HD03267: Stärkt skydd mot utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot

Regeringens proposition 2025/26:267

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 7 maj 2026

Ebba Busch

Gunnar Strömmer (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Mot bakgrund av det försämrade säkerhetsläget är det avgörande att skyddet mot utlänningar som utgör kvalificerade hot mot Sveriges säkerhet är effektivt och även i övrigt ändamålsenligt. I propositionen lämnar regeringen förslag om ändringar i lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar som syftar till att stärka skyddet mot utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot. Förslagen innebär bl.a.

•utökade möjligheter till förvar, bl.a. längre förvarstider och ett sänkt beviskrav vid förvar av vuxna

•ett förtydligande avseende förutsättningarna för att besluta om utvisning

•skärpta straff för vissa brott enligt lagen.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 mars 2027.

1

3

Regeringens förslag:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

4

Om utlänningen är kvar i förvar ska en ny prövning fortlöpande ske inom de tider som anges i första respektive andra stycket.

Om ett beslut om förvar inte prövas på nytt inom föreskriven tid, upphör

Utlänningen får hållas avskild från andra som har tagits i förvar om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i förvarslokalen. Ett beslut om avskiljande meddelas av Migrationsverket. Beslutet ska omprövas så ofta det finns anledning till det.

För behandlingen av en utlänning som har placerats i Migrationsverkets förvarslokaler gäller i övrigt 11 kap. utlänningslagen om myndighetens behandling av utlänningar som hålls i förvar.

6

7 kap.

7 §

Ett beslut av Säkerhetspolisen, Migrationsverket eller Regeringskansliet får överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen när beslutet avser

1.offentligt biträde,

2.ersättning i ett ärende som handläggs enligt denna lag,

3.avvisande av ombud eller biträde, eller

4.jäv.

Ett beslut som avser substitution av offentligt biträde får inte överklagas.

8kap. 1 §1

Till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige trots att han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt denna lag inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå sådan förföljelse som avses i artikel 3.5 i skyddsgrundsförordningen.

Är brottet ringa ska åtal för ett sådant brott inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt.

För försök eller förberedelse till ett sådant brott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

1.Denna lag träder i kraft den 1 mars 2027.

2.För ett beslut om förvar som har meddelats före ikraftträdandet gäller äldre föreskrifter fortfarande fram till dess att beslutet prövas på nytt.

3.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för prövning av ett överklagat beslut som har meddelats före den 1 mars 2027.

8

I maj 2024 fick en särskild utredare i uppdrag att se över lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar i ett antal avseenden. Syftet var att utifrån det försämrade säkerhetsläget säkerställa att skyddet mot utlänningar som utgör kvalificerade hot mot Sveriges säkerhet är effektivt och även i övrigt ändamålsenligt. I syfte att stärka skyddet mot utlänningar som deltar i eller på annat sätt har samröre med kriminella nätverk skulle utredaren också ta ställning till hur även sådana individer under vissa förutsättningar ska kunna utvisas (dir. 2024:49). I augusti 2024 utvidgades utredningens uppdrag till att även överväga om frysning av tillgångar bör införas som komplement till de åtgärder som kan vidtas när det gäller de utlänningar som utgör kvalificerade hot mot Sveriges säkerhet (dir. 2024:78).

Utredningen överlämnade i december 2025 betänkandet Skärpningar i lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar och utlänningslagen (SOU 2025:114). En sammanfattning av betänkandet i nu relevanta delar finns i bilaga 1 och lagförslagen i dessa delar finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga på regeringens webbplats (regeringen.se) och i lagstiftningsärendet (Ju2025/02614).

I denna proposition behandlas de lagförslag om ändringar i lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar som avser förvar, förutsättningarna för att besluta om utvisning, straffansvar för olovlig vistelse i Sverige och hjälp till sådan olovlig vistelse samt substitution av offentligt biträde.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 16 april 2026 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag görs vissa språkliga ändringar.

4Utlänningsärenden med säkerhetsaspekter

4.1Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen

Utlänningslagen (2005:716) innehåller grundläggande bestämmelser om utlänningars rätt att vistas i Sverige, utvisning och avvisning. Lagen innehåller även andra regler om utlänningars inresa och vistelse i Sverige.

Iutlänningslagen finns också bestämmelser om kontroll- och tvångsåtgärder som får vidtas gentemot utlänningar. Lagen innehåller även särskilda bestämmelser om hur vissa ärenden med säkerhetsaspekter, s.k. säkerhetsärenden, ska hanteras. I ett säkerhetsärende förordar Säkerhetspolisen en viss utgång utifrån skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet (1 kap. 7 § utlänningslagen). Säkerhets-

Prop. 2025/26:267 utlänningslagen. Det finns dock vissa särskilda bestämmelser, bl.a. vad gäller överklaganderätt och verkställighet av beslut om utvisning i sådana ärenden.

4.2Kvalificerade säkerhetsärenden

För de mer kvalificerade säkerhetsärendena finns en särskild lagstiftning, lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar (LSU). Lagen trädde i kraft den 1 juli 2022 och ersatte då lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Kompletterande bestämmelser till LSU finns i förordningen (2022:701) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

En utlänning får utvisas ur Sverige om utlänningen med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas komma att begå eller på annat sätt medverka till ett brott enligt terroristbrottslagen (2022:666), eller kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet (2 kap. 1 § LSU). Utlänningar som kan uppfylla rekvisiten för befarad brottslighet enligt terroristbrottslagen är främst personer som har begått terroristbrott i någon form eller som har ertappats med planer på sådan brottslighet. Lagen kan även tillämpas på utlänningar som på annat sätt kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet, t.ex. utlänningar som misstänks bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet. Det kan även röra sig om personer som verkar för radikalisering och introduktion till organisationer eller grupper som i sin tur har direkta eller indirekta kopplingar till terroristverksamhet. Lagen är emellertid inte tillämplig i alla ärenden där en utlänning kan utgöra ett säkerhetshot, utan endast vid säkerhetsärenden som är av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten (prop. 2021/22:131 s. 77 f.).

Lagen innehåller även regler om t.ex. förvar, uppsikt och tvångsmedel. Förvar och uppsikt är åtgärder som under vissa förutsättningar får användas som ett led i förfarandet att avlägsna en utlänning ur landet. För att Säkerhetspolisen ska kunna förebygga särskilt allvarliga brott finns det vidare en möjlighet att kontrollera utlänningen genom olika former av tvångsmedel när ett beslut om utvisning tills vidare inte kan verkställas på grund av ett beslut om inhibition eller när utlänningen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det rör sig främst om anmälningsskyldighet, som är en viktig åtgärd för att begränsa utlänningens möjlighet att röra sig fritt i landet. Vidare kan vissa hemliga tvångsmedel – såsom hemlig kameraövervakning, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation – användas efter tillstånd av domstol. I lagen finns även bestämmelser om bl.a. överklagande, straff och åtal.

Ett beslut om utvisning enligt LSU meddelas av Migrationsverket efter ansökan av Säkerhetspolisen. Migrationsverkets beslut kan i sin tur överklagas till regeringen. Säkerhetspolisen och Migrationsverket hanterar årligen ett antal sådana mål och ärenden. Vissa av dessa ärenden blir föremål för regeringens prövning.

Varje år lämnar regeringen en redogörelse till riksdagen av de beslut som regeringen fattar med stöd av LSU. Redogörelsen utgör en parlamen-

10

tarisk kontroll av hur regeringen tillämpar bestämmelserna och reglerna Prop. 2025/26:267 om tvångsåtgärder. Under tiden den 1 juli 2024 till och med den 30 juni

2025 fattade regeringen sex beslut med stöd av LSU, vilket var lika många som föregående år (2025 års redogörelse för tillämpningen av lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar, skr. 2025/26:74). Det rör sig alltså om ett klart begränsat antal ärenden som regeringen prövar varje år, vilket har sin förklaring i att LSU enbart tillämpas vid de mest kvalificerade säkerhetshoten mot Sverige.

4.3Rättigheter som aktualiseras i kvalificerade säkerhetsärenden

4.3.1Regeringsformen

Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna ska också värna enskildas privatliv och familjeliv. Domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska beakta allas likhet inför lagen och iaktta saklighet och opartiskhet (1 kap. 2 och 9 §§ regeringsformen).

Var och en är gentemot det allmänna skyddad mot påtvingat kroppsligt ingrepp och frihetsberövanden. Vidare är var och en skyddad mot bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång, undersökning av brev och hemlig avlyssning. Det finns också ett generellt skydd för enskilda gentemot det allmänna mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 och 8 §§ regeringsformen).

Detta skydd kan begränsas endast genom lag. Sådana begränsningar får bara ske för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En begränsning får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen så som en av folkstyrelsens grundvalar (2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen). För utländska medborgare som är bofasta i landet får särskilda begränsningar i dessa rättigheter göras genom lag (2 kap. 25 § regeringsformen).

4.3.2Europakonventionen

Den europeiska konventionen av den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) gäller enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som svensk lag. Av 2 kap. 19 § regeringsformen följer att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen. Europakonventionen innehåller inte något förbud mot utvisning eller utlämning av en person till ett annat land men vissa av konventionens artiklar måste beaktas i sådana ärenden. Under

särskilda förhållanden kan t.ex. ett beslut om utvisning stå i strid med

11

Prop. 2025/26:267 artikel 3 om ett sådant beslut verkställs trots att det finns grundad anledning att anta att utlänningen i hemlandet riskerar att utsättas för tortyr eller omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Ett beslut om utvisning kan också komma i konflikt med skyddet för privat- och familjelivet i artikel 8. Till skillnad mot skyddet i artikel 3, som gäller undantagslöst, tillåter Europakonventionen dock begränsningar av rättigheterna i artikel 8 under vissa förutsättningar. Något förenklat kan sägas att det är tillåtet så länge som begränsningen är proportionerlig och sker med stöd av lag.

Rörelsefriheten skyddas av artikel 2 i Europakonventionens fjärde tilläggsprotokoll. Den som lagligen befinner sig inom en stats territorium har rätt att fritt röra sig där och att fritt välja sin bosättningsort. En viktig skillnad mot regeringsformen är alltså att den rörelsefrihet som garanteras av konventionen gäller alla som lagligen uppehåller sig inom ett lands territorium och inte bara svenska medborgare.

I Europakonventionen regleras rätten till personlig frihet vilket bl.a. innebär att varje frihetsberövande måste ha stöd i lag och att det måste falla inom någon av de kategorier som räknas upp (artikel 5). I artikel 5.1 f behandlas frihetsberövanden för att hindra inresa i ett land eller som ett led i utvisning från landet eller utlämning till ett annat land. Punkten aktualiseras vid förvar enligt LSU. Det finns ingen föreskrift i artikeln om hur länge ett sådant frihetsberövande som syftar till utvisning eller utlämning får fortgå men det betyder inte att den som ska utvisas eller utlämnas får hållas i förvar under obegränsad tid. Det kan finnas nationella tidsfrister som måste iakttas för att frihetsberövandet ska anses lagligt och förenligt med artikel 5.1. Dessutom gäller proportionalitetsprincipen, och ett frihetsberövande som faller under artikeln kan därför med hänsyn till en lång varaktighet komma att anses som oproportionerligt, särskilt om varaktigheten beror på försumlighet från myndigheternas sida (se bl.a. Europadomstolens domar i målen Khlaifia m.fl. mot Italien, nr 16483/12, den 15 december 2016 och A m.fl. mot Storbritannien, nr 3455/05, den 19 februari 2009).

Vidare innehåller konventionen bestämmelser om rätten till ett effektivt rättsmedel för den som har utsatts för en kränkning enligt konventionen (artikel 13). Var och en vars fri- och rättigheter kränkts ska ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Det ställs dock inga krav på domstolsprövning utan det som krävs är att det rättighetskränkande avgörandet kan ändras eller upphävas. Konventionen innehåller även bestämmelser om yttrandefrihet samt mötes- och föreningsfrihet (artikel 10 och 11).

Frågor som gäller uppehållstillstånd och andra utlänningsrättsliga frågor rör som regel inte enskildas civila rättigheter och skyldigheter. Artikel 6, som rör rätten till en rättvis rättegång, är därmed inte tillämplig på sådana frågor. Detta gäller även om besluten i dessa frågor får återverkningar på den enskildas privat- och familjeliv (jfr Europadomstolens dom i målet Maaouia mot Frankrike, nr 39652/98, den 5 oktober 2000).

12

Genom lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter, som trädde i kraft den 1 januari 2020, inkorporerades barnkonventionen i svensk rätt. Rekommendationer och allmänna kommentarer från FN:s kommitté för barnets rättigheter kan, trots att de inte är en rättskälla, tjäna som stöd och ge viss vägledning för tolkning och tillämpning (prop. 2017/18:186, s. 79 och 96). En stat ska respektera och tillförsäkra varje barn inom dess jurisdiktion de rättigheter som anges i barnkonventionen utan åtskillnad av något slag (artikel 2). Det innefattar även barn som inte är svenska medborgare, såsom ett barn med uppehållstillstånd, som söker asyl eller som befinner sig utan tillstånd i Sverige. Vidare ska en stat vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas från alla former av diskriminering på grund av någon familjemedlems handlingar, åsikter eller tro. Vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (artikel 3.1). Syftet med begreppet barnets bästa är enligt FN:s kommitté för barnets rättigheter att säkerställa att barn både fullt och faktiskt kan åtnjuta alla de rättigheter som erkänns i konventionen och barnets helhetsutveckling. Vidare framhåller kommittén bl.a. att barnets bästa är ett dynamiskt koncept, som kräver att man gör bedömningar anpassade till det specifika sammanhanget.

5Ett försämrat säkerhetsläge kräver en förstärkt lagstiftning

Regeringens bedömning

Det allvarliga säkerhetsläget kräver att åtgärder vidtas för att skyddet mot utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot även framöver ska vara effektivt.

Utredningens bedömning

Utredningen saknar en uttrycklig bedömning motsvarande regeringens.

Remissinstanserna

De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt över frågan om säkerhetsläget medför ett behov av ytterligare åtgärder mot de som utgör kvalificerade säkerhetshot. Några remissinstanser, däribland Institutet för mänskliga rättigheter, Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen och Sveriges advokatsamfund, ifrågasätter behovet av att vidta fler åtgärder och pekar bl.a. på att LSU varit i kraft relativt kort tid vilket påverkar möjligheterna att bedöma behovet av ändringar i den befintliga lagstiftningen. Civil Rights Defenders, som har liknande synpunkter, framhåller att nuvarande terrorhotsnivå är densamma som när

LSU trädde i kraft.

13

Prop. 2025/26:267 kort tid som möjligt, den lagstadgade proportionalitetsprincipen, rätten till offentligt biträde och regelbunden omprövning av förvarsbeslutet, är tillräckliga även vid ett sänkt beviskrav (jfr 1 kap. 8 §, 3 kap. 7 och 10 §§ och 6 kap. 6 §).

Rekvisitet ”kan antas” innebär att även om det är fråga om ett antagande så ska det finnas objektiva grunder som ger stöd för antagandet (se MIG 2010:11). Beviskravet är väl etablerat inom utlänningsrätten redan i dag och bör därför inte medföra några tillämpningssvårigheter för berörda myndigheter (se bl.a. 8 a kap. 1 § och 12 kap. 19 § utlänningslagen).

Sammantaget anser regeringen alltså att beviskravet för s.k. sannolikhetsförvar ska sänkas på så sätt att det ska vara tillräckligt att det kan antas att ett beslut om utvisning kommer att meddelas. Det ska endast gälla för utlänningar som har fyllt 18 år. Förutsättningarna för förvar i övrigt ska även fortsättningsvis gälla.

Av 4 kap. 1 § första stycket LSU framgår att förutsättningarna för att ställa en vuxen utlänning under uppsikt motsvarar de som gäller enligt 3 kap. 1 §. Förslaget om ett sänkt beviskrav för förvar medför därmed även ett sänkt beviskrav vad gäller förutsättningarna för att ställa en vuxen utlänning under uppsikt enligt LSU.

6.2Ändrade tidsgränser för förvar

6.2.1Tidsgränsen vid förvar av vuxna tas bort

Regeringens förslag

Tidsgränsen för hur länge ett förvar får pågå ska tas bort för en vuxen utlänning som är tagen i verkställighetsförvar.

Utredningens förslag

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna

De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt över förslaget. Säkerhetspolisen välkomnar förslaget. Justitiekanslern betonar vikten av att det sker en reell prövning av frihetsberövandets proportionalitet och att beslutande myndighet har tillgång till ett fullgott beslutsunderlag.

Några remissinstanser för resonemang om fast tidsgräns. Svea hovrätt anser att det finns fördelar med en fast tidsgräns vid så ingripande lagstiftning som LSU, bl.a. då det är tydligare, mer förutsägbart och kan leda till ett skyndsamt arbete med att verkställa ett utvisningsbeslut. Kammarrätten i Jönköping pekar på att lagstiftaren tidigare ansett att det inte är lämpligt att överlåta till rättstillämpningen att avgöra tidsgränsen och föreslår att det i stället övervägs en viss tidsgräns där det därefter ska krävas synnerliga skäl för fortsatt förvar.

18

Prop. 2025/26:267 en åtgärd får bestå. En proportionalitetsbedömning kan leda till att utlänningen inte längre ska vara i förvar utan i stället ställs under uppsikt.

För att ett förvarstagande ska vara lagligt och förenligt med Europakonventionen krävs att frihetsberövandet inte får pågå under längre tid än vad som är rimligt med hänsyn till syftet med förvaret, att verkställighetsåtgärder vidtas med tillräcklig intensitet och uthållighet och att det finns realistiska utsikter för att verkställa utvisningen (se t.ex. Europadomstolens dom i målet Mikolenko mot Estland, nr 10664/05, den 8 oktober 2009). Kravet på tydlighet och skydd mot godtycklighet anser regeringen uppfylls genom kravet på proportionalitetsbedömning, på motsvarande sätt som gäller för en utlänning som utvisats på grund av brott. I likhet med vad som gäller för andra frihetsberövanden, såsom vid domstolars omprövning av häktningsbeslut, ska berörda myndigheter vid prövning om förvar enligt LSU bedöma om åtgärden står i proportion till syftet att verkställa en utvisning.

Institutet för mänskliga rättigheter är inne på att nämnda krav enligt Europakonventionen förutsätter en proportionalitetsbedömning som är svår att göra i LSU-ärenden, där det råder bristande insyn. På motsvarande sätt som vid omprövning av ett häktningsbeslut ska det beaktas om utredningen bedrivs med tillräcklig skyndsamhet, och hänsyn ska tas till de åtgärder som berörda myndigheter vidtagit för att verkställa en beslutad utvisning enligt LSU. Om myndigheterna inte vidtar relevanta och effektiva åtgärder för att verkställa utvisningen kan det komma att innebära att ett förvarstagande inte längre är proportionerligt. Att den yttersta gränsen för hur länge en utlänning kan hållas i förvar enligt LSU får avgöras av en proportionalitetsbedömning innebär att så länge myndigheterna arbetar aktivt med verkställigheten av en utvisning av en person som utgör ett kvalificerat säkerhetshot, och en framtida verkställighet inte bedöms utsiktslös, så bör han eller hon inte försättas på fri fot. På samma sätt som i dag kan även utlänningens samarbete i verkställighetsfrågan vägas in i proportionalitetsbedömningen. Även om LSU-ärenden i stor utsträckning är präglade av sekretess och en begränsad insyn är dessa omständigheter, dvs. åtgärder för att få till stånd en verkställighet och utlänningens grad av samarbete i frågan, typiskt sett inte lika känsliga som de uppgifter som förekommer i själva utvisningsärendet. Det kan t.ex. handla om att svenska myndigheter har en dialog med det mottagande landet eller att ett arbete pågår med att skaffa nödvändiga handlingar som hänför sig till verkställigheten. Den behöriga myndigheten som ska pröva förvarets proportionalitet behöver alltså få tillgång till i vart fall övergripande information om hur arbetet med verkställighet av utvisningsbeslutet fortgår, så att det blir en reell prövning. I likhet med Lunds universitet anser regeringen att det är viktigt med tydliga och fungerande rutiner vid verkställandet, för att säkerställa effektivitet och ett i övrigt ändamålsenligt förfarande.

Myndigheten för delaktighet efterfrågar bl.a. klargöranden avseende hur rättigheterna för förvarstagna med funktionsnedsättningar ska säkerställas, t.ex. tillgång till vård. Regeringen konstaterar att förslaget inte påverkar de rättigheter som gäller för en utlänning som tagits i förvar, och som framför allt regleras i häkteslagen (2010:611), se 3 kap. 18 § LSU.

22

Prop. 2025/26:267 slaget sett utifrån Europakonventionen. Några remissinstanser, bl.a. Rädda Barnen, Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen och Sveriges advokatsamfund, ifrågasätter förslagets förenlighet med barnkonventionen och betonar bl.a. att frihetsberövande av barn ska vara en sista utväg och ske under kortast möjliga tid med högt ställda krav på rättssäkerhet. Svenska avdelningen av Internationella Juristkommissionen anser att förlängda förvarstider riskerar att tränga undan incitament och resurser för en skyndsam handläggning. Civil Rights Defenders och Sveriges advokatsamfund lyfter särskilt att ett frihetsberövande kan riskera att orsaka barn allvarlig och bestående skada. Rädda Barnen efterfrågar en nedre åldersgräns för barn i förvar, något även Institutet för mänskliga rättigheter är inne på.

Flera remissinstanser, däribland Civil Rights Defenders, Myndigheten för delaktighet, Rädda Barnen och Statens institutionsstyrelse, efterlyser ytterligare överväganden om hur barns rättigheter enligt framför allt barnkonventionen ska tillgodoses vid förvar, bl.a. vad gäller rätten till utbildning, fritid och vila.

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande tidsfrister behöver ses över

Det får antas vara mycket ovanligt att ett barn tas i förvar med stöd av LSU, eftersom lagstiftningen riktar sig mot presumtiva terrorister och spioner. Det kan dock inte uteslutas att det i ett enskilt fall skulle kunna vara nödvändigt att ta ett barn i förvar med stöd av LSU, vilket har motiverat att en sådan möjlighet finns redan i dag. En tänkbar situation är att en utlänning som snart ska fylla 18 år utvisas då han eller hon kan befaras komma att begå terroristbrott eller ett annat allvarligt brott kopplat till terrorism (prop. 2021/22:131 s. 125).

På samma sätt som för vuxna ska ett förvar av en person som är under 18 år pågå under så kort tid som möjligt (3 kap. 7 §). Det ska också alltid göras en proportionalitetsbedömning vid åtgärder om förvar (1 kap. 8 §). Därutöver gäller särskilda tidsgränser vid förvar av barn, som är väsentligt kortare än vad som gäller för vuxna. En utlänning som inte har fyllt 18 år får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar, dvs. tre dygn. Om det finns synnerliga skäl får utlänningen dock hållas i förvar under ytterligare 72 timmar (3 kap. 9 §).

Ett frihetsberövande av barn ställer särskilt höga krav på lagstiftningen i förhållande till Europakonventionen och barnkonventionen. Europadomstolen har uttalat att ett frihetsberövande av barn måste vara nödvändigt för att uppnå det syfte som eftersträvas (se Europadomstolens dom i målet A.B. m.fl. mot Frankrike, nr 11593/12, den 12 juli 2016). Det finns inget förbud mot att frihetsberöva ett barn enligt barnkonventionen. Av artikel

37(b) i barnkonventionen framgår att inget barn får olagligt eller godtyckligt berövas sin frihet. Gripande, anhållande, häktning, fängslande eller annat frihetsberövande av ett barn ska ske i enlighet med lag och får endast användas som en sista utväg och för kortast lämpliga tid. Utgångspunkten är alltså att barn inte ska tas i förvar, vilket också innebär att en mindre ingripande åtgärd alltid ska väljas framför förvar om det är en tillräcklig åtgärd.

24

Prop. 2025/26:267 förslagen är förenliga med Europakonventionen, som bl.a. uppställer krav på att regelbundet göra nya prövningar av beslut om förvar och att regleringen ska vara tydlig, och barnkonventionen.

Förhållandena för barn i förvar

Som flera remissinstanser är inne på, bl.a. Civil Rights Defenders och Sveriges advokatsamfund, innebär frihetsberövande av barn alltid en risk för skadlig påverkan på barnet. Barnkonventionen uppställer vidare flera krav vad gäller behandling av och förhållandena för barn, dvs. rättigheter som måste tillgodoses för barn som är tagna i förvar. Enligt barnkonventionen har barn t.ex. rätt till utveckling (artikel 6) samt hälso- och sjukvård (artikel 24). Ett barn har också rätt till utbildning (artikel 28) och tillgång till bl.a. vila, fritid och rekreation (artikel 31). Till följd av detta är förhållandena vid ett förvarstagande av barn viktiga för att åtgärden ska vara godtagbar och förenlig med barnkonventionen.

En utlänning som inte har fyllt 18 år som är tagen i förvar ska placeras i sådana förvarslokaler som Migrationsverket ansvarar för (3 kap. 19 § LSU). I avsnitt 6.3 föreslås att sådana utlänningar också ska få placeras på en säkerhetsavdelning inom Migrationsverkets förvarslokaler. För behandling av ett barn som placeras i Migrationsverkets förvarslokaler gäller 11 kap. utlänningslagen. Av 11 kap. 3 § andra stycket utlänningslagen framgår att ett barn som hålls i förvar utöver tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus också ska ges möjlighet till bl.a. aktiviteter som är lämpliga för barnets ålder. I propositionen Skärpta regler om uppsikt och förvar (prop. 2025/26:265) föreslås ett tillägg i bestämmelsen som innebär att förvarstagna barn också ska erbjudas utbildning. Sådan undervisning ska vara anpassad efter barnets ålder och behov, t.ex. på grund av en funktionsnedsättning, med de begränsningar som följer av att barnet hålls i förvar (se avsnitt 13.1 i nämnda proposition). Som framhålls i nämnda proposition är det också Migrationsverket som ska ordna verksamheten vid säkerhetsavdelningarna så att artikel 37.c i barnkonventionen, som anger att ett frihetsberövat barn som utgångspunkt ska hållas åtskilt från vuxna, uppfylls (se avsnitt 11.3). Av 11 kap. 4 § utlänningslagen följer att en förvarstagen utlänning som utgångspunkt ska ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför förvaret. För ett förvarstaget barn kan det t.ex. handla om en kontakt med vårdnadshavare. Ett barn som hålls i förvar ska också ha tillgång till hälso- och sjukvård (11 kap. 5 § utlänningslagen). Mot denna bakgrund anser regeringen att förhållandena för de barn som potentiellt kan tas i förvar med stöd av LSU är sådana att de uppfyller barnkonventionens krav såvitt avser t.ex. barns rätt till utbildning.

28

Regeringens förslag

Ett beslut om förvar av ett barn på den grunden att det är sannolikt att ett beslut om utvisning kommer att meddelas ska prövas på nytt inom fyra veckor från den dagen då beslutet verkställdes. Om förvarsbeslutet har föregåtts av ett interimistiskt beslut, ska tidsfristen räknas från när det beslutet verkställdes.

Ett beslut om verkställighetsförvar av ett barn ska prövas på nytt inom fyra veckor från den dagen då utvisningsbeslutet fick laga kraft eller utlänningen lämnade en nöjdförklaring eller den senare tidpunkt då förvarsbeslutet verkställdes.

Utredningens förslag

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att en ny prövning av ett beslut om verkställighetsförvar ska ske inom två månader. Utredningens förslag har även en annan språklig utformning.

Remissinstanserna

De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt över förslaget. Säkerhetspolisen välkomnar förslaget. Rädda Barnen anser att en omprövning av ett förvarsbeslut av barn bör ske åtminstone var fjortonde dag, för att säkerställa att barnet inte är frihetsberövat längre än absolut nödvändigt.

Skälen för regeringens förslag

Enligt nuvarande ordning ska ett beslut om förvar av en vuxen utlänning prövas på nytt med de tidsfrister som anges i 3 kap. 10 § LSU. Några motsvarande tidsfrister för ny prövning av förvarsbeslutet beträffande barn finns inte.

Förslagen i avsnitt 6.2.2 innebär att tidsgränserna för förvar av barn väsentligt förlängs. Med beaktande av den tid som förvaret kan pågå och då förvar är en mycket ingripande åtgärd för barn bör förvarsbeslut av barn prövas på nytt med vissa intervall.

När det gäller beräkning av tidsfristerna vid prövning av om förvaret ska bestå bör samma regler som gäller för vuxna enligt LSU gälla för barn. Det innebär att om beslutet rör sannolikhetsförvar ska beslutet på nytt prövas av behörig myndighet inom fyra veckor från den dag då beslutet verkställdes. En kortare tid än så, som Rädda Barnen förespråkar, framstår som allt för kort. Det kan särskilt framhållas att LSU-ärenden till sin art skiljer sig från t.ex. en förundersökning, varför det inte är möjligt att jämföra med frekvensen vad gäller omprövning av häktningsbeslut.

Eftersom det vid sannolikhetsförvar inte är helt ovanligt att förvarstagandet initieras av Säkerhetspolisen genom ett interimistiskt förvarsbeslut bör tidsfristen för när utlänningen har rätt till ny prövning börja

räknas från den dag då det interimistiska beslutet verkställdes.

29

Prop. 2025/26:267 När det finns ett beslut om utvisning och förvar behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av beslutet föreslår utredningen att förvarsbeslutet ska prövas på nytt inom två månader. I likhet med utredningen anser regeringen att tidsfristen för omprövning bör vara kortare än den som gäller för vuxna eftersom den maximala tidsgränsen för hur länge barn kan hållas i förvar är kortare. Däremot anser regeringen att det, mot bakgrund av förvarets ingripande karaktär och då särskilda krav gör sig gällande när det rör barn, är motiverat att förvarsbeslut vid verkställighetsförvar ska prövas på nytt inom fyra veckor. Med ett så kort tidsintervall säkerställs bl.a. vikten av att barnets bästa beaktas. Tidsfristen om fyra veckor bör räknas från den dag då utvisningsbeslutet fick laga kraft. Samma tidsfrist bör också gälla om utlänningen lämnar en nöjdförklaring. I samband med införandet av 3 kap. 10 § LSU angavs att det även kan förekomma att en utlänning tas i verkställighetsförvar vid ett senare tillfälle, t.ex. när förutsättningarna har ändrats så att ett tidigare verkställighetshinder upphört och verkställighetsarbetet kan påbörjas eller återupptas. I ett sådant fall bör en ny prövning av förvarsbeslutet göras inom fyra veckor från det att förvarsbeslutet verkställdes (jfr prop. 2021/22:131 s. 119.)

Prop. 2025/26:267 inspirerar, uppmuntrar eller uppmanar andra att begå attentat eller vidta liknande åtgärder som allvarligt hotar Sveriges säkerhet.

Som några remissinstanser är inne på kan en utvisning på grund av vad någon har yttrat innebära en inskränkning av yttrandefriheten enligt artikel 10, vilket framgår av Europadomstolens praxis. Motsvarande får anses gälla om utvisningen grundas på att någon utnyttjat sin mötes- eller demonstrationsfrihet enligt artikel 11. En utvisning på sådana grunder i det konkreta fallet kan därmed ses som en indirekt inskränkning av de angivna rättigheterna. Det måste därför i varje enskilt fall bedömas om inskränkningen är tillåten och särskilt påkallad med hänsyn till Sveriges säkerhet. Avgörande vid en sådan bedömning bör då inte enbart vara följderna av ett visst handlande utan också vilka avsikter och motiv som utlänningen haft. Det kan exempelvis tänkas att en person i syfte att skapa hat mot Sverige bidrar till att en hotbild uppstår eller förvärras mot Sverige och svenska intressen. Då bör LSU kunna tillämpas. Om det görs sådana yttranden från utlänningen bör det vid bedömningen särskilt beaktas om de kan anses falla in under det straffrättsliga området, som t.ex. olaga hot eller hets mot folkgrupp. Skulle utlänningen i själva verket agera utan avsikt att bidra till att en hotbild uppstår eller förvärras bör bedömningen däremot bli en annan.

Även framöver ska LSU alltså tillämpas på säkerhetsärenden som är av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten. Övriga ärenden med säkerhetsaspekter ska följaktligen på samma sätt som i dag i stället handläggas enligt utlänningslagen.

Avslutningsvis konstaterar regeringen att den lydelse av utvisningsbestämmelsen i 2 kap. 1 § LSU som nu föreslås överensstämmer med den lydelse som gällde före den 1 juli 2022. Utformningen av bestämmelsen har tidigare bedömts godtagbar och förenlig med det skydd för enskildas fri- och rättigheter som följer av såväl grundlag som internationella åtaganden. Någon anledning att nu göra en annan bedömning finns inte.

8Substitution av offentligt biträde

Regeringens förslag

Ett offentligt biträde ska efter tillstånd få sätta någon i sitt ställe om det finns särskilda skäl. Samma kvalifikationskrav som gäller för offentliga biträden ska gälla för den som sätts i biträdets ställe. Om ärendet är hos regeringen ska Regeringskansliet besluta i fråga om sådant tillstånd.

Ett beslut i substitutionsfrågan ska inte få överklagas.

Utredningens förslag

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens, men har en annan utformning. Utredningen föreslår att det i LSU uttömmande ska regleras vilka myndigheter som ska lämna tillstånd till substitution.

34

Prop. 2025/26:267 ärenden hos regeringen ska beslutas av Regeringskansliet. Till skillnad från utredningen anser regeringen inte att det i lagtext behöver regleras vem som i annat fall fattar beslut i frågan om substitution. Av 2 § lagen om offentligt biträde, som då blir tillämplig, framgår att beslut enligt lagen fattas av den myndighet som handlägger målet eller ärendet, vilket t.ex. innebär att det blir Migrationsverket som fattar beslut när ärendet efter en ansökan från Säkerhetspolisen handläggs där.

En domstols eller myndighets beslut i fråga om substitution enligt lagen om offentligt biträde får inte överklagas (7 § tredje stycket). Som skäl för bestämmelsen angav regeringen att beslut om substitution normalt fattas i nära anslutning till det tillfälle som substitution avser och att en överklagandeprocess kan försämra förutsättningarna för en effektiv handläggning, samtidigt som en sådan process inte heller bedöms gynna den enskilde som har rätt till ett offentligt biträde (se avsnitt 5 i prop. 2024/25:195). Av samma skäl anser regeringen att inte heller ett beslut i substitutionsfrågan enligt LSU ska kunna överklagas. Ett sådant överklagandeförbud ska därför framgå direkt av lagtexten. Av systematiska skäl bör överklagandeförbudet placeras i 7 kap. LSU.

9Skärpta straff för vissa brott

9.1Straff vid brott mot återreseförbud

Regeringens förslag

Straffskalan för vistelse i strid med ett återreseförbud ska skärpas så att minimistraffet höjs till fängelse i sex månader. Maximistraffet för ringa brott höjs till fängelse i sex månader.

Den särskilda åtalsprövningen vid ringa fall ska tas bort.

Utredningens förslag

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna

De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt över förslaget. Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten välkomnar förslaget. Svea hovrätt framför att förslaget innebär att det är tveksamt om beteckningen ringa brott kommer vara adekvat, då de nya straffskalorna ligger kant i kant vilket bl.a. borde få till följd att ringa brott ofta kommer ha ett straffvärde som ligger på fängelsenivå. Domstolen efterfrågar också förtydliganden kring om ett ringa brott med ett straffvärde på fängelsenivå ska anses utgöra ett så kallat artbrott.

36

Prop. 2025/26:267 normalgraden bör skärpas till fängelse i sex månader, vilket framstår som en rimlig nivå och som då också korrelerar med det förslag som finns avseende motsvarande bestämmelse i utlänningslagen.

En höjning av minimistraffet innebär en skärpt syn på samtliga brott inom den aktuella brottstypen. Vid bedömning av gärningens allvar bör överträdelsens varaktighet få betydelse. Det kan vidare finnas skäl att se allvarligare på en överträdelse som begås kort tid efter att återreseförbudet börjat löpa, eftersom ett sådant agerande tyder på särskilt stötande fall av trots mot domstolens beslut. Det kan också finnas skäl att se allvarligare på en överträdelse som avser ett permanent återreseförbud, eftersom ett sådant förbud innebär att personen som utgångspunkt inte har rätt att vistas i Sverige igen. På samma sätt som i dag ska brottet vid val av påföljd anses vara ett brott av sådan art att det finns anledning att bestämma påföljden till fängelse, när brottet inte bedöms som ringa.

En rimlig följd av det skärpta minimistraffet för brott av normalgraden är enligt regeringen att höja maximistraffet för ringa fall av sådant brott till fängelse i sex månader. På så sätt markeras att även gärningar som bedöms som ringa, t.ex. för att det rör sig om en kortvarig överträdelse, är att anse som allvarliga och kan leda till böter eller fängelse. En sådan höjning av maximistraffet motsvarar också de förslag som finns avseende motsvarande bestämmelse i utlänningslagen (se prop. 2025/26:235 s. 73). Till skillnad från Svea hovrätt anser regeringen inte att förslaget innebär att beteckningen ringa brott blir missvisande.

Den särskilda åtalsprövningen tas bort

Det finns flera undantag till principen om absolut åtalsplikt i 20 kap. 6 § rättegångsbalken, bl.a. genom regler om särskild åtalsprövning. Särskild åtalsprövning innebär en uttrycklig presumtion mot åtal för vissa särskilt angivna brottstyper. Därutöver finns regler om åtalsunderlåtelse som innebär en möjlighet för åklagaren att göra en mer allmän lämplighetsprövning av åtalsfrågan (20 kap. 7 § rättegångsbalken).

Den särskilda åtalsprövningen ska ske innan åklagaren bedömer förutsättningarna för förundersökningsbegränsning (24 kap. 4 a § rättegångsbalken) eller åtalsunderlåtelse. Om åklagaren bedömer att åtal är påkallat från allmän synpunkt är utrymmet att avstå från utredning och åtal med stöd av reglerna om åtalsunderlåtelse och förundersökningsbegränsning i praktiken litet.

Bestämmelsen om särskild åtalsprövning för ringa brott enligt 8 kap. 1 § LSU är i sak oförändrad sedan 1980. Införandet av åtalsprövningen motiverades med att större hänsyn behövde tas till humanitära och sociala aspekter som då var aktuella, framför allt i förhållande till våra närmsta grannländer och de släktskap som kan finnas över gränserna. Ett annat exempel som angavs kunna motivera den särskilda åtalsprövningen var om en utlänning av exempelvis ekonomiska skäl har funnit sig tvingad att resa över svenskt territorium för att ta sig till tredje land. Även exemplet att en utlänning tillfälligt, med underlåtelse att först söka tillstånd, hade rest in i Sverige för att besöka en sjuk anhörig eller bekant eller i övrigt hade ett vägande skäl för ett tillfälligt besök här angavs som skäl (se prop. 1979/80:96 s. 82–85).

38

Sedan 1980 har stora förändringar skett i samhället. Sverige har gått med Prop. 2025/26:267 i EU och det utökade samarbetet länder emellan, såsom Schengen-

samarbetet, innebär att behovet av en anpassad reglering avseende olovliga vistelser från våra närmsta grannländer får anses ha minskat. Det framstår vidare som främmande att numera särbehandla nordbor som återvänder i strid med ett återreseförbud, vilket tidigare kunde motiveras med anledning av de förhållanden som rådde då.

I propositionen Skärpta regler om utvisning på grund av brott (prop. 2025/26:235) föreslås att den särskilda åtalsregeln ska tas bort i 20 kap.

2 § utlänningslagen. I propositionen framförs att en regel om särskild åtalsprövning vid ringa brott inte längre framstår som motiverad med hänsyn till de föreslagna straffskärpningarna för den aktuella brottstypen, samt de betydelsefulla intressen som ligger bakom dessa skärpningar. Det anförs även att de tidigare argumenten för den särskilda åtalsprövningen inte längre är relevanta.

Regeringen anser att det finns starka skäl som talar för att även den särskilda åtalsregeln i 8 kap. 1 § LSU inte längre är relevant. Återreseförbud enligt LSU motiveras av samhällets intresse av att en person som bedömts utgöra ett säkerhetshot inte ska kunna återvända till Sverige, då ett sådant återvändande kan utsätta samhället för fara. Enligt regeringen går det inte att motivera att det ska finnas en särskild åtalsregel i LSU för ringa brott. Den särskilda åtalsregeln bör därför tas bort.

Prop. 2025/26:267 nämligen utsätta samhället som helhet för fara. Eftersom den risk som uppstår genom de två brotten är densamma likställs de i allvarlighetsgrad, och anses tillsammans vara de allvarligaste straffbuden i LSU (jfr prop. 2021/ 22:131 s. 215).

I avsnitt 9.1 föreslås att minimistraffet för brott av normalgraden i 8 kap.

1 § LSU ska höjas till fängelse sex månader. Straffbestämmelserna om att uppehålla sig i Sverige i strid med ett återreseförbud enligt LSU och att hjälpa någon med ett sådant återvändande är nära förknippade. Bestämmelserna har samma skyddsintressen och har i förarbetena ansetts vara av samma allvarlighetsgrad. Enligt regeringen bör därför straffskalorna även fortsatt överensstämma. Av samma skäl som görs gällande i avsnitt 9.1 bör alltså minimistraffet för brott enligt 8 kap. 2 § LSU höjas till fängelse sex månader.

10Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag

Lagändringarna ska träda i kraft den 1 mars 2027.

Om ett beslut om förvar har meddelats före ikraftträdandet ska äldre bestämmelser fortfarande gälla fram till dess att beslutet prövas på nytt.

Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för prövning av ett överklagat beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

Utredningens förslag

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens, men har en annan språklig utformning.

Remissinstanserna

Ingen remissinstans yttrar sig särskilt över förslaget.

Skälen för regeringens förslag

Lagändringarna bör träda i kraft den 1 mars 2027.

Förslagen i propositionen innebär bl.a. en ändrad grund i LSU för förvar och i förlängningen därmed även för uppsikt (se avsnitt 6.1). Hittillsvarande bestämmelser om såväl grunden i LSU för förvar som t.ex. tidsfristerna vid förvar av vuxna bör fortsätta att gälla för beslut som har meddelats före ikraftträdandet fram till dess att en ny prövning ska ske. Detta bör av tydlighetsskäl komma till uttryck i en övergångsbestämmelse. När den första nya prövningen av förvarstagandet sker efter ikraftträdandet bör de nya reglerna tillämpas.

Om ett beslut om förvar överklagas före ikraftträdandet men prövas först senare är utgångspunkten när det gäller förvaltningsrättsliga beslut att

domstolen ska tillämpa de regler som är i kraft vid prövotillfället.

40

Undantag från denna princip kan dock följa av övergångsbestämmelser. Prop. 2025/26:267 Förslagen i propositionen innebär ett i vissa fall sänkt beviskrav för att

besluta om förvar eller uppsikt. Det framstår som lämpligt att domstolen vid sin prövning tillämpar samma regler som gällde för det överklagade beslutet. Det bör därför genom en övergångsbestämmelse anges att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla i dessa fall.

I propositionen lämnas vissa förslag om straffskärpningar. Av 2 kap. 10 § regeringsformen följer att ingen får dömas till straff eller annan brottspåföljd för en gärning som inte var belagd med brottspåföljd när den begicks. Det får inte heller dömas ut en svårare brottspåföljd för en gärning än vad som var föreskrivet då. Att ny lag på detta sätt inte får retroaktiv verkan har också kommit till uttryck i 5 § lagen (1964:163) om införande av brottsbalken. Enligt paragrafens andra stycke ska straff, med vissa undantag som här saknar betydelse, bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Mot den bakgrunden behövs det inte några övergångsbestämmelser till de ändrade straffbestämmelserna.

Inte heller i övrigt finns det något behov av övergångsbestämmelser.

11Konsekvenser

11.1Ekonomiska konsekvenser

Regeringens bedömning

Förslagen om förvar kan leda till längre förvarstider och fler omprövningar och överklaganden av förvarsbeslut, vilket kan påverka framför allt Migrationsverket, Säkerhetspolisen, Migrationsöverdomstolen, Kriminalvården och regeringen samt kostnaderna för tolkar och offentliga biträden. Förslagen om skärpta straffskalor kan leda till en marginellt ökad kostnad för Kriminalvården. Det bedöms dock handla om mycket få ärenden per år. De kostnader som förslagen kan ge upphov till för dessa och övriga myndigheter bedöms sammanfattningsvis inte vara större än att de ryms inom befintliga ekonomiska ramar för myndigheterna.

Utredningens bedömning

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna

De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt över förslaget. Migrationsverket pekar på att förslagen om ökade förvarsfrister kan komma att leda till ökade kostnader om det blir fråga om minderåriga som hålls i förvar.

41

Prop. 2025/26:267 följd av ett biträdes tillfälliga förhinder. Det är även till fördel för den enskilda utlänningen. Med hänsyn till det begränsade antalet ärenden, och att substitution endast kan förväntas bli aktuellt i ett fåtal av dessa ärenden, bedöms förslaget endast ha marginella konsekvenser när det gäller kostnaden för offentliga biträden. Enligt förslaget ska ett beslut i substitutionsfrågan inte få överklagas, vilket innebär att domstolarna inte påverkas.

Förslaget i kapitel 7 kan potentiellt innebära att enstaka ytterligare ärenden om utvisning enligt LSU aktualiseras. Det är dock svårbedömt och ryms under alla förhållanden i så fall inom befintliga ekonomiska ramar för aktuella myndigheter, framför allt Säkerhetspolisen och Migrationsverket, givet att det rör sig om så få fall.

För andra myndigheter och för kommuner, regioner, företag och andra enskilda bedöms förslagen inte medföra några kostnader.

11.2Konsekvenser för Sveriges säkerhet och brottsbekämpningen

Regeringens bedömning

Förslagen innebär möjligheter att mer effektivt förebygga och förhindra terrorhot och andra hot mot Sveriges säkerhet.

Förslagen om straffskärpningar bedöms ha positiv effekt på det brottsbekämpande arbetet.

Utredningens bedömning

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna

Ingen remissinstans yttrar sig särskilt över bedömningen.

Skälen för regeringens bedömning

Förslagen om förlängda förvarstider innebär utökade möjligheter till en ordnad verkställighetsprocess som utmynnar i att en utlänning som utgör ett kvalificerat säkerhetshot avlägsnas från landet. Det har i sin tur positiva effekter för möjligheten att förebygga terrorhot och hot mot Sveriges säkerhet.

Förslaget om en ändrad utformning av LSU:s tillämpningsområde avseende hot mot Sveriges säkerhet kan innebära att enstaka ytterligare ärenden om utvisning enligt LSU aktualiseras. En tydlig reglering som inte utesluter vissa mer indirekta säkerhetshot bedöms vara till fördel för möjligheten att bekämpa hot mot Sveriges säkerhet.

När det gäller förslagen om skärpta straffskalor för den som vistas i Sverige i strid med ett återreseförbud enligt LSU och den som hjälper någon med en sådan olovlig vistelse kan det bidra till en ökad respekt för återreseförbud. På så vis förväntas förslagen ha en viss positiv effekt för det brottsbekämpande arbetet och för Sveriges säkerhet.

44

Prop. 2025/26:267 med längre straff om de bryter mot aktuella bestämmelser, kan innebära ett ökat intrång som dock är motiverat då ett ändamålsenligt straffsystem är viktigt för återreseförbudets legitimitet.

Övriga konsekvenser

Regeringen bedömer att förslagen i propositionen inte medför några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män, miljön, det kommunala självstyret eller sysselsättningen. De bedöms inte heller medföra några konsekvenser för små företags förutsättningar.

12Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar

2 kap.

1 § En utlänning får utvisas ur Sverige enligt denna lag om det

1.med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas att han eller hon kan komma att begå eller på annat sätt medverka till ett brott enligt terroristbrottslagen (2022:666), eller

2.är särskilt påkallat med hänsyn till Sveriges säkerhet.

3 kap.

1 § En utlänning som har fyllt 18 år får tas i förvar, om det

1.kan antas att ett beslut om utvisning enligt 2 kap. 1 § kommer att meddelas,

eller

2.finns ett beslut om utvisning enligt 2 kap. 1 § och förvar behövs för att förbereda eller genomföra verkställighet av beslutet.

Utlänningen får dock tas i förvar endast om

1.det finns anledning att anta att utlänningen annars avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten eller utövar brottslig verksamhet i Sverige, eller

2.utlänningens identitet är oklar.

I paragrafen anges förutsättningarna för att en utlänning som har fyllt 18 år ska få tas i förvar. Övervägandena finns i avsnitt 6.2.1.

Första stycket första punkten ändras genom att beviskravet sänks från att det ska vara sannolikt att ett utvisningsbeslut kommer att meddelas till att det kan antas att ett sådant beslut kommer att meddelas. Rekvisitet ”kan antas” innebär att även om det är fråga om ett antagande så ska det finnas objektiva grunder som ger stöd för antagandet (jfr MIG 2010:11).

9 § En utlänning som inte har fyllt 18 år får inte hållas i förvar längre tid än tre månader. Om det finns synnerliga skäl får utlänningen dock hållas i förvar ytterligare nio månader.

Av paragrafen följer tidsgränser för hur länge en utlänning som inte har fyllt 18 år som längst får hållas i förvar. Övervägandena finns i avsnitt 6.2.2.

Paragrafen ändras på så sätt att den hittillsvarande yttersta förvarstiden om 72 timmar med möjlighet till förlängning med ytterligare 72 timmar vid synnerliga skäl förlängs. Ändringen innebär att en utlänning som inte har fyllt 18 år får hållas i förvar i tre månader med möjlighet till förlängning med ytterligare nio månader om det finns synnerliga skäl. Kravet på synnerliga skäl för ett längre förvarstagande än tre månader markerar att det endast är i undantagsfall som en förlängning därutöver ska medges. Det är den sammanlagda tiden för förvarstagandet som avses och en proportionalitetsbedömning enligt 1 kap. 8 § ska alltid göras vid tillämpningen av paragrafen. Inom ramen för proportionalitetsbedömningen ska det vid åtgärder som rör barn i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. I den bedömningen ska barnets åsikter tillmätas betydelse utifrån ålder och mognad (jfr artikel 3 och 12 barnkonventionen). I enlighet med 7 § ska förvar pågå under så kort tid som möjligt.

10 § Den behöriga myndigheten ska på nytt pröva ett beslut om förvar enligt 1 § första stycket 1 eller 2 § första stycket 1 inom fyra veckor från den dagen då beslutet verkställdes. Har förvarsbeslutet föregåtts av ett interimistiskt beslut om förvar, ska tidsfristen räknas från när det beslutet verkställdes.

Den behöriga myndigheten ska på nytt pröva ett beslut om förvar enligt 1 § första stycket 2 inom tre månader och ett beslut om förvar enligt 2 § första stycket 2 inom fyra veckor från den dagen då utvisningsbeslutet fick laga kraft eller

47

Prop. 2025/26:267 utlänningen lämnade en nöjdförklaring enligt 7 kap. 20 § eller den senare tidpunkt då förvarsbeslutet verkställdes.

Om utlänningen är kvar i förvar ska en ny prövning fortlöpande ske inom de tider som anges i första respektive andra stycket.

Om ett beslut om förvar inte prövas på nytt inom föreskriven tid, upphör beslutet att gälla.

I paragrafen anges när ett beslut om förvar ska prövas på nytt för att inte upphöra att gälla. Övervägandena finns i avsnitt 6.2.3.

Ändringen i första stycket innebär ett krav på en ny prövning av ett beslut enligt 2 § första stycket 1 om så kallat sannolikhetsförvar av en utlänning som är under 18 år. En sådan prövning ska ske inom fyra veckor från det att ett beslut om förvar verkställdes. Stycket ändras även språkligt.

Ändringen i andra stycket innebär krav på en ny prövning av beslut om verkställighetsförvar av den som inte har fyllt 18 år. En sådan prövning ska ske inom fyra veckor från att utvisningsbeslutet fick laga kraft eller utlänningen lämnade en nöjdförklaring eller den senare tidpunkt då förvarsbeslutet verkställdes.

19 § En utlänning som inte har fyllt 18 år och som är tagen i förvar ska placeras i sådana förvarslokaler som Migrationsverket ansvarar för enligt 11 kap. 2 § första stycket utlänningslagen (2005:716). Om det finns synnerliga skäl får utlänningen placeras på sådan säkerhetsavdelning som avses i 10 a kap. 9 § utlänningslagen. Vid sådan placering ska 10 a kap. 16 § utlänningslagen tillämpas.

Utlänningen får hållas avskild från andra som har tagits i förvar om det är nödvändigt för ordningen och säkerheten i förvarslokalen. Ett beslut om avskiljande meddelas av Migrationsverket. Beslutet ska omprövas så ofta det finns anledning till det.

För behandling av en utlänning som har placerats i Migrationsverkets förvarslokaler gäller i övrigt 11 kap. utlänningslagen om myndighetens behandling av utlänningar som hålls i förvar.

I paragrafen anges var en utlänning som inte har fyllt 18 år och som är tagen i förvar ska placeras och vilka regler som gäller för behandlingen av honom eller henne. Övervägandena finns i avsnitt 6.3.

I första stycket införs två nya meningar. Andra meningen innebär att en utlänning som är under 18 år får placeras på en sådan säkerhetsavdelning som regleras i utlänningslagen om det finns synnerliga skäl. Vid bedömningen ska det beaktas att utlänningar som tas i förvar med stöd av lagen utgör de mest kvalificerade säkerhetshoten mot Sverige. Samma omständigheter som ligger till grund för bedömningen att en utlänning ska utvisas enligt lagen kan beaktas vid prövning av förvarsplacering. Det innebär att det kan bli aktuellt med placering på en säkerhetsavdelning när ett förvarsbeslut har fattats i ett sådant ärende. Det gäller särskilt när utlänningen kan utgöra ett hot mot andra eller när det finns en risk att han eller hon försöker radikalisera eller på annat sätt påverka andra förvarstagna. Det ska dock alltid göras en bedömning i det enskilda fallet av om situationen är sådan att barnet behöver placeras på en säkerhetsavdelning, och barnets bästa ska alltid beaktas i den bedömningen (jfr artikel 3 i barnkonventionen).

48

verkets beslut om placering kontinuerligt ska prövas på nytt.

6kap.

7§ I ärenden hos regeringen fattas beslut i frågor om offentligt biträde av Regeringskansliet.

I paragrafen anges att Regeringskansliet fattar vissa beslut om offentligt biträde i ärenden hos regeringen. Övervägandena finns i avsnitt 8.

Paragrafen ändras på så sätt att det förtydligas att samtliga frågor om offentligt biträde i ärenden hos regeringen beslutas av Regeringskansliet. Det innebär att utöver frågor om t.ex. förordnande och byte av ett offentligt biträde så omfattas även beslut om tillstånd för ett offentligt biträde att sätta någon annan i sitt ställe, så kallad substitution.

8 § Till offentligt biträde ska det förordnas en advokat som är lämplig för uppdraget. Om det finns särskilda skäl, får i stället någon annan lämplig person som har avlagt de kunskapsprov som krävs för behörighet till domaranställning utses.

Har utlänningen själv föreslagit någon som är behörig för uppdraget som offentligt biträde, ska han eller hon förordnas om det inte finns särskilda skäl mot det.

Tillstånd för ett offentligt biträde att sätta någon annan i sitt ställe får endast ges om det finns särskilda skäl.

Paragrafen innehåller bestämmelser om förordnande av offentligt biträde och när ett offentligt biträde får sätta någon annan i sitt ställe, så kallad substitution. Övervägandena finns i avsnitt 8.

Ändringen i tredje stycket innebär att förbudet mot att ett offentligt biträde får sätta någon annan i sitt ställe tas bort. Att ett offentligt biträde till följd av det kan få tillstånd till substitution framgår av 5 a § lagen (1996:1620) om offentligt biträde. Ändringen innebär att det därutöver krävs särskilda skäl för substitution. Kravet på särskilda skäl innebär att tillstånd bara ska lämnas i undantagsfall. Vid bedömningen av om särskilda skäl föreligger ska en helhetsbedömning göras, där nivån av säkerhetsaspekter i ärendet ska beaktas särskilt. Till det får vägas bl.a. hindrets art och hur brådskande ärendet är, t.ex. om det rör ett oförutsägbart och kortvarigt hinder och den enskilde skulle lida men om åtgärder i ärendet inte kan vidtas eller om det föreligger brådskande behov av beslut om tvångsmedel.

Samma kvalifikationskrav för vem som kan förordnas som biträde enligt bestämmelsen gäller för den som det offentliga biträdet sätter i sitt ställe. Det innebär att personen ska vara advokat eller, om särskilda skäl föreligger, någon annan lämplig person som har avlagt de kunskapsprov som krävs för behörighet till domaranställning.

När det gäller beslut om tillstånd för substitution av ett offentligt biträde gäller lagen om offentligt biträde. Av 2 § den lagen följer att ett sådant beslut fattas av den myndighet som handlägger målet eller ärendet. För undantag från den regeln när det gäller ärenden hos regeringen, se 7 §.

49

Prop. 2025/26:267 7 kap.

7 § Ett beslut av Säkerhetspolisen, Migrationsverket eller Regeringskansliet får överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen när beslutet avser

1.offentligt biträde,

2.ersättning i ett ärende som handläggs enligt denna lag,

3.avvisande av ombud eller biträde, eller

4.jäv.

Ett beslut som avser substitution av offentligt biträde får inte överklagas.

I paragrafen regleras vilka beslut fattade av Säkerhetspolisen, Migrationsverket och Regeringskansliet som får överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen. Övervägandena finns i avsnitt 8.

Av andra stycket, som är nytt, framgår att ett beslut som avser substitution av offentligt biträde (6 kap. 8 § tredje stycket) inte får överklagas.

8 kap.

1 § Till fängelse i lägst sex månader och högst två år eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse i högst sex månader döms en utlänning som uppehåller sig i Sverige trots att han eller hon enligt ett verkställt beslut om utvisning enligt denna lag inte har haft rätt att återvända hit. Detta gäller dock inte om utlänningen har flytt hit för att undgå sådan förföljelse som avses i artikel 3.5 i skyddsgrundsförordningen.

I paragrafen finns en straffbestämmelse som gäller för en utvisad utlänning som påträffas i Sverige i strid med gällande återreseförbud. Övervägandena finns i avsnitt 9.1.

Paragrafen ändras genom att straffskalan skärps på så sätt att minimistraffet för brott av normalgraden höjs till fängelse i sex månader. Vidare höjs maximistraffet för ringa brott till fängelse i sex månader.

Det krävs inte längre särskild åtalsprövning för att väcka åtal vid ringa fall av olovlig vistelse i strid med ett återreseförbud. Till följd av detta tas det hittillsvarande andra stycket bort.

2 § Till fängelse i lägst sex månader och högst två år döms den som hjälper en utlänning, för vilken ett återreseförbud enligt 2 kap. 5 § gäller, att komma in i Sverige.

För försök eller förberedelse till ett sådant brott döms till ansvar enligt 23 kap. brottsbalken.

I paragrafen finns en straffbestämmelse som gäller för den som hjälper en utvisad utlänning som har återreseförbud att komma in i Sverige. Övervägandena finns i avsnitt 9.2.

Ändringen i första stycket innebär att minimistraffet för brottet höjs till fängelse i sex månader.

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 mars 2027.

2.För ett beslut om förvar som har meddelats före ikraftträdandet gäller äldre föreskrifter fortfarande fram till dess att beslutet prövas på nytt.

50

Prop. 2025/26:267

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 7 maj 2026

Närvarande: statsrådet Busch, ordförande, och statsråden Edholm,

Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Forssmed, Tenje, Slottner,

Wykman, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Bohlin, Carlson,

Rosencrantz, Dousa, Larsson, Britz, Lann

Föredragande: statsrådet Strömmer

Regeringen beslutar proposition Stärkt skydd mot utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot

66