HD03264: Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd

Prop. 2025/26:264

2

Innehållsförteckning

2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2023:337) om

7.1Bristande vandel ska beaktas vid prövningen av en

7.2Bristande vandel ska kunna leda till återkallelse av

7.3Bristande vandel ska beaktas vid prövningen av om

10.2Återkallelse av uppehållstillstånd och arbetstillstånd

10.4Tidsfristerna för återkallelse ska förkortas eller tas

10.5Minskad betydelse av skäl som talar emot

13.2Konsekvenser för ordning och säkerhet och för det

13.3Konsekvenser för enskildas grundläggande fri- och

14.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen

14.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2023:337) om

Prop. 2025/26:264

3

Prop. 2025/26:264

8

2.den person till vilken anknytning åberopas eller utlänningen som sökt uppehållstillstånd är gift eller sambo med någon annan, eller

3.någon av makarna eller samborna är under 21 år.

Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska hänsyn tas till utlänningens övriga levnadsomständigheter och familjeförhållanden.

I viseringskodexen finns bestämmelser om upphävande och återkallelse av Schengenvisering.

Om utlänningen har vistats här i landet i mer än fyra år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myn- dighet som först beslutar i saken, får uppehållstillståndet återkallas enligt första stycket endast om det finns synnerliga skäl för det.

3 §7

Uppehållstillstånd får återkallas för en utlänning som har rest in i landet, om

1.utlänningen utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd,

5Senaste lydelse 2006:219.

6Senaste lydelse 2011:705. Ändringen innebär bl.a. att tredje stycket tas bort.

7Senaste lydelse 2024:28. Ändringen innebär att tredje stycket tas bort.

2.utlänningen har beviljats arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket och anställningen upphört, om inte utlänningen inom tre månader har fått en ny anställning som omfattas av arbetstillståndet eller inom samma tid ansökt om arbetstillstånd med anledning av en ny anställning och ansökan därefter beviljas, eller

3.det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen

a) i Sverige eller i något annat nordiskt land kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet,

b) i Sverige eller i något annat nordiskt land kommer att bedriva sådant företagsspioneri som utövas på uppdrag av eller understöds av en främmande makt eller av någon som agerar för en främmande makts räkning där det kan antas att brottet inte leder till endast böter, eller

c) kommer att bedriva verksamhet med koppling till terrorism.

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelats med stöd av 5 kap.

3 § första stycket 1 eller 2 b eller 3 a § första stycket 1 eller andra stycket får återkallas om förhållandet upphör.

Uppehållstillstånd får dock inte återkallas enligt första stycket 1 om utlänningen har vistats här i landet i mer än tre år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar

isaken. Om utlänningen har vistats

här i landet i mer än fem år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myn- dighet som först beslutar i saken, får

uppehållstillståndet återkallas enligt första stycket 3 endast om det finns synnerliga skäl för det.

3 a §

Ett tidsbegränsat uppehållstill- stånd får återkallas för en utlänning som inte har för avsikt att vistas i Sverige.

3 b §

Ett uppehållstillstånd för en utlänning får återkallas, om han eller hon utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet, har dömts för brott eller i övrigt har brustit i sin vandel.

Första stycket ska inte tillämpas på uppehållstillstånd som avses i 5 kap. 1 a, 1 b, 2 a, 2 d eller 4 §. Det ska inte heller tillämpas på uppehållstillstånd som avses i 5 kap. 3 § i de fall som enligt

Prop. 2025/26:264

9

Prop. 2025/26:264

10

Vid en sådan bedömning ska det särskilt beaktas i vilken utsträckning som utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället. Om utlänningen har barn i Sverige ska barnets behov av kontakt med honom eller henne, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas om utlänningens uppehållstillstånd återkallades också särskilt beaktas. Även utlänningens övriga familjeförhållanden ska särskilt beaktas.

Vid bedömningen av om uppehållstillståndet ska återkallas enligt 3 § andra stycket ska det också särskilt beaktas om det förhållande som avses där har upphört främst på grund av att utlänningen eller utlänningens barn i förhållandet har utsatts för våld eller annan allvarlig kränkning av sin frihet eller frid.

8Senaste lydelse 2022:1015.

4§12

En utlänning får inte avvisas enligt 2 eller 3 § om han eller hon vid ankomsten till Sverige hade eller under en tid därefter har haft uppe- hållstillstånd som har upphört att gälla.

6 a §13

När en fråga uppkommer om avvisning eller utvisning enligt 2, 3 eller 6 § av en utlänning som har ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse i en annan EU-stat ska den beslutande myndigheten uppmana utlänningen att inom en skälig tid självmant bege sig till den andra EU-staten. Den beslutande myndigheten får avgöra frågan om avvisning eller utvisning först om utlänningen inte har följt en sådan uppmaning.

Första stycket gäller inte om

1.Migrationsverket avvisar eller avslår en ansökan om uppehålls- tillstånd som enligt bestämmelser i denna lag eller någon annan författning får bifallas efter inresan till Sverige,

2.utlänningen nekas att resa in i landet,

3.utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns,

5.det är sannolikt att utlänningen inte skulle följa uppmaningen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan med stöd av

8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om uppmaningar enligt första stycket.

11§14

12Senaste lydelse 2014:198.

13Senaste lydelse 2017:22.

14Senaste lydelse 2014:198.

Prop. 2025/26:264

13

Prop. 2025/26:264

16

Ett återreseförbud enligt första stycket får dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehållstillstånd eller en ansökan om ny prövning eller om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas.

13kap.

9 §19

1.Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer i fråga om 7 kap. 3 d § och i övrigt den 13 juli 2026.

2.I fråga om uppehållstillstånd som har beviljats före ikraftträdandet gäller 7 kap. 1 § i den äldre lydelsen.

3.Den nya bestämmelsen i 7 kap. 3 b § ska inte tillämpas om de omständigheter som läggs till grund för återkallelsen uteslutande är hänförliga till tiden före ikraftträdandet.

4.Den nya bestämmelsen i 7 kap. 3 b § ska inte tillämpas på uppe- hållstillstånd som har meddelats enligt 5 kap. 1 eller 2 § eller 3 § första stycket 5 före den 12 juni 2026. Den ska inte heller tillämpas på uppehålls- tillstånd som har meddelats enligt 5 kap. 3 § före den 12 juni 2026, om förutsättningarna är sådana att uppehållstillståndet efter den dagen skulle ha omfattats av artikel 23 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1347 av den 14 maj 2024 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och för innehållet i det beviljade skyddet, om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU.

5.Om en utlänning före ikraftträdandet har lämnat ett sådant meddelande till Migrationsverket som avses i 7 kap. 7 § gäller den paragrafen i den äldre lydelsen.

19Senaste lydelse 2024:28.

utefter sina förmågor och möjligheter är med och bidrar till en positiv samhällsutveckling. Det är enligt regeringens uppfattning angeläget att det migrationsrättsliga regelverket ger ett tydligt uttryck för detta.

Några remissinstanser ger uttryck för att regler som ställer olika krav på olika invånare skulle dela upp befolkningen på ett sätt som inte är önskvärt. I grunden är förväntan på laglydighet och skötsamhet givetvis densamma för medborgare och utlänningar. Det är dock ofrånkomligt att svenska medborgare har en särskild ställning i och med att de har en ovillkorlig rätt att vistas i och arbeta i Sverige, medan utlänningar inte omfattas av samma omedelbara relation till staten. Det är därför naturligt att det finns ett utrymme att låta en utlännings eventuella misskötsamhet få andra följder än vad som gäller för svenska medborgare. Så är också fallet på många områden redan i dag.

Det migrationsrättsliga regelverket har vidare så gott som alltid inne- hållit ett moment av prövning av en utlännings levnadssätt. Denna individuella utlänningskontroll innebär att värdet av det svenska med- borgarskapet betonas och tydliggörs. Prövningen markerar också att Sverige inte behöver tolerera vilka ageranden som helst från de utlänningar som söker sig hit. Det är angeläget att dessa aspekter får ett tydligt och reellt genomslag som en del i arbetet mot kriminalitet och ordnings- störningar men också för att säkerställa att migrationspolitiken kan accepteras brett.

Dagens regler ger uttryck för att det endast är brottslighet, eller till brottslighet mycket tätt anknutna frågor, som ska beaktas som sådana brister i levnadssättet som kan få betydelse för en utlännings rätt att vistas i Sverige. Ett exempel på detta är att det vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd särskilt ska beaktas om den sökande gjort sig skyldig till brott eller brott i förening med annan misskötsamhet (5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen). Ett annat exempel är att det i förarbetena till bestämmelsen om beviljande av permanent uppehållstillstånd pekas på brott och förseelser som överskrider en mer bagatellartad karaktär som exempel på sådant som kan leda till tveksamhet om huruvida ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas (5 kap. 7 § 2).

Vidare finns det vissa möjligheter att återkalla en utlännings uppehålls- tillstånd om utlänningen utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett arbetstillstånd eller om utlänningen kan antas komma att bedriva viss säkerhetshotande verksamhet (7 kap. 3 § första stycket 1 och 3). En utlänning kan dessutom bland annat avvisas om det kan antas att han eller hon under vistelsen i Sverige eller i något annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ärligt sätt eller kommer att bedriva verksamhet som kräver arbetstillstånd, utan att han eller hon har ett sådant tillstånd (8 kap.

3§ första stycket 2). Detsamma gäller om utlänningen kan antas begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land (8 kap. 3 § första stycket 3). En utlänning kan även avvisas om han eller hon på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas komma att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet i Sverige eller i något annat nordiskt land (8 kap. 3 § första stycket 4 ).

Det är i sig helt självklart att brottslighet utgör misskötsamhet. Det är likaså självklart att brottslighet inte innebär den yttersta gränsen för vad som utgör misskötsamhet. Den begränsade möjlighet att generellt beakta

Prop. 2025/26:264

23

Utredningens förslag och bedömning

Utredningens bedömning överensstämmer delvis med regeringens. I förhållande till utredningens förslag bedömer regeringen dock att omfatt- ningen av vandelsprövningen bör avgränsas och förtydligas i flera avseenden.

Utredningen föreslår att uttrycket vandel särskilt ska definieras i utlänningslagen.

Remissinstanserna

Frågan om hur vandelsprövningen bör utformas och vilka omständigheter som kan komma att beaktas i den är föremål för många remissynpunkter. En stor andel av remissinstanserna, bland andra Amnesty International, Asylrättscentrum, Delegationen för migrationsstudier (Delmi), Flykting- gruppernas riksråd (FARR), Institutet för mänskliga rättigheter, Kungl. Tekniska högskolan (KTH), Lunds universitet, Länsstyrelsen Dalarnas län, Riksdagens ombudsmän (JO), Rädda Barnen, Svenska Röda Korset, Sveriges universitetslärare och forskare (SULF) och Uppsala universitet, avstyrker förslaget bland annat mot bakgrund av att de anser att det inte är avgränsat på ett tillräckligt tydligt sätt för att tillgodose berättigade rättssäkerhetskrav, såsom förutsägbarhet, objektivitet och legalitet. JO ser också en risk för att tillämpningen kan komma i konflikt med kravet på normbundenhet.

Många remissinstanser, däribland Amnesty International, Asylrätts- centrum, Civil Rights Defenders, Delmi, och Linköpings universitet, avstyrker helt eller delvis förslaget bland annat på grund av dess risker kopplade till grundläggande mänskliga rättigheter. Dessa remissinstanser har synpunkter på hur förslaget förhåller sig till internationell rätt, främst till artikel 8 i Europakonventionen och till barnkonventionen.

Flera remissinstanser, bland andra Förvaltningsrätten i Stockholm, Högskolan Dalarna, Högskolan i Halmstad, Länsstyrelsen Norrbotten, Sveriges Advokatsamfund och Umeå kommun, anser att vandelskravet som det är formulerat av utredningen öppnar för subjektiva tolkningar och skönsmässiga bedömningar. Flera remissinstanser, bland andra Förvalt- ningsrätten i Luleå, Journalistförbundet, Stockholms universitet och Justitiekanslern, pekar särskilt på relationen till grundläggande friheter som yttrandefriheten. Frågan om vilken vikt som kan läggas vid aspekter som missbruk och prostitution lyfts fram av bland annat Brottsföre- byggande rådet (Brå), Förvaltningsrätten i Malmö, Jämställdhetsmyndig- heten och Sveriges Stadsmissioner. Migrationsverket och Förvaltnings- rätten i Göteborg framhåller att den typ av prövning som föreslås inte är annorlunda från liknande prövningar som redan görs men efterfrågar klargöranden om vilka aspekter som ska beaktas vid en vandelsprövning. Även bland andra Arbetsförmedlingen, Centrala studiestödsnämnden (CSN), Göta hovrätt, Inspektionen för Socialförsäkringen (ISF), Integritetsskyddsmyndigheten och Kammarrätten i Stockholm efterfrågar ökad tydlighet avseende vandelskravets omfattning. Ett antal remiss- instanser, bland annat Barnombudsmannen, Munkfors kommun och Sveriges Stadsmissioner, efterlyser djupare bedömningar av vilka konsekvenser det föreslagna vandelskravet kan få för barn, integration,

Prop. 2025/26:264

25

28

När det gäller prövningen som hänför sig till brister i levnadssättet enligt propositionen Inhibition av verkställigheten – en ny ordning för vissa utlänningar vid tillfälliga verkställighetshinder (prop. 2025/26:145) ska även annan misskötsamhet än brott kunna motivera att ett beslut om inhibition av verkställigheten fattas. I propositionen anges att särskilda omständigheter kan finnas om en utlänning har samröre med eller på annat sätt deltar i kriminella nätverk eller våldsbejakande organisationer, om utlänningen visat regelmässig ovilja att betala sina skulder till det allmänna eller till enskilda eller om utlänningen utgör en fara för andra eller beter sig på ett grovt störande sätt på grund av intag av alkohol, narkotika eller andra droger eller beroendeframkallande medel. I de fall en utlänning utgör en säkerhetsrisk men ärendet inte utgör ett säkerhetsärende enligt 1 kap. 7 § utlänningslagen, och utlänningen inte heller kan anses utgöra ett hot mot allmän ordning eller säkerhet, kan det också anses motiverat att med hänvisning till utlänningens levnadssätt besluta om inhibition av verkställigheten. De exempel som lämnas i propositionen är inte uttömmande. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juni 2026.

Utgångspunkter för vandelsprövningen

En förutsättning för ett utvidgat vandelskrav är att prövningen kan ske på ett tillräckligt rättssäkert och förutsebart sätt. Många remissinstanser menar att utredningens förslag inte är tillräckligt avgränsat och tydligt och att det ger utrymme för godtyckliga bedömningar. Regeringen delar i viss mån den bedömningen.

Utgångspunkten för vandelsprövningen bör även i detta sammanhang vara huruvida den som är föremål för prövningen lever på ett hederligt och skötsamt sätt. För att kunna anses brista i sin vandel måste det emellertid vara fråga om handlingssätt som samhället på ett övergripande plan tydligt motverkar. Det bör därutöver krävas att det inte är fråga om misskötsamhet av bagatellartad karaktär. Endast ageranden och förhållanden som har uppenbart negativa konsekvenser för andra enskilda eller för det allmänna bör kunna anses utgöra bristande vandel. Som Lagrådet är inne på rör det sig typiskt sett om handlanden som visar på en tydlig ovilja att göra rätt för sig eller en tydligt bristande respekt för de gemensamma regler som ställs upp i samhället. Till skillnad från Lagrådet anser regeringen emellertid inte att dessa förhållanden behöver komma till uttryck i lagtext. Det gäller särskilt som det inte är självklart att en sådan avgränsning alltid skulle omfatta det exempel på oärlig försörjning som särskilt lyfts fram i det följande.

Ett grundläggande krav på en hållbar reglering är att det ska vara enkelt att förstå hur man förväntas agera för att kunna beviljas eller behålla ett

uppehållstillstånd. Enligt regeringens uppfattning är det därför angeläget att i förhållande till utredningens förslag tydliggöra vilka omständigheter som ska beaktas vid vandelsprövningen, vad de innebär, vilken vikt de ska ges och hur de i olika situationer ska vägas mot andra intressen. I det ligger bland annat, vilket också framhålls i lagrådsremissen, att utgångspunkten måste vara att det är de omständigheter som redogörs för nedan som, utöver brottslighet, ska ligga till grund för vandelsprövningen. Dessa omständigheter utgör alltså inte, vilket utredningens förslag kan ge intryck av, enbart några exempel av många på vad som kan utgöra bristande vandel.

Lagrådet förordar i det sammanhanget att samtliga omständigheter som kan beaktas vid vandelsprövningen kommer till direkt uttryck i lagtext. Regeringen delar i och för sig Lagrådets uppfattning att det skulle innebära en ökad tydlighet. Som Lagrådet framhåller skulle en sådan uppräkning emellertid även bli uttömmande, vilket enligt Lagrådet är en klar fördel. Regeringen delar inte den uppfattningen. Som framhålls i lagrådsremissen är det tvärtom viktigt att regelverket är flexibelt och hållbart över tid. En fullständigt uttömmande uppräkning av de omständigheter som ska kunna beaktas vid vandelsprövningen skulle motverka det syftet och framstår därför enligt regeringens bedömning inte som lämplig. Som framhålls i lagrådsremissen bör det alltså inte helt uteslutas att även omständigheter som är snarlika dem som anges nedan kan beaktas i vandelsprövningen. Även med denna utgångspunkt skulle det ändå kunna finnas skäl att i lagtexten särskilt lyfta fram de omständigheter som typiskt sett ska beaktas. Regeringen återkommer till den frågan i avsnitt 7.

Även om bedömningen av vad som utgör bristande vandel som utgångspunkt måste ske på objektiva grunder kan det, som Sveriges advokatsamfund pekar på, förekomma att brister i en persons vandel har bakomliggande orsaker såsom psykisk ohälsa eller olika former av funktionsnedsättningar. Sådana och andra individuella förhållanden måste beaktas vid vandelsprövningen. För att kunna anses brista i sin vandel måste det vara fråga om ett normbrytande beteende. Om utlänningen är ett barn måste barnets bästa beaktas i första hand vid bedömningen. Faktorer att ta hänsyn till vid den prövningen är bland annat barnets ålder och mognad.

Flera remissinstanser, däribland Sveriges advokatsamfund, lyfter särskilt fram frågan om utredningens förslag att tillmäta missbruk av alko- hol, narkotika och andra droger betydelse i vandelsprövningen. Enligt regeringens uppfattning bör sådant skadligt bruk och beroende aldrig i sig anses utgöra en vandelsbrist. En sådan ordning skulle kunna leda till att den som är i behov av hjälp för sitt skadliga bruk eller beroende skulle avstå från att söka det. Det gagnar varken individen eller samhället. Om en utlänning agerar på ett sätt som utgör en fara för andra eller beter sig på ett grovt störande sätt på grund av intag av alkohol, narkotika eller andra droger eller beroendeframkallande medel, bör dock det beteendet kunna beaktas i en vandelsprövning. Samtidigt bör enstaka sådana tillfällen inte ensamt tillmätas någon betydelse i vandelsprövningen. Först om det sker vid upprepade tillfällen eller om utlänningen också brister i vandel i andra avseenden bör det kunna påverka bedömningen. Att en utlänning vid ett enstaka tillfälle har blivit omhändertagen med stöd av lagen (1976:511) om omhändertagande av berusade personer m.m. ska således inte ensamt

Prop. 2025/26:264

29

En särskild fråga som uppmärksammas av såväl utredningen som av flera remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i Göteborg, avser situationer där en utlänning försörjer sig på ett oärligt sätt. Utredningen lyfter i det sammanhanget fram att det förhållandet att en utlänning varit föremål för s.k. självständigt förverkande kan tala för att så är fallet. Regeringen instämmer i den bedömningen och att även oärlig försörjning måste kunna beaktas i vandelsprövningen.

Några remissinstanser, bland andra Brå och Rädda Barnen, efterfrågar i anslutning till detta ett förtydligande i fråga om huruvida prostitution kan anses innefattas i begreppet vandel. Att förebygga och bekämpa människo- handel, inklusive efterfrågan på köp av sexuella handlingar, är en prioriterad fråga för regeringen. Den som försörjer sig genom prostitution är i en utsatt situation och kan, som bland andra Jämställdhetsmyndigheten och Rädda Barnen påpekar, även vara offer för människohandel för sexuella ändamål eller andra former av sexuell exploatering. Enligt regeringens uppfattning bör prostitution mot den bakgrunden i sig inte anses utgöra sådan oärlig försörjning som ska beaktas i vandels- prövningen.

När det gäller frågan om tiggeri, som lyfts av några remissinstanser, kan konstateras att tiggeri i sig inte bör vägas in i en vandelsprövning. Med detta åsyftas tiggeri som följer av nöd samt tiggande som sker under tvång, utnyttjande eller annan form av påtryckning. Omvänt bör en vandels- prövning omfatta ageranden som utgör sådana påtryckningar eller när man deltar i organisering av tiggeri. I en vandelsprövning bör det även beaktas om en utlänning har brutit mot ett tiggeriförbud i lokala ordnings- föreskrifter.

Att bristande regelefterlevnad och oärlig försörjning ska beaktas i den nu aktuella vandelsprövningen innebär att den i någon mån skiljer sig från den vandelsprövning som aktualiseras i medborgarskapsärenden. Regeringen vill dock i det sammanhanget understryka att den som ansöker om medborgarskap i Sverige förutsätts ha en stark anknytning hit. Den vandelsprövning som nu är aktuell kommer däremot att aktualiseras i olika situationer där anknytningen till Sverige kan variera högst väsentligt. Det innebär också att sådana omständigheter som i och för sig kan beaktas inom ramarna för vandelsprövningen kan få olika genomslag beroende på i vilken situation prövningen görs. Regeringen återkommer till detta i följande avsnitt och vill samtidigt särskilt framhålla att den som försörjer sig på ett oärligt sätt typiskt sett samtidigt brister i regelefterlevnad, till exempel avseende redovisning av inkomster. Det gäller även när verksam- heten i sig inte är olaglig. Även sådan bristande regelefterlevnad, som naturligtvis ofta även är brottslig, kan alltså utgöra en del av vandelspröv- ningen.

Skulder

På samma sätt som kan aktualiseras inom ramarna för den vandelprövning som ska göras i vissa medborgarskapsärenden bör även obetalda skulder, till såväl det allmänna som till enskilda, anses kunna ge uttryck för bristande vandel. Det kan röra sig om obetalda skatter, böter eller avgifter. Det kan även röra sig om skulder till privata företag eller andra enskilda som har lämnats över till Kronofogdemyndigheten, till exempel gällande

Prop. 2025/26:264

31

32

Hot mot allmän ordning eller säkerhet

Utredningen föreslår att det inom ramarna för vandelsprövningen ska kunna tas hänsyn till att en utlänning utgör ett säkerhetshot och lyfter fram att aspekter som bör vägas in i den bedömningen är om utlänningen har eller har haft samröre med kriminella, kriminella nätverk, terrorist- organisationer, extremistiska rörelser eller enstaka extremister, inklusive våldsbejakande extremister.

Som utredningen konstaterar framstår det som närmast självklart att det inom ramarna för en bred vandelsprövning bör finnas utrymme att ta hänsyn också till faktorer som talar för att en utlänning utgör ett säkerhets- hot. Det är ur ett samhällsperspektiv angeläget att utlänningar som utgör ett sådant hot inte vistas i Sverige. Frågan är därför snarare hur en sådan bedömning bör förhålla sig till de möjligheter som det migrationsrättsliga regelverket i dag ger att hantera liknande eller närliggande situationer.

Beträffande utlänningar som bedöms kunna utgöra ett allvarligt hot mot rikets säkerhet eller som kan antas begå terroristbrottslighet finns det – vid sidan av utlänningslagen – en särskild lag, lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar (LSU). LSU reglerar de mest kvalificerade säkerhetsärendena. En utlänning får enligt 2 kap. 1 § LSU utvisas ur Sverige om utlänningen med hänsyn till vad som är känt om hans eller hennes tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas komma att begå eller på annat sätt medverka till ett brott enligt terroristbrottslagen (2022:666) eller kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet.

Därutöver regleras vissa säkerhetsärenden i utlänningslagen. Säkerhets- ärenden är ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar en viss utgång (1 kap. 7 §). Säkerhetsärenden kan vara av varierande allvarlighetsgrad. Det är ärenden där Säkerhetspolisen anser att en utlänning ska avvisas eller utvisas, att en ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd ska avslås eller återkallas, att en utlänning inte ska beviljas internationellt skydd eller flyktingförklaring eller att en sådan förklaring ska återkallas, att en utlänning inte ska beviljas resedokument, att en utlänning inte ska beviljas främlingspass eller att en utlännings främlingspass ska återkallas eller att en utlännings ställning som varaktigt bosatt ska avslås eller återkallas. Att Säkerhetspolisen yttrar sig utgör inte i sig en grund för att till exempel neka eller återkalla ett uppehållstillstånd. Som Migrationsverket lyfter fram utgör Säkerhetspolisens inställning i stället en omständighet som ska vägas in i bedömningen. Till detta kan läggas att det i utredningen Skärpningar i lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar och utlänningslagen (SOU 2025:114) föreslås en motsvarande särskild ärendekategori där Polismyndigheten ges i huvudsak motsvarande möjligheter som Säkerhetspolisen har i säkerhetsärenden. Detta skulle enligt utredningen ge Polismyndigheten möjlighet att i vissa fall till exempel förorda att en utlännings uppehållstillstånd ska återkallas om

utlänningen har koppling till ett kriminellt nätverk. I de nu aktuella fallen är det oftast fråga om hot mot den allmänna ordningen snarare än säkerheten. Ärendekategorin föreslås benämnas polisiära utlännings- ärenden.

När det gäller de materiella bestämmelserna om uppehållstillstånd i utlänningslagen ser förutsättningarna för att beakta olika typer av säker- hetshot i dag olika ut beroende på den grund som åberopas för uppehålls- tillståndet och huruvida det är fråga om att bevilja eller återkalla ett uppehållstillstånd. För att till exempel kunna vägra en flykting ett uppehållstillstånd krävs mycket allvarliga hot mot det svenska samhället. I andra fall som bygger på EU-rätten kan uppehållstillstånd vägras – och i vissa fall återkallas – om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Allmän ordning och säkerhet är EU-rättsliga begrepp, och det är ytterst upp till EU-domstolen att tolka dem. Som utgångspunkt gäller dock att hot mot den allmänna ordningen tar sikte på brottslighet och andra störningar som hindrar att enskilda känner sig trygga och säkra i sitt vardagliga liv, medan hot mot den allmänna säkerheten tar sikte på medlemsstatens inre och yttre säkerhet. Allmän ordning respektive allmän säkerhet kan, när uttrycken förekommer i utlänningslagen, därutöver behöva tolkas på delvis olika sätt beroende på vilket EU-direktiv som ligger till grund för de bestämmelser där de förekommer (se vidare avsnitt 10.1).

De uppehållstillstånd som är aktuella inom ramarna för de överväganden som nu görs ligger utanför EU-rätten. Det rör sig också i huvudsak om uppehållstillstånd där sökanden inte har någon rätt att få ett tillstånd, utan endast en möjlighet till det. Bestämmelserna är alltså fakultativa i den bemärkelsen. Det finns inte någon uttrycklig bestämmelse om att hänsyn ska tas till ordnings- eller säkerhetsaspekter inom ramarna för en sådan ansökan om uppehållstillstånd. Till följd av bestämmelsernas fakultativa karaktär är det dock redan i dag möjligt att beakta sådana aspekter, vilket regelmässigt också görs (jfr prop. 2023/24:36 s. 18). Som Säkerhets- polisen lyfter fram är samröre med terroristorganisationer, extremistiska rörelser eller enstaka extremister sådana omständigheter som kan leda till att ett ärende blir ett säkerhetsärende enligt dagens regler.

Möjligheterna att återkalla nu aktuella uppehållstillstånd på grund av ordnings- eller säkerhetsaspekter är, såvitt nu är aktuellt, mer begränsade. För att ett uppehållstillstånd ska kunna återkallas krävs det att det kan antas att utlänningen kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig under- rättelseverksamhet, vissa typer av företagsspioneri eller verksamhet med koppling till terrorism (7 kap. 3 §). Det är alltså framför allt i förhållande till möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd som en vandelsprövning av det slag som nu övervägs kommer att få betydelse (se vidare avsnitt 7.2).

Enligt regeringens uppfattning måste det vara möjligt att inom ramarna för en vandelsprövning beakta det potentiella hot som en utlänning utgör mot det svenska samhället. Regeringen instämmer i utredningens bedöm- ning att det inte bör krävas att utlänningen utgör ett sådant allvarligt säkerhetshot som avses i lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar. Den typen av mycket allvarliga hot bör hanteras på det sätt som föreskrivs där. Det framstår dock som mindre självklart vad

Prop. 2025/26:264

33

kärnfamiljen prövas. I sådana fall kan ansökan redan i dag vägras om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Det framstår därför som naturligt att dessa begrepp inom ramarna för vandels- prövningen i övrigt ska ha samma innebörd som i dessa fall. Det innebär alltså att de tolkas på samma sätt som i de bestämmelser i utlänningslagen som har sin grund i familjeåterföreningsdirektivet (se vidare avsnitt 10).

Regeringen föreslår i det följande bland annat att en vandelsprövning ska göras innan vissa typer av uppehållstillstånd beviljas och att en liknande prövning ska kunna föranleda återkallelse av ett uppehålls- tillstånd. Detta innebär att möjligheterna att beakta hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten utökas i förhållande till vad som gäller i dag, främst vid återkallelser av tillstånd. När det gäller de hänsyn som kan beaktas vid en ansökan inskränker förslaget inte de möjligheter som finns i dag inom det fakultativa utrymmet. Regeringens förslag förändrar inte heller ansvarsfördelningen beträffande säkerhetsärenden enligt utlänningslagen. Ärenden där Säkerhetspolisen bedömer att en ansökan om uppehållstillstånd ska avslås eller ett uppehållstillstånd ska återkallas på grund av skäl som rör Sveriges säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet kommer även fortsättningsvis att handläggas som säkerhetsärenden. Det gäller även i de situationer där en vandelsprövning ska göras. Detsamma kommer att gälla i förhållande till de ovan nämnda polisiära utlänningsärendena, om en sådan ärendekategori införs (se SOU 2025:114). Förslagen förändrar inte heller det sätt på vilket Migrations- verket och Säkerhetspolisen ska utbyta information eller hur de i övrigt ska agera i säkerhetsärenden.

Särskilt om yttranden

Vissa yttranden är kriminaliserade. Den som hotar någon annan med en brottslig gärning på ett sätt som är ägnat att hos den hotade framkalla allvarlig rädsla för egen eller annans säkerhet till person, egendom, frihet eller frid kan dömas för olaga hot. Vidare kan den som offentligt uppmanar till brott dömas för uppvigling. Ett annat exempel på straffbelagda yttranden är att den som bland annat hotar eller uttrycker missaktning för en folkgrupp, en annan sådan grupp av personer eller en enskild i någon av dessa grupper med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller könsöverskridande identitet eller uttryck kan dömas för hets mot folkgrupp. Andra exempel på kriminaliserade yttranden är förtal, förolämpning, hot mot tjänsteman, övergrepp i rättssak, uppror och brott mot medborgerlig frihet.

Många remissinstanser, däribland Journalistförbundet, Svenska PEN, Sveriges advokatsamfund, Uppsala universitet, Civil Rights Defenders och Stockholms universitet, har synpunkter på utredningens resonemang beträffande i vilken mån också yttranden som inte är straffbelagda ska kunna beaktas i vandelsprövningen. Flera remissinstanser menar att förslagen – beroende på hur de ska tolkas – riskerar att begränsa yttrande- friheten.

De positiva opinionsfriheterna skyddas genom 2 kap. 1 § regerings- formen och innebär att var och en gentemot det allmänna är tillförsäkrad yttrandefrihet, mötesfrihet, demonstrationsfrihet, föreningsfrihet och religionsfrihet. Yttrandefriheten innebär i sin tur frihet att i tal, skrift eller

Prop. 2025/26:264

35

Regeringen delar alltså inte uppfattningen att det principiellt skulle strida mot artikel 8 i Europakonventionen att till exempel återkalla ett uppehållstillstånd på grund av andra brister i utlänningars levnadssätt än brottslighet.

FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) gäller sedan den 1 januari 2020 som lag i Sverige (lagen [2018:1197] om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter). Barnkonventionen ger uttryck för fyra grundprinciper, nämligen principen om icke- diskriminering, principen om barnets bästa, barnets rätt till liv och utveckling samt barnets rätt att komma till tals och få sina åsikter beaktade. Dessa fyra grundprinciper, som slås fast i artiklarna 2, 3, 6 och 12, är vägledande för hur övriga rättigheter i konventionen ska tolkas, men har också självständig betydelse. Dessutom ska rättigheterna i konventionen tillämpas i förhållande till varandra, de är odelbara och ömsesidigt förstärkande. Särskilt nära förbundna är artikel 3 om barnets bästa och artikel 12 om barnets rätt att komma till tals. Artiklarna kompletterar varandra framför allt på det sättet att barnets åsikter är en viktig del i bedömningen av barnets bästa (se prop. 2017/18:186 s. 96).

Principen om barnets bästa är formulerad i artikel 3.1 i barnkonven- tionen. Enligt denna bestämmelse ska det vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ, i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Principen har införts i 1 kap. 10 § utlänningslagen. Där framgår att i fall som rör ett barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.

Artikel 3.1 ger alltså principen om barnets bästa en bred innebörd och tillämpning. Inte bara när barnet är föremål för åtgärden, utan i alla ärenden där barn berörs ska barnets bästa vara ett grundläggande hänsyn. I utlänningsärenden är det vanligt att det i första hand är en av eller båda föräldrarna som beslutet riktar sig mot. Om beslutet i ett sådant fall får konsekvenser för familjens barn, såsom exempelvis vid återkallelse av uppehållstillstånd för en förälder, är artikel 3 tillämplig. Det innebär dock inte att barnets bästa alltid ska vara utslagsgivande när det kolliderar med andra intressen. Däremot ska en bedömning av barnets bästa i första hand beaktas, utredas och redovisas (se prop. 2017/18:186 s. 95 f).

Artikel 12 säkerställer barnets rätt att komma till tals och ger barnet rätt att uttrycka sina åsikter i alla frågor som rör barnet och att höras i alla domstolsförfaranden som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad.

Vid sidan av de fyra grundprinciperna lyfts föräldrarnas och familjens centrala roll i barnets liv och utveckling fram i barnkonventionen. Kon- ventionen betonar att det är föräldrarna som har ansvar för att barnets behov, intressen och rättigheter tas till vara med utgångspunkt i barnets bästa (artiklarna 5 och 18). Barnets rätt till sina föräldrar uttrycks bland annat i artikel 7 om barnets rätt att, så långt det är möjligt, omvårdas av sina föräldrar, artikel 9 om statens skyldighet att säkerställa att barn inte skiljs från sina föräldrar, artikel 10 om familjeåterförening och barnets rätt att ha direkt kontakt med båda föräldrarna även om de är bosatta i olika stater samt artikel 11 om statens skyldighet att bekämpa olovligt

Prop. 2025/26:264

39

Remissinstanserna

De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt över förslaget om en utökad vandelsprövning vid just ansökan om uppehållstillstånd (remissyn- punkterna på vandelsprövningen i stort återges i avsnitt 6).

Promemorians förslag

Promemorians förslag om att uppehållstillstånd på grund av anknytning ska kunna vägras även medlemmar i anknytningspersonens kärnfamilj i vissa fall, överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna

Några remissinstanser, bland annat Migrationsverket och Förvaltnings- rätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Stockholm och Sveriges advokat- samfund efterfrågar att det tydligare framgår vilka situationer som inte omfattas av familjeåterföreningsdirektivet. Förvaltningsrätten i Stockholm anser att det finns skäl att överväga att ta in definitionen av vilka uppehålls- tillstånd som inte omfattas direkt i lagtexten. Förvaltningsrätten i Göteborg anser att det vore tydligare att dela upp de fall som omfattas av 5 kap. 3 § utlänningslagen i olika grunder för uppehållstillstånd, där uppehållstill- stånden enligt familjeåterföreningsdirektivet får en egen grund för uppe- hållstillstånd i utlänningslagen, och sedan föreskriva olika vägrans- och återkallelsegrunder för de olika uppehållstillstånden. Enligt Migrations- verkets mening vore den bästa lösningen att ikraftträdande av detta lagstiftningsarbete sammanfaller med förslagen i betänkandet Skärpta villkor för anhöriginvandring, SOU 2025:95, där en tydligare uppdelning av 5 kap. 3 § utlänningslagen föreslås göras utifrån familjeåterförenings- direktivets tillämpningsområde. Verket framhåller också att kravet på att tredjelandsmedborgare ska ha välgrundade utsikter att få ett varaktigt uppehållstillstånd, som anges i artikel 3 i direktivet, kan vara komplicerat att ta ställning till.

Sveriges advokatsamfund påpekar att förslaget innebär att bland annat svenska medborgare får mer begränsade möjligheter att leva i en relation med en utlänning i Sverige än vad som gäller för vissa kategorier av utlänningar. Enligt advokatsamfundet är detta en ordning som kan framstå som svår att förstå för allmänheten och som riskerar att väcka frågor om bland annat likabehandling. Uppsala universitet för fram en liknande synpunkt om att det framstår som en märklig ordning att medvetet försätta svenska medborgare i ett sämre läge än tredjelandsmedborgare, i synnerhet i ljuset av regeringens strävan efter att uppmuntra fler personer att söka svenskt medborgarskap. Även Kammarrätten i Stockholm och Justitiekanslern anser att det behövs en närmare analys av hur förslaget förhåller sig till EU-rätten och Sveriges folkrättsliga förpliktelser, främst artikel 8 i Europakonventionen och barnkonventionen.

Några remissinstanser, däribland Amnesty International, Asylrätts- centrum, Civil Rights Defenders, Delegationen för migrationsstudier (Delmi), Linköpings universitet och Stockholms universitet avstyrker förslaget bland annat på grund av dess risker kopplade till grundläggande mänskliga rättigheter. Dessa remissinstanser har synpunkter på hur förslaget förhåller sig till internationell rätt, främst till artikel 8 i Europa-

Prop. 2025/26:264

41

markera detta, men också för att ytterligare tydliggöra i vilka ärenden en hotbedömning kan aktualiseras, bör det komma till särskilt uttryck.

Som redogörs för i avsnitt 6 förordar Lagrådet att även de övriga brister i en utlännings vandel som – utöver brottslighet och hot mot allmän ordning eller säkerhet – ska beaktas i vandelsprövningen kommer till uttryck i lagtexten, dvs. bristande regelefterlevnad, oärlig försörjning och obetalda skulder. Regeringen gör i det sammanhanget bedömningen att det inte är lämpligt med en reglering som helt utesluter att andra omständig- heter än dessa kan beaktas. Likväl skulle det naturligtvis i någon mån innebära en ökad tydlighet att särskilt ange dessa omständigheter i lag- texten och samtidigt förse den med en ventil som inte utesluter att även andra omständigheter kan beaktas. Ytterligare ett alternativ skulle kunna vara att i lagtexten ange att dessa omständigheter särskilt ska beaktas vid bedömningen av om utlänningen i övrigt brister i sin vandel. Båda dessa alternativ skulle emellertid riskera att ge intryck av just det regeringen vill undvika, nämligen att dessa omständigheter ses som enbart några exempel bland många på vad som kan beaktas i vandelsprövningen. Det kan också konstateras att liknande uppräkningar inte görs i lagtexten i andra sammanhang där en vandelsprövning aktualiseras. Det gäller till exempel i medborgarskapsärenden. Därtill kommer att de ageranden som i det här sammanhanget, enligt vad som anförs i avsnitt 6, ska anses utgöra bristande vandel är av så kvalificerat slag att det på ett allmänt plan är uppenbart för var och en att det rör sig om tydlig misskötsamhet och ageranden som typiskt sett leder till konsekvenser.

Enligt regeringens bedömning finns det därför sammantaget inte anled- ning att särskilt ange dessa övriga vandelsbrister i lagtexten. Det gäller även med beaktande av det som Lagrådet påpekar om de allvarliga konsekvenser som ett avslagsbeslut kan få för den som har ett uppe- hållstillstånd som ska förlängas och därför redan befinner sig i Sverige.

Som Lagrådet pekar på kommer det alltså vara nödvändigt att vandels- prövningen görs mot bakgrund av den ledning regeringen ger i för- arbetena. I detta avseende skiljer sig emellertid inte den vandelsprövning som nu föreslås från tidigare vandelsprövningar eller från den vandels- prövning som i dag görs i samband med en ansökan om uppehållstillstånd. Av hittillsvarande bestämmelser framgår till exempel inte vilken typ av brottslighet eller annan misskötsamhet som kan beaktas.

Vandelsprövningen bör omfatta uppehållstillstånd som inte grundas på internationella förpliktelser

Utredningens förslag innebär att bestämmelser om en ny vandelsprövning tas in i 5 kap. 17 § första stycket utlänningslagen. Där regleras bland annat vad som särskilt ska beaktas vid en ansökan om uppehållstillstånd som inte bygger på EU-rätten. Vandelsprövningen är alltså redan i dag begränsad till sådan prövning av uppehållstillstånd som inte har sin grund i inter- nationell rätt.

Bestämmelserna omfattar prövningen av en ansökan om uppehålls- tillstånd enligt 5 kap. utlänningslagen. Från tillämpningsområdet undantas uttryckligen uppehållstillstånd enligt vissa bestämmelser, nämligen för familjesammanhållning enligt skyddsgrundsförordningen (5 kap. 1 a §), medborgare i en annan EU-stat som har förklarats vara flykting (5 kap.

Prop. 2025/26:264

43

5 kap. 17 a §. Ett uppehållstillstånd kan i dessa fall vägras bland annat om oriktiga uppgifter lämnats eller om omständigheter har förtigits som är av betydelse för att få uppehållstillståndet eller om sökanden utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet.

Den ordning som i dag gäller för uppehållstillstånd för medlemmar i anknytningspersonens kärnfamilj är i huvudsak utformad med utgångs- punkt i familjeåterföreningsdirektivet. Det gäller såväl det förhållandet att sökanden i dessa situationer som utgångspunkt har en rätt till uppehålls- tillstånd som de skäl som måste föreligga för att ett uppehållstillstånd ska kunna vägras. Direktivet ger till exempel inte utrymme för att vägra uppehållstillstånd på den grunden att sökanden har dömts för brott eller i övrigt brustit i sin vandel, om inte agerandet samtidigt innebär att sökanden kan anses utgöra ett hot mot allmän ordning eller säkerhet.

Utlänningslagens bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning när det gäller kärnfamiljen omfattar fler situationer än de som regleras i familjeåterföreningsdirektivet. Direktivet omfattar i princip endast familjeåterförening för tredjelandsmedborgare, medan utlännings- lagen inte gör någon åtskillnad beroende på medborgarskap. Vidare undantas vissa personkategorier från direktivets tillämpningsområde. Dessa är asylsökande, personer som åtnjuter tillfälligt skydd och personer som åtnjuter alternativt skydd. Den svenska regleringen går alltså längre än vad EU-rätten kräver och omfattar till skillnad från denna till exempel situationer där anknytningspersonen är svensk medborgare, har permanent uppehållsrätt eller är alternativt (subsidiärt) skyddsbehövande. I sådana fall ställer alltså direktivet inte upp något hinder mot att tillämpa andra grunder för att neka en ansökan om uppehållstillstånd än vad som anges där (se även EU-domstolens dom av den 7 november 2018 i mål C- 380/17).

Vissa av de nuvarande bestämmelserna i 5 kap. 3 § utlänningslagen genomför även det s.k. skyddsgrundsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet [omarbetning]). Det direktivet upphävs emellertid genom den s.k. skyddsgrundsförordningen (Europa- parlamentets och rådets förordning [EU] 2024/1347 av den 14 maj 2024 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och för innehållet i det beviljade skyddet, om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och om upphävande av direktiv 2011/95/EU). Förordningen, som bland annat innehåller bestämmelser om familjesammanhållning, ska tillämpas direkt av medlemsstaterna från och med den 12 juni 2026. I propositionen Utmönstring av permanent uppehållstillstånd och anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt föreslås därför vissa anpassningar av 5 kap. 3 §, som föreslås träda i kraft den 12 juli 2026 (prop. 2025/26:262). Bland annat upphävs 5 kap. 3 § första stycket 5 som syftar till familjesammanhållning. Det innebär att bestämmelserna i 5 kap. 3 § från och med då enbart kommer

Prop. 2025/26:264

45

ska emellertid ett uppehållstillstånd beviljas, i första hand med stöd av nationella regler om detta. Regeringens förslag innebär att sådana uppehållstillstånd som nu är aktuella får nekas eller vägras om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet, har dömts för brott eller i övrigt brustit i sin vandel. Det är alltså fråga om en fakultativ möjlighet att inte bevilja uppehållstillstånd. Om det i ett enskilt fall föreligger en härledd uppehållsrätt enligt artikel 20 i EUF-fördraget kan alltså ett uppehålls- tillstånd beviljas trots att det föreligger sådana brister i vandeln som annars skulle ha lett till att det inte hade beviljats.

Det kan i sammanhanget också noteras att det i betänkandet Skärpta villkor för anhöriginvandring (SOU 2025:95) föreslås bland annat en uppdelning av de nuvarande bestämmelserna i 5 kap. 3 § utlänningslagen beroende på vem som är anknytningsperson och att bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av anknytning för medlemmar i anknytnings- personens kärnfamilj i situationer som inte regleras i familjeåterförenings- direktivet ska vara fakultativa, dvs. personerna ska inte längre ha en rätt, utan i stället en möjlighet att beviljas uppehållstillstånd. Även dessa förslag – som bereds i Regeringskansliet – innebär alltså att förutsätt- ningarna för att bevilja uppehållstillstånd för medlemmar i anknytnings- personens kärnfamilj kommer att skilja sig åt beroende på grunden för anknytningspersonens rätt att vistas i Sverige. Som Migrationsverket är inne på kan förslagen i det betänkandet, när de genomförs, komma att påverka den närmare utformningen av de bestämmelser som nu föreslås. Enligt regeringens uppfattning innebär det förhållandet emellertid inte att det finns anledning att avvakta med förslagen i denna proposition.

Som konstateras i promemorian finns det inte heller utrymme för att inom ramarna för det här lagstiftningsärendet överväga en sådan uppdel- ning av bestämmelserna om familjeåterförening inom kärnfamiljen som föreslås i nyss nämnda betänkande. Det innebär att utgångspunkten allt- jämt kommer att vara att medlemmar i kärnfamiljen har en rätt till familje- återförening. En ny möjlighet att vägra uppehållstillstånd i dessa fall på grund av brottslighet och bristande vandel i övrigt bör därför föras in i utlänningslagen (5 kap. 17 a §). De situationer som omfattas av familje- återföreningsdirektivet behöver då undantas från tillämpningsområdet och det görs – som föreslås i promemorian – lämpligen genom en hänvisning till den relevanta artikeln där. På så sätt undviks att den svenska regleringen undantar fler situationer än vad direktivet ger utrymme för.

I anledning av vad Kammarrätten i Stockholm anför bör det framhållas att det förhållandet att en hänvisning till direktivet i den ursprungliga (och alltjämt gällande) lydelsen nu görs inte innebär att bestämmelserna där inte ska tolkas i ljuset av till exempel senare praxis från EU-domstolen. Den statiska hänvisningen avser i stället att säkerställa att en eventuell framtida ändring av bestämmelserna i direktivet inte får genomslag i svensk rätt utan att bli föremål för riksdagens prövning.

Som utredningen lyfter fram finns det även bestämmelser i utlännings- förordningen om uppehållstillstånd som i vissa fall kan beviljas familje- medlemmar (se till exempel 4 och 4 a kap. utlänningsförordningen). Dessa bestämmelser är fakultativa och utredningen bedömer att det innebär att det är möjligt att neka uppehållstillstånd enligt motsvarande bedömning som ska göras enligt den föreslagna vandelsprövningen (5 kap. 17 § utlänningslagen). Regeringen, som konstaterar att utredningen mot bak-

Prop. 2025/26:264

47

Prop. 2025/26:264

48

grund av den bedömning som görs inte lämnar några författningsförslag, gör inte någon annan bedömning i detta avseende.

Det finns inte anledning att se annorlunda på brottslighet än i dag

Förekomsten av brottslighet bör, liksom hittills, ensamt kunna ligga till grund för att neka uppehållstillstånd. Enligt hittillsvarande lydelse av 5 kap. 17 § utlänningslagen ställs det inte upp något särskilt krav på ett brotts allvar för att det ska kunna läggas till grund för att neka ett uppe- hållstillstånd. Av förarbetsuttalanden framgår också att det är tillräckligt med ett begånget brott och att det alltså inte behöver vara fråga om brottslighet av viss omfattning för att det ska kunna beaktas vid pröv- ningen. Vid bedömningen av om en ansökan om uppehållstillstånd ska avslås ska brottets karaktär, påföljdens stränghet och risken för återfall i brott beaktas. Har brottet föranlett ett längre fängelsestraff är det som regel motiverat att neka uppehållstillstånd. Detsamma gäller när brottet har riktat sig mot rättsordningen eller något annat särskilt skyddsvärt samhällsintresse. Detta gäller även om en icke-frihetsberövande påföljd döms ut. Bagatellartade förseelser bör dock aldrig vara tillräckligt för att neka uppehållstillstånd.

I rättspraxis har en brottmålsdom som inte fått laga kraft liksom upprepade brott, där påföljden enbart bestämts till böter, ansetts kunna utgöra skäl för att neka en utlänning uppehållstillstånd, även när det varit fråga om förlängning. Av rättspraxis framgår också att ju svagare den aktuella tillståndsgrunden är, desto lägre grad av brottslighet krävs för att uppehållstillstånd ska kunna nekas (prop. 2021/22:224 s. 87 och 120).

Som utredningen lyfter fram finns det alltså redan enligt nuvarande regler relativt goda möjligheter att inte bevilja ett uppehållstillstånd på grund av att utlänningen har gjort sig skyldig till ett eller flera brott. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet krävs det inte heller att ett fängelsestraff eller en påföljd som är strängare än böter har dömts ut. Regeringen delar därför bedömningen att en utlännings brottslighet på ett tillfredsställande sätt redan i dag självständigt kan beaktas inom ramen för den vandelsprövning som ska göras.

Genom att även andra brister i vandeln än brottslighet i större utsträck- ning än tidigare ska kunna vägas in vid vandelsprövningen kan dessutom brottslighet av lägre allvarsgrad få en större inverkan på den sammantagna bedömningen av om ett uppehållstillstånd ska beviljas. Till exempel kan en enstaka bötesdom i kombination med andra vandelsbrister tala för att utlänningen inte ska beviljas ett uppehållstillstånd. Möjligheterna att neka en utlänning uppehållstillstånd på grund av att han eller hon begått mindre allvarliga brott utökas på så sätt i någon mån genom den samlade vandelsprövning som ska göras.

Den helhetsbedömning som ska göras

I den helhetsbedömning av en utlännings vandel som alltså ska göras vid en ansökan om uppehållstillstånd ska såväl hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten, som brottslighet och övriga vandelsbrister vägas in. Som konstateras ovan kan emellertid brottslighet ensamt vara tillräcklig för att inte bevilja ett uppehållstillstånd. Detsamma gäller i fråga om andra vandelsbrister, om sökanden inte har dömts för brott. Oavsett om

det är fråga om att bedöma brottslighet eller andra vandelsbrister självständigt eller gemensamt bör utgångspunkten vara densamma. Allvaret i bristerna ska vägas mot skälen för att bevilja sökanden uppe- hållstillståndet. Ju starkare skäl som talar för att utlänningen ska beviljas ett uppehållstillstånd, desto allvarligare vandelsanmärkningar kommer att krävas för att det ska vara proportionerligt att neka ett tillstånd. I detta ligger att det även måste beaktas hur långt tillbaka i tiden en manifesterad vandelsbrist ligger. Om det har gått lång tid sedan sökanden brast i sin vandel bör det typiskt sett tillmätas mindre betydelse än om det skedde nyligen. Det gäller särskilt om sökanden därefter inte uppvisat några andra brister i sin vandel.

Som Förvaltningsrätten i Göteborg är inne på måste det vidare röra sig om omständigheter som är klarlagda och tydligt dokumenterade, till exempel genom lagakraftvunna domstolsavgöranden eller myndighets- beslut eller på annat sätt. Finns det bakomliggande orsaker som psykisk ohälsa eller olika former av funktionsnedsättningar måste det vägas in i bedömningen.

Det bör även i fortsättningen beaktas om utlänningen tidigare har beviljats uppehållstillstånd i Sverige eller om han eller hon ansöker för första gången. I den förra situationen är anknytningen till Sverige typiskt sett starkare, varför allvarligare vandelsbrister måste föreligga för att ett uppehållstillstånd ska kunna nekas.

Om anknytningen till Sverige och skälen för uppehållstillstånd i övrigt sammantaget är mycket svaga bör även relativt ringa vandelsbrister kunna leda till ett avslag, även om det som framgår ovan inte får vara fråga om bagatellartade förseelser (jfr avsnitt 6).

När anknytningen till Sverige är starkare, till exempel om det är fråga om att förlänga ett tillstånd, bör det krävas allvarligare eller upprepade brister i vandeln eller sådana brister i förening med att sökanden har dömts för brott för att det ska vara aktuellt att neka ett uppehållstillstånd. Omfattande skuldsättning – där utlänningen inte gjort vad som kan förväntas av honom eller henne för att reglera skulderna – måste typiskt sett anses utgöra en relativt tungt vägande vandelsbrist som talar emot att ett uppehållstillstånd ska beviljas också i dessa fall. Detta gäller också om utlänningen vid upprepade tillfällen medvetet orsakat att han eller hon felaktigt beviljats förmåner eller ersättningar, och detta har konstaterats i beslut om återkrav som fått laga kraft. Detsamma bör gälla om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet.

Är anknytningen till Sverige mycket stark bör det endast undantagsvis komma i fråga att neka ett uppehållstillstånd enbart på grund av brister i vandeln som inte avser brottslighet eller hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten i Sverige.

Sammantaget måste alltså en helhetsbedömning göras utifrån om- ständigheterna i det enskilda fallet. Som Migrationsverket understryker innebär det ytterst att myndigheten ska pröva vad utlänningens vistelse i landet, vid en framåtsyftande bedömning, kan innebära ur ett samhälls- perspektiv och ställa detta mot utlänningens rättigheter och de omständig- heter som talar för att denne bör få vistas i landet.

Särskilda överväganden måste göras om ärendet involverar barn, antingen för att det är ett barn som ansöker om uppehållstillstånd, eller då en anhörig till ett i Sverige boende barn ansöker om uppehållstillstånd här.

Prop. 2025/26:264

49

Förslaget är förenligt med Europakonventionen

Ett beslut om återkallelse av uppehållstillstånd innebär typiskt sett att utlänningen inte får vara kvar i Sverige. De föreslagna reglerna kommer att vara tillämpliga även i de fall då den enskilde som beslutet berör har anknytning till Sverige.

Regeringens resonemang i avsnitt 7.1 kring förslagets ändamål och utformning gör sig gällande även här. Även vid återkallelse finns det utrymme att i det enskilda fallet göra en proportionalitetsbedömning. Återkallelsemöjligheten är fakultativ. Enligt förslaget till ändring av 7 kap. 4 § utlänningslagen ska hänsyn dessutom tas till den anknytning som utlänningen har till Sverige vid bedömning av om uppehållstillstånd ska återkallas på de grunder som nu föreslås. Utrymmet att återkalla uppehålls- tillstånd är enligt Europakonventionen snävare än när det gäller möjlig- heterna att neka uppehållstillstånd. Enligt regeringens uppfattning finns det emellertid ett tydligt sådant utrymme. Regeringen delar samtidigt den uppfattning som Stockholms universitet ger uttryck för om att det för- hållandet att återkallelse av uppehållstillstånd typiskt sett utgör ett större ingrepp i privat- och familjelivet än att neka ett tillstånd kommer att ha betydelse för proportionalitetsbedömningen i det enskilda fallet. Regeringen återkommer till den frågan nedan i detta avsnitt.

Mot denna bakgrund anser regeringen att förslaget är förenligt med Europakonventionen.

Utredningens särskilda förslag om att uppehållstillstånd ska kunna återkallas på grund av brott, när allmän domstol inte prövat frågan om utvisning bör inte genomföras

Möjligheterna att återkalla ett tidigare meddelat uppehållstillstånd regleras i huvudsak i 7 kap. utlänningslagen. I dag finns inga generella möjligheter att återkalla ett uppehållstillstånd för att utlänningen har gjort sig skyldig till brott eller i övrigt brustit i sin vandel. Om det kan antas att en utlänning kan komma att göra sig skyldig till viss angiven brottslighet får dock hans eller hennes uppehållstillstånd återkallas under vissa förutsättningar. Det gäller bland annat i de fall en utlänning kan antas komma att bedriva sabotage, spioneri, olovlig underrättelseverksamhet, företagsspioneri som utövas på uppdrag eller understöds av främmande makt eller terrorism (7 kap. 3 § första stycket 3 utlänningslagen). Att det saknas en generell möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd på grund av brottslighet hänger samman med att frågan om utvisning kan prövas inom ramarna för brottmålsprocessen.

Regler om utvisning på grund av brott finns i 8 a kap. utlänningslagen. För att utvisning på grund av brott ska kunna ske krävs att utlänningen har dömts till en strängare påföljd än böter samt att det bedöms finnas en risk för återfall eller att brottet har ett straffvärde som motsvarar fängelse i minst sex månader eller annars är av sådan karaktär att utlänningen inte bör få stanna kvar i Sverige (8 a kap. 1 § utlänningslagen). En utlännings uppehållstillstånd förfaller om han eller hon utvisas på grund av brott.

I propositionen Skärpta regler om utvisning på grund av brott föreslås att brott som huvudregel ska vara utvisningsgrundande redan när den påföljd som döms ut är strängare än böter (prop. 2025/26:235). De nuvarande tilläggskraven på en återfallsrisk eller att brottet ska ha ett visst

Prop. 2025/26:264

53

Prop. 2025/26:264

58

(RFSL) och Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) avstyrker eller har invändningar mot förslaget. Som redogörs för ovan ser remiss- instanserna flera risker med ett vandelskrav, som godtycklighet och rättsosäkerhet.

Skälen för regeringens förslag

I 5 kap. 7 § utlänningslagen anges de särskilda krav som gäller för att beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Paragrafen innehåller inte någon grund för uppehållstillstånd utan reglerar enbart de särskilda krav som ställs upp för permanent uppehållstillstånd i de fall det följer av någon annan bestämmelse att ett sådant kan beviljas. Kraven gäller som huvud- regel alla utlänningar som ansöker om permanent uppehållstillstånd. Det innebär att kraven till exempel gäller för utlänningar som har uppehålls- tillstånd för arbete och som efter viss tid med tidsbegränsat uppehålls- tillstånd i Sverige får beviljas permanent uppehållstillstånd enligt 5 kap. 5 § utlänningslagen. I 5 kap. 8 § utlänningslagen finns bestämmelser om undantag från de särskilda kraven.

Av 5 kap. 7 § utlänningslagen framgår att utlänningen ska uppfylla ett försörjningskrav och ett vandelskrav. Vandelskravet innebär att ett permanent uppehållstillstånd endast får beviljas om det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att ett sådant tillstånd bör beviljas. Det är en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet som ska göras. Även mindre allvarlig brottslighet i kombination med allvarlig misskötsamhet kan anses väcka tveksamhet om huruvida ett permanent uppehållstillstånd ska beviljas (prop. 2020/21:191 s. 169).

Även om annan misskötsamhet än brottslighet kan beaktas har det visats vara brottslighet och misstankar om brottslighet som typiskt sett får betydelse vid prövningen. Till skillnad från vad några remissinstanser, bland andra RFSL, anför anser regeringen att det mot bakgrund av de förslag som i övrigt nu läggs fram är naturligt att även vid en ansökan om permanent uppehållstillstånd beakta också andra aspekter av en utlännings vandel. Det grundläggande vandelskravet som nu införs i utlänningslagen bör alltså på motsvarande sätt gälla vid en bedömning av om ett permanent uppehållstillstånd bör beviljas. Liksom hittills bör det vid bedömningen av om permanent uppehållstillstånd ska beviljas göras en samlad och framåt- syftande bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet.

Redan i dag gäller att det inte krävs att utlänningen har gjort sig skyldig till allvarligare brottslighet för att det ska vara möjligt att neka ett permanent uppehållstillstånd. När det gäller mindre allvarlig brottslighet innebär vandelskravet att såväl sådan brottslighet i förening med andra vandelsbrister som upprepad mindre allvarlig brottslighet ensamt ska kunna väcka tveksamhet om sökandens förväntade vandel. Även brister i vandeln som inte avser brottslighet bör ensamt kunna läggas till grund för att neka ett permanent uppehållstillstånd. Bedömningen bör motsvara den som i vissa fall alltid ska göras vid en ansökan om uppehållstillstånd (se avsnitt 7.1). När det gäller Lagrådets synpunkter på lagtextens utform- ning, se övervägandena i avsnitt 6 och 7.1.

Som Uppsala universitet påpekar kan effekten bli att personer vistas i Sverige under lång tid utan möjlighet att beviljas ett permanent uppe-

Remissinstanserna

De flesta remissinstanser uttalar sig inte särskilt om förslagen, även om någon remissinstans avstyrker förslaget, främst med hänvisning till vandelsprövningens innehåll (se avsnitt 6).

Migrationsverket ställer sig frågande till förslaget om att införa en ny grund för avvisning på grund av bristande vandel. Migrationsverket fram- håller att det redan finns en relativt heltäckande katalog av avvisnings- grunder i 8 kap. 2 och 3 §§ utlänningslagen och att grundsystematiken i utlänningsrätten också är att en utlänning kan avlägsnas från landet om denne inte har rätt att vistas här. Enligt Migrationsverket saknas en närmare redogörelse för vad syftet med förslaget är och på vilket sätt det är avsett fylla ett behov som inte motsvaras av redan befintliga avvisnings- grunder. Om förslaget genomförs anser Migrationsverket att även Polismyndigheten bör ges behörighet att meddela avvisningsbeslut.

Polismyndigheten efterfrågar ett förtydligande av om avvisningsmöjlig- heten är avsedd att kunna tillämpas även i samband med gränskontroll, dvs. innan inresan till landet. Polismyndigheten framhåller vidare att det normalt sett är Polismyndigheten som beslutar i ett avvisningsärende, även om det är möjligt för Migrationsverket att besluta om avvisning. Enligt Polismyndigheten görs redan i dag vandelsprövningar i avvisningsärenden och myndigheten har till exempel vid en inre utlänningskontroll, särskilt när myndigheten beslutar om förvar, goda möjligheter att göra utökade vandelsprövningar.

Skälen för regeringens förslag

Det bör införas en ny grund för avvisning på grund av bristande vandel

Som Migrationsverket pekar på finns i dag en tämligen omfattande katalog av omständigheter som kan läggas till grund för ett beslut om avvisning av utlänningar som inte är EES-medborgare eller familjemedlemmar till en EES-medborgare. Till exempel kan en sådan utlänning avvisas om han eller hon på grund av tidigare frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller något annat nordiskt land (8 kap. 3 § första stycket 3).

I denna proposition föreslås att möjligheterna att avvisa utlänningar på denna grund ska skärpas ytterligare. Därutöver finns bland annat möjlighet att besluta om avvisning om det kan antas att utlänningen under vistelsen i Sverige eller något annat nordiskt land inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt eller – utan arbetstillstånd – kommer att bedriva verksamhet som kräver sådant tillstånd (8 kap. 3 § första stycket 2). Som Migrationsverket och Polismyndigheten är inne på ligger båda dessa grunder nära det vandelskrav som nu föreslås ska beaktas till exempel vid en ansökan om uppehållstillstånd. Det kan samtidigt konstateras att möjligheterna att avvisa en utlänning i dag inte träffar alla de situationer som det nya vandelskravet avser att omfatta. Det kan då handla om misskötsamhet som vare sig utgör brott eller avser utlänningens försörjning.

Regeringen instämmer i utredningens principiella utgångspunkt att kraven för att få resa in i Sverige i dessa avseenden inte bör ställas lägre än kraven för att få uppehållstillstånd här. Det bör därför införas en ny avvisningsgrund som tar sikte på situationer där det kan antas att

Prop. 2025/26:264

63

64

När det därefter gäller frågan om vilken myndighet som bör pröva frågor om avvisning på grund av bristande vandel gör regeringen följande be- dömning. Bortsett från vissa specifika undantag, till exempel när det gäller utlänningar som söker internationellt skydd (asyl) här i landet, är utgångspunkten att en fråga om avvisning får prövas av såväl Migrations- verket som Polismyndigheten. I praktiken är det, som både Migrations- verket och Polismyndigheten understryker, i första hand en fråga för Polismyndigheten, som i tveksamma fall ska överlämna frågan till Migrationsverket (8 kap. 17 § utlänningslagen).

Regeringen kan inte se några tungt bärande skäl till att prövningen av frågor om avvisning på grund av befarad bristande vandel bör behandlas på ett annat sätt än de flesta andra avvisningsfall. Det gäller särskilt eftersom flera av de grunder som redan i dag kan leda till avvisning avser vandelsbrister och prövas av Polismyndigheten. Som utredningen är inne på kan det naturligtvis förekomma att en fördjupad utredning behöver genomföras i enskilda fall. Polismyndigheten har då möjlighet att över- lämna frågan till Migrationsverket. Som Migrationsverket är inne på kan det till exempel vara lämpligt att verket prövar frågan om avvisning om utlänningen ansökt om uppehållstillstånd.

Möjligheterna att avvisa på grund av brottslighet bör skärpas

Enligt 8 kap. 3 § första stycket 3 utlänningslagen får en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare avvisas om han eller hon på grund av tidigare frihetsstraff eller någon annan särskild omständighet kan antas komma att begå brott i Sverige eller i något annat nordiskt land.

I förarbetena till paragrafen anges att det ibland händer att en utlänning vill resa in i Sverige med avsikt att begå en brottslig handling, exempelvis för att föra med sig barn ur landet som han eller hon inte har vårdnaden om. I den mån det av utlänningens egna uttalanden eller andra förhållanden klart framgår att han eller hon har ett sådant syfte med inresan bör utlänningen kunna förhindras att sätta sina planer i verket redan vid ankomsten till landet. Det infördes därför en möjlighet att avvisa en utlänning som, på grund av annat särskilt förhållande än att han eller hon tidigare har dömts till straff kan antas komma att begå brott i landet. För att avvisning i detta fall ska kunna ske ska det klart framgå av utlänningens egna uttalanden eller av andra förhållanden att han eller hon har för avsikt att begå brott (prop. 1979/80:96 s. 56).

Som anges ovan (avsnitt 7.1) ska det vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd särskilt beaktas om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet, har dömts för brott eller i övrigt brustit i sin vandel. Eftersom kraven på vandel vid avvisning som utgångspunkt bör motsvara dem som gäller i tillstånds- och återkallelseärenden, bör en utlänning även kunna avvisas om utlänningen kan antas komma att begå brott till följd av

innebär att det ska ges den innebörd som följer av unionsrätten. Medlems- staterna har dock ett visst utrymme att, utifrån nationella behov, bestämma vad hänsyn till allmän ordning och allmän säkerhet kräver. Som utredningen lyfter fram följer det av EU-domstolens praxis att en sådan tolkning ska göras restriktivt (se bland annat EU-domstolens avgöranden C-67/74, punkt 6, C-30/77, punkt 33, C-348/96, punkt 23, C-482/01 och C-493/01, punkt 64 och 65, C-441/02, punkt 34 samt C-348/09, punkt 23).

Begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet förekommer i flera EU- rättsakter, bland annat rörlighetsdirektivet, familjeåterföreningsdirektivet och direktivet om varaktigt bosatta. EU-domstolen har konstaterat att begreppet kan ha olika innebörd beroende på inom ramen för vilket direktiv det ska tillämpas. Ordalydelsen, sammanhanget och de mål som eftersträvas med det aktuella direktivet är avgörande för bedömningen av begreppets innebörd i det enskilda fallet.

Kraven på när en person kan anses utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet kan alltså skilja sig åt beroende på i vilket direktiv begreppet förekommer. För att en person ska anses utgöra ett sådant hot enligt rörlig- hetsdirektivet krävs exempelvis att hans eller hennes personliga beteende utgör ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grund- läggande samhällsintresse (artikel 27.2 rörlighetsdirektivet). Däremot har EU-domstolen konstaterat att det, när det gäller en bedömning enligt familjeåterföreningsdirektivet, inte behöver röra sig om ett sådant person- ligt beteende för att en person ska anses utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet.

Av EU-domstolens praxis följer vidare att hot mot den allmänna ordningen och hot mot den allmänna säkerheten är två olika begrepp med olika innebörd. Ett beteende som i en viss situation har bedömts utgöra ett hot mot allmän ordning behöver inte nödvändigtvis anses vara ett hot mot allmän säkerhet. För att det ska röra sig om ett hot mot allmän ordning förutsätts att det föreligger ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Generellt sett hänvisar begreppet till den ordning som råder i ett samhälle och syftar till att människor ska kunna känna sig trygga och säkra i sitt vardagliga liv. Samtliga överträdelser av straffrättsliga bestämmelser kan anses utgöra en störning av allmän ordning. Störningen är dock mer eller mindre allvarlig beroende på vilken gärning det rör sig om.

Begreppet allmän säkerhet har i EU-domstolens praxis bedömts omfatta både medlemsstatens inre och yttre säkerhet. Den allmänna säkerheten kan därför påverkas av en inverkan på väsentliga offentliga institutioner och funktioner, av hot mot befolkningens överlevnad, av risken för en allvarlig störning i de yttre förbindelserna eller av den fredliga samexistensen mellan folken samt av en inverkan på militära intressen. Även organiserad brottslighet av viss omfattning har ansetts utgöra ett direkt hot mot trygg- heten och den fysiska säkerheten för hela eller en stor del av befolkningen, exempelvis i form av olaglig narkotikahandel, sexuellt utnyttjande av barn och terrorism. Begreppet allmän säkerhet omfattar enligt familje- återföreningsdirektivet även fall då en tredjelandsmedborgare tillhör en sammanslutning som stöder internationell terrorism, stöder en sådan sammanslutning eller har extremistiska sympatier (skäl 14).

Migrationsöverdomstolen har i ett antal mål prövat frågan om en person kan anses utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet. I praxis från

Prop. 2025/26:264

67

återkalla uppehållstillstånd blir så heltäckande som EU-rätten ger utrymme för. Regeringen delar därför utredningens bedömning att det bör införas en möjlighet att återkalla ett uppehållstillstånd på grund av anknyt- ning i dessa fall, om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet.

Utredningen föreslår att återkallelse ska ske i dessa fall, dvs. att åter- kallelse ska vara obligatoriskt. Som Migrationsverket – och flera andra remissinstanser – lyfter fram följer det av familjeåterföreningsdirektivet att det ska göras en bedömning i det enskilda fallet. Det innebär att medlemsstaterna måste beakta allvaret i eller typen av brott mot allmän ordning eller säkerhet som utlänningen begått, eller den fara som personen utgör. Vid beslutet ska hänsyn tas till arten och stabiliteten av den berörda personens familjeband och varaktigheten av vistelsen i medlemsstaten samt förekomsten av familjemässig, kulturell eller social anknytning till ursprungslandet. Liknande avvägningar ska redan i dag ske vid återkallelse på andra grunder enligt utlänningslagen. En sådan ordning är, inte minst av tydlighetsskäl, svår att förena med en obligatorisk reglering som innebär att uppehållstillståndet ska återkallas. Regeringen delar därför Migrationsverkets uppfattning att återkallelse av uppehållstillståndet ska få ske i dessa fall, dvs. att det ska vara en möjlighet.

Regeringens förslag får antas innebära att fler uppehållstillstånd kommer att kunna återkallas. De föreslagna reglerna kommer vara tillämp- liga i fall då den enskilde som beslutet berör har anknytning till Sverige. Regeringens resonemang i avsnitt 7.1 kring förslagets ändamål och utformning gör sig gällande även här. Vad som sägs i avsnitt 7.2 om den proportionalitetsbedömning som ska göras enligt artikel 8 i Europa- konventionen gäller även sådana återkallelser som sker med stöd av förslaget i detta avsnitt.

Uppehållstillstånd för utlänningar med ställning som varaktigt bosatta i ett annat EU-land bör kunna återkallas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet

Direktivet om varaktigt bosatta innehåller bestämmelser om att en tredje- landsmedborgare som stadigvarande bott i en medlemsstat i fem år kan beviljas ställning som varaktigt bosatt där. Tredjelandsmedborgare som har beviljats denna ställning ska tillerkännas vissa särskilda rättigheter som liknar de rättigheter som unionsmedborgare har.

Varaktigt bosatta har enligt direktivet som huvudregel rätt att bosätta sig i andra medlemsstater än den som beviljade ställningen som varaktigt bo- satt. Om förutsättningarna för det är uppfyllda ska en sådan tredjelands- medborgare få ett förnybart uppehållstillstånd. Den andra medlemsstaten får vägra att förnya eller återkalla tillståndet samt, under vissa förutsättningar, ålägga varaktigt bosatta och deras familjemedlemmar att lämna landets territorium av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet.

Enligt utlänningslagen ska ett uppehållstillstånd inte beviljas en person som har ställning som varaktigt bosatt i ett annat EU-land, eller hans eller hennes anhöriga, om personen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet (5 kap. 17 § tredje stycket utlänningslagen).

Vid genomförandet av direktivet om varaktigt bosatta konstaterades att ett uppehållstillstånd för en person med ställning som varaktigt bosatt i ett

Prop. 2025/26:264

69

lagstiftning kommer – som utredningen lyfter fram – varaktigt bosatta i princip inte längre ha permanenta uppehållstillstånd.

Bland annat mot den bakgrunden lämnar utredningen inte några förslag som särskilt tar sikte på att kunna återkalla uppehållstillståndet för den som förlorar sin ställning som varaktigt bosatt i Sverige. Regeringen vill i tillägg till detta framhålla följande. I denna proposition lämnas förslag som innebär att uppehållstillstånd ska kunna återkallas med hänsyn till brottslighet, hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten och andra brister i en utlännings vandel. Det innebär att om en person förlorar sin ställning som varaktigt bosatt på grund av att han eller hon utgör ett hot mot den allmänna ordningen, torde även dennes uppehållstillstånd typiskt sett kunna återkallas efter en vandelsprövning. Eftersom varaktigt bosatta i Sverige framöver kommer att ges tidsbegränsade uppehållstillstånd kommer det även att vara möjligt att återkalla ett sådant tillstånd enligt förslagen i avsnitt 10.3, om ställningen som varaktigt bosatt upphör.

Uttrycket allmän ordning och säkerhet i utlänningslagen bör ersättas med allmän ordning eller säkerhet

Som framgår av EU-domstolens praxis tar hot mot allmän ordning sikte på andra situationer än hot mot allmän säkerhet (EU-domstolens dom i mål C-8/22, punkterna 40 och 41). När det i direktiven anges att begränsningar får ske med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet avses alltså att det är tillräckligt att ett av förhållandena föreligger. På flera ställen i utlännings- lagen finns bestämmelser som har sitt ursprung i EU-rättsakter (och i något fall andra internationella instrument) som reglerar hot mot allmän ordning eller säkerhet. I dessa fall finns typiskt sett en språklig diskrepans i förhållande till relevanta bestämmelser i EU-rättsakterna på så sätt att bestämmelserna i utlänningslagen i stället anger att det ska vara fråga om hot mot allmän ordning och säkerhet.

Frågan har tidigare uppmärksammats bland annat av utredningen Utvis- ning på grund av brott – ett skärpt regelverk (SOU 2021:61). Utredningen förde fram att uttrycken inte är synonyma, och föreslog att vissa bestäm- melser i utlänningslagen skulle ändras så att de överensstämmer bättre med artikel 27 i rörlighetsdirektivet. I lagrådsremissen gjordes emellertid bedömningen att förslaget inte borde genomföras. Lagrådet ansåg att detta från saklig synpunkt var olyckligt och att regeringen generellt borde ändra uttrycket till allmän ordning eller säkerhet. Lagrådet uttalade att även om uttrycket allmän ordning och säkerhet skulle vara så etablerat att risken för missförstånd i tillämpningen är liten indikerar det att utrymmet för utvisning är betydligt mindre än det faktiskt är, vilket blir vilseledande. Enligt Lagrådet var det angeläget att ändringen genomfördes. Eftersom det inte var möjligt att i det lagstiftningsärendet ändra i alla bestämmelser i utlänningslagen där det befintliga uttrycket förekommer genomfördes inte ändringen (prop. 2021/22:224 s. 60).

Regeringen anser att det är angeläget att motverka risken för sådana missförstånd som enligt Lagrådet kan uppkomma i den praktiska tillämp- ningen. Utrymmet bör inte anges som snävare i svensk rätt än vad EU- rätten tillåter. De berörda bestämmelserna i utlänningslagen bör därför ändras på det sätt utredningen föreslår. I propositionen Skärpta regler om utvisning på grund av brott föreslås sådana ändringar för vissa av bestäm-

Prop. 2025/26:264

71

av de regler som nu föreslås, om det inte finns särskilda regler för den aktuella situationen. Sådana regler föreslås – såvitt avser skydd enligt skyddsgrundsförordningen – i propositionen Utmönstring av permanenta uppehållstillstånd och anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt (prop. 2025/26:262). Det finns alltså inte, som någon remissinstans föreslår, anledning att göra undantag för denna grupp. Detsamma gäller om de förändrade förutsättningarna kunde förutses redan vid den tidpunkt då tillståndet meddelades.

Som Förvaltningsrätten i Göteborg anför bör den nya, generella återkallelsemöjligheten tillämpas först om det inte finns någon särskild bestämmelse om återkallelse för en viss situation.

Regeringens förslag får antas innebära att fler uppehållstillstånd kommer att kunna återkallas. De föreslagna reglerna kommer vara tillämp- liga i fall då den enskilde som beslutet berör har anknytning till Sverige. Regeringens resonemang i avsnitt 7.1 kring förslagets ändamål och utformning gör sig gällande även här. Vad som sägs i avsnitt 7.2 om den proportionalitetsbedömning som ska göras enligt artikel 8 i Europa- konventionen gäller även sådana återkallelser som sker med stöd av förslagen i detta avsnitt.

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör kunna återkallas för en utlänning som inte har för avsikt att vistas i Sverige

Ett permanent uppehållstillstånd ska återkallas för en utlänning som inte längre är bosatt i Sverige (7 kap. 7 § utlänningslagen). Det finns emellertid inte någon motsvarande grund för att återkalla ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd. Det framstår som en orimlig ordning att ett uppehållstillstånd inte kan återkallas för en utlänning som inte vistas eller har för avsikt att vistas här i landet.

Den omständigheten att tidsbegränsade uppehållstillstånd nu är huvudregel (med vissa undantag) gör det än mer angeläget att ett sådant tillstånd ska kunna återkallas för en utlänning som inte har för avsikt att vistas här. Det finns samtidigt inget uttryckligt krav på att en utlänning ska ha för avsikt att bosätta sig i Sverige för att ett tidsbegränsat uppehålls- tillstånd ska meddelas. Det finns dessutom exempel i rättstillämpningen där det inte har krävts att utlänningen har för avsikt att bosätta sig i Sverige för att ett uppehållstillstånd ska beviljas. Migrationsöverdomstolen har till exempel bedömt att en utlänning som endast uppehåller sig i landet när han eller hon arbetar kan uppfylla kravet på vistelse i 5 kap. 10 § utlänningslagen (rättsfallet MIG 2020:17).

Däremot måste en förutsättning för att en utlänning ska beviljas ett tids- begränsat uppehållstillstånd anses vara att utlänningen i vart fall har för avsikt att vistas i landet (jämför 2 kap. 5 § utlänningslagen, enligt vilken en utlänning som vistas i Sverige i mer än tre månader ska ha uppehålls- tillstånd). Samma synsätt bör gälla vid bedömningen av om en utlänning ska få behålla sitt uppehållstillstånd, dvs. det bör krävas att utlänningen har för avsikt att vistas i landet. Om utlänningen inte har för avsikt att vistas i Sverige får en avgörande förutsättning för uppehållstillståndet anses ha fallit bort. Uppehållstillståndet bör i ett sådant fall kunna åter- kallas.

Prop. 2025/26:264

77

perspektivet är det inte givet att en utlänning kan bosätta sig utomlands en längre tid utan att det har någon inverkan på det permanenta uppehålls- tillståndet. Dessutom framstår det som tveksamt om reglerna för att åter- kalla ett permanent uppehållstillstånd bör vara väsentligt mer förmånliga än den föreslagna regleringen gällande tidsbegränsade uppehållstillstånd (jfr avsnitt 10.3). Ytterligare en oönskad effekt av undantagsregeln är att en person som har permanent uppehållstillstånd i Sverige, men som inte bor i landet, kan grunda rätt för andra personer att få uppehållstillstånd i Sverige på grund av anknytning.

Till detta kan läggas att en tredjelandsmedborgare som vistats i Sverige utan avbrott i minst fem år under vissa förutsättningar kan beviljas ställning som varaktigt bosatt i Sverige (se avsnitt 10.1). Den som beviljats ställning som varaktigt bosatt i Sverige beviljas ett permanent uppehålls- tillstånd. För den som beviljats ställning som varaktigt bosatt i Sverige utfärdas ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta som gäller i minst fem år. EU-uppehållstillståndets främsta syfte är att gälla som bevis för ställningen som varaktigt bosatt när personen vill utnyttja sin rätt till rörlighet och flytta till en annan EU-stat. Ställningen som varaktigt bosatt i Sverige ska återkallas bland annat om utlänningen har vistats utanför EU under tolv månader i följd. Det nuvarande undantagets giltighetstid innebär alltså att det kan uppstå en tidsmässig diskrepans mellan åter- kallelsen av ställningen som varaktigt bosatt och återkallelsen av det permanenta uppehållstillståndet.

Det bör också understrykas att en ändrad tidsfrist inte påverkar bedömningen av kriterierna för när bosättning i Sverige upphör. En utlänning kan också välja att avbryta tidsfristen genom att återvända till Sverige och åter bosätta sig här. Det är naturligtvis också möjligt att på nytt söka om uppehållstillstånd om tidsfristen löpt ut och det tidigare uppehållstillståndet återkallats. När det gäller Migrationsverkets synpunkt om att reglerna kan missbrukas vill regeringen framhålla att bestämmelsen bygger på att ett avbrott av tidsfristen kräver att utlänningen återigen kan anses ha bosatt sig i Sverige. Att man vid sådana förhållanden återigen kan ansöka om att få ha kvar sitt uppehållstillstånd vid en ny bosättning i ett annat land framstår enligt regeringens uppfattning inte som särskilt problematiskt.

Sammanfattningsvis anser regeringen mot denna bakgrund att det finns skäl att förkorta den tidsfrist som ska gälla för att ett uppehållstillstånd ska kunna återkallas när en utlänning som inte längre är bosatt i Sverige anmält att han eller hon vill ha det kvar från två till ett år. Det finns samtidigt anledning att överväga om det finns skäl att göra undantag från denna regel för vissa grupper.

Enligt regeringens mening är det särskilt viktigt att vissa grupper av utlänningar som har permanent uppehållstillstånd, till exempel forskare och studenter vid utbildning på forskarnivå (doktorander) i Sverige, har goda möjligheter att röra sig utanför Sveriges gränser utan att riskera att förlora sitt uppehållstillstånd. Som Linnéuniversitet framhåller är det inte ovanligt att forskare med en internationell karriär vistas utomlands under längre perioder. Detsamma gäller doktorander som inom ramen för sin utbildning och forskning kan förutsättas delta i internationella utbyten så som konferenser och samarbeten. Det behöver inte betyda att dessa personer tappar sin koppling till Sverige.

Prop. 2025/26:264

81

stark anknytning till Sverige enbart för att han eller hon har vistats här en viss tid. En utlänning kan ha vistats i Sverige i flera år utan att ha etablerat sig i samhället. Det kan till exempel handla om att utlänningen varken har skaffat sig arbete eller lärt sig svenska.

Det kan ifrågasättas varför en sådan person ska ges ett starkare skydd mot återkallelse av sitt uppehållstillstånd än den som vistats i Sverige en kortare tid men som har etablerat sig väl i samhället. Bedömningen i det enskilda fallet av en utlännings anknytning till det svenska samhället bör därför inte utgå från ett allmänt antagande om att banden till samhället blir starkare över tid. I stället bör större vikt läggas vid de faktiska band som uppkommit under utlänningens vistelsetid i landet utifrån en samman- vägning av vad är som är känt om utlänningens personliga förhållanden. Tryggheten att få stanna i Sverige bör vara avhängig att det lämnas fullständiga och riktiga uppgifter, och av utlänningens faktiska anknytning till Sverige. Reglerna bör därför ändras så att det blir möjligt att göra en helhetsbedömning av den faktiska anknytningen till Sverige.

Regeringen delar därmed utredningens uppfattning att det aktuella kravet på att det ska föreligga synnerliga skäl för att återkalla ett uppehållstillstånd bör tas bort för en utlänning som vistats här i landet i mer än fyra år med uppehållstillstånd, om oriktiga uppgifter lämnats eller omständigheter har förtigits som varit av betydelse för att få tillståndet.

Treårsfristen för att återkalla ett uppehållstillstånd för en utlänning som utan arbetstillstånd bedrivit verksamhet som kräver ett sådant tillstånd bör tas bort

Ett uppehållstillstånd får återkallas för en utlänning som har rest in i landet, om utlänningen utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd (7 kap. 3 § första stycket 1 utlänningslagen). Uppehålls- tillståndet får dock inte återkallas om utlänningen har vistats här i landet i mer än tre år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken (7 kap. 3 § tredje stycket första meningen utlänningslagen). Denna grund för återkallelse infördes 1985. Av förarbetena framgår att den tillkom med anledning av en lagändring som innebar att permanenta uppehållstillstånd skulle meddelas från början. Det ansågs därför motiverat att införa en möjlighet att på administrativ väg återkalla ett uppehållstillstånd på grund av vandelsskäl.

Ursprungligen fanns en rad olika situationer som ansågs kunna utgöra grund för återkallelse, men paragrafen fick med åren ett alltmer begränsat innehåll. En grund som behållits är att utlänningen utan arbetstillstånd bedriver verksamhet som kräver ett sådant tillstånd.

När den ursprungliga återkallelsebestämmelsen infördes kunde återkallelse endast ske om utlänningen hade underrättats om att frågan om återkallelse av tillståndet tagits upp innan han eller hon hade varit bosatt här i ett år. Syftet med detta var, enligt förarbetena, att inte urholka det permanenta tillståndet och den trygghet ett sådant tillstånd var avsett att ge innehavaren. I den mån allvarligare anmärkningar på utlänningens vandel förekom efter nämnda tidpunkt fick det prövas om det fanns grund för utvisning på grund av brott eller annan asocialitet. Tidsfristen för åter- kallelse utsträcktes genom 1989 års utlänningslag till två år. Bakgrunden var att möjligheterna till utvisning på grund av asocialitet samtidigt togs

Prop. 2025/26:264

83

spioneri som utövas på uppdrag av eller understöds av en främmande makt eller av någon som agerar för en främmande makts räkning där det kan antas att brottet inte leder till endast böter, eller verksamhet med koppling till terrorism (enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 utlänningslagen). Om utlänningen har vistats här i landet i mer än fem år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken, får uppehållstillståndet dock återkallas endast om det finns synner- liga skäl för det (7 kap. 3 § tredje stycket andra meningen).

Av förarbetena framgår att med synnerliga skäl avses till exempel att ärendet är osedvanligt omfattande och komplext och därför tar ovanligt lång tid att utreda. Ett annat exempel är att det först efter lång tid upptäcks att utlänningen utgör ett så allvarligt hot mot samhället att starka skäl, till exempel koppling till terrorism, talar för att han eller hon inte ska få be- hålla sitt uppehållstillstånd.

Den ursprungliga tidsfristen, som var ett år, utsträcktes till två år genom 1989 års utlänningslag och förlängdes med ytterligare ett år 1995. Därefter har tidsfristen nyligen förlängts till fem år och det infördes samtidigt en ventil för när det finns synnerliga skäl att återkalla ett uppehållstillstånd även efter femårsfristens utgång. Som skäl för att förlänga tidsfristen anförde regeringen att det normalt tar lång tid att upptäcka och utreda ärenden om spioneri och olovlig underrättelseverksamhet. Verksamheten byggs ofta upp och bedrivs långsiktigt. Den säkerhetshotande verk- samheten kan också ha påbörjats först när utlänningen har vistats i Sverige under en tid. Myndigheterna måste ha reella möjligheter att upptäcka och utreda om en utlänning utgör ett säkerhetshot för att syftet med regeln om återkallelse av uppehållstillstånd ska kunna uppnås. Därför borde tidsfristen som huvudregel vara fem år och samma tidsfrist ska gälla om det kan antas att utlänningen kommer att bedriva statsstyrt företagsspioneri eller verksamhet med koppling till terrorism (prop. 2023/24:36 s. 23).

En förlängning av tidsfristen till mer än fem år ansågs inte motiverad. Som skäl för det anfördes i det bakomliggande betänkandet att det av humanitära skäl är viktigt att en utlänning efter en viss tids bosättning i normalfallet kan känna trygghet och inte behöva oroa sig för att inte längre få stanna kvar. Under vistelsen har utlänningen troligen arbetat och etablerat sig i samhället. Han eller hon kan också ha skaffat familj och fått barn som rotat sig. Det ansågs därför kunna upplevas som alltför ingripande för den enskilde om han eller hon får sitt uppehållstillstånd återkallat efter en lång tid (SOU 2020:16 s. 595).

Som konstaterades i samband med att tidsfristen förlängdes till fem år har den som vistats i Sverige under så lång tid typiskt sett skaffat relativt starka band hit. Det innebär att det redan som utgångspunkt och med stöd av de allmänna reglerna om vad som ska beaktas när frågan om återkallelse av ett uppehållstillstånd bedöms krävs starka skäl för att ett uppehålls- tillstånd ska kunna återkallas (7 kap. 4 § utlänningslagen). Det går dock inte att komma ifrån att det i dessa fall, liksom i övriga situationer som regeringen redogör för ovan, inte alltid behöver förhålla sig på det sättet.

I samtliga dessa situationer är det regeringens avsikt att säkerställa att det alltid är den faktiska anknytningen till Sverige som blir avgörande för frågan om huruvida ett uppehållstillstånd bör återkallas eller inte. De nu aktuella fallen rör dessutom personer som utgör allvarliga säkerhetshot. Utöver svårigheten för myndigheterna att upptäcka och utreda den aktuella

Prop. 2025/26:264

85

svenska samhället eller har starka familjeband hit. Det framgår inte av utredningen att avsikten med det lagförslag som nu läggs fram är att åstadkomma någon egentlig förändring i förhållande till detta. Mot den bakgrunden anser regeringen att det inte finns skäl att nu göra några ändringar i dessa delar.

Utöver utlänningens anknytning till Sverige ska i dag även andra skäl som talar emot att tillståndet återkallas beaktas. Med andra skäl avses primärt humanitära skäl, till exempel sjukdom. I förarbetena har det uttalats att sådana hänsyn bör kunna tas främst för att inte riskera att regleringen blir för snäv i förhållande till vad som ska beaktas inför ett beslut om återkallelse enligt artikel 17 i familjeåterföreningsdirektivet (jfr SOU 2021:61 s. 392 f.). Någon motsvarande reglering finns emellertid inte i 5 kap. 17 a § utlänningslagen, som genomför samma direktiv.

Som utredningen framhåller kan vidare humanitära skäl beaktas vid prövningen av verkställighetshinder (8 kap. 7 § utlänningslagen). Vid en bedömning av om det finns verkställighetshinder ska hänsyn tas inte bara till risken för tortyr eller förföljelser, utan också till andra särskilda hinder. Det kan röra sig om hänsyn till medicinska eller andra hinder av praktisk eller humanitär natur (se prop. 1988/89:86 s. 166).

Humanitära skäl, som sjukdom, ska alltså beaktas inom ramen för prövningen av om det finns verkställighetshinder, dvs. hinder mot verk- ställighet av ett avlägsnandebeslut. Som framgår nedan delar regeringen utredningens uppfattning att eventuella verkställighetshinder inte bör påverka frågan om huruvida ett uppehållstillstånd ska återkallas.

Vid dessa förhållanden bör det som i dag föreskrivs om andra skäl i

7 kap. 4 § utlänningslagen inte längre gälla. Som utredningen lyfter fram innebär detta att bedömningen av om återkallelse bör ske renodlas till att i huvudsak avse utlänningens etablering i det svenska samhället och hans eller hennes familjeanknytning hit.

Som flera remissinstanser pekar på bör det därutöver finnas möjlighet att beakta också andra tungt vägande skäl mot att ett uppehållstillstånd återkallas. Som både Länsstyrelsen i Kronoberg och utredningen är inne på kan det till exempel handla om situationer där det förhållande som ligger till grund för att uppehållstillståndet har upphört främst på grund av att utlänningen eller dennes barn utsatts för hedersförtryck, våld eller allvarlig kränkning av sin frihet eller frid. En sådan situation omfattas inte alltid av de särskilda bestämmelser om detta som redan finns (7 kap. 4 § tredje stycket utlänningslagen). Regeringen delar därför utredningens uppfattning att det bör finnas en ventil i lagstiftningen för dessa och liknande situationer. Det kommer därmed även fortsättningsvis att finnas ett visst utrymme för att göra en helhetsbedömning av den utsattes situation och låta honom eller henne stanna i Sverige, trots att ett tillstånds- grundande förhållande har upphört (jfr prop. 2021/22:224 s. 102).

Sammantaget bedömer regeringen alltså att den ändring som nu föreslås är förenlig med EU-rätten och Sveriges övriga internationella åtaganden. Det bör fortsättningsvis vara möjligt att ta hänsyn till andra särskilda skäl som talar emot en återkallelse av uppehållstillståndet. Däremot anser regeringen, till skillnad från utredningen, att det inte är nödvändigt att de särskilda skälen ska tala starkt mot återkallelse. I uttrycket särskilda skäl ligger redan att det ska finnas starka skäl som talar emot återkallelse.

Prop. 2025/26:264

89

Prop. 2025/26:264

90

Verkställighetshinder ska inte beaktas som skäl emot återkallelse

Ett beslut om återkallelse av ett uppehållstillstånd ska i regel förenas med ett avlägsnandebeslut, varvid eventuella verkställighetshinder ska beaktas vid prövningen. Om det vid denna prövning visar sig att ett avlägsnande- beslut inte skulle gå att verkställa framgår av förarbetsuttalanden att ett beslut om återkallelse inte bör meddelas (prop. 1997/98:36 s. 22).

Regeringen delar utredningens uppfattning att en sådan ordning framstår som omotiverad i ljuset av att det finns ett särskilt regelverk som hanterar verkställighetshinder. Det gäller särskilt eftersom en utlänning kan beviljas uppehållstillstånd på grund av att det finns ett bestående eller till- fälligt verkställighetshinder (5 kap. 6 och 11 §§). I sammanhanget bör uppmärksammas att regeringen i propositionen Inhibition av verkställig- heten – en ny ordning för vissa utlänningar vid tillfälliga verkställighets- hinder föreslår att i stället för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska verk- ställigheten av ett avlägsnandebeslut som huvudregel skjutas upp (inhiberas) för vissa utlänningar vid tillfälliga verkställighetshinder (prop. 2025/26:145). Dessa regler föreslås bland annat gälla för utlänningar som förekommer i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen och för utlänningar som utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Reglerna föreslås också gälla om det finns särskilda omständigheter i övrigt hänförliga till utlänningens levnadssätt som motiverar ett beslut om att skjuta upp verkställigheten.

Det framstår därför även ur detta perspektiv som motiverat att inte beakta verkställighetshinder vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd ska återkallas. Enligt regeringens uppfattning bör därför eventuella verk- ställighetshinder inte utgöra ett hinder mot att återkalla ett uppehålls- tillstånd. En sådan ordning påverkar inte de överväganden som ska göras i förhållande till ett efterföljande beslut om avlägsnande (jfr 8 kap. 6 och 7 §§).

Bestämmelserna ska gälla också i förhållande till de nya grunderna för återkallelse

Bestämmelserna i 7 kap. 4 § utlänningslagen är tillämpliga på återkallelse av uppehållstillstånd enligt 1 och 3 §§ i samma kapitel. Det föreslås i denna proposition flera nya grunder för att kunna återkalla ett uppe- hållstillstånd. Det ska vara möjligt att återkalla uppehållstillstånd som meddelats på vissa grunder om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet, dömts för brott eller i övrigt brustit i sin vandel. Tidsbegränsade uppehållstillstånd ska kunna återkallas om förutsätt- ningarna för tillståndet inte längre föreligger eller om utlänningen inte har för avsikt att vistas i Sverige. Vissa tillstånd ska dessutom kunna återkallas om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Även i dessa fall bör det vid bedömningen av om uppehållstillstånd i det enskilda fallet bör återkallas göras en helhetsbedömning. Vid en sådan måste även omständigheter som kan tala för att uppehållstillståndet inte bör återkallas beaktas. De allmänna bestämmelserna i 7 kap. 4 § bör därför – som utredningen också föreslår – vara tillämpliga i förhållande till samtliga föreslagna nya grunder för återkallelse.

94

Innan en uppgift lämnas ska det göras en intresseavvägning. En uppgift får inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Viss sekretess undantas helt från paragrafens tillämpnings- område. De nya bestämmelserna började gälla den 1 december 2025.

I det betänkande som föregick reformen lämnades ett förslag om att sekretessgenombrott också skulle kunna ske om uppgiftslämnandet behövs för att handlägga ärenden i författningsreglerad verksamhet (SOU 2024:63). Förslaget i denna del genomfördes emellertid inte. Utredningens förslag motiverades med att det skulle säkerställa möjligheten att utbyta information bland annat i ärenden om uppehållstillstånd. Enligt utred- ningen var det tveksamt om ett sådant utbyte kunde ske redan genom de andra syften som föreslagits i bestämmelsen. Till skillnad från utredningen ansåg regeringen att ett sådant uppgiftslämnande möjliggörs redan genom förslaget om att uppgifter ska kunna lämnas om det behövs för att motverka fusk och andra överträdelser. Enligt regeringens bedömning behövdes därför inte tydligare lagstöd än så för att bestämmelsen ska kunna tillämpas i sådana tillståndsärenden (prop. 2024/25:180 s. 40).

Det behövs inga nya regler om generell uppgiftsskyldighet

Med de utgångspunkter som redogörs för ovan är det alltså utredningens bedömning att det inte behövs någon särskild reglering om generell uppgiftsskyldighet. Några remissinstanser, bland annat Migrationsverket, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen och Integritetskyddsnämnden anser att utredningens alternativa förslag bör genomföras oaktat den redan genomförda sekretessbrytande bestämmelsen. Enligt remissinstanserna är det inte säkert att Migrationsverkets behov av relevant information kommer att tillgodoses. I anledning av dessa synpunkter kan följande framhållas.

De nya sekretessbrytande reglerna i offentlighets- och sekretesslagen har ett brett tillämpningsområde och är tillämpliga på samtliga myndig- heter för en mängd olika typer av uppgifter. De omfattar, till skillnad från utredningens förslag, alltså även Säkerhetspolisen. De har motiverats bland annat av behovet av att motverka att felaktiga uppgifter läggs till grund för olika typer av tillstånd, till exempel uppehållstillstånd i Sverige. Det ger möjlighet att utbyta uppgifter som en del av utredningen i ett ärende om uppehållstillstånd för att på så sätt förebygga till exempel att ett uppehållstillstånd utfärdas på felaktiga grunder. Om till exempel en utlänning underlåter att lämna uppgifter som behövs för att tillståndet ska kunna utfärdas på korrekta grunder kan Migrationsverket efterfråga sådana uppgifter hos andra myndigheter. Migrationsverket kan också

behöva uppgifter från andra myndigheter för att kontrollera om förutsätt- ningarna för tillståndet fortfarande föreligger eller om tillståndet bör åter- kallas. Även sådana uppgifter kan efterfrågas.

En uppgift som behövs för att Migrationsverket ska kunna utfärda ett uppehållstillstånd på korrekta grunder är alltså en uppgift som behövs för att förhindra fusk eller andra regelöverträdelser. Om det finns uppgifter hos en myndighet som skulle kunna leda till att uppehållstillståndet inte borde utfärdas kan dessa lämnas ut till Migrationsverket. Det kan också handla om att Migrationsverket behöver uppgifter som kan medföra återkallelse av uppehållstillstånd. Uppgifterna behövs i sådana fall för att säkerställa att villkoren för uppehållstillståndet inte har överträtts. Eftersom bestämmelsen möjliggör att uppgifter utbyts i förebyggande syfte är det tillräckligt för ett utlämnande att uppgiften behövs för att säkerställa ett komplett beslutsunderlag. Det breda tillämpningsområdet innebär att uppgifter kan utbytas även i ärenden om utvisning, vilket Polismyndigheten och Förvaltningsrätten i Stockholm efterfrågar.

Flera remissinstanser, bland andra Skatteverket och Justitiekanslern, instämmer i den bedömning utredningen gör att reformen i offentlighets- och sekretesslagen tillgodoser Migrationsverkets och Polismyndighetens behov av information. Inte heller regeringen kan se några starka skäl för att införa ytterligare regler med överlappande tillämpningsområde. Det skulle tvärtom kunna leda till oklarheter i fråga om den generella regleringens tillämpningsområde. Som bland andra Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern är inne på har det också nyligen införts flera nya regler om uppgiftsskyldighet och det kan vara svårt att överblicka konsekvenserna. Sammantaget anser regeringen därför att det inte framstår som lämpligt att införa en ny uppgiftsskyldighet i enlighet med utredningens alternativa förslag. Det skulle endast ha till syfte att tydliggöra att det finns en uppgiftsskyldighet gentemot Migrationsverket. I likhet med utredningen anser regeringen alltså att reformen i offentlighets- och sekretesslagen möjliggör ett effektivt informations- utbyte mellan å ena sidan Migrationsverket och Polismyndigheten och å andra sidan andra myndigheter.

Det bör samtidigt understrykas att utredningens kartläggning visar att det för en stor del av de uppgifter som Migrationsverket har behov av inte finns några rättsliga hinder mot ett ökat utlämnande. Det är utredningens slutsats när det gäller ett flertal av de berörda aktörerna och myndig- heterna. Några remissinstanser, bland andra Kronofogdemyndigheten, påtalar också att Migrationsverket redan idag, utan hinder av sekretess, har tillgång till flera av de efterfrågade uppgifterna. Som utredningen konstaterar förhåller det sig även på det sättet att de uppgifter Migrationsverket behöver i flera fall inte alls omfattas av sekretess. Det gäller exempelvis domar och beslut. Att en stor del av de uppgifter som Migrationsverket behöver ofta inte är känsliga, innebär att uppgifterna kan lämnas ut utan hinder av sekretess redan med tidigare sekretessreglering.

När det sedan gäller Migrationsverkets önskemål att vissa uppgifter bör lämnas till verket på eget initiativ från andra myndigheter kan framhållas att sådana regler kräver särskilda överväganden kring personlig integritet och proportionalitet. Några sådana närmare överväganden görs inte av utredningen som heller inte lämnar några förslag om att uppgifter ska lämnas annat än på begäran av Migrationsverket. Frågan om huruvida

Prop. 2025/26:264

95

96

När det gäller frågor om hur informationsutbytet ska ske i praktiken anser regeringen – i likhet med utredningen – att sådana frågor kan behöva övervägas vidare. I första hand är det en fråga om att myndigheterna ska hitta effektivare och bättre samverkansformer och inte en fråga för lagstiftaren. Vissa förslag lämnas dock i betänkandet Ökat informations- utbyte mellan myndigheter – några anslutande frågor (SOU 2025:45).

Personuppgiftsbehandling

Den huvudsakliga regleringen om skydd av personuppgifter finns i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upp- hävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan kallad EU:s dataskyddsförordning. EU:s dataskyddsförordning kompletteras bland annat av lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen) och förordningen (2018:219) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning samt flera sektorsspecifika s.k. registerförfatt- ningar.

En förutsättning för att behandling av personuppgifter ska vara tillåten enligt EU:s dataskyddsförordning är att behandlingen ryms inom någon av de rättsliga grunder som finns i artikel 6.1 i förordningen. I 2 kap. 2 § dataskyddslagen anges att personuppgifter får behandlas med stöd av artikel 6.1 e i dataskyddsförordningen, om behandlingen är nödvändig för att utföra en uppgift av allmänt intresse som följer av bland annat lag eller som ett led i den personuppgiftsansvariges myndighetsutövning enligt lag eller annan författning. Alla uppgifter som riksdagen eller regeringen har gett i uppdrag åt statliga myndigheter att utföra är av allmänt intresse (prop. 2017/18:105 s. 56). Personuppgiftsbehandling som myndigheter utför som ett led i sin författningsreglerade verksamhet är alltså normalt sett nödvändig för att utföra av en uppgift av allmänt intresse och omfattas därmed av en rättslig grund enligt EU:s dataskyddsförordning.

Behandling av särskilda kategorier av personuppgifter (känsliga personuppgifter) är förbjuden enligt artikel 9.1 i EU:s dataskyddsförord- ning. Trots huvudregeln i artikel 9.1 är sådan behandling enligt artikel 9.2 g tillåten om den är nödvändig av hänsyn till ett viktigt allmänt intresse på grundval av unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt. Den aktuella lagstiftningen ska dock stå i proportion till det eftersträvade syftet, vara förenlig med det väsentliga innehållet i rätten till dataskydd och innehålla bestämmelser om lämpliga och särskilda åtgärder för att säker- ställa den registrerades grundläggande rättigheter och intressen.

Det ökade informationsflödet till Migrationsverket kommer att medföra en ökad och i viss mån ny personuppgiftsbehandling. De situationer som i

Prop. 2025/26:264

100

Promemorians förslag

Promemorian föreslår ett annat ikraftträdandedatum.

Remissinstanserna

De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt om förslagen. Justitiekanslern efterlyser en motivering till att de kompletterande förslagen inte innehåller några övergångsbestämmelser.

Skälen för regeringens förslag

Lagändringarna bör träda i kraft snarast. Ett tidigare ikraftträdande än den 13 juli 2026 bedöms inte möjligt.

I SOU 2025:95 lämnas förslag om att regleringen om uppehållstillstånd för nära anhöriga utanför kärnfamiljen ska anpassas för att även kunna tillämpas i förlängningssituationer, främst sådana som rör unga vuxna som tidigare beviljats uppehållstillstånd på grund av anknytning som barn men som vid förlängningstillfället fyllt 18 år. Förslaget bereds för närvarande i Regeringskansliet. För att inte motverka syftet med en sådan reglering bör den nya bestämmelsen i 7 kap. 3 d § träda i kraft den dag regeringen bestämmer och samtidigt med dessa ändringar.

Inom förvaltningsrätten gäller, som utgångspunkt, att de regler som gäller vid prövningstidpunkten ska tillämpas, om det inte finns några särskilda regler om annat. I avsaknad av övergångsbestämmelser tillämpas alltså nya bestämmelser från ikraftträdandet. Det gäller även i mål och ärenden som redan handläggs.

Det finns inte något generellt förbud mot retroaktiv lagstiftning inom förvaltningsrätten. Som utredningen är inne på är det emellertid med hänsyn till legalitetsprincipens krav på förutsebarhet och enskildas berättigade förväntningar påkallat med viss försiktighet när det gäller att införa materiella bestämmelser som påverkar rättigheter och skyldigheter för enskilda som uppkommit före ikraftträdandet. Mot den bakgrunden föreslår utredningen – främst med hänsyn till den enskildes intresse av rättssäkerhet – att äldre föreskrifter om återkallelse av uppehållstillstånd ska fortsätta att tillämpas i de fall uppehållstillståndet har meddelats före ikraftträdandet. Utredningen föreslår också att äldre föreskrifter ska tillämpas i ärenden om tidsbegränsade uppehållstillstånd, om ansökan har kommit in till Migrationsverket före ikraftträdandet.

De förslag som lämnas i denna proposition om utökade möjligheter att återkalla uppehållstillstånd utgör ett viktigt led i regeringens arbete med att lägga om politiken på migrationsområdet. Lämpligheten i eventuella övergångsbestämmelser måste därför vägas mot behovet av att förslagen får ett snabbt genomslag. Som Migrationsverket är inne på kan detta behov göra sig gällande med varierande styrka för de olika nya möjligheter att återkalla uppehållstillstånd som nu föreslås.

Regeringen föreslår bland annat nya möjligheter att återkalla uppehålls- tillstånd för utlänningar som utgör ett hot mot den allmänna ordningen eller säkerheten. Det gäller såväl i situationer som omfattas av familje- återföreningsdirektivet som i förhållande till utlänningar som har ställning som varaktigt bosatta i en annan EU-medlemsstat. Det handlar i dessa fall om förbättrade möjligheter att återkalla uppehållstillstånd för personer

som hotar viktiga allmänna intressen. Den bedömning som ska göras avser det hot som en person utgör vid tidpunkten för prövningen. Även om det vid en sådan bedömning kan bli aktuellt att beakta även omständigheter som förelåg redan vid ikraftträdandet, handlar det alltså om personer som alltjämt och även efter ikraftträdandet utgör ett sådant hot. Enligt regeringens uppfattning väger intresset av att reglerna får ett snabbt genomslag i dessa fall mycket tungt. De nya möjligheterna att återkalla uppehållstillstånd i dessa fall bör därför utan begränsningar kunna tillämpas i förhållande till såväl befintliga som framtida tillstånd. Som Migrationsverket pekar på bör samma förhållningssätt gälla för den föreslagna möjligheten att återkalla tidsbegränsade uppehållstillstånd om förutsättningar för uppehållstillståndet inte längre är uppfyllda. Det kan i dessa fall handla om personer som uteslutits från att vara skyddsbehövande eller som har vägrats internationellt skydd.

När det gäller förslaget om att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska kunna återkallas för en utlänning som inte har för avsikt att vistas i Sverige är det regeringens uppfattning att det knappast finns några skäl för att en sådan regel inte ska gälla för såväl befintliga som nya tillstånd. Det skydd och de rättigheter som ett uppehållstillstånd innebär för den enskilde kan inte motiveras i förhållande till den som inte har för avsikt att vistas här i landet. Det gäller alldeles oavsett när tillståndet meddelades. Detta förslag bör alltså inte omfattas av några övergångsbestämmelser. I anslutning till detta föreslås även en ändrad tidsgräns för när ett permanent uppehållstillstånd kan återkallas på den grunden att utlänningen inte längre är bosatt i Sverige, i de fall utlänningen anmält att han eller hon vill ha uppehållstillståndet kvar. Inte heller i detta fall väger skälen för att förslaget enbart ska omfatta framtida uppehållstillstånd särskilt tungt. I de fall när en utlänning inte längre är bosatt i Sverige men begärt att få ha sitt uppehållstillstånd kvar, kan en sådan begäran ha lämnats in före ikraft- trädandet. I sådana fall bör tvåårsfristen alltjämt gälla.

När det gäller förslaget om att ett uppehållstillstånd ska kunna återkallas för en utlänning som utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet, har dömts för brott eller i övrigt brustit i sin vandel gör sig särskilda för- hållanden gällande. Utan några övergångsbestämmelser skulle brister i vandeln som uteslutande ligger före ikraftträdandet kunna leda till ett återkallat uppehållstillstånd. Eftersom motsvarande förutsättningar först nu föreslås införas för att ett uppehållstillstånd alls ska kunna beviljas kan det dessutom röra sig om förhållanden som förelåg redan innan uppehålls- tillståndet meddelades. Regeringen delar som utgångspunkt utredningens bedömning att återkallelse i sådana situationer bör undvikas. Utredningens förslag innebär dock inte bara att dessa situationer undantas från det nya regelverket utan även att kraven på ett hederligt och skötsamt levnadssätt aldrig kommer att gälla för den som vid ikraftträdandet redan har ett uppehållstillstånd. Undantaget skulle alltså även omfatta situationer när brister i vandeln manifesteras efter ikraftträdandet. Enligt regeringens uppfattning finns det knappast några skäl för en sådan ordning. Tvärtom framstår det som självklart att de nya kraven på ett skötsamt och hederligt levnadssätt så långt det är möjligt bör gälla i förhållande till alla som har ett uppehållstillstånd, oavsett när det meddelades. Om en utlänning brister i sin vandel efter det att de nya reglerna trätt i kraft, är det enligt reger- ingens uppfattning också naturligt att det finns möjlighet att väga in såväl

Prop. 2025/26:264

101