HD03265: Skärpta regler om uppsikt och förvar

Regeringens proposition 2025/26:265

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 30 april 2026

Lotta Edholm

Johan Forssell (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Ändamålsenliga förutsättningar för uppsikt och förvar av utlänningar är en viktig del i en välordnad och effektiv migrationsprocess. För att reglerna om uppsikt och förvar i högre grad ska tillgodose det syftet föreslår regeringen ändringar som innebär bl.a. följande:

•Fler former av uppsikt införs, bl.a. vistelseskyldighet som kan över- vakas elektroniskt (förstärkt uppsikt).

•Förutsättningarna för att ställa en utlänning under uppsikt och att ta en utlänning i förvar tydliggörs och utvidgas.

•Det blir tydligare vilken myndighet som i varje skede av migrations- processen är ansvarig för att besluta om uppsikt och förvar.

•En utlänning som hålls i förvar och som utgör en säkerhetsrisk ska kunna placeras på en säkerhetsavdelning. Färre utlänningar behöver därmed externplaceras i kriminalvårdsanstalt.

•Om det behövs kan en förvarstagen utlänning i vissa fall hållas i förvar under längre tid.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 21 juli 2026, med undantag för vissa bestämmelser om en ny grund för uppsikt och förvar och om förstärkt uppsikt som föreslås träda i kraft den 1 oktober 2026 respektive den 1 december 2027 eller den tidigare dag som regeringen bestämmer.

1

Prop. 2025/26:265 Innehållsförteckning

2

11.2En placering ska inte vara mer ingripande än

18.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen

18.2Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen

18.3Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen

18.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2005:754) om

18.5Förslaget till lag om ändring i lagen (2008:344) om

3

4

Regeringens förslag:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlännings- lagen (2005:716),

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlännings- lagen (2005:716),

3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlännings- lagen (2005:716),

4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2005:754) om transitering av tredjelandsmedborgare,

5.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.,

6.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800).

5

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)1 dels att 10 kap. ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 1 §, 9 kap. 11 §, 11 kap. 2–4 §§, 13 kap. 4 §, 14 kap. 10 §, 16 kap. 4, 9 och 11 §§ och 18 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya kapitel, 10 och 10 a kap., och tre nya paragrafer, 11 kap. 4 b, 7 a och 7 b §§, av följande lydelse.

1 kap.

1 §2

I denna lag finns föreskrifter om

– lagens innehåll, vissa definitioner och allmänna bestämmelser (1 kap.),

–villkor för att en utlänning ska få resa in i samt vistas och arbeta i Sverige samt bestämmelser om främlingspass och resedokument (2 kap.),

–visering (3 kap.),

–uppehållsrätt (3 a kap.),

–uppehållsstatus, uppehållsrätt och bevis för gränsarbete som kompletterar bestämmelserna i utträdesavtalet mellan Förenade kunga- riket och EU (3 b kap.),

–internationellt skydd (4 kap.),

–uppehållstillstånd (5 kap.),

–ställning som varaktigt bosatt i Sverige (5 a kap.),

–uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, viss praktik, visst volontärarbete och au pair-arbete (5 b kap.),

–arbetstillstånd (6 kap.),

–EU-blåkort (6 a kap.),

–tillstånd för företagsintern förflyttning, ICT (6 b kap.),

–återkallelse av tillstånd (7 kap.),

–avvisning och utvisning (8 kap.),

–utvisning på grund av brott (8 a kap.),

–kontroll- och tvångsåtgärder (9 kap.),

–anmälningsskyldighet och områdesbegränsning för vissa utlänningar (9 a kap.),

–verkställighet av beslut om uppsikt och förvar (10 a kap.),

–hur en utlänning som hålls i förvar ska behandlas (11 kap.),

–verkställighet av beslut om avvisning och utvisning (12 kap.),

–handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna m.m.

(13 kap.),

–överklagande av förvaltningsmyndighets beslut (14 kap.),

–nöjdförklaring (15 kap.),

–migrationsdomstolar och Migrationsöverdomstolen (16 kap.),

–skyldighet att lämna uppgifter (17 kap.),

–offentligt biträde (18 kap.),

–kostnadsansvar (19 kap.),

–bestämmelser om straff m.m. (20 kap.),

–tillfälligt skydd (21 kap.),

–tribunalvittnen (22 kap.), och

–särskilda bemyndiganden (23 kap.).

9kap. 11 §3

En polisman får hålla kvar en utlänning som vägrar att stanna kvar för utredning.

3. om det är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten eller Prop. 2025/26:265 för att upprätthålla allmän ordning, eller

4.i enlighet med artikel 44 i asyl- och migrationshanteringsförord- ningen.

Första stycket 2 och 3 gäller även ett barn som är medborgare i en annan EU-stat och som har rätt att vistas i Sverige i egenskap av sökande av flyktingförklaring enligt 5 kap. 1 b § första stycket.

I fråga om ett barn som av allmän domstol har utvisats på grund av brott gäller 6 § i stället för denna paragraf.

Uppsikt över och förvar av en utlänning som inte är sökande av internationellt skydd

5 § I andra fall än som avses i 3 § får en utlänning som har fyllt 18 år ställas under uppsikt eller tas i förvar

1.om det är nödvändigt för att en utredning av utlänningens identitet eller rätt att resa in i eller stanna i Sverige ska kunna genomföras, eller

2.om det kan antas att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas eller det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning och om det finns en risk för att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i Sverige, avviker, håller sig undan eller på annat sätt försvårar verkställig- heten.

I artikel 5 i förordningen om återvändandegränsförfarande finns det ytterligare bestämmelser som ger möjlighet att besluta om uppsikt eller förvar.

6 § I andra fall än som avses i 4 § får ett barn ställas under uppsikt eller tas i förvar

1.om det är sannolikt att barnet kommer att avvisas av Polismyndig- heten eller avvisas med omedelbar verkställighet av Migrationsverket, eller

2.om det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvis- ning.

I fall som avses i första stycket 1 och 2 får barnet ställas under uppsikt eller tas i förvar endast om det annars finns en uppenbar risk för att barnet bedriver brottslig verksamhet i Sverige, avviker, håller sig undan eller på annat sätt försvårar verkställigheten.

I artikel 5 i förordningen om återvändandegränsförfarande finns det ytterligare bestämmelser som ger möjlighet att besluta om uppsikt eller förvar.

Ytterligare krav för förvar som rör barn

7 § Ett barn eller en vårdnadshavare får inte tas i förvar om det skulle innebära att barnet skiljs från sin eller sina vårdnadshavare. Detta gäller dock inte om barnet inte har rätt att vistas i Sverige i egenskap av sökande av internationellt skydd och det finns synnerliga skäl.

8 § Ett barn som inte har någon vårdnadshavare i Sverige får tas i förvar endast om det finns synnerliga skäl.

9

Prop. 2025/26:265 2. utlänningen av ordnings- eller säkerhetsskäl inte kan vistas på en vanlig förvarsavdelning.

10 § Om inte annat föreskrivs i 13 § får Migrationsverket besluta att ett barn som är taget i förvar ska placeras på en säkerhetsavdelning om barnet av allmän domstol har utvisats på grund av brott och det finns synnerliga skäl.

Externplacering av förvarstagna

11 § Om inte annat föreskrivs i 14 § får Migrationsverket besluta att en utlänning som är tagen i förvar och har fyllt 18 år ska placeras i kriminal- vårdsanstalt, häkte eller polisarrest endast om det finns synnerliga skäl eller om det är nödvändigt

1.för att upprätthålla ordningen eller säkerheten i en förvarslokal, eller

2.av transporttekniska skäl.

Placering i polisarrest får vara endast tillfällig.

En utlänning som har placerats med stöd av första stycket och som inte av allmän domstol har utvisats på grund av brott ska hållas avskild från övriga intagna.

En placering enligt första stycket av annat skäl än som anges i 1 får inte pågå längre än tre dygn.

Placering av förvarstagna i säkerhetsärenden

12 § I ett säkerhetsärende får Migrationsverket besluta att en utlänning som är tagen i förvar och har fyllt 18 år ska placeras på en säkerhets- avdelning om det behövs med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.

13 § I ett säkerhetsärende får Migrationsverket besluta att ett barn som är taget i förvar ska placeras på en säkerhetsavdelning om det finns synnerliga skäl.

14 § I ett säkerhetsärende får Migrationsverket besluta att en utlänning som är tagen i förvar och har fyllt 18 år ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest om det behövs med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet.

Placering i polisarrest får vara endast tillfällig.

En utlänning som har placerats med stöd av första stycket ska hållas avskild från övriga intagna.

15 § Säkerhetspolisen får i ett säkerhetsärende besluta om placering enligt 12–14 §§, om det inte finns tid att avvakta Migrationsverkets beslut. Ett sådant beslut ska så snart som möjligt anmälas till Migrationsverket, som skyndsamt ska pröva frågan om placering. När Migrationsverket har beslutat i frågan upphör Säkerhetspolisens beslut att gälla.

14

fälle att yttra sig innan Migrations- verket prövar frågan om tillstånd.

Utlänningen ska bevakas under den tid som han eller hon befinner sig utanför förvarslokalerna.

7 a §

En utlänning som hålls i förvar och har fyllt 18 år får beläggas med fängsel

9 §8

En migrationsdomstols beslut överklagas till Migrationsöverdomstolen. En migrationsdomstols beslut i mål om avvisning som i första instans prövats av Polismyndigheten får dock inte överklagas i andra fall än de som avses i 14 kap. 2 § andra meningen.

En migrationsdomstols beslut om förvar i annat fall än efter över- klagande i förvarsfrågan får över- klagas särskilt till Migrations- överdomstolen.

En migrationsdomstols beslut att inte förordna ett offentligt biträde enligt 18 kap. 2 eller 2 a § får inte överklagas. Detsamma gäller en migrationsdomstols beslut att entlediga ett offentligt biträde enligt 18 kap. 2 §.

Migrationsöverdomstolens beslut får inte överklagas.

11 §9

Prövningstillstånd krävs vid överklagande av en migrationsdomstols

av en migrationsdomstols beslut i fråga om

1.internationellt skydd efter överlämnande enligt 4 kap. 8 §, eller

2.inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 e § första stycket. Prövningstillstånd krävs inte heller om migrationsdomstolen i ett

överklagat mål upphäver ett beslut om inhibition av verkställigheten som har meddelats med stöd av 12 kap. 17 a § första stycket.

2.utvisning enligt 8 kap. 6 eller 10 § eller 11 § andra stycket,

3.verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag, om beslut om inhibition meddelats av Migrationsverket, en migrations- domstol eller Migrationsöverdomstolen,

4.anmälningsskyldighet enligt 9 a kap.,

I mål och ärenden enligt asylprocedurförordningen eller asyl- och migrationshanteringsförordningen, med undantag för mål och ärenden om förvar enligt artikel 44 i asyl- och migrationshanteringsförordningen, gäller i stället 1 a–2 a §§.

1.Denna lag träder i kraft den 21 juli 2026.

2.I fråga om ett beslut om uppsikt eller förvar som har meddelats före ikraftträdandet gäller upphävda 10 kap. 1–17 §§ fortfarande fram till dess att beslutet prövas på nytt.

3.Migrationsverket ska pröva ett beslut om placering som har meddelats med stöd av den upphävda 10 kap. 20 § första stycket 1 eller 2 på nytt enligt 10 a kap. 16 § senast en månad efter ikraftträdandet.

4.Den tid som en utlänning har hållits i förvar med stöd av den upphävda 10 kap. 1 § andra stycket 2 eller 3 ska vid tillämpningen av 10 kap. 12 § räknas in i förvarstidens längd om det är fråga om samma verkställighetsärende.

5.Äldre föreskrifter gäller fortfarande vid överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)1

dels att nuvarande 10 kap. 2–10 och 11–24 §§ och 10 a kap. 2–16 §§ ska betecknas 10 kap. 4–12 och 14–27 §§ och 10 a kap. 3–17 §§,

dels att de nya 10 kap. 5–8, 11, 12, 14–16, 18, 19, 25 och 27 §§ och 10 a kap. 5, 6, 8, 10–12, 16 och 17 §§, 11 kap. 2 §, 13 kap. 4 §, 14 kap. 10 §, 16 kap. 4 §, 18 kap. 1 § och rubriken närmast före 10 kap. 11 § ska ha följande lydelse,

dels att punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (2026:000) om ändring i den lagen ska ha följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före 10 kap. 2, 3, 5, 7, 9, 11, 14, 15 och 20 §§ och 10 a kap. 2, 8, 9, 11, 12 och 16 §§ ska sättas närmast före 10 kap. 4, 5, 7, 9, 11, 13, 17, 18 respektive 23 § och 10 a kap. 3, 9, 10, 12, 13 respektive 17 §,

dels att det ska införas fyra nya paragrafer, 10 kap. 2, 3 och 13 §§ och 10 a kap. 2 §, av följande lydelse.

10kap. 2 §

Uppsikt som innebär att utlän- ningen är skyldig att vistas inom ett visst område får förenas med vill- kor om elektronisk övervakning om det behövs för kontroll av att skyldigheten följs (förstärkt upp- sikt).

23

En utlänning som har fyllt 18 år får ställas under uppsikt eller tas i förvar under den tid som utlänningen har rätt att vistas i Sverige i egenskap av sökande av internationellt skydd

1.om det är nödvändigt för att bestämma eller bekräfta utlänningens identitet eller nationalitet,

2.om det är nödvändigt för att utreda de omständigheter som ansökan om internationellt skydd grundas på,

3.om utlänningen inte har följt ett beslut om boende på en bestämd plats enligt 3 kap. 3 § första stycket mottagandelagen (2026:000) och det finns en risk för att utlänningen avviker,

4.om det är nödvändigt som ett led i ett gränsförfarande enligt artikel 43

iasylprocedurförordningen för att avgöra om utlänningen har rätt att resa in i Sverige,

4 §6 §3Prop. 2025/26:265 Ett barn får ställas under uppsikt eller tas i förvar under den tid som

barnet har rätt att vistas i Sverige i egenskap av sökande av internationellt skydd

1.om barnet inte har följt ett beslut om boende på en bestämd plats enligt 3 kap. 3 § första stycket mottagandelagen (2026:000) och det finns en uppenbar risk för att barnet avviker,

2.om det är nödvändigt som ett led i ett gränsförfarande enligt artikel 43

iasylprocedurförordningen för att avgöra om barnet har rätt att resa in i Sverige,

4.om det är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten eller för att upprätthålla allmän ordning, eller

5.i enlighet med artikel 44 i asyl- och migrationshanteringsförord- ningen.

Första stycket 1, 3 och 4 gäller även ett barn som är medborgare i en annan EU-stat och som har rätt att vistas i Sverige i egenskap av sökande av flyktingförklaring enligt 5 kap. 1 b § första stycket.

1.om det är nödvändigt för att en utredning av utlänningens identitet eller rätt att resa in i eller stanna i Sverige ska kunna genomföras, eller

2.om det kan antas att utlänningen kommer att avvisas eller utvisas eller det är fråga om att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning och om det finns en risk för att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i Sverige, avviker, håller sig undan eller på annat sätt försvårar verkställig- heten.

I artikel 5 i förordningen om återvändandegränsförfarande finns det ytterligare bestämmelser som ger möjlighet att besluta om uppsikt eller förvar.

Migrationsverket har ansvaret för behandlingen och tillsynen av en utlänning som hålls i förvar. Ansvaret gäller även när utlänningen med

13 kap.

4 §24

Vid muntlig förhandling ska utlänningen höras. Myndigheten får bestämma att även andra personer än utlänningen ska höras vid förhand-

14kap. 10 §25

Denna lag träder i kraft den 1 december 2027 eller den tidigare dag som regeringen bestämmer.

35

4§1 Denna lag omfattar utlänningar som

1.har ansökt om internationellt skydd enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1348 av den 14 maj 2024 om upprättande av ett gemensamt förfarande för internationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU och som inte är folkbokförda här i landet,

2.har ansökt om eller beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna

i21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716) och som inte är folkbokförda här i landet,

4.vistas här med stöd av tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 eller 15 d § utlänningslagen, eller

5.har meddelats ett beslut om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 e § första stycket eller 17 a § första stycket utlänningslagen.

Sådana utlänningar som avses i första stycket 1 eller 2 omfattas av lagen även om de har meddelats ett beslut om avvisning, utvisning eller återvändande. Det gäller dock inte en utlänning som håller sig undan så att beslutet inte kan verkställas.

Denna lag träder i kraft den 21 juli 2026.

Härigenom föreskrivs att det i skollagen (2010:800) ska införas en ny paragraf, 29 kap. 4 §, av följande lydelse.

29 kap.

4 §1

I 11 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716) finns en bestämmelse om att ett barn som hålls i förvar ska erbjudas utbildning.

Denna lag träder i kraft den 21 juli 2026.

Regeringen beslutade i augusti 2023 att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av reglerna om förvar i utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, i syfte att skapa ett modernt och ändamålsenligt regelverk (dir. 2023:119).

Utredningen överlämnade i januari 2024 delbetänkandet Förbättrad ordning och säkerhet i förvar (SOU 2024:5). Lagförslagen i delbetänk- andet behandlas i propositionen Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar (prop. 2024/25:161, bet. 2024/25:SfU22, rskr. 2024/25:286).

I februari 2025 överlämnade utredningen slutbetänkandet Ett nytt regel- verk för uppsikt och förvar (SOU 2025:16). En sammanfattning av slut- betänkandet finns i bilaga 1 och dess lagförslag i bilaga 2. Slutbetänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga på regeringens webbplats (www.regeringen.se) och i Justitiedepartementet (Ju2025/00400).

Vidare har i Justitiedepartementet departementspromemorian Migra- tions- och asylpakten (Ds 2025:30) tagits fram med förslag på författnings- ändringar för att anpassa svensk rätt till förordningarna i EU:s migrations- och asylpakt samt för att genomföra ett EU-direktiv. En sammanfattning av promemorian i relevanta delar finns i bilaga 4 och dess lagförslag i dessa delar i bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissyttrandena finns tillgäng- liga på regeringens webbplats (www.regeringen.se) och i Justitiedeparte- mentet (Ju2025/02509).

I denna proposition behandlas lagförslagen i slutbetänkandet och de lag- förslag om uppsikt och förvar i promemorian som utgår från förslag i slut- betänkandet.

Riksdagen har tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om

åtgärder mot skuggsamhället (bet. 2021/22:SfU16 punkt 1, rskr. 2021/22:196). Av tillkännagivandet framgår bl.a. att elektronisk övervakning, t.ex. med fotboja, ska kunna användas för personer som har ett lagakraftvunnet avvisnings- eller utvisningsbeslut (bet. 2021/22:SfU16 s. 14). Regeringen anser att tillkännagivandet i denna del tillgodoses genom förslaget i avsnitt 6.3 om att vistelseskyldighet ska kunna förenas med villkor om elektronisk övervakning om det behövs för att kontrollera att skyldigheten följs. Tillkännagivandet är inte slutbehandlat.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 23 mars 2026 att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslaget i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Regeringen följer delvis Lagrådets förslag och synpunkter, som behandlas i avsnitt 5, 7.4, 7.7, 8.2, 8.3, 9.1, 13.3 och i författningskommentaren.

I förhållande till lagrådsremissen föreslår regeringen i avsnitt 2.1 en följdändring i 9 kap. UtlL. Förslaget är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande har därför inte inhämtats över förslaget. I förhållande till lagrådsremissens lagförslag görs vidare vissa redaktionella och språkliga ändringar.

39

Utlänningslagens regler om uppsikt och förvar

Förutsättningarna för att under migrationsprocessen ta en utlänning i för- var eller ställa honom eller henne under uppsikt framgår av 10 kap. UtlL. I 11 kap. UtlL finns bestämmelser om hur en utlänning som hålls i förvar ska behandlas.

En utlänning som har fyllt 18 år får enligt 10 kap. 1 § UtlL tas i förvar i fyra situationer. Till att börja med får en vuxen utlänning tas i förvar i syfte att fastställa hans eller hennes identitet (identitetsförvar). Vidare får en utlänning tas i förvar om det är nödvändigt för att en utredning om hans eller hennes rätt att stanna i Sverige ska kunna genomföras (utrednings- förvar). Därutöver får en utlänning tas i förvar om det är sannolikt att han eller hon kommer att avvisas eller utvisas (sannolikhetsförvar) eller om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning (verkställighetsförvar). Av 10 kap. 2 § UtlL framgår att ett barn under vissa förutsättningar får tas i sannolikhets- eller verkställighetsförvar. Ett barn får däremot inte tas i identitets- eller utredningsförvar.

Om det finns förutsättningar för att ta en utlänning i förvar får han eller hon, enligt 10 kap. 6 och 7 §§ UtlL, ställas under uppsikt i stället för att tas i förvar. Uppsikt kan innebära att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos Polismyndigheten eller Migrationsverket. Uppsikt kan också innebära att utlänningen ska lämna ifrån sig sitt pass eller en annan legitimationshandling. I enlighet med kraven på nödvändighet och proportionalitet, som kommer till uttryck i 1 kap. 8 § UtlL, ska uppsikt väljas framför förvar om det är tillräckligt (jfr prop. 1988/89:86 s. 97 och 98 och prop. 2024/25:161 s. 66 och 67). Proportionalitetsprincipen innebär att uppsikt och förvar endast får beslutas om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Vid ärenden som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa i enlighet med artikel 3 i Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) och 1 kap. 10 § UtlL.

Vilken myndighet som är behörig att besluta om uppsikt och förvar i olika stadier av migrationsprocessen framgår av 10 kap. 12–17 §§ UtlL. Det kan vara Polismyndigheten, Migrationsverket, Säkerhetspolisen, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen. Migrationsverket ansvarar enligt 10 kap. 18 § UtlL för att beslut om förvar verkställs men kan få hjälp av andra myndigheter, som Polismyndigheten.

En utlänning som hålls i förvar ska enligt 11 kap. 2 § första stycket UtlL som utgångspunkt vistas i lokaler som ordnats särskilt för detta ändamål, dvs. på ett av Migrationsverkets förvar. Under vissa förutsättningar får Migrationsverket dock besluta att en vuxen utlänning som hålls i förvar ska externplaceras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest.

Det finns lagstadgade tidsgränser i 10 kap. 4 och 5 §§ UtlL för hur länge en utlänning får hållas i förvar, men inte för hur länge uppsikt får pågå. Ett beslut om uppsikt eller förvar ska dock enligt 10 kap. 9 § UtlL omedelbart

40

upphävas om det inte längre finns skäl för beslutet. Ett sådant beslut ska Prop. 2025/26:265 också prövas på nytt inom vissa angivna tider.

Regler om uppsikt och förvar inom EU-rätten

Möjligheterna att använda förvar, och i viss mån även alternativ till förvar som uppsikt, styrs i stor utsträckning av EU-rätten. I huvudsak handlar det om tre EU-rättsakter. Det är Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och för- faranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet), Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (det omarbetade mottagandedirektivet) och Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (Dublinförordningen).

Det omarbetade mottagandedirektivet och återvändandedirektivet har olika syften, och förutsättningarna för förvar skiljer sig åt mellan rätts- akterna. Syftet med det omarbetade mottagandedirektivet är att fastställa normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd i medlemsstaterna. Förvar får enligt direktivet beslutas enligt en uttömm- ande uppräkning av förutsättningar som i stort handlar om att möjliggöra för myndigheterna att ta reda på vem det är som söker internationellt skydd och varför samt att hålla sökande tillgängliga för myndigheterna under processen (se artiklarna 8.2, 8.3, 9.1, 9.2 och 9.4). I återvändandedirektivet föreskrivs gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare vars vistelse är olaglig. Enligt återvändande- direktivet får förvar endast beslutas avseende en tredjelandsmedborgare som är föremål för ett förfarande för återvändande och för att förbereda återvändandet eller genomföra avlägsnandet (se artiklarna 15.1, 15.2 och 15.4–15.6). En förutsättning för beslut om förvar är enligt båda direktiven att andra mindre ingripande åtgärder inte kan tillämpas verkningsfullt.

Dublinförordningen reglerar vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som har lämnats in av en tredje- landsmedborgare i en medlemsstat. Förvar får enligt artikel 28 i Dublin- förordningen beslutas i syfte att säkerställa de överföringsförfaranden som regleras i förordningen. Den rättsliga grunden för att besluta om uppsikt i syfte att säkerställa överföring enligt Dublinförordningen finns i artikel 28.2 i förordningen, av vilken det framgår att förvar endast får beslutas om andra mindre ingripande åtgärder inte är tillräckliga (rättsfallet MIG 2018:23). När det finns grund för förvar enligt Dublin- förordningen är utlänningslagens förvarsbestämmelser inte tillämpliga (rättsfallet MIG 2015:5).

Migrations- och asylpakten

Prop. 2025/26:265 migrations- och asylpakten som har störst relevans för förslagen i den här propositionen är:

•Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1348 av den 14 maj 2024 om upprättande av ett gemensamt förfarande för inter- nationellt skydd i unionen och om upphävande av direktiv 2013/32/EU (asylprocedurförordningen),

•Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1347 av den 14 maj 2024 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att beteck- nas som subsidiärt skyddsbehövande och för innehållet i det beviljade skyddet, om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och om upp- hävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU (skyddsgrundsförordningen),

•Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1356 av den 14 maj 2024 om införande av screening av tredjelandsmedborgare vid de yttre gränserna och om ändring av förordningarna (EG) nr 767/2008, (EU) 2017/2226, (EU) 2018/1240 och (EU) 2019/817 (screeningförord- ningen),

• Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1351 av den 14 maj 2024 om asyl- och migrationshantering, om ändring av för- ordningarna (EU) 2021/1147 och (EU) 2021/1060 och om upphävande av förordning (EU) nr 604/2013 (asyl- och migrationshanteringsför- ordningen),

•Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1349 av den 14 maj 2024 om inrättande av ett gränsförfarande för återvändande och om ändring av förordning (EU) 2021/1148 (förordningen om åter- vändandegränsförfarande), och

• Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1346 av den 14 maj 2024 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (det nya omarbetade mottagandedirektivet).

Migrations- och asylpakten innebär bl.a. att fler frågor kommer regleras direkt av EU-förordningar. Som exempel kommer förfarandet för och prövningen av internationellt skydd att följa direkt av asylprocedurförord- ningen och skyddsgrundsförordningen.

Förordningarna ska börja tillämpas av medlemsstaterna den 12 juni 2026. Det nya omarbetade mottagandedirektivet ska vara genomfört vid samma tid. I propositionen Utmönstring av permanent uppehållstillstånd och anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt (prop. 2025/26:262), som beslutades den 30 april 2026, föreslår regeringen de flesta av de anpassningar av svensk rätt som migrations- och asylpakten föranleder. Som exempel föreslås det vilka myndigheter som ska vara behöriga att ta emot ansökningar om internationellt skydd och vissa kompletterande undantag till rätten att stanna kvar under prövningen av ansökan. Vidare föreslås det att begreppen asyl och asylsökande, i likhet med vissa andra begrepp som skiljer sig från de som används i asyl- och migrationspakten, ska utmönstras ur svensk rätt och ersättas med begreppen internationellt skydd och sökande av internationellt skydd.

42

Eftersom förslagen i den här propositionen föreslås träda i kraft den Prop. 2025/26:265 21 juli 2026 eller därefter, utgår förslagen från de rättsakter som ingår i

migrations- och asylpakten. Det innebär bl.a. att begreppet sökande av internationellt skydd – inte asylsökande – används i de bestämmelser som rör sådana sökande. Det innebär också att förslagen utgår från asyl- och migrationshanteringsförordningen i stället för Dublinförordningen, och det nya omarbetade mottagandedirektivet i stället för det omarbetade mottagandedirektivet.

5En ny struktur för reglerna i utlänningslagen om uppsikt och förvar

Regeringens förslag

Det hittillsvarande kapitlet i utlänningslagen om förvar och uppsikt avseende utlänningar ska upphävas och ersättas av två kapitel om uppsikt och förvar respektive verkställighet av beslut om uppsikt och förvar.

Utredningens förslag

Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Utredningen föreslår även att det ska införas en definition av ”vuxen” i utlänningslagen och att uttrycket vuxen utlänning ska användas i stället för en utlänning som har fyllt 18 år i bestämmelser om uppsikt och förvar.

Remissinstanserna

De flesta av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över förslaget. För- valtningsrätten i Malmö ställer sig tveksam till att definiera uttrycket vuxen och efterfrågar en närmare analys av hur en sådan definition på- verkar andra typer av utlänningsärenden än uppsikts- och förvarsärenden.

Skälen för regeringens förslag

I denna proposition föreslår regeringen ändringar i utlänningslagens regler om uppsikt och förvar. Syftet med förslagen är i stort att reglerna i högre grad ska bidra till en ordnad och effektiv migrationsprocess. Ändringarna har sin grund i att huvuddragen i reglerna har sett likadana ut sedan en lång tid tillbaka. Samtidigt har migrationen till Sverige och den svenska migra- tionspolitiken genomgått stora förändringar. Vidare har reglerna gett upphov till tillämpningsproblem och kritik från bl.a. Riksdagens ombuds- män (JO). Dessutom innebär förändringar i det EU-rättsliga regelverket – nu senast antagandet av migrations- och asylpakten – att anpassningar är nödvändiga.

Förslagen i propositionen innebär stora förändringar i förhållande till vad som gäller i dag. För att reglerna om uppsikt och förvar ska vara över-

skådliga och lättillämpade bör det nuvarande 10 kap. i utlänningslagen

43

Prop. 2025/26:265 upphävas och ersättas med två nya kapitel om uppsikt och förvar respektive verkställighet av beslut om uppsikt och förvar. Vissa bestämm- elser bör, ibland med redaktionella eller språkliga ändringar, föras över till de nya kapitlen. Med anledning av den nya strukturen behöver det göras följdändringar i bl.a. 9 kap. 11 § UtlL och i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.

I likhet med Förvaltningsrätten i Malmö anser regeringen att det inte är lämpligt att definiera uttrycket vuxen i utlänningslagen och använda det i de bestämmelser om uppsikt och förvar som föreslås. I de fall en bestämm- else inte ska gälla barn bör, på samma sätt som i dag, i stället anges att det är fråga om en utlänning som har fyllt 18 år.

Lagrådet föreslår att det införs en definition av vad förvar innebär i det föreslagna nya 10 kap. UtlL, eftersom det föreslås en bestämmelse som anger vad uppsikt innebär (se avsnitt 6.2). Regeringen kan se fördelar med en definition av förvar, som att det skulle kunna bidra till en tydligare och mer konsekvent lagtext. Förvar är dock ett EU-rättsligt begrepp och definieras bl.a. i det nya omarbetade mottagandedirektivet. Vidare framgår det av såväl det direktivet som återvändandedirektivet och 11 kap. UtlL vad förvar innebär. Regeringen anser därmed att det inte bör införas någon definition av förvar i utlänningslagen.

6Fler former av uppsikt

6.1Behovet av fler former av uppsikt som alternativ till förvar

Regeringens bedömning

Det bör införas fler former av uppsikt som alternativ till förvar.

Utredningens bedömning

Utredningens bedömning stämmer överens med regeringens.

Remissinstanserna

Remissinstanserna är i stort positiva till eller har inte några invändningar mot utredningens bedömning. Som exempel är Asylrättscentrum, Institutet för mänskliga rättigheter och Svenska Röda Korset positiva till att fler alternativ till förvar införs. Vissa remissinstanser, som Sveriges advokat- samfund, framhåller dock att det är viktigt att nya alternativ till förvar används just som alternativ till förvar. Enligt samfundet finns det en risk för att alternativen används som ett sätt att utöka kontrollen över individer även när förvar inte är aktuellt. Svenska kyrkan och Sveriges kristna råd anser att alternativ till förvar bör vara huvudregel för barnfamiljer och sår- bara grupper, som kan ha svårt med vardagliga bestyr och att få sina behov av omsorg tillgodosedda på förvar.

44

Regeringens förslag

Utöver hittillsvarande former av uppsikt ska uppsikt kunna innebära att en utlänning är skyldig att bo på en viss plats (boendeskyldighet) eller vistas inom ett visst område (vistelseskyldighet).

Utredningens förslag

Utredningens förslag stämmer i sak överens med regeringens.

Remissinstanserna

De flesta av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över förslaget eller är positiva till det. Förvaltningsrätten i Göteborg förutser praktiska problem med att avgränsa snävare områden för vistelseskyldighet, som statsdels- gränser, och efterfrågar klargöranden om hur avgränsningen ska göras.

Region Skåne ställer sig frågande till hur hälso- och sjukvårdsuppdraget ska säkerställas i förhållande till de föreslagna åtgärderna, t.ex. vilka regler och rutiner som ska gälla om en individ behöver förflyttas för att erhålla vård i ett icke-godkänt område. Svenska Röda Korset anser att det bör finnas möjlighet till undantag från kraven enligt ett uppsiktsbeslut när skäl för det föreligger.

Enligt Stockholms universitet bör det framgå av lag hur ofta en utlänning som åläggs anmälningsskyldighet ska vara skyldig att anmäla sig hos myndigheterna.

Säkerhetspolisen anser att det bör införas en befogenhet att kropps- visitera en utlänning för att på ett effektivt sätt kunna verkställa ett beslut om omhändertagande av pass och andra identitetshandlingar inför verkställighet.

Vissa remissinstanser, bl.a. Asylrättscentrum och Förvaltningsrätten i Göteborg, lyfter behovet av samordning med vissa andra lagförslag på området.

Skälen för regeringens förslag

Uppsikt ska även kunna innebära boendeskyldighet och vistelseskyldighet

Utredningen redogör för de alternativ till förvar som är vanligast före- kommande i EU:s medlemsstater. De alternativ till förvar som redovisas är (se SOU 2025:16 s. 275–281):

•rapporteringsskyldighet, som innebär att utlänningen måste anmäla sig hos en angiven myndighet, vanligtvis en polis- eller migrations- myndighet, på regelbundna tider,

•boende- eller vistelseskyldighet, som innebär att utlänningen ska bo eller vistas på en av myndigheterna anvisad plats – ett center som drivs av myndigheterna eller ett privat boende – eller uppehålla sig inom ett visst angivet geografiskt område,

46

Prop. 2025/26:265 beslut enligt 9 kap. 5 § UtlL, vilket Säkerhetspolisen efterfrågar, föreslås i propositionen Stärkt återvändandeverksamhet (prop. 2025/26:263).

Förhållandet till närliggande reglering

Bland annat Asylrättscentrum och Förvaltningsrätten i Göteborg lyfter be- hovet av samordning mellan förslaget om nya uppsiktsformer och för- slagen i slutbetänkandet Mottagandelagen – ny lag för ordnat asylmot- tagande och effektivt återvändande (SOU 2024:68). Utifrån förslagen i slutbetänkandet föreslår regeringen, i propositionen En ny mottagandelag, (prop. 2025/26:229) att det ska införas en ny mottagandelag.

Enligt den föreslagna mottagandelagen kan sökande bli föremål för kontrollåtgärder som liknar sådan boende- eller vistelseskyldighet som föreslås i denna proposition. En sökande ska enligt mottagandelagen anvisas att bo på ett asylboende, delta i närvarokontroller på boendet och vistas inom det län där boendet ligger. Migrationsverket ska även kunna fatta individuella beslut om boendeskyldighet för en sökande av hänsyn till allmän ordning eller om det behövs för att förhindra att sökanden avviker. I en sådan situation ska Migrationsverket också kunna fatta ett beslut om anmälningsskyldighet hos Migrationsverket vid vissa angivna tidpunkter för att säkerställa att beslutet om boendeskyldighet följs eller för att hindra att sökanden avviker. Liknande skyldigheter ska gälla för personer som fått ett avlägsnandebeslut fram till att de lämnar landet.

Kontrollåtgärderna enligt den föreslagna mottagandelagen innebär inte att det saknas behov av uppsikt för dem som omfattas av den lagen. Som exempel bör misskötsamhet avseende en kontrollåtgärd enligt mot- tagandelagen, t.ex. upprepade vistelser utanför det tillåtna området eller misskött anmälningsskyldighet under verkställighetsfasen, i vissa fall kunna leda till överväganden om utlänningen bör tas i förvar. Enligt förslagen i avsnitt 7.3 och 7.4 kommer det även att vara en självständig grund för förvar att en utlänning inte har följt ett individuellt beslut om boendeskyldighet enligt mottagandelagen. I en sådan situation måste uppsikt övervägas och då kan t.ex. förstärkt uppsikt vara tillräckligt ingripande för att undvika ett förvarstagande. Om så är fallet behöver den beslutande myndigheten dock beakta den områdesbegräsning som utlänningen omfattas av enligt mottagandelagen när den bestämmer det tillåtna området för uppsikten. Det är även viktigt att den enskilde får tydlig information om vad som gäller enligt uppsiktsbeslutet, vilka kon- sekvenser som kan följa vid misskötsamhet och hur beslutet kan överklagas.

6.3Förstärkt uppsikt – elektronisk övervakning av vistelseskyldighet

Regeringens förslag

Vistelseskyldighet ska få förenas med villkor om elektronisk övervak- ning om det behövs för kontroll av att skyldigheten följs (förstärkt uppsikt).

50

Prop. 2025/26:265 barnen, Sveriges advokatsamfund och Sveriges kristna råd, är kritiska till

Prop. 2025/26:265 Sammantaget bedömer regeringen att den personuppgiftsbehandling som kommer att ske med anledning av förslagen om uppsikt och förstärkt uppsikt är förenlig med EU:s dataskyddsförordning, utlänningsdatalagen och brottsdatalagen. Personuppgiftsbehandlingen krävs för att säkerställa en effektiv och välordnad migrationsprocess och kan innebära att förvar av en vuxen utlänning eller ett barn kan undvikas. I utlänningsdatalagen och brottsdatalagen finns vidare bestämmelser som skyddar personupp- gifterna från en alltför långtgående behandling. Som exempel finns det bestämmelser i utlänningsdatalagen som förbjuder sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga personuppgifter, uppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott eller domar i brottmål. Även i brottsdatalagen finns det bestämmelser om förbud mot att utföra sökningar i syfte att få fram ett urval av personer grundat på känsliga person- uppgifter. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att den personupp- giftsbehandling som förslagen ger upphov till är proportionerlig.

Ur integritetssynpunkt är det viktigt att uppgifter om en utlännings position som tagits fram vid förstärkt uppsikt inte behandlas längre än nöd- vändigt. Polismyndigheten bör alltså även av den anledningen så snart som möjligt försöka hitta en utlänning som avvikit från det tillåtna området. Som Integritetsskyddsmyndigheten poängterar kan bestämmelser om längsta tid för behandling motverka att uppgifter behandlas längre än nöd- vändigt. Regeringen instämmer dock i utredningens bedömning att det finns tillräckligt skydd i befintliga dataskyddsbestämmelser, med följd att någon särskild längsta tid inte bör införas. Detta innebär att uppgifter aldrig får bevaras längre än nödvändigt. I många fall kommer uppgifter om den övervakades position inte längre att behövas så snart han eller hon är återfunnen eller övervakningen har återupptagits. Regeringen anser inte heller att det finns behov av att införa särskilda bestämmelser om begräns- ningar för Polismyndigheten att vidarebehandla positionsuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten, vilket Integritetsskyddsmyndigheten anser bör övervägas. Tillräckliga begränsningar följer av bestämmelserna om när personuppgifter får behandlas för nya ändamål, såsom 2 kap. 4 § brottsdatalagen och 13 § utlänningsdatalagen.

7Förutsättningar för uppsikt och förvar

7.1Förutsättningarna för uppsikt och förvar behöver ändras

Regeringens bedömning

Förutsättningarna för uppsikt och förvar enligt utlänningslagen behöver ändras för att de ska bli tydligare, stå i bättre överensstämmelse med EU-rätten och för att säkerställa en ordnad och effektiv migrations- process.

58

Prop. 2025/26:265 onödiga påfrestningar på barnfamiljer och onödiga kostnader för det allmänna.

Hittillsvarande regler om uppsikt och förvar brister även i tydlighet och förutsebarhet. Det har på ett övergripande plan att göra med att förvar av sökande av internationellt skydd och tredjelandsmedborgare som ska avlägsnas styrs av olika EU-rättsliga regelverk. Sökande av internationellt skydd omfattas av det omarbetade mottagandedirektivet och tredjelands- medborgare som ska avlägsnas omfattas av återvändandedirektivet. Olika förutsättningar för förvar gäller enligt de olika regelverken. Dessa skill- nader återspelas inte i utlänningslagen. Det finns inte några särskilda grunder för uppsikt och förvar som tar hänsyn till om utlänningen har ansökt om internationellt skydd, utan nuvarande grunder gäller både ut- länningar som söker internationellt skydd och andra. De beslutande myndigheterna ska dock tillämpa det omarbetade mottagandedirektivet, vilket också görs i viss utsträckning (se t.ex. rättsfallen MIG 2023:11, MIG 2021:3 och MIG 2021:20). Det är otillfredsställande att grunder för uppsikt och förvar som följer av direktiv inte framgår av utlänningslagen. Som Förvaltningsrätten i Luleå, Förvaltningsrätten i Malmö och Sveriges kristna råd påpekar är de svenska reglerna ännu inte heller anpassade till det nya regelverket som införs genom migrations- och asylpakten.

Sammanfattningsvis behöver förutsättningarna för uppsikt och förvar ändras för att bli tydligare, stå i bättre överensstämmelse med EU-rätten och för att säkerställa en ordnad och effektiv migrationsprocess.

artikel 15.1 i återvändandedirektivet och artikel 44.2 i asyl- och migra- Prop. 2025/26:265 tionshanteringsförordningen).

Denna grundläggande utgångspunkt – att en utlänning får tas i förvar endast om syftet med åtgärden inte kan uppnås genom att utlänningen ställs under uppsikt – bör förtydligas och framgå uttryckligen av utlän- ningslagen, avseende både vuxna och barn.

7.3Vuxna som är sökande av internationellt skydd

Regeringens förslag

En utlänning som har fyllt 18 år ska få ställas under uppsikt eller tas i förvar under den tid som utlänningen har rätt att vistas i Sverige i egenskap av sökande av internationellt skydd

‒om det är nödvändigt för att bestämma eller bekräfta utlänningens identitet eller nationalitet,

‒om det är nödvändigt för att utreda de omständigheter som ansökan om internationellt skydd grundas på,

‒om utlänningen inte har följt ett beslut om boende på en bestämd plats enligt mottagandelagen och det finns en risk för att utlänningen avviker,

‒om det är nödvändigt som ett led i ett gränsförfarande enligt asyl- procedurförordningen för att avgöra om utlänningen har rätt att resa in

iSverige,

‒om utlänningen vid tidpunkten för ansökan om internationellt skydd hålls i förvar inför avlägsnande och det finns anledning att anta att syftet med ansökan är att försena eller hindra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning,

‒om det är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten eller för att upprätthålla allmän ordning, eller

‒i enlighet med asyl- och migrationshanteringsförordningen.

Vissa grunder för uppsikt och förvar ska även gälla en EU-medborgare som har rätt att vistas i Sverige i egenskap av sökande av flykting- förklaring. I fråga om en utlänning som har utvisats av allmän domstol på grund av brott ska i stället grunderna för uppsikt och förvar av vuxna utlänningar i övrigt gälla.

Utredningens förslag

Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Utredningen föreslår dock inte att en sökande ska få ställas under uppsikt eller tas i förvar om det är nödvändigt som ett led i ett gränsförfarande.

Prop. 2025/26:265 har rätt att vistas i Sverige i egenskap av sökande kan ge upphov till tillämpningssvårigheter och efterfrågar förtydliganden.

Migrationsverket anser att det bör övervägas om det nya omarbetade mottagandedirektivet tillåter förvar för att utreda grunderna för ansökan genom hela asylprocessen. Migrationsverket anser även att det finns en risk för att förslaget om förvar av en sökande som redan hålls i förvar inför avlägsnande skiljer sig åt från direktivet.

Promemorians förslag

Promemorians förslag stämmer i sak överens med regeringens.

Remissinstanserna

De flesta av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över promemorians förslag. Enligt RFSL Ungdom bör det anges uttryckligen att sökande med särskilda mottagandebehov inte ska tas i förvar om det skulle utgöra en allvarlig risk för deras fysiska eller psykiska hälsa. UNHCR:s kontor för de nordiska och baltiska länderna framhåller bl.a. vikten av att förvars- beslut fattas efter en individuell bedömning i det enskilda fallet.

Skälen för regeringens förslag

Särskilda grunder för uppsikt och förvar av sökande av internationellt skydd

Av EU:s direktiv och rättspraxis framgår att en utlänning som är sökande av internationellt skydd endast får tas i förvar under de förutsättningar som anges i det omarbetade mottagandedirektivet. Motsvarande gäller enligt det nya omarbetade mottagandedirektivet, som ska vara genomfört i svensk rätt senast i juni 2026. Grunderna för förvar anges i artikel 10.4 i det nya omarbetade mottagandedirektivet. Som allmän utgångspunkt gäller enligt artikel 10.2 i det direktivet att en sökande får tas i förvar endast om det på grundval av en individuell bedömning av ett ärende visar sig nödvändigt och mindre ingripande åtgärder inte kan tillämpas verk- ningsfullt. Av artikel 10.5 framgår att medlemsstaterna ska säkerställa att regler om alternativ till förvar fastställs i nationell rätt.

I utlänningslagen finns inga särskilda grunder för uppsikt och förvar som tar hänsyn till om utlänningen har ansökt om internationellt skydd. Det omarbetade mottagandedirektivets grunder för förvar tillämpas dock i viss mån av svenska myndigheter och domstolar inom ramen för prövningen av om det finns grund för sannolikhetsförvar (se t.ex. rättsfallen MIG 2023:11, MIG 2021:3 och MIG 2021:20). För att den svenska lag- stiftningen ska bli tydligare och mer förutsebar bör det införas särskilda grunder i utlänningslagen för uppsikt och förvar av utlänningar som omfattas av det nya omarbetade mottagandedirektivet. De nya grunderna bör ligga så nära direktivstexten som möjligt. En sådan ordning innebär att Sverige använder de möjligheter till förvarstagande som följer av EU- rätten och underlättar tillämpningen utifrån EU-domstolens praxis. Samtidigt innebär det, som Förvaltningsrätten i Göteborg tar upp, att vissa hittillsvarande förutsättningar för uppsikt och förvar inte kommer att

finnas kvar.

62

Prop. 2025/26:265 grund av brott. För sådana utlänningar bör i stället grunderna om uppsikt och förvar av utlänningar i övrigt tillämpas (se avsnitt 7.5).

I dag regleras förutsättningarna för uppsikt och förvar i olika paragrafer. Det bör tydliggöras att samma förutsättningar gäller för uppsikt och förvar och därmed att uppsikt är ett faktiskt alternativ till förvar. Det kan ske genom att förutsättningarna regleras i samma paragraf. En annan sak är att frågan om vilken åtgärd som ska användas i det specifika fallet får avgöras utifrån vad som är tillräckligt och proportionerligt.

Som RFSL Ungdom framhåller följer det av artikel 13.1 i det nya om- arbetade mottagandedirektivet att en sökande med särskilda mottagande- behov inte ska tas i förvar om det skulle innebära en allvarlig risk för hans eller hennes psykiska eller fysiska hälsa. Inom ramen för proportionalitets- bedömningen ska hänsyn tas till den enskildes personliga förhållanden och de negativa konsekvenser som ett förvarstagande skulle innebära för honom eller henne. Om dessa inte står i rimlig proportion till intresset av åtgärden ska förvar inte beslutas. Till skillnad från RFSL Ungdom anser regeringen därför att det inte krävs någon särskild bestämmelse för att uppfylla direktivets krav i nu aktuellt avseende.

Det bör påpekas att en utlänning i vissa fall kan tas i förvar innan han eller hon har sökt internationellt skydd enligt de grunder för uppsikt och förvar som föreslås gälla för utlänningar i övrigt (se avsnitt 7.5). Som exempel kan förvar i syfte att utreda identitet eller rätten till vistelse då vara motiverat. Detsamma gäller efter det att rätten till vistelse som sökande av internationellt skydd har upphört, då det exempelvis kan vara motiverat med förvar inför avlägsnande.

Uppsikt och förvar i syfte att fastställa sökandens identitet eller nationalitet

Enligt artikel 10.4 a och b i det nya omarbetade mottagandedirektivet får en sökande av internationellt skydd tas i förvar i syfte att bestämma eller bekräfta sökandens identitet eller nationalitet. Ett förvarstagande får även ske i syfte att fastställa de faktorer som ansökan om internationellt skydd grundas på, som inte skulle kunna klargöras utan att ta den sökande i förvar, särskilt om det finns en risk för att sökanden avviker. En utlänning som har fyllt 18 år och har rätt att vistas i Sverige i egenskap av sökande av internationellt skydd bör därför få ställas under uppsikt eller tas i förvar för att bestämma eller bekräfta utlänningens identitet eller nationalitet, liksom för att utreda de omständigheter som ansökan om internationellt skydd grundas på. Med de omständigheter som ansökan om internationellt skydd grundas på avses grundläggande information om varför personen söker internationellt skydd. Något beredningsunderlag för att, i enlighet med Migrationsverkets synpunkt, utvidga grunden till att gälla under hela ansökningsförfarandet finns inte.

Uppsikt och förvar bör endast få beslutas om det är nödvändigt. Enligt artikel 10.2 i det nya omarbetade mottagandedirektivet får en sökande tas i förvar endast om det på grundval av en individuell bedömning av ett ärende visar sig nödvändigt. Motsvarande krav på nödvändighet föreslås också gälla för förvar av utlänningar som inte är sökande av internationellt skydd i syfte att utreda identitet eller rätt till vistelse (se avsnitt 7.5).

64

Prop. 2025/26:265 snabbt kunna bedöma om ansökningar är ogrundade, eller inte kan tas upp till prövning, och snabbt återsända dem som inte har rätt att stanna kvar. Samtidigt ska förfarandet säkerställa att personer med välgrundade ansök- ningar hänförs till det reguljära förfarandet och ges snabb tillgång till inter- nationellt skydd. Regeringen föreslår i propositionen Utmönstring av permanent uppehållstillstånd och anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt att ansökningar om internationellt skydd som görs till svenska myndigheter ska kunna prövas inom ramen för ett gräns- förfarande. I den propositionen föreslås vidare att gränsförfarandet ska tillämpas även i de fall det inte är obligatoriskt enligt asylprocedurförord- ningen.

En förutsättning för att gränsförfarandet ska kunna genomföras på ett effektivt sätt är att myndigheterna har de befogenheter som krävs för att avgöra om sökanden har rätt att resa in i och vistas i landet. Enligt artikel

10.4d i det nya omarbetade mottagandedirektivet får förvar beslutas som ett led i ett gränsförfarande enligt asylprocedurförordningen för att avgöra om sökanden har rätt att resa in på territoriet. En utlänning som har fyllt 18 år och är sökande av internationellt skydd bör därför få ställas under uppsikt eller tas i förvar om det är nödvändigt som ett led i ett gräns- förfarande enligt asylprocedurförordningen för att avgöra om utlänningen har rätt att resa in i Sverige. Som UNHCR:s kontor för de nordiska och baltiska länderna framhåller vikten av innebär det att åtgärden får vidtas endast om det bedöms nödvändigt efter en individuell bedömning i varje enskilt fall.

Det bör i det här sammanhanget framhållas att även andra grunder för uppsikt och förvar av sökande av internationellt skydd kan aktualiseras inom ramen för ett gränsförfarande. Som exempel kan det i vissa fall finnas förutsättningar för uppsikt eller förvar i syfte att bekräfta sökandens identitet eller med hänsyn till den nationella säkerheten.

Uppsikt och förvar av sökande som redan hålls i förvar inför avlägsnande

Enligt artikel 10.4 e i det nya omarbetade mottagandedirektivet får en sökande av internationellt skydd tas i förvar, om han eller hon hålls i förvar på grund av ett förfarande för återvändande enligt återvändandedirektivet för att förbereda återvändandet eller för att genomföra avlägsnandet. För sådant förvar krävs att den berörda medlemsstaten på grundval av objekt- iva kriterier, inbegripet att sökanden redan haft tillgång till förfarandet för internationellt skydd, kan styrka att det finns rimliga skäl att anta att han eller hon ansöker om internationellt skydd enbart för att försena eller hindra verkställigheten av beslutet om återsändande. Artikeln utgör en kodifiering av en dom från EU-domstolen (EU-domstolens dom den 30 maj 2013, Arslan, C–534/11, EU:C:2013:343) och gör det möjligt för medlemsstaterna att förhindra att förvaret av en tredjelandsmedborgare som är föremål för ett förfarande för återvändande med automatik upphör om han eller hon ansöker om internationellt skydd.

Mot denna bakgrund bör en sökande av internationellt skydd som fyllt 18 år få ställas under uppsikt eller tas i förvar om sökanden vid tidpunkten för ansökan om internationellt skydd hålls i förvar inför avlägsnande och

det finns anledning att anta att syftet med ansökan är att försena eller

66

Prop. 2025/26:265 Eftersom kriterierna för förvar i enlighet med asyl- och migrations- hanteringsförordningen följer direkt av den förordningen, bör de inte anges i lag. När det följer av en direkt tillämplig EU-förordning att mindre ingripande åtgärder kan beslutas i stället för förvar, utgör det vidare grund för att besluta om uppsikt (jfr rättsfallet MIG 2018:23). Det bör därför endast framgå av utlänningslagen att en sökande av internationellt skydd får ställas under uppsikt eller tas i förvar i enlighet med asyl- och migrationshanteringsförordningen.

7.4Barn som är sökande av internationellt skydd

Regeringens förslag

Ett barn ska få ställas under uppsikt eller tas i förvar under den tid som barnet har rätt att vistas i Sverige i egenskap av sökande av inter- nationellt skydd

‒om barnet inte har följt ett beslut om boende på en bestämd plats enligt mottagandelagen och det finns en uppenbar risk för att barnet avviker,

‒om det är nödvändigt som ett led i ett gränsförfarande enligt asyl- procedurförordningen för att avgöra om barnet har rätt att resa in i Sverige,

‒om barnet vid tidpunkten för ansökan om internationellt skydd hålls

iförvar inför avlägsnande och det finns anledning att anta att syftet med ansökan är att försena eller hindra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning,

‒om det är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten eller för att upprätthålla allmän ordning, eller

‒i enlighet med asyl- och migrationshanteringsförordningen.

Vissa grunder för uppsikt och förvar ska även gälla ett barn som är EU- medborgare och som har rätt att vistas i Sverige i egenskap av sökande av flyktingförklaring. I fråga om ett barn som av har utvisats av allmän domstol på grund av brott ska i stället grunderna för uppsikt och förvar av barn i övrigt gälla.

Utredningens förslag

Utredningens förslag stämmer i huvudsak överens med regeringens. Utredningen föreslår dock inte att uppsikt och förvar ska kunna beslutas om det är nödvändigt som ett led i ett gränsförfarande.

fortsatt förvar, när barnet redan hålls i förvar inför avlägsnande, riskerar Prop. 2025/26:265 att underminera utövandet av den grundläggande rättigheten att söka asyl.

Enligt organisationen är vidare formuleringen ”anledning att anta” vag och innebär risk för godtyckliga bedömningar.

Promemorians förslag

Promemorians förslag stämmer i sak överens med regeringens.

Remissinstanserna

De flesta av remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över förslaget i pro- memorian. Bland annat Diskrimineringsombudsmannen och UNHCR:s kontor för de nordiska och baltiska länderna ifrågasätter om förslaget om förvar som ett led i ett gränsförfarande är förenligt med barnkonventionen.

Skälen för regeringens förslag

Särskilda grunder för uppsikt och förvar av barn som söker internationellt skydd

Förvar är särskilt ingripande för barn. Som flera remissinstanser pekar på, bl.a. Socialstyrelsen, kan förvar skada barns hälsa, välmående och utveck- ling. Regeringen anser dock, till skillnad från Institutet för mänskliga rättigheter och Svenska Röda Korset, att det även fortsatt finns fall när behovet av att ta ett barn i förvar överväger den negativa påverkan som ett förvarstagande innebär för barnet.

I avsnitt 7.3 föreslås att det ska införas särskilda grunder för uppsikt och förvar av utlänningar som har fyllt 18 år och som omfattas av det nya om- arbetade mottagandedirektivet. Frågan är om det även bör införas särskilda grunder för uppsikt och förvar av barn som omfattas av den nya om- arbetade mottagandedirektivet.

Lagrådet förordar starkt en likabehandling av barn vad gäller möjlig- heterna att ta ett barn i förvar. Enligt Lagrådet kan de särskilda hänsyn till barn som barnkonventionen kräver inte ge olika utfall beroende på barnets eller dess föräldrars migrationsrättsliga status. Enligt Lagrådets mening bör barnkonventionen, liksom den restriktiva syn på att ta barn i förvar som präglar EU-rätten, tillämpas på alla barn oavsett på vilken grund de söker om tillstånd att stanna här.

Regeringen instämmer i Lagrådets synpunkter på så sätt att den restriktiva syn på att ta barn i förvar som följer av bl.a. EU-rätten behöver prägla förutsättningarna att ta barn i förvar, vilket regeringen återkommer till nedan. Som framgår av avsnitt 7.3 gäller dock särskilda förutsättningar enligt EU-rätten för uppsikt och förvar av utlänningar, inklusive ut- länningar som är barn, som omfattas av det nya omarbetade mottagande- direktivet. Reglerna om uppsikt och förvar av barn i utlänningslagen behöver förtydligas och bättre spegla dessa särskilda förutsättningar. Regeringen anser alltså att det även bör införas särskilda grunder i ut- länningslagen för uppsikt och förvar av barn som har rätt att vistas i Sverige i egenskap av sökande av internationellt skydd. På motsvarande sätt som föreslås för vuxna bör vissa av de särskilda grunderna även gälla

69

Prop. 2025/26:265 när barnet är en EU-medborgare som har rätt att vistas i Sverige i egenskap av sökande av flyktingförklaring, men inte brottsutvisade barn.

När det gäller vilka grunder för uppsikt och förvar som ska införas, kan det konstateras att det nya omarbetade mottagandedirektivet inte gör någon uttrycklig skillnad mellan vuxna och barn. Direktivet innehåller dock vissa skarpare skrivningar om förvar av barn än det tidigare direktivet, vilket återspeglar den restriktiva synen på förvar av barn inom bl.a. EU-rätten. Enligt skäl 40 och artikel 13.2 i det nya omarbetade mottagandedirektivet får barn som omfattas av direktivet som regel inte tas i förvar. Förvar får endast användas i undantagsfall, som en sista utväg när det är absolut nödvändigt och har bedömts vara för barnets bästa.

För att säkerställa en restriktiv användning av uppsikt och förvar anser regeringen som utgångspunkt att grunder för uppsikt och förvar av barn som är sökande av internationellt skydd endast bör införas när det är sär- skilt angeläget. För beslut om uppsikt eller förvar enligt de föreslagna grunderna kommer det dessutom att krävas att beslutet, även med beaktande av övriga omständigheter, är proportionerligt och förenligt med barnkonventionen. Regeringen bedömer därmed att förslagen uppfyller de krav på restriktivitet som följer av det nya omarbetade mottagande- direktivet och att de, till skillnad från Barnombudsmannens uppfattning, även i övrigt är förenliga med EU-rätten.

Uppsikt och förvar när boendeskyldighet enligt mottagandelagen inte följts

Regeringen föreslår i propositionen En ny mottagandelag att det i en ny mottagandelag ska införas en möjlighet att besluta om individuell boende- skyldighet, dvs. en skyldighet att endast bo på en bestämd plats. Ett beslut om individuell boendeskyldighet ska enligt förslaget få fattas om sökanden har fyllt 16 år och det är nödvändigt av hänsyn till allmän ordning eller det finns en risk för att utlänningen avviker.

För att öka incitamenten att följa ett sådant beslut föreslår regeringen i avsnitt 7.3, med stöd av artikel 10.4 c i det nya omarbetade mottagande- direktivet, att en utlänning som har fyllt 18 år och är sökande av inter- nationellt skydd ska få ställas under uppsikt eller tas i förvar om ut- länningen inte har följt ett beslut om boende på en bestämd plats enligt mottagandelagen och det finns en risk för att han eller hon avviker.

Det är angeläget att även barn i åldrarna 16 och 17 år kan bli föremål för en mer ingripande kontrollåtgärd vid misskötsamhet av en individuell boendeskyldighet enligt mottagandelagen. Vidare är det viktigt att barn inte avviker under prövningen av en ansökan om internationellt skydd med hänsyn till de risker som det innebär att leva som en del av skuggsamhället. Ett barn som är sökande av internationellt skydd bör därför kunna ställas under uppsikt eller tas i förvar om han eller hon inte har följt ett beslut om boende på en bestämd plats enligt mottagandelagen. Till skillnad mot vad som föreslås gälla för utlänningar som har fyllt 18 år, bör det dock krävas att det finns en uppenbar risk för att barnet avviker. Vid bedömningen av avvikanderisken får endast de omständigheter som räknas upp i 1 kap. 15 § UtlL beaktas.

70

Prop. 2025/26:265 Med hänsyn till att den föreslagna grunden för uppsikt och förvar följer av det nya omarbetade mottagandedirektivet, kan den inte i sig anses hindra barn från att utöva rätten att söka asyl på det sätt som Rädda barnen befarar. Regeringen delar inte heller Rädda barnens uppfattning att uttrycket ”anledning att anta” är vagt och rättsosäkert. Det är ett vanligt förekommande uttryck i lagstiftning. Dessutom finns vägledande rätts- praxis, vilket berörs i avsnitt 7.3.

Uppsikt och förvar med hänsyn till den nationella säkerheten eller för att upprätthålla allmän ordning

I avsnitt 7.3 föreslås att en sökande av internationellt skydd som har fyllt 18 år ska få ställas under uppsikt eller tas i förvar om det är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten eller för att upprätthålla allmän ordning. Det är angeläget att även barn som är sökande av internationellt skydd kan ställas under uppsikt eller tas i förvar om det behövs med hänsyn till sådana grundläggande samhällsintressen. Som exempel behöver det vara möjligt att besluta om uppsikt eller förvar avseende en ungdom som ansöker om internationellt skydd när utredningen visar att han eller hon utgör ett hot mot nationell säkerhet på grund av samröre med våldsbejakande högerextremism eller islamism. Detsamma gäller i vissa fall om en ungdom är misstänkt eller dömd för allvarliga brott. Ett barn som är sökande av internationellt skydd bör därför, på motsvarande sätt som vuxna sökande, få ställas under uppsikt eller tas i förvar om det är nödvändigt med hänsyn till den nationella säkerheten eller för att upprätthålla allmän ordning.

Uppsikt och förvar i enlighet med asyl- och migrationshanterings- förordningen

Som framgår av avsnitt 7.3 kan en sökande av internationellt skydd ställas under uppsikt eller tas i förvar i enlighet med artikel 44 i asyl- och migra- tionshanteringsförordningen. Det bör framgå av utlänningslagen, på mot- svarande sätt som föreslås avseende vuxna, att barn som är sökande av internationellt skydd kan ställas under uppsikt eller tas i förvar i enlighet med förordningen.