimum är alltså detsamma, fjorton dagar, men straffmaximum är i stället tre månader.

4.1.2Verkställighet av fängelsestraff i kriminalvårdsanstalt

Enligt 26 kap. 4 § brottsbalken ska den som har dömts till fängelse avtjäna straffet i kriminalvårdsanstalt, om inte annat är särskilt föreskrivet. Ett

24

Under övervakningen ska den dömde följa den plan som upprättats och hålla övervakaren underrättad om sin bostad, sin sysselsättning och andra förhållanden av betydelse för övervakningen. Den som är ställd under övervakning är också skyldig att inställa sig hos övervakaren efter kallelse samt i övrigt hålla kontakt med övervakaren enligt anvisningar. Kriminalvården kan besluta om att samma skyldigheter ska gälla gentemot en anställd vid myndigheten eller mot en annan person (26 kap. 15 §). Bestämmelsen syftar till att säkerställa en god och regelbunden kontakt mellan den frigivne och övervakaren, vilket är viktigt för en framgångsrik övergång till livet i frihet.

Om inte annat beslutas upphör övervakningen vid prövotidens utgång (26 kap. 12 och 13 §§). Enligt 26 kap. 18 § har Kriminalvården en skyldighet att löpande ompröva behovet av övervakning. Kriminalvårdens beslut om övervakning samt beslutet om övervakare och eventuellt biträde får överklagas till övervakningsnämnden (37 kap. 7 §).

4.1.5Uppskjuten villkorlig frigivning

Som redogörs för i avsnitt 4.1.3 ska den som har dömts till ett tidsbestämt fängelsestraff i regel friges villkorligt när två tredjedelar av fängelsestraffet, men alltid minst trettio dagar, har avtjänats (26 kap. 6 § brottsbalken).

Den villkorliga frigivningen kan dock skjutas upp enligt vad som framgår av 26 kap. 7 § om det finns särskilda skäl mot villkorlig frigivning (26 kap. 6 a §).

Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl mot villkorlig frigivning ska det särskilt beaktas om den dömde under verkställighet i kriminalvårdsanstalt inte har deltagit i eller misskött anvisade åtgärder som syftar till att förebygga återfall i brott eller på annat sätt främja hans eller hennes anpassning i samhället, eller annars på ett allvarligt sätt har brutit mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten.

Med anvisade åtgärder avses en åtgärd eller ett program som Kriminalvården efter en individuell bedömning under verkställighetsplaneringen ansett att det finns behov av, och som också bedömts lämplig och möjlig för den dömde att genomföra. En anvisad åtgärd kan vara en del av den intagnes individuella verkställighetsplan eller en åtgärd som Kriminalvården bedömt vara av sådan karaktär att den bör ingå i den intagnes verkställighetsplan men som till följd av den dömdes negativa inställning till att genomföra åtgärden inte tas med i verkställighetsplanen. (Propositionen En tydligare koppling mellan villkorlig frigivning och deltagande i återfallsförebyggande åtgärder, prop. 2020/21:18 s. 16, 17 och 29.) Enligt Kriminalvårdens handbok om varning, avbrott genom avvikelse och

uppskjuten villkorlig frigivning (2015:1) blir en åtgärd anvisad när verkställighetsplanen fastställs (s. 61).

Vad som utgör en åtgärd som syftar till att förebygga återfall i brott eller på annat sätt främja hans eller hennes anpassning i samhället avgörs av Kriminalvården efter en individuell bedömning av den dömdes personliga omständigheter. Det kan röra sig om sysselsättning, behandling eller programverksamhet. Vägran att underkasta sig medicinsk behandling kan aldrig leda till uppskjuten villkorlig frigivning, eftersom medicinsk behandling av etiska och legala skäl måste bygga på frivillighet (prop. 2020/21:18 s. 16, 17 och 29).

Med uttrycket föreskrifter som gäller för verkställigheten omfattas enligt förarbetena all normgivning som en intagen har att rätta sig efter, det vill säga lagar, förordningar, Kriminalvårdens föreskrifter och lokala ordningsregler (propositionen En modernare kriminalvårdslag, prop. 2005/06:123 s. 56). En intagen ska enligt 4 § fängelseförordningen bland annat visa hänsyn mot personal och medintagna. Det innebär exempelvis att den intagne inte får utsätta någon för trakasserier eller hänsynslöst beteende och inte får åstadkomma buller som kan störa andra eller sätta upp pornografiska bilder. Med villkor avses annat som är bindande för den intagne, exempelvis vad som bestämts i hans eller hennes verkställighetsplan (prop. 2005/06:123 s. 56).

Fram till den 1 maj 2021 krävdes synnerliga skäl för att den villkorliga frigivningen skulle få skjutas upp, men sedan den 1 maj 2021 gäller enligt 26 kap. 6 a § att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp om det finns särskilda skäl mot villkorlig frigivning (se prop. 2020/21:18). Särskilda skäl i förhållande till 26 kap. 6 a § 1 kan finnas om den dömde vägrar att delta i behandling eller programverksamhet som bedöms vara av stor vikt för att minska risken för återfall i brottslighet, särskilt om risken avser återfall i allvarligare brottslighet, såsom sexualbrott eller våldsbrott. Även vägran att delta i nödvändig behandling mot missbruk kan innebära att det finns särskilda skäl att skjuta upp den villkorliga frigivningen. När det gäller själva deltagandet i de behandlingsåtgärder som blivit införda i verkställighetsplanen kan det finnas särskilda skäl att skjuta upp den villkorliga frigivningen om den dömde utan giltig anledning uteblir från inplanerade möten eller behandlingstillfällen. Särskilda skäl kan också finnas om den dömde i och för sig deltar i åtgärden men uppträder på ett störande sätt eller inte efter bästa förmåga försöker tillgodogöra sig innehållet i åtgärden. (Prop. 2020/21:18 s. 30 och 31.)

När det gäller 26 kap. 6 a § 2, som redan fanns vid lagändringen den

1 maj 2021, bedömde regeringen att ändringen från synnerliga till särskilda skäl skulle göra att uppskjuten villkorlig frigivning kan komma i fråga i fler fall. Till exempel skulle det inte längre krävas lika frekvent misskötsamhet eller att den pågår under en stor del av verkställighetstiden. Regeringen anförde att det vid fler än ett fall av misskötsamhet avseende regler av större vikt ofta bör anses finnas särskilda skäl att skjuta upp den villkorliga frigivningen. Det bör dock vid en enstaka överträdelse inte ställas lika höga krav som tidigare på överträdelsens allvar för att den ensam ska kunna leda till uppskjuten villkorlig frigivning. Regeringen betonade dock att en helhetsbedömning alltid ska göras och att även omständigheter som talar till den dömdes fördel ska beaktas. Om den dömde först vägrar att delta i en åtgärd men senare ändrar sig och

Prop. 2025/26:34

25

Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss

Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss stämmer överens med regeringens.

Remissinstanserna

De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt över bedömningen i utkastet. Stockholms universitet (Juridiska fakultetsnämnden) anser att den ökade repressionsnivå som enligt utkastet behövs inte är tillräckligt motiverad. Stockholms universitet (Kriminologiska institutionen) anser bland annat att det är svårt att påvisa effekter av de åtgärder som enligt utkastet är behövliga och att det inte är helt klart vad som avses med att fokus flyttas från gärningsman till brottsoffer. Vidare pekar universitetet på den kraftiga kostnadsökningen för den ökade straffrättsliga kontrollen.

Skälen för regeringens bedömning

Samhället har genomgått stora förändringar de senaste åren. Det har bland annat skett en ökning av grova våldsbrott i form av skjutningar och sprängningar och den systematiska och organiserade brottsligheten har kommit att påverka allt fler delar av samhället. Polismyndigheten har bedömt att 14 000 personer är aktiva i kriminella nätverk och att 48 000 personer har koppling till sådana nätverk (Polismyndigheten, Nationella operativa avdelningen, Lägesbild över aktiva gängkriminella i Sverige, 2024). Brottsligheten drabbar också i allt större utsträckning tredje man.

Staten har en skyldighet att skydda sina medborgare från brott och därmed en skyldighet att vidta lämpliga åtgärder för att skydda individer. Detta utgör en central aspekt av samhällsskyddet och gäller såväl för dem som är direkt drabbade som målsägande som för dem som är potentiella brottsoffer och lever i en miljö där hot, våld och utpressning är vanligt förekommande och där det finns en risk för att tredje man skadas. Behovet av samhällsskydd är särskilt påtagligt vid allvarliga brott mot liv och hälsa samt återfall i sådan brottslighet. Samhället måste kunna reagera adekvat mot den typen av brottslighet.

Kriminalpolitikens främsta syfte är att minska brottsligheten och att öka människors trygghet. Straffsystemet, inbegripet påföljdssystemet, har en central roll i det sammanhanget. Redan en liten minskning av fortsatt brottslighet har stor betydelse när det gäller att minska de effekter i form av mänskligt lidande och andra olägenheter som brott leder till. Ett minskat antal återfall i brott har vidare en positiv effekt på samhällets kostnader. Det kan vara svårt att påvisa vilka effekter på brottsligheten, och i förlängningen för enskilda och för samhället, som straffrättsliga åtgärder kan innebära. Det är därför angeläget att noga överväga vilka metoder som bäst kan bidra till att minska brottsligheten och öka tryggheten. Straffet är repressivt, men möjliggör också kontroll och påverkan för att förebygga återfall i brott. Straffet innebär även att den dömde under en period kan förhindras att begå nya brott utanför anstalten. I det sagda ligger att straffet kan tillgodose angelägna samhällsskyddsintressen som att hindra fortsatt brottsaktivitet och skapa trygghet för brottsoffer.

Mot den bakgrunden genomför regeringen en omfattande omläggning av kriminalpolitiken. En del av denna omläggning utgörs av ett grund-

Prop. 2025/26:34

29

Prop. 2025/26:34

34

Stockholms tingsrätt och Åklagarmyndigheten, är kritiska till förslaget om att införa den högre kvotdelen stegvis.

Skälen för regeringens förslag

Dagens ordning, där den som döms till fängelse normalt får villkorlig frigivning efter två tredjedelar av den utdömda strafftiden, innebär att ett utdömt fängelsestraff i regel avtjänas både i anstalt och, efter villkorlig frigivning, utanför anstalten. Det sistnämnda kan, i förekommande fall, ske under kontroll och i enlighet med av Kriminalvården uppställda villkor.

Hur stor andel av fängelsestraffet som ska avtjänas i anstalt innan villkorlig frigivning kan aktualiseras har ändrats upprepade gånger sedan möjligheten till villkorlig frigivning infördes i svensk rätt i början av 1900- talet. Med undantag för obligatorisk villkorlig frigivning efter fem sjättedelar av anstaltstiden, som mellan 1943 och 1965 fanns parallellt med en fakultativ möjlighet till villkorlig frigivning, har kvotdelen varierat mellan halva och två tredjedelar av strafftiden.

Den senaste ändringen av kvotdelens storlek gjordes 1999. Då var tidpunkten för när villkorlig frigivning tidigast fick äga rum beroende av strafftidens längd. Om straffet var ett år eller kortare gällde att villkorlig frigivning inte fick ske innan två tredjedelar av straffet hade avtjänats. Om straffet var mer än ett år, men mindre än två år, fick villkorlig frigivning ske när åtta månader samt en tredjedel av den tid som översteg ett år hade avtjänats. Om straffet var två år eller mer fick frigivning ske redan när halva strafftiden avtjänats, dock inte om domen – eller om det var flera domar, en av dem – avsåg två års fängelse eller mer för särskilt allvarlig brottslighet som riktat sig mot eller medfört fara för liv eller hälsa eller ingått som ett led i en yrkesmässig eller organiserad brottslighet. I de fallen fick villkorlig frigivning inte ske förrän två tredjedelar av den i domen bestämda strafftiden hade avtjänats, om det bedömdes finnas påtaglig risk för att den dömde efter frigivningen skulle återfalla i brottslighet av samma slag. (Propositionen Vissa reformer av påföljdssystemet, prop. 1997/98:96 s. 119 och 120.)

År 1999 fick reglerna den lydelse de har i dag, det vill säga att villkorlig frigivning kan ske tidigast när två tredjedelar av strafftiden har avtjänats. Denna ändring motiverades med att det inte bedömdes lämpligt med ett system som i många fall innebar att bara halva det utdömda straffet verkställdes genom vistelse i anstalt. Det dåvarande systemet hade också utsatts för betydande kritik, framför allt med hänsyn till skillnaden mellan den utdömda strafftiden och den tid som avtjänades i anstalt. Den nya kvotdelen – två tredjedelar – bedömdes utgöra en lämplig avvägning mellan, å ena sidan, intresset av att verkställigheten av straffet inte skulle skilja sig alltför mycket från vad domstolen hade bestämt i domen och, å andra sidan, intresset av att i möjligaste mån verka för att repressionen inte skulle öka. (Prop. 1997/98:96 s. 120.)

Kvotdelens storlek har alltså varit densamma i drygt 25 år. Under den tiden har brottsligheten förändrats på så sätt att det har skett en ökning av grova våldsbrott i form av skjutningar och sprängningar och den systematiska och organiserade brottsligheten har kommit att påverka allt fler delar av samhället. Den uppfattning som har framförts av bland annat

Sveriges advokatsamfund – att samhällsutvecklingen inte motiverar en repressionshöjning – delas därför inte av regeringen. Samtidigt har samhällets syn på brottslighet generellt förändrats på ett sådant sätt att det finns ett behov av att skärpa regelverket. Denna förändrade syn kommer bland annat till uttryck i de straffskärpningar som har skett under senare år där lagstiftaren i fråga om flera brott ansett att det finns ett behov av att kunna markera en strängare syn (se exempelvis propositionen Skärpta straff för brott i kriminella nätverk, prop. 2022/23:53). Den förändrade synen avspeglas dock inte på samma sätt i straffverkställighetsregleringen, där regleringen av villkorlig frigivning är av central betydelse. Till skillnad från bland andra Fackförbundet ST, Stockholms universitet (Juridiska fakultetsnämnden och Kriminologiska institutionen) och Nationellt centrum för kvinnofrid vid Uppsala universitet (NCK) anser regeringen att det i ljuset av denna utveckling finns ett behov av att skärpa fängelsestraffets innehåll när det gäller tiden som ska avtjänas i anstalt innan villkorlig frigivning kan bli aktuellt. Som utredningen konstaterar är det också viktigt ur ett trovärdighetsperspektiv att den utdömda strafftiden inte i för stor utsträckning avviker från den strafftid som avtjänas i anstalt. Till skillnad från den bedömning som görs av utredningen kan dagens lagstiftning enligt regeringen inte anses i tillräcklig grad tillgodose detta intresse. I stället bedöms det finnas behov av att vidta åtgärder som ökar trovärdigheten för samhällets förmåga att hantera brottsligheten och som bidrar till ett ökat samhällsskydd genom att under en längre tid förhindra att den som dömts för brott kan begå nya brott.

För att uppnå en skärpning av fängelsestraffets innehåll är den kvotdel som ska gälla av stor betydelse eftersom det avgör vilken tid som den dömde måste avtjäna i anstalt innan villkorlig frigivning kan aktualiseras. På så sätt kan alltså fängelsestraffets innehåll skärpas trots att det inte i detta lagstiftningsärende föreslås några ändringar av vare sig straffskalor eller reglerna för straffmätning. Den föreslagna ändringen är inte heller avsedd att påverka domstolarnas straffmätning.

Barnombudsmannen, Stockholms universitet (Juridiska fakultetsnämnden och Kriminologiska institutionen) och Sveriges advokatsamfund framhåller att det inte med stöd av forskning går att dra slutsatsen att en förlängd anstaltstid förebygger eller förhindrar återfall i brott över tid. Som utredningen redogör för finns det dock studier som visar att en ökad inkapacitering har en viss inverkan på den samhälleliga brottsnivån, i vart fall om ett betydande antal individer är frihetsberövade, även om det är svårt att mäta hur stor den sammantagna effekten på brottsnivån i samhället blir av längre fängelsestraff. Det står därtill i vart fall klart att den som har dömts till fängelse inte kan begå nya brott ute i samhället under tiden han eller hon avtjänar straffet i anstalt. En ökad del av straffet som ska avtjänas i anstalt kan på så sätt bidra till att stärka samhällsskyddet, vilket är ägnat att stärka tryggheten för brottsoffer och för allmänheten i stort. Åtgärden framstår sammantaget därför som angelägen även om den – i linje med Brottsofferjourens påpekande – inte utgör det enda verktyget för att värna brottsoffer och stärka samhällsskyddet. Genom att det samtidigt bland annat föreslås en förlängd prövotid för villkorligt frigivna och en presumtion för övervakning under prövotiden ges enligt regeringen förutsättningar att minska risken för återfall i brott.

Prop. 2025/26:34

35

brottsförebyggande åtgärder samt risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag, vid bedömningen av om den villkorliga frigivningen ska skjutas upp (se avsnitt 6.1 och 6.2). Härutöver skärps reaktionerna vid återfall i brott och misskötsamhet efter villkorlig frigivning genom att det tydliggörs att hela den villkorligt medgivna friheten ska förverkas vid återfall i brott under prövotiden och att villkorlig frigivning inte ska ske från förverkad villkorligt medgiven frihet (se avsnitt 7). De redovisade åtgärderna bidrar till att komma till rätta med den problematik som tas upp av riksdagen och ligger väl i linje med tillkännagivandet. Regeringen anser därmed att tillkännagivandet är slutbehandlat.

Som framhålls av bland andra Kriminalvården och Arbetsgivarverket har Kriminalvården även i dag utmaningar vad gäller personalförsörjning och platstillskapande. Institutet för mänskliga rättigheter framhåller det ansträngda läget inom Kriminalvården och varnar för att det, tillsammans med överbeläggningen, riskerar att försvåra regelefterlevnaden i anstalterna. En höjning av den andel av det utdömda fängelsestraffet som ska avtjänas innan villkorlig frigivning aktualiseras kommer att få en stor effekt på Kriminalvården. Ändringar i verkställighetslagstiftning får också snabbare effekt än ändringar i materiella straffbestämmelser. Seko betonar att det är av vikt, inte minst ur ett säkerhetsperspektiv, att förändringarna sker stegvis så att Kriminalvården hinner anpassa och bygga ut sin verksamhet samt få nödvändiga resursförstärkningar. Regeringen delar den bedömningen. Till skillnad från bland andra Brottsofferjouren, Hovrätten för Övre Norrland, Institutet för mänskliga rättigheter, Kriminalvården, Kristianstads tingsrätt och Solna tingsrätt anser regeringen därför att reformen bör införas i etapper och initialt endast gälla för tidsbestämda fängelsestraff som uppgår till sex år eller mer. När Kriminalvårdens kapacitet medger det bör den därefter gälla för fängelsestraff som uppgår till tre år eller mer och slutligen för samtliga fängelsestraff.

Kristianstads tingsrätt påpekar att en ändring av kvotdelen påverkar utgångspunkten för beräkningen av tiden för sluten ungdomsvård. I betänkandet En översyn av regleringen om frihetsberövande påföljder för unga (SOU 2023:44) föreslås det att påföljden ska bestämmas till fängelse i stället för sluten ungdomsvård i de fall en frihetsberövande påföljd inte kan undvikas för barn. Regeringen har den 28 september 2023 gett Kriminalvården i uppdrag att förbereda inrättandet av särskilda enheter för unga i åldern 15–17 år (Ju2023/02157). De särskilda enheterna ska enligt uppdraget, med förbehåll för riksdagens ställningstagande, vara redo att tas i drift senast den 1 juli 2026. Den 30 januari 2025 gav regeringen ett uppdrag till Statens institutionsstyrelse att förbereda utmönstringen av påföljden sluten ungdomsvård (S2025/00164). I budgetpropositionen för 2026 (prop. 2025/26:1 utg.omr. 4 s. 69) framgår att särskilda ungdomsfängelser ska inrättas som Kriminalvården ska vara huvudman för. Regeringen har således aviserat att sluten ungdomsvård ska utmönstras som påföljd och att barn i åldern 15–17 år, i de fall en frihetsberövande påföljd inte kan undvikas, i stället ska dömas till fängelse. Förslaget att höja kvotdelen till tre fjärdedelar för tidsbestämda fängelsestraff som uppgår till minst sex år föreslås träda i kraft den 1 januari 2026 och enligt övergångsbestämmelser kommer ändringen att gälla för fängelsestraff som döms ut efter det datumet. (Se närmare om

Prop. 2025/26:34

37

Frågan om en återgång till en månads allmänt straffminimum har därefter utretts och föreslagits vid två tillfällen, se SOU 1986:14 och SOU 1995:91. Några lagändringar har dock inte skett med anledning av dessa förslag.

Som redogörs för i avsnitt 5.2 bedöms det finnas fördelar med en ändring som innebär att samtliga tidsbestämda fängelsestraff, även de allra kortaste, ska omfattas av systemet med villkorlig frigivning. En nackdel med en sådan ordning är dock att det medför mycket korta avtjänandetider i det nedre spannet, vilket typiskt sett inte är lämpligt. En höjning av allmänna fängelseminimum till en månad skulle i någon mån bidra till att minska problemet med alltför korta verkställighetstider.

En höjning av allmänna fängelseminimum från fjorton dagar till en månad innebär att tiden i anstalt ökar i det allra lägsta spannet eftersom de som i dag döms till fjorton eller tjugoen dagars fängelse i stället kommer att dömas till minst en månads fängelse. Detta ökar möjligheterna för att det återfallsförebyggande arbetet i anstalt ska bli mer framgångsrikt till följd av en något längre anstaltstid.

För den som i dag döms till en månads fängelse kommer däremot tiden på anstalt att bli något kortare, eftersom den dömde kommer att kunna friges villkorligt. Fackförbundet ST och Kriminalvården är kritiska till förslaget och anser att någon meningsfull behandling knappast kan utföras under en så kort tid. Detta vägs enligt regeringen dock upp av att den dömde omfattas av systemet med villkorlig frigivning och därmed, efter frigivningen, får en prövotid som ska vara förenad med övervakning om inte annat beslutats (se avsnitt 5.5) och särskilda föreskrifter som ska gälla under den villkorliga frigivningen. Detta ökar möjligheten till återfallsförebyggande arbete under en betydligt längre tid än vad som är fallet i dag.

Som Stockholms tingsrätt påpekar kan en höjning av allmänna fängelseminimum också förväntas medföra en viss ökning av den allmänna repressionsnivån. En sådan skärpning – liksom de övriga konsekvenserna av förslaget i form av bland annat villkorlig frigivning och prövotid även för dessa straff – är enligt regeringen en önskvärd effekt av förslaget.

Sammantaget bedöms en höjning av allmänna fängelseminimum dels medföra en höjd repressionsnivå, dels vara nödvändig i ett system där samtliga fängelsestraff ska omfattas av systemet med villkorlig frigivning. Det finns enligt regeringen inte skäl att, som Solna tingsrätt förordar, överväga frågan ytterligare innan en sådan förändring genomförs.

Som en följd av höjningen av allmänna fängelseminimum bör bestämmelsen om vilken lägsta fängelsetid som en skyddstillsyn får förenas med vid så kallat 28:3-fängelse ändras. Detsamma gäller bestämmelsen om att bötesstraff ska anses motsvara allmänna fängelseminimum när fängelse används som gemensamt straff för flera brott. Det finns vidare, vilket påpekas av Kriminalvården, ett behov av att ändra även bötesverkställighetslagen (1979:189) på så sätt att förvandlingsstraffet ska bestämmas till fängelse i lägst en månad i stället för fjorton dagar, och högst tre månader. Motsvarande ändring bör också göras i brottsbalkens bestämmelser om förvandling till fängelse av böter som inte betalas.

Norrköpings tingsrätt påpekar att en höjning av allmänna fängelseminimum kan leda till att en ung person kommer att dömas till böter i stället

Prop. 2025/26:34

43

Prop. 2025/26:34

46

Fackförbundet ST anser att en generell förlängning av den kortaste prövotiden är en ineffektiv metod för att förhindra återfall i brott och att det i vissa fall kan leda till stigmatisering för den enskilde. Som ett alternativ anser förbundet att en individuellt behovsanpassad prövotid skulle möjliggöra en mer effektiv användning av frivårdens resurser.

Skälen för regeringens förslag

Nu gällande regler om prövotid infördes 1999. Regeringen ansåg då att prövotidens längd bör vara kopplad till det utmätta straffet och att den som dömts för ett lindrigare brott borde bedömas annorlunda även när det gäller prövotidens längd. Prövotiden föreslogs därför vara beroende av längden på det reststraff som återstår vid den villkorliga frigivningen. För att förverkande av villkorligt medgiven frihet ska framstå som en trovärdig reaktion vid återfall i brott ansågs det dock inte lämpligt att ha alltför korta prövotider. Ett års prövotid framstod enligt regeringen som lämpligt. (SOU 1995:91 s. 365 och 366 och prop. 1997/98:96 s. 128 och 129.)

Den nuvarande ordningen innebär att alla med avtjänandetider om mer än trettio dagar och upp till och med tre år har ett års prövotid. Det är således endast vid strafftider som är tre år eller längre som prövotidens längd överensstämmer med den återstående strafftiden.

Som utredningen framhåller utgör strafftider upp till och med tre år den absoluta merparten av alla fängelsestraff som döms ut årligen. Under 2024 utdömdes totalt 14 992 fängelsestraff i tingsrätt. Av dessa var 10 257 högst ett år, 1 970 mer än ett år men högst två år och 1 000 mer än två år men högst tre år (Brå, tabell 432. Domslut med påföljd fängelse efter huvudbrott och fängelsetidens längd i år 2024). I dessa totalt 13 227 fängelsestraff ingår dock även de som döms till de allra kortaste fängelsestraffen (mellan 14 och 30 dagar) som i dag inte får villkorlig frigivning. Under 2024 utgjorde dessa fängelsestraff omkring 28 procent av alla utdömda fängelsestraff (Brå, tabell 430. Domslut med påföljd fängelse efter huvudbrott och fängelsetidens längd i månader 2024).

Prövotidens viktigaste funktion är att den utgör den tid till vilken alla relevanta beslut och rättsverkningar är knutna. Det är under prövotiden som den dömde kan ställas under övervakning och åläggas föreskrifter. Dessutom är beslut om förverkande av villkorligt medgiven frihet, såväl vid misskötsamhet som vid återfall, kopplade till just prövotiden. Ett fängelsestraff är inte heller till fullo verkställt förrän prövotiden har gått ut om det inte längre är möjligt att förverka villkorligt medgiven frihet. En utsträckning av prövotiden innebär därmed en skärpning av fängelsestraffet i verkställighetshänseende. Detta bedöms nödvändigt i den skärpning av fängelsestraffets innehåll som nu behöver genomföras. Reglerna bör ges en utformning som är tydlig och förutsebar, inte minst för att Kriminalvårdens resurser ska användas på ett effektivt sätt. En individuellt bestämd prövotid som utgår från en bedömning i varje enskilt fall, vilket Fackförbundet ST anger som ett möjligt alternativ, framstår mot den bakgrunden som mindre ändamålsenligt.

Det som framför allt motiverar en förlängning av prövotiden är att det möjliggör övervakning under längre tid. Som utredningen konstaterar är återfallsfrekvensen bland dem som döms till korta fängelsestraff hög och det finns därför skäl att intensifiera stödet och kontrollen under längre tid.

Detta är inte minst angeläget vid våld i nära relationer, där det sällan döms ut längre fängelsestraff än högst tre år vilket innebär att prövotiden normalt sett är ett år. En förlängd prövotid, vilket är en åtgärd som stärker brottsoffrens ställning, är särskilt motiverad i de fallen.

För den som upprepat har återfallit i brott eller exempelvis befinner sig i ett pågående missbruk och därför är i behov av övervakning och behandling under en längre tid kan en längre prövotid och mer övervakning i kombination med behandlingsinriktade åtgärder också ha en brottsavhållande effekt, vilket även framhålls av Polismyndigheten.

Civil Rights Defenders anser att en förlängd prövotid i kombination med en presumtion för övervakning under prövotiden kan innebära en oproportionerlig inskränkning i den enskildes rätt till frihet och säkerhet, särskilt vid kortare fängelsestraff. Även Åklagarmyndigheten invänder att en övervakning i två år riskerar att leda till en för ingripande reaktion på mindre allvarliga brott som lett till ett kortare fängelsestraff. Regeringen bedömer att det förhållandet att den som dömts till fängelse efter frigivningen kan få den villkorligt medgivna friheten förverkad under längre tid utgör en ändamålsenlig åtgärd som syftar till att förebygga återfall i brott. En sådan åtgärd bedöms också vara proportionerlig. Förslaget möjliggör dessutom återfallsförebyggande arbete under längre tid, vilket är en ytterligare positiv effekt av förslaget. Frågan om presumtion för övervakning behandlas i avsnitt 5.5.

Den förlängda prövotiden och den föreslagna presumtionen för övervakningen kan, som Integritetsskyddsmyndigheten framhåller, komma att innefatta en utökad personuppgiftsbehandling. Det är främst fråga om att personuppgifter kan komma att behandlas under en längre tid, men också att fler uppgifter kan komma att behöva behandlas eftersom fler kommer att ställas under övervakning (se avsnitt 5.5). Detta får mot bakgrund av det huvudsakliga syftet med förslagen, det vill säga att förebygga återfall i brott, anses vara förenligt med proportionalitetsprincipen. Regeringen delar därför utredningens bedömning att prövotiden bör förlängas från ett år till två år. På detta sätt säkerställs att den dömde kan bli föremål för effektiva kontroll- och återfallsförebyggande åtgärder under en tillräckligt lång tid. Dessutom kan misskötsamhet och återfall leda till förverkande av villkorligt medgiven frihet under en längre tid. Ändringen innebär en förlängd prövotid för en majoritet av dem som döms till fängelse – i många fall kommer det att röra sig om en fördubbling av prövotidens längd. För den grupp som i dag inte får villkorlig frigivning kommer ändringen att innebära en ännu kraftigare skärpning av fängelsestraffets innehåll.

Prop. 2025/26:34

47

Remissinstanserna

Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över förslaget. Nationellt centrum för kvinnofrid vid Uppsala universitet (NCK) tillstyrker förslaget och anser det kan ge goda möjligheter till ökad trygghet för den som utsatts för våld.

Kristianstads tingsrätt framhåller att det vid exempelvis korta fängelsestraff där en person under häktningstiden avtjänat den andel av straffet som ska avtjänas i anstalt kan komma att bli svårt att hinna fatta beslut om att personen inte ska ställas under övervakning före tidpunkten för villkorlig frigivning.

Kriminalvården, Övervakningsnämnden i Göteborg och Övervakningsnämnden i Malmö pekar på att förslagen innebär att det kommer att bli vanligare med situationer då hela straffåterstoden blivit förverkad samtidigt som övervakningen fortsätter. De framhåller bland annat att det i dessa situationer blir svårare att hantera misskötsamhet eftersom det inte längre finns dagar kvar att förverka. En lösning på detta kan enligt Övervakningsnämnden i Göteborg vara att det i lag tydliggörs att påföljden är till fullo verkställd när hela fängelsestraffet, det vill säga samtliga utdömda dagar, är avtjänade eller att Kriminalvården ges en uttrycklig möjlighet att låta övervakningen upphöra med detta som skäl.

Skälen för regeringens förslag

Den villkorliga frigivningen, med tillhörande prövotid, är en del av verkställigheten av ett fängelsestraff – även om verkställigheten i det skedet sker utanför anstalt. För att den delen av verkställigheten ska få tillräcklig skärpa och för att minska risken att den dömde begår nya brott bör övervakning användas i större utsträckning än i dag. Som utredningen framhåller är övervakningen nämligen en förutsättning för att föreskrifter ska kunna beslutas och det är i praktiken bara mot den som är ställd under övervakning som det är möjligt att ingripa vid misskötsamhet under prövotiden.

Övervakning, i kombination med stöd och behandling, utgör också en central del av den dömdes anpassning i samhället och ett liv utan kriminalitet. Eftersom övervakningen ska planeras och utformas tillsammans med den dömde involveras han eller hon i att på bästa sätt fortsätta den förändring som förhoppningsvis påbörjats under tiden i anstalt. Kriminalvården har därtill enligt 26 kap. 14 § andra stycket brottsbalken ett ansvar att samverka med andra myndigheter, och i enlighet med normaliseringsprincipen har även de som är villkorligt frigivna rätt till samhällets stödfunktioner på samma sätt som alla andra i samhället. Under övervakningen är det frivårdens uppgift att förmedla det stöd och den hjälp som den frigivne har rätt till, vilket inte sällan är helt nödvändigt för en lyckad återanpassning. En viktig samhällsskyddsaspekt är således den kontroll över den frigivne som följer med övervakningen. Socialtjänsten och Försäkringskassan och andra myndigheter liksom hälso- och sjukvården – samhällets stödfunktioner – involveras i frågor som rör den som friges. Fokus är på hur den dömde på bästa sätt ska komma tillbaka till samhället utan att återfalla i brott. Denna kontroll är viktig och talar starkt för att övervakning ska ingå som ett normalt led vid villkorlig frigivning.

Prop. 2025/26:34

49

Kriminalvårdens – och i förlängningen även Polismyndighetens – resurser måste dock kunna tillvaratas där de behövs mest och därför bör det vara möjligt att besluta att övervakningen ska upphöra även i sådana fall, vilket också Övervakningsnämnden i Göteborg förespråkar.

Syftet är alltså att övervakning ska ske på ett sätt som tillvaratar såväl samhällsskyddsintresset som myndighetens resurser på bästa sätt. För sådana dömda som har kort verkställighetstid är det särskilt angeläget att beslutet fattas så snart det kan ske. Som Kristianstads tingsrätt påpekar kan det i vissa situationer krävas att beslutet meddelas med särskild skyndsamhet. Kriminalvården kan vid behov upprätta närmare rutiner för detta.

Övervakningen ska i enlighet med nuvarande regler bestå under hela prövotiden om inget annat beslutas men behovet ska även framöver fortlöpande omprövas. Om övervakningen har fungerat under en tid utan anmärkning och därför inte längre behövs eller om det finns andra skäl ska den kunna upphöra.

I 37 kap. 7 och 11 §§ brottsbalken finns regler om överklagande av Kriminalvårdens och övervakningsnämndens beslut i frågor som avses i bland annat 26 kap. 12 § första stycket. Enligt 26 kap. 18 § får Kriminalvården ändra beslut enligt bland annat 26 kap. 12 §.

Som en följd av att övervakning enligt bestämmelsen i den föreslagna lydelsen av första stycket i 26 kap. 12 § föreslås ske utan att ett särskilt beslut behöver fattas av Kriminalvården, bortfaller den hittillsvarande möjligheten att överklaga beslut om huruvida någon ska ställas under övervakning eller inte. För att sådana beslut ska kunna överklagas bör överklagandebestämmelserna i 37 kap. 7 och 11 §§ ändras genom att hänvisningen till 26 kap. 12 § inte begränsas till första stycket (jfr 38 kap. 13 §). På så sätt omfattar bestämmelserna alla beslut som Kriminalvården och övervakningsnämnden meddelar i frågor om huruvida övervakning ska ske, inklusive ändringsbeslut som meddelas med stöd av 26 kap. 18 §.

Lagrådet invänder inte mot att det införs överklagandebestämmelser till fördel för den enskilde, men anser att möjligheterna att överklaga Kriminalvårdens beslut närmare behöver övervägas och belysas mer allsidigt under det fortsatta lagstiftningsarbetet. Ett exempel på en fråga som inte är belyst är enligt Lagrådet om det går att överklaga ett avslagsbeslut som har fattats efter att den villkorligt frigivne begärt att Kriminalvården ska besluta att någon övervakning inte ska ske. Som Lagrådet konstaterar kan förvaltningsbeslut överklagas enligt 41 § förvaltningslagen (2017:900) under vissa förutsättningar. Det nu aktuella förslaget innebär emellertid, till skillnad från förslaget i lagrådsremissen, att även avslagsbeslut som meddelas efter att den villkorligt frigivne begärt att övervakningen ska upphöra omfattas av överklagandebestämmelserna i 37 kap. 7 och 11 §§ brottsbalken, eftersom sådana beslut numera meddelas med tillämpning av bestämmelserna i 26 kap. 12 § andra stycket och 26 kap. 18 §. Det innebär vidare att överklagande av de aktuella besluten kommer att göras till övervakningsnämnd likt övriga beslut om övervakning som meddelas med stöd av 26 kap. 12 §.

Enligt Lagrådet bör det införas en hänvisning till 26 kap. 18 § första stycket i 37 kap. 7 och 11 §§, för att det tydligt ska framgå att även ändringsbeslut omfattas av överklagandemöjligheten. Av 26 kap. 18 § framgår att Kriminalvården under prövotiden får ändra beslut enligt de

Prop. 2025/26:34

51

(Kriminalvårdens årsredovisning för 2023). Siffrorna för 2024 är enligt Kriminalvården i det närmaste oförändrade.

De överväganden som regeringen gjort i tidigare lagstiftningsärenden gör sig därmed alltjämt gällande. Som anges ovan är det en viktig beståndsdel i ett system med sanktioner vid misskötsamhet att tiden i anstalt kan förlängas genom att skjuta upp den villkorliga frigivningen. Det är också angeläget att sanktionerna är tillräckligt effektiva. En tydligare sanktion understryker vikten av att följa de villkor som gäller under verkställigheten, vilket skapar incitament att följa regler för vistelsen och att delta i återfallsförebyggande åtgärder. Det är också viktigt ur ett trovärdighetsperspektiv att allvarlig misskötsamhet leder till konsekvenser. Ett ökat incitament till skötsamhet i anstalt kan även leda till att riskerna för att anställda och intagna utsätts för hot och våld till följd av en större fängelsepopulation minskar, vilket är risker som bland annat Kriminalvården, Arbetsgivarverket och Seko uppmärksammar inom ramen för de förslag som har lämnats i betänkandet.

Även med beaktande av de skärpningar som gjorts bör incitamenten för skötsamhet förstärkas. På så sätt kan även förtroendet för systemet stärkas. Det finns därmed ett behov av att ge skötsamheten under verkställigheten av ett fängelsestraff i anstalt större betydelse för förutsättningarna att skjuta upp villkorlig frigivning än vad som hittills har gällt.

Det bör vara tillräckligt att det finns skäl för att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp

Frågan är vilken nivå av bristande medverkan som bör krävas för att den villkorliga frigivningen ska kunna skjutas upp. Enligt dagens reglering krävs att det finns särskilda skäl för att skjuta upp den villkorliga frigivningen.

Det är i dag möjligt att skjuta upp den villkorliga frigivningen vid en enstaka händelse, om den är tillräckligt allvarlig. Som regel krävs dock flera överträdelser av föreskrifter eller villkor eller att den intagne vägrar att delta i behandling eller programverksamhet som bedömts vara av stor vikt för att minska risken för återfall i brottslighet, för att den villkorliga frigivningen ska skjutas upp. En så restriktiv tillämpning kan inte för den intagne anses i tillräcklig utsträckning betona vikten av att följa de regler som gäller och att ta eget ansvar för att verka för en positiv utveckling. Att även enskilda överträdelser av föreskrifter eller villkor kan utgöra skäl för uppskjuten villkorlig frigivning, oavsett om de kan klassas som föreskrifter eller villkor av större vikt eller inte, torde kunna skapa ytterligare incitament till skötsamhet. Detsamma gäller för vägran att delta i behandling eller programverksamhet som inte bedöms vara av stor vikt för att minska risken för återfall i brottslighet. Samtidigt bör naturligtvis inte varje mindre överträdelse av föreskrifter eller villkor eller ovilja att delta i åtgärder leda till uppskjuten villkorlig frigivning. Det bör krävas att det rör sig om överträdelser av visst allvar. Gränsen för vad som bör anses kunna motivera att den villkorliga frigivningen skjuts upp bör dock vara lägre än i dag. För att den villkorliga frigivningen ska kunna skjutas upp bör det, till skillnad från vad som gäller i dag, vara tillräckligt att det finns skäl till det.

Prop. 2025/26:34

55

Göteborgs tingsrätt och Svea hovrätt anser att den betydelse som risken för återfall i brott ges enligt förslaget, och den avgränsning i fråga om vilka dömda som ska omfattas av reglerna, innebär avsteg från likabehandlingsprincipen. Ett antal remissinstanser, bland annat Göteborgs tingsrätt, Kriminalvården, Stockholms universitet (Juridiska fakultetsnämnden) och Rättsmedicinalverket, pekar på svårigheterna att på ett tillförlitligt sätt bedöma risken för återfall i brott.

Göteborgs tingsrätt, Hovrätten för Övre Norrland, Lunds tingsrätt och Stockholms universitet (Kriminologiska institutionen) är kritiska till att brottmålsdomar föreslås kunna läggas till grund för bedömningen av om brott har utgjort led i en brottslighet som utövats i organiserad form, bland annat med hänvisning till att utformningen av domar varierar och att de avfattas för andra ändamål. Vidare anser Lunds tingsrätt att den föreslagna ordningen framstår som konstitutionellt tvivelaktig eftersom den innebär att allmänna domstolars straffrättsliga bedömningar ska prövas av förvaltningsmyndigheter och förvaltningsdomstolar. Enligt Justitiekanslern kan det framstå som oklart huruvida domstolen i brottmålsdomen har tillämpat 29 kap. 2 § 6 brottsbalken, vilket kan leda till oklarhet i fråga om den föreslagna bestämmelsens tillämplighet i enskilda fall. Enligt Kriminalvården bör det övervägas att höja gränsen för vilka fängelsestraff som reglerna ska gälla för. Myndigheten anser vidare att förslaget att det ska vara tillräckligt att avtjänandet till någon del avser viss angiven brottslighet mot person eller brottslighet som utövats i organiserad form är för kategoriskt och att hanteringen kan komma att ta stora utredningsresurser i anspråk. Kriminalvården anser också att det framstår som tveksamt i vilken utsträckning risken för återfall i brott kan minska när det är fråga om en förnyad riskbedömning vid strafftider om två respektive fyra år. Myndigheten befarar att förslaget kan leda till att incitamenten att sköta sig försvagas.

Kristianstads tingsrätt anser att förslaget att reglerna ska omfatta den som till någon del begått brott mot liv, hälsa, frihet eller frid riskerar att framstå som slumpmässigt och svårmotiverat, särskilt i de situationer där endast en mycket liten del av den samlade brottsligheten utgör ett sådant brott. Tingsrätten föreslår i stället en reglering som innebär att det samlade straffvärdet av brotten mot liv, hälsa, frihet eller frid ska utgöra en övervägande del av brottslighetens totala straffvärde för att bestämmelsen ska bli tillämplig. Kriminalvården framför en liknande synpunkt. När det gäller den nya regeln att den villkorliga frigivningen ska kunna skjutas upp för den som dömts för brott som har utgjort led i en brottslighet som utövats i organiserad form framhåller Kristianstads tingsrätt att det av rättssäkerhetsskäl bör krävas att det av domen uttryckligen framgår att brottet har utgjort ett led i en brottslighet som har utövats i organiserad form för att bestämmelsen ska bli tillämplig. Enligt tingsrätten finns vidare skäl att överväga om det är lämpligt att koncentrera handläggningen av dessa ärenden till en förvaltningsrätt. Även Förvaltningsrätten i Jönköping har synpunkter i detta avseende och anser att det är oklart om en eller flera förvaltningsrätter kommer att handlägga överklaganden av besluten eftersom det inte framgår huruvida Kriminalvården kommer att koncentrera beslutsfattandet eller om det kommer att spridas inom myndigheten.

Stockholms tingsrätt anser att det kan ifrågasättas om den föreslagna ordningen är ändamålsenlig i fråga om personer som begår brott i

Prop. 2025/26:34

59

Prop. 2025/26:34

60

organiserad form eftersom den gruppen torde ha särskilt behov av sådana återfallsförebyggande insatser som en villkorlig frigivning kan innebära.

Stockholms universitet (Kriminologiska institutionen) anser att förslaget i praktiken innebär ett tidsobestämt straff som inte döms ut i domstol, utan av förvaltningsmyndigheter.

Sveriges advokatsamfund anser, med hänvisning till att den enskilde skulle avtjäna sitt straff även på grund av en bedömning av risken för framtida brottslighet, att förslaget strider mot grundläggande principer för påföljdssystemet. Förutsebarheten i fråga om strafftiden skulle enligt samfundet gå förlorad och grundas på omständigheter som den intagne inte kan påverka, vilket skulle minska incitamenten till gott uppförande.

Rättsmedicinalverket anser att myndigheten inte bör ges i uppgift att utföra riskutredningar inför Kriminalvårdens prövning av frågan om att skjuta upp villkorlig frigivning och att Kriminalvården har bättre förutsättningar än Rättsmedicinalverket att genomföra utredningarna. Om det skulle anses nödvändigt med en sådan utredning förordar myndigheten en ordning där Kriminalvården bedömer återfallsrisken och fattar beslutet om att skjuta upp den villkorliga frigivningen. Vid ett överklagande skulle i så fall förvaltningsrätten från ett annat organ kunna inhämta ett utlåtande i fråga om återfallsrisken. Om Rättsmedicinalverket skulle ges uppgiften att utföra riskutredningarna anser myndigheten att förslaget bör ändras och förtydligas i vissa avseenden. Det bör enligt myndigheten i så fall också föreskrivas närmare vad som ska gälla för bland annat utredningssamtal och myndighetens befogenheter vid undersökning.

Enligt Kriminalvården riskerar förslaget att få till konsekvens att den villkorliga frigivningen regelmässigt kommer att skjutas upp under hela den kvarvarande strafftiden för de som träffas av bestämmelsen, vilket gör att de återkommande riskutredningarna endast blir administrativt och kostnadsmässigt betungande. Myndigheten framhåller vidare att det är oklart hur det är tänkt att grunderna för uppskjutande av villkorlig frigivning ska förhålla sig till varandra, bland annat när det gäller frågan om hur uppskjuten villkorlig frigivning vid misskötsamhet ska hanteras om det också finns risk för återfall, det vill säga om en grund ska ha företräde framför en annan, hur förslaget gällande straffåterstod om 60 dagar förhåller sig till prövningen av uppskjuten villkorlig frigivning på grund av misskötsamhet samt om det ska göras en sammanvägd bedömning.

Skälen för regeringens förslag

Risken för återfall bör i vissa fall kunna påverka tidpunkten för villkorlig frigivning

Som anges i avsnitt 6.1 finns ett starkt samhälleligt intresse av att effektivt förhindra återfall i brott. Olika åtgärder kan, i syfte att minska risken för återfall i brott och öka samhällsskyddet, vidtas inom ramen för verkställighet av ett fängelsestraff. En sådan åtgärd är att planera och utforma verkställigheten utifrån deltagande i verksamheter som är ägnade att förebygga återfall i brott samt att stärka kontrollen av dem som friges villkorligt. Enligt gällande rätt finns möjlighet att skjuta upp tidpunkten för villkorlig frigivning på grund av misskötsamhet. I avsnitt 6.1 föreslås att det ska tillskapas ytterligare incitament för de intagna att följa de villkor

och föreskrifter som gäller för verkställigheten samt medverka i återfallsförebyggande åtgärder genom att skärpa reglerna för när den villkorliga frigivningen ska skjutas upp, se avsnitt 6.1. I avsnittet framgår bland annat att deltagande i Kriminalvårdens program kan minska återfallsfrekvensen i brott och att det därför är av stor vikt för att minska brottsligheten i samhället att den intagne har ett starkt incitament att underkasta sig behandling.

En annan möjlig åtgärd som syftar till att stärka samhällsskyddet är att lägga särskilt fokus på den grupp av intagna där återfallsrisken bedöms vara särskilt hög vid tidpunkten för villkorlig frigivning och förlänga den del av straffet som ska avtjänas i anstalt för dessa personer genom att skjuta upp den villkorliga frigivningen. Ju allvarligare och farligare brottslighet det är fråga om, desto större ansvar är det befogat att samhället tar för att förhindra återfall i brott. Strafftid som verkställs i anstalt innebär att den som dömts för exempelvis upprepade fall av allvarliga våldsbrott, allvarliga sexualbrott eller allvarliga brott som begåtts inom ramen för kriminella nätverk förhindras att under den tiden begå nya brott ute i samhället.

För vissa intagna i anstalt kommer risken för återfall i brottslighet bedömas vara hög även vid tidpunkten för villkorlig frigivning, oavsett genomförd behandling och skötsamhet under anstaltsvistelsen och trots den skärpning som föreslås i avsnitt 6.1. Det kan i sådana fall vara motiverat att samhället vidtar åtgärder för att förhindra att dessa personer återfaller i brott genom att de inte friges villkorligt så länge risken bedöms kvarstå. Det gäller i synnerhet om risken för fortsatt brottslighet avser allvarliga brott mot person som orsakar stort mänskligt lidande för enskilda. Sådan brottslighet minskar också tryggheten i samhället och påverkar därmed livskvaliteten för många.

En person som befinner sig på anstalt är förhindrad att begå brott ute i samhället. Studier visar att inkapacitering har en viss inverkan på den samhälleliga brottsnivån, i vart fall om ett betydande antal individer är frihetsberövade. Effekten blir störst om straffskärpningarna riktas mot de mest brottsaktiva personerna (se Ahlberg, Inkapacitering: Effekter av förändrade strafftider, Brå-rapport 1990:7 och SOU 1993:35 del B s. 51– 53 samt prop. 1982/83:85 s. 30 för äldre forskning som talar i den riktningen). Att risk för återfall i brottslighet ska beaktas som skäl för att skjuta upp villkorlig frigivning torde vidare ytterligare kunna öka incitamenten för den intagne att delta i återfallsförebyggande åtgärder och motivera till skötsamhet under anstaltsvistelsen. En ändring som innebär att risken för återfall i allvarlig brottslighet ges betydelse för när den dömde släpps ut i samhället igen kan även öka allmänhetens förtroende för rättssystemet.

Under de senaste åren kan konstateras en tydlig uppgång av grova våldsbrott i form av skjutningar och sprängningar, vilket även påverkar samhället i större utsträckning än tidigare. Detta har ökat behovet av åtgärder som syftar till att stärka samhällsskyddet (se ovan avsnitt 4.2). Det finns därför sammantaget starka skäl att införa en reglering som möjliggör att den dömde avtjänar en större del av ett utdömt fängelsestraff i anstalt vid risk för återfall i brott.

En åtgärd som innebär att intagna som bedöms ha en hög risk att begå nya brott – men som ännu inte har gjort det – ska avtjäna längre tid i anstalt

Prop. 2025/26:34

61

intresset av samhällsskydd gör sig särskilt starkt gällande framstår därför som väl avvägt. Som Lagrådet anför bör de inslag av våld, allvarliga hot om våld eller frihetsberövande som kan medföra att bestämmelsen blir tillämplig framgå av de delar av åklagarens gärningsbeskrivning som domstolen funnit bevisade.

Som anges ovan finns för den nu föreslagna regleringen starka skäl att göra tillämpningsområdet snävt. Samhällsskyddsintresset är generellt sett inte lika påtagligt i förhållande till brott som skapar abstrakt fara som vid brott mot liv, hälsa, frihet och frid, förutom i de fall där brottsligheten har kopplingar till organiserad brottslighet. När det gäller den vinstdrivande brottslighet som förekommer i kriminella nätverk intar narkotikabrottsligheten en särställning och är över lag den vinningsbrottslighet som dominerar. Sådan narkotikaförsäljning som bland annat kriminella nätverk i utsatta områden står bakom medför otrygghet och leder ofta till våldsutövning. Därtill har många kriminella nätverk en tydlig gemensam nämnare i form av den vålds- och hotbrottslighet som de utövar och det så kallade våldskapital som de besitter. Skjutningar och andra allvarliga våldsdåd är kännetecknande för konflikter inom den kriminella miljön och innebär risker och otrygghet även för utomstående (prop. 2022/23:53 s. 27). Mot den bakgrunden bör även brott som har utgjort led i en brottslighet som har utövats i organiserad form omfattas av regleringen.

Det bör, mot bakgrund av intresset av förutsebarhet och likabehandling, tydligt framgå av lagtexten när uppskjuten villkorlig frigivning på grund av en risk för återfall i brott kan aktualiseras. Brott som riktar sig mot de angivna skyddsintressena bör därmed pekas ut i lagtexten.

Reglerna bör av de skäl som anges i detta avsnitt enbart träffa personer som avtjänar fängelsestraff av en viss längd. En avgränsning som innebär att reglerna omfattar intagna som avtjänar fängelse i minst fyra år för brott mot liv, hälsa, frihet eller frid leder till att personer som dömts för mycket allvarlig brottslighet som mord, dråp och synnerligen grov misshandel regelmässigt kommer att tillhöra den kategori intagna som, vid risk för återfall, kan få avtjäna en längre tid av straffet i anstalt. Även livstidsdömda vars straff omvandlats till fängelse på viss tid kommer att omfattas av regleringen. Vid flerfaldig brottslighet är det tillräckligt att avtjänandet till någon del avser brottslighet mot liv, hälsa, frihet eller frid för att reglerna ska bli tillämpliga, så länge den sammanlagda strafftiden är minst fyra års fängelse. Genom förslaget träffas även den som har dömts till kortare straff än fängelse i fyra år om han eller hon till följd av flera straff som ska verkställas samtidigt ska avtjäna en sammanlagd fängelsetid om minst fyra år. Enligt Lagrådet ger den föreslagna lagtexten intryck av att fängelse om minst fyra år ska avse just den angivna typen av brott. Lagrådet anser att avsikten att det vid flerfaldig brottslighet ska vara tillräckligt att avtjänandet till någon del avser den typen av brott bör komma till tydligare uttryck i lagtexten. Regeringen delar Lagrådets synpunkt. Bestämmelsen bör därmed – med den justeringen att det bör vara straffet snarare än avtjänandet som till någon del ska avse den typen av brott – formuleras i enlighet med Lagrådets förslag.

Som framgår ovan i detta avsnitt får intresset av samhällsskydd anses göra sig särskilt starkt gällande även i förhållande till brottslighet som har utövats i organiserad form. Det kan då handla om exempelvis grov vapenbrottslighet och grov narkotikabrottslighet. För att kunna motverka

Prop. 2025/26:34

63

eller hon begår nya brott av allvarligt slag). En reglering där tillämpligheten knyts till domens innehåll och längd och därmed inte kan påverkas av senare tillkommen avtjänandetid kan i någon mån tänkas förenkla tillämpningen för den verkställande myndigheten. Förslaget skulle dock även innebära att tillämpningen kopplas till praktiska frågor utanför den dömdes kontroll, såsom när och hur åtal väcks och vad som prövas genom en och samma dom. Detta skulle riskera att leda till bristande förutsebarhet och likabehandling.

Samma överväganden görs i förhållande till den alternativa reglering som Kristianstads tingsrätt föreslår, som tar sikte på att brottsligheten mot liv, hälsa, frihet eller frid ska ha ett visst straffvärde för att bestämmelsen ska bli tillämplig. En sådan reglering framstår som mindre lämplig i synnerhet mot bakgrund av att straffvärdet för varje enskild gärning många gånger inte fastställs i domen, vilket riskerar att leda till bristande förutsebarhet och att principen om likabehandling åsidosätts. Som tingsrätten anger kommer förslaget innebära att även personer som endast dömts för mindre allvarliga brott mot liv, hälsa, frihet eller frid träffas av regleringen om de också dömts till minst fyra års fängelse. Till skillnad från tingsrätten anser regeringen att en sådan ordning är ändamålsenlig. Det finns också utrymme att i riskbedömningen beakta vilken brottslighet som ligger till grund för att den enskilde blir föremål för prövningen. En person som endast i förhållandevis liten utsträckning begått sådan brottslighet som gör att reglerna blir tillämpliga torde i jämförelse med personer som till helt övervägande del begått brott mot liv, hälsa, frihet eller frid mera sällan riskera att återfalla i allvarlig brottslighet av relevant slag. De synpunkter i fråga om bristande likabehandling som bland annat Göteborgs tingsrätt och Svea hovrätt pekar på gör sig mot den bakgrunden inte gällande på det sätt som dessa remissinstanser framför. Regeringen vill också erinra om att det rör sig om åtgärder som ryms inom ramen för det ursprungligen bestämda straffet. Enligt regeringen talar sammantaget övervägande skäl för att villkorlig frigivning bör kunna skjutas upp om den dömde avtjänar fängelse i minst fyra år och straffet åtminstone till någon del avser brottslighet mot liv, hälsa, frihet eller frid eller i minst två år och straffet åtminstone till någon del avser brottslighet som har utgjort led i en brottslighet som har utövats i organiserad form.

Vid bedömningen ska det särskilt beaktas om det finns en konkret och beaktansvärd risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag

Det kan hävdas att det för en person som har begått ett brott i princip alltid finns en risk att personen återfaller i brottslighet. Att det finns en abstrakt risk för återfall bör dock inte vara tillräckligt för att den villkorliga frigivningen ska kunna skjutas upp. För att risk för återfall i brott ska kunna beaktas som skäl för att skjuta upp den villkorliga frigivningen bör det i stället krävas att det är fråga om en kvalificerad risk och att risken avser brottslighet av allvarligt slag.

Risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag har enligt gällande rätt betydelse för prövningen av en ansökan om omvandling av fängelse på livstid till ett tidsbestämt fängelsestraff. Riskbedömningen och betydelsen av återfallsrisken ska enligt förarbetena i de fallen avgöras från fall till fall. Det anges vidare att en ansökan om omvandling ska avslås om det finns

Prop. 2025/26:34

65

bedömning av frågor om uppskjuten villkorlig frigivning. Med brottslighet av allvarligt slag avses, som anges ovan, främst brott som riktar sig mot eller medför fara för någon annans liv eller hälsa eller personliga säkerhet.

Frågan huruvida brottsligheten är tillräckligt allvarlig för att beaktas bör göras utifrån en helhetsbedömning och med utgångspunkt i de gärningar som den dömde avtjänar straff för samt hans eller hennes tidigare brottslighet. Det måste inte vara fråga om likartad brottslighet för att det ska röra sig om brottslighet av allvarligt slag. Att brottsligheten ska vara allvarlig innefattar ett krav på att det ska vara brottslighet som har ett relativt högt straffvärde.

Den villkorliga frigivningen ska vid risk för återfall i allvarlig brottslighet skjutas upp i 180 dagar

Det som i dag avgör hur lång tid den villkorliga frigivningen ska skjutas upp när det finns särskilda skäl för uppskjutande, är arten och omfattningen av den misskötsamhet som motiverat att den villkorliga frigivningen skjuts upp. Den villkorliga frigivningen får skjutas upp med högst 180 dagar åt gången (26 kap. 7 § brottsbalken). Som anges i avsnitt

6.1skapar en sådan ordning incitament för den intagne att delta i anvisade åtgärder och följa de föreskrifter och villkor och som gäller för vistelsen.

Bedömningen som ska göras vid ett beslut om att skjuta upp den villkorliga frigivningen med anledning av den intagnes risk för återfall i brott kommer i flera hänseenden att skilja sig från den som görs vid uppskjuten villkorlig frigivning på grund av misskötsamhet eller bristande deltagande i återfallsförebyggande åtgärder. Bland annat kommer vissa av de faktorer som ligger till grund för en bedömning av om den villkorliga frigivningen ska skjutas upp med anledning av en konkret och beaktansvärd risk för återfall i brott inte förändras under anstaltsvistelsen och heller inte vara möjliga för den intagne att påverka. Detta gäller exempelvis den dömdes tidigare brottslighet. Syftet med den nu föreslagna ordningen är därtill delvis ett annat än för den befintliga regleringen.

Det kan av den anledningen framstå som naturligt att låta de som bedöms ha en konkret och beaktansvärd risk för återfall i brott avtjäna hela fängelsestraffet i anstalt. En sådan ordning skulle emellertid innebära att dessa personer inte kommer att omfattas av de övervaknings- och kontrollmöjligheter som syftar till återanpassning i samhället och som systemet med villkorlig frigivning och prövotid bygger på. Detta är inte önskvärt, särskilt för den aktuella gruppen av intagna, för vilka övervakning och kontrollåtgärder är av särskild betydelse. I stället bör tiden som den villkorliga frigivningen skjuts upp bestämmas enligt en annan ordning.

En möjlig lösning skulle kunna vara att den villkorliga frigivningen skjuts upp enligt en förhöjd kvotdel. Ett sådant system är förutsebart och uppfyller kraven på likabehandling. Därtill skulle en sådan ordning innebära att alla intagna blir föremål för de kontrollåtgärder som systemet med villkorlig frigivning bygger på. En ordning där den nya frigivningstidpunkten baseras på den utdömda strafftiden kan å andra sidan uppfattas som en ytterligare reaktion på den brottslighet som ska avtjänas genom straffet, vilket inte är önskvärt. Inte heller medger ett sådant system något utrymme för att beakta omständigheterna i det enskilda fallet.

Prop. 2025/26:34

67

Beslut om uppskjuten villkorlig frigivning ska fattas av Kriminalvården

Beslut om att skjuta upp villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk hör till verkställigheten av ett fängelsestraff. Som framgår ovan är det Kriminalvården som beslutar i frågor om uppskjutande av villkorlig frigivning enligt 26 kap. 6 a och 7 §§ brottsbalken (26 kap. 9 §). Det finns därmed inom Kriminalvården väl utarbetade rutiner för hantering av beslut som rör uppskjuten villkorlig frigivning. Enligt regeringen bör prövningsordningen för beslut om att skjuta upp tidpunkten för villkorlig frigivning på grund av återfallsrisk motsvara den som gäller när ett sådant beslut grundas på den intagnes misskötsamhet eller bristande deltagande i återfallsförebyggande åtgärder. Det innebär att beslutet bör fattas av Kriminalvården. Ärendet kommer därmed även att omfattas av de regler om överklagande, rätten till offentligt biträde och de skyndsamhetskrav som ställs på ärenden av det aktuella slaget.

Den intagne ska i ärenden om uppskjuten villkorlig frigivning beredas tillfälle att yttra sig innan beslutet meddelas och har, om det inte måste antas att behov saknas, rätt till ett offentligt biträde (se 12 kap. 5 § fängelselagen). Frågor om uppskjutande av villkorlig frigivning ska avgöras skyndsamt och beslutet gäller omedelbart, om inte något annat beslutas (se 12 kap. 3 § fängelselagen och 26 kap. 9 § brottsbalken). Beslutet får, efter att ha omprövats av Kriminalvården, överklagas till allmän förvaltningsdomstol, som ska handlägga målet skyndsamt (se 38 kap. 14 och 19 §§). Den domstol som ska pröva ett överklagande får vidare besluta att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla (28 § förvaltningsprocesslagen [1971:291]).

Som framgår nedan bör Kriminalvården innan ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning meddelas inhämta ett utlåtande från Rättsmedicinalverket om risken för att den dömde begår nya brott av allvarligt slag. Ett skäl att inhämta en utredning om risk för nya brott kan finnas om Kriminalvården, inför villkorlig frigivning i fråga om en intagen som omfattas av regleringen, preliminärt bedömer att risken för återfall i allvarlig brottslighet är hög. Det kan exempelvis vara fråga om en intagen som meddelats särskilda villkor på grund av risken för nya brott. Även de bedömningar som har gjorts i fråga om frigivningsförberedande åtgärder bör kunna beaktas. En anledning att inhämta en riskutredning kan exempelvis vara att den intagne på grund av risken för återfall över huvud taget inte varit föremål för några frigivningsförberedande åtgärder i form av successiv utslussning genom placering i lägsta säkerhetsklass, permissioner eller särskilda utslussningsåtgärder, eller om sådana åtgärder på grund av återfallsrisken varit förenade med särskilda kontrollinsatser. Kriminalvårdens utredningar och den intagnes misskötsamhet under verkställigheten bör även kunna beaktas inom ramen för riskutredningen.

Enligt Lagrådet innebär den föreslagna bestämmelsen, som förutsätter att en bedömning av risken för fortsatt brottslighet görs vid prövningen av om en person ska vara fortsatt frihetsberövad, att Kriminalvården behöver göra en typ av bedömningar som normalt anförtros domstolar. Beslut om utskrivning från rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning och beslut om omvandling av fängelse på livstid meddelas av domstol. Detta gäller dock inte utan undantag, tvärtom sker bedömningar av risk för återfall i brott även vid flera av Kriminalvårdens åtgärder som innebär ett

Prop. 2025/26:34

69

vården att upprätta regler som säkerställer att ett beslut om uppskjuten villkorlig frigivning meddelas i god tid före planerad dag för villkorlig frigivning, med beaktande av tid för omprövning och överklagande. Såväl Kriminalvårdens som domstolens handläggning innefattar vidare ett krav på att handläggningen ska ske skyndsamt. Om handläggningen trots detta skulle fördröjas finns även möjlighet för Kriminalvården att besluta att uppskjutandet inte ska gälla omedelbart och för domstolen att besluta att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla. Enligt regeringen framstår den föreslagna prövningsordningen mot denna bakgrund som väl förenlig med de krav på rättssäkerhet och domstolsprövning som följer av bl.a. Europakonventionen.

Som anges ovan får Kriminalvårdens beslut om uppskjuten villkorlig frigivning överklagas till allmän förvaltningsdomstol (se 38 kap. 14 § brottsbalken). Beslutet överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets den Kriminalvårdsanstalt är belägen där den enskilde var inskriven när det första beslutet i ärendet fattades (38 kap. 18 §). Regeringen har, med beaktande av Kristianstads tingsrätts synpunkt, övervägt om det finns skäl att koncentrera handläggningen av överklaganden av dessa beslut till en av landets förvaltningsrätter. En sådan hantering skulle särskilt kunna övervägas för beslut om uppskjuten villkorlig frigivning på grund av risk för återfall i brottslighet av allvarligt slag, som utgör en ny grund för att skjuta upp villkorlig frigivning. Enligt regeringens bedömning är det dock inte lämpligt att beslut om uppskjuten villkorlig frigivning överklagas till olika domstolar beroende på grunden för beslutet. Inte heller kan det förväntade antalet överklaganden eller måltypen motivera att handläggningen av dessa överklaganden förläggs till en förvaltningsrätt. Övervägande skäl talar därför för att beslut om uppskjutande av villkorlig frigivning även framöver bör överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att samma forumregler bör gälla som i dag. Eftersom ingen ändring föreslås av de gällande överklagandebestämmelserna bedöms förslagen i denna del inte leda till sådana oklarheter som Förvaltningsrätten i Jönköping pekar på.

En utredning om risk för återfall i allvarlig brottslighet ska hämtas in inför beslut om uppskjuten villkorlig frigivning

Frågan om riskbedömningars tillförlitlighet har analyserats i tidigare betänkanden. Forskning visar att riskbedömningar är förenade med vissa osäkerhetsmoment. I detta sammanhang bör dock noteras att riskbedömningar är tämligen vanligt förekommande inom rättsväsendet. Bland annat kan risken för återfall ha betydelse vid rättens beslut om häktning, rättens möjligheter att besluta om särskild utskrivningsprövning i samband med rättspsykiatrisk vård och vid bedömningen av om fängelse på livstid ska omvandlas till ett tidsbestämt straff enligt lagen (2006:45) om omvandling av fängelse på livstid. Bedömningar av risk för återfall i brott sker även vid flera av Kriminalvårdens åtgärder, till exempel inför beslut om övervakning i frivård, anstaltsplacering, utslussningsåtgärder, permissioner samt besöks- och telefontillstånd.

Med hänsyn till de svårigheter som är förenade med riskbedömningar bör de, för att anses proportionerliga, endast användas i situationer där intresset av samhällsskydd gör sig särskilt starkt gällande. Det är vidare

Prop. 2025/26:34

71

utredningen, att närmare utforma hur den ska utföras och hur utlåtandet ska utformas. Genom det föreslagna förfarandet kan sådana svårigheter som generellt sett finns vid riskbedömningar, och som bland annat Göteborgs tingsrätt, Kriminalvården, Stockholms universitet (Juridiska fakultetsnämnden) och Rättsmedicinalverket pekar på, hanteras på ett tillfredsställande sätt.

Enligt regeringen finns det av tydlighetsskäl anledning att i lag ange vilken myndighet som ska genomföra riskutredningarna. I likhet med vad som gäller i fråga om bedömning av risk för återfall i ärenden om omvandling av livstidsstraff bör ett organ med särskild kompetens utföra utredningen som ska ligga till grund för beslutet om uppskjutande av villkorlig frigivning. Rättsmedicinalverket har i uppgift att göra sådana bedömningar i ärenden om omvandling av livstidsstraff och hos myndigheten finns också expertis i fråga om rättspsykiatriska bedömningar. De nu aktuella riskutredningarna har flera likheter med sådana bedömningar som Rättsmedicinalverket redan genomför. Enligt regeringen framstår Rättsmedicinalverket som den myndighet som är bäst lämpad att göra riskutredningarna och bör därför ges den uppgiften. Kriminalvården kan med en sådan ordning tillhandahålla det underlag om de intagna som finns hos myndigheten och som behövs för Rättsmedicinalverkets utredning.

Frågan om den intagne är eller har varit påverkad av olika substanser kan ha betydelse för riskbedömningen. Genom sådan kunskap ökar möjligheten att korrekt bedöma den misstänktes psykiska och kroppsliga tillstånd, vilka kan vara av stor betydelse för återfallsrisken. Det är också viktigt att ha sådan kunskap för att kunna ange riskreducerande åtgärder, till exempel särskilda behandlingsåtgärder, i utlåtandet.

I syfte att få ett tillräckligt underlag om den undersökte har ett missbruk eller annat bruk av substanser som kan vara av betydelse för riskbedömningen bör i likhet med vad som gäller enligt 5 b § lagen (1991:1137) om rättspsykiatrisk undersökning och 7 a § lagen (1991:2041) om särskild personutredning i brottmål, m.m. införas en möjlighet att ta ett urin-, utandnings-, saliv-, svett-, blod- eller hårprov på honom eller henne. På så sätt ges en möjlighet att ta sådana prover av utredningsskäl utan den intagnes samtycke, vilket är nödvändigt för att Rättsmedicinalverket ska ha ett så gott underlag som möjligt för riskbedömningen och för ett rättssäkert förfarande.

Samma frister som vid rättspsykiatrisk undersökning bör gälla, vilket innebär att utlåtandet om risk ska ges in till Kriminalvården inom sex veckor från det att beslutet om riskutredning kom in till Rättsmedicinalverket.

Det kan förekomma att en utredning om risk för återfall i brottslighet till någon del, eller i sin helhet, behöver utföras på en annan plats än på anstalten där den intagne vistas, exempelvis om särskild utrustning behövs för utredningens genomförande eller om utredningen behöver genomföras på särskild vårdavdelning. Det bör därmed, i likhet med vad som gäller för utredningar om risk för återfall i brottslighet enligt 10 § omvandlingslagen, införas en bestämmelse i fängelselagen om att en intagen som ska genomgå en riskutredning får vistas utanför anstalt i den utsträckning som den myndighet som ansvarar för utredningen bedömer är nödvändigt för att utredningen ska kunna genomföras.

Prop. 2025/26:34

73

Remissinstanserna

De flesta remissinstanser har ingen invändning mot förslaget eller yttrar sig inte särskilt i frågan. Integritetsskyddsmyndigheten anser att förslaget om inhämtande av uppgifter i samband med genomförandet av en riskutredning behöver kompletteras i fråga om vilka personuppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten, det rättsliga stödet i dataskyddslagstiftningen och en bedömning av proportionaliteten i den föreslagna behandlingen.

Rättsmedicinalverket anser att förslaget behöver ändras i vissa avseenden, om myndigheten ska kunna genomföra riskutredningarna. Det gäller enligt myndigheten bland annat dess förutsättningar att få tillgång till uppgifter i Kriminalvårdens säkerhetsregister. Myndigheten påpekar också att den föreslagna uppgiftsskyldigheten är mer långtgående än vad som i motsvarande fall gäller i ärenden om omvandling av fängelse på livstid samt anser att bestämmelsen inte framstår som ändamålsenlig och därför bör ges en annan utformning.

Migrationsverket har inga invändningar mot att det införs en uppgiftsskyldighet men efterfrågar förtydliganden i fråga om vilken sekretess som bryts enligt den föreslagna bestämmelsen.

Skälen för regeringens förslag

Det finns behov av uppgifter från vissa myndigheter och enskilda verksamheter

Riskutredningar i ärenden om uppskjutande av villkorlig frigivning ska kunna bidra till att allsidigt belysa sådana omständigheter som är av betydelse för den enskildes återfallsrisk. Sådana uppgifter kan röra såväl medicinska som sociala förhållanden. Precis som vid riskbedömningar vid omvandling av fängelse på livstid till tidsbestämt straff samt vid rättspsykiatriska undersökningar är det nödvändigt att Rättsmedicinalverket ges möjlighet att inhämta det underlag som behövs för bedömningen. Rättsmedicinalverket anser att det finns skäl att se över den föreslagna utformningen med hänvisning till att det framstår som oklart varför uppgiftsskyldigheten i utkastet föreslås gå längre än vad som gäller enligt uppgiftsskyldigheten i lagen om omvandling av fängelse på livstid. I likhet med vad som gäller enligt lagen om rättspsykiatrisk undersökning och bedömning av återfallsrisk i ärenden om omvandling av livstidsstraff kan ett flertal aktörer ha uppgifter som är av betydelse för de nu aktuella riskutredningarna. En rättspsykiatrisk undersökning genomförs för att utreda om en person som är misstänkt för brott lider av en allvarlig psykisk störning och har behov av rättspsykiatrisk vård och har alltså ett delvis annat ändamål än de riskutredningar som nu föreslås. De uppgifter som ska lämnas till Rättsmedicinalverket vid sådana undersökningar tar också sikte på förhållanden som i mindre utsträckning är av betydelse vid riskbedömningar av enskilda som inte undersöks endast i fråga om psykiskt tillstånd. De riskutredningar som nu föreslås får anses ha större likheter med de utredningar som görs i ärenden om omvandling av livstidsstraff. I linje med vad Rättsmedicinalverket framför finns det enligt regeringen därför anledning att i stället för den något mer omfattande uppgiftsskyldighet som gäller i fråga om rättspsykiatriska undersökningar

Prop. 2025/26:34

75

76

Integritetsskyddsmyndigheten anser att förslaget bör kompletteras med en redogörelse för vilka personuppgifter som omfattas av uppgiftsskyldigheten. Uppgifter om hälsotillstånd och personliga förhållanden i hälso- och sjukvården av betydelse vid riskutredningar kan avse exempelvis missbruk eller psykiatriska tillstånd. Hos socialtjänsten förekommer uppgifter om sociala förhållanden som i många fall kan ha betydelse för riskbedömningen, exempelvis när den enskilde varit föremål för insatser som gäller familjeomsorg eller missbruk. I kriminalvårdsregistret finns uppgifter om personer som verkställer påföljder. Där förekommer uppgifter både om de domar som ligger till grund för en påföljd och uppgifter som rör den enskildes verkställighet.

Uppgifter av det slag som Rättsmedicinalverket har behov av för att genomföra riskutredningar omfattas av sekretess enligt 25 kap. 1–5 §§ och 26 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, när det rör uppgifter om enskild i hälso- och sjukvården respektive inom socialtjänsten. Motsvarande bestämmelser om tystnadsplikt finns i 29 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, 6 kap. 12 § patientsäkerhetslagen (2010:659) och 17 kap. 11 § socialtjänstlagen (2025:400).

Rättsmedicinalverket framhåller att även uppgifter som omfattas av andra sekretessbestämmelser än de som nu har redovisats behövs för att kunna utföra de riskutredningar som föreslås. Frågan om vilket behov som kan finnas av sådana uppgifter har inte varit föremål för överväganden i utredningen eller i utkastet till lagrådsremiss. Det finns därför inte förutsättningar att i detta lagstiftningsärende utvidga bestämmelsens omfattning på det sätt som Rättsmedicinalverket föreslår.

En uppgiftsskyldighet bör införas

Det är angeläget att Rättsmedicinalverket har tillgång till ett tillräckligt omfattande underlag vid utförande av riskutredningar. Uppgifter som finns hos andra myndigheter och som är av betydelse för riskutredningen omfattas dock i flera fall av sekretess till skydd för den enskilde. När det gäller uppgifter i enskild verksamhet förekommer i stället regler om tystnadsplikt för de anställda.

Sekretess gäller mot enskilda och mot andra myndigheter samt mellan självständiga verksamhetsgrenar inom myndigheter (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). För att kunna utföra sina uppgifter kan en myndighet med stöd av sekretessbrytande bestämmelser ändå få del av uppgifter som omfattas av sekretess. Det finns exempelvis redan i dag möjlighet att lämna ut vissa uppgifter med stöd av den så kallade generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL, om det är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Generalklausulen framstår emellertid inte som tillräcklig för att säkerställa att Rättsmedicinal-

verket får del av alla de uppgifter som behövs för att kunna göra fullständiga riskbedömningar, särskilt med hänsyn till den prövning som med tillämpning av generalklausulen skulle behöva föregå varje enskilt utlämnande av uppgifter. Syftet med generalklausulen är vidare att den ska utgöra en ventil för det fall ett utbyte av uppgifter uppenbart behöver ske och situationen inte har kunnat förutses i lagstiftningen. Ett rutinmässigt uppgiftsutbyte av sekretessreglerade uppgifter ska som utgångspunkt vara särskilt författningsreglerat.

För att tillgodose behovet av information hos Rättsmedicinalverket bör mot denna bakgrund en uppgiftsskyldighet med sekretessbrytande verkan införas för de uppgifter som bedöms behövliga i den riskutredande verksamheten. Det följer av 10 kap. 28 § OSL att sekretess inte utgör hinder mot att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. En bestämmelse om uppgiftsskyldighet kan ta sikte på utlämnande av uppgifter av ett speciellt slag, gälla en viss myndighets rätt att få del av uppgifter i allmänhet eller avse en skyldighet för en viss myndighet att lämna andra myndigheter information (prop. 1979/80:2 Del A s. 322). För att undvika onödiga integritetsintrång bör den sekretessbrytande regleringen inte vara mer omfattande än nödvändigt. Uppgiftsskyldigheten bör därför endast bryta sådan sekretess som gäller enligt vissa utpekade bestämmelser. Med den utformning som regeringen föreslår medför bestämmelsen också att sekretessen bryts i förhållande till Rättsmedicinalverket endast om uppgifterna behövs för genomförandet av riskutredningen.

Lagrådet påpekar att det, som lagtexten är utformad, för ett utlämnande inte är tillräckligt att Rättsmedicinalverket kan antas ha behov av uppgiften och att den utlämnande verksamheten alltså inte kan avstå från att göra sin egen behovsprövning. Regeringen konstaterar att Rättsmedicinalverket, som ansvarar för riskutredningen, har till uppgift att precisera vilka uppgifter som behövs för undersökningen. Den utlämnande verksamheten måste i allmänhet kunna utgå från att de begärda uppgifterna behövs för en riskbedömning (jfr prop. 1990/91:58 s. 283 och prop. 2022/23:82 s. 67). I enlighet med vad Lagrådet påpekar innebär detta dock inte att den utlämnande verksamheten kan avstå från att göra sin egen behovsprövning. I vissa fall är den utlämnande verksamheten bättre lämpad att bedöma huruvida en viss uppgift kan vara relevant för en riskutredning. I sådana fall kan den verksamheten, även utan en specificerad begäran från Rättsmedicinalverket, lämna ut den aktuella uppgiften. Mot denna bakgrund bör paragrafen inte utformas så att ett utlämnande alltid måste föregås av en begäran från Rättsmedicinalverket, vilket Lagrådet föreslår. Vid behov kan kontakter tas med Rättsmedicinalverket för att ta ställning till om den aktuella uppgiften behövs i myndighetens riskutredande verksamhet.

I de fall uppgifterna förekommer i enskild verksamhet skyddas de i förekommande fall genom bestämmelser om tystnadsplikt. I likhet med de överväganden som gjordes i fråga om uppgiftsskyldighet vid rättspsykiatriska undersökningar anser regeringen att det inte bör ha någon betydelse om den person som utreds har förekommit i offentligt eller enskilt bedriven hälso- och sjukvård eller socialtjänst. Uppgifter som behövs för Rättsmedicinalverkets riskutredningar bör i båda fallen kunna lämnas ut (jfr prop. 2022/23:82 s. 43–45).

Prop. 2025/26:34

77