HD03235: Skärpta regler om utvisning på grund av brott

Prop. 2025/26:235

2

Innehållsförteckning

4.2Allmänna förutsättningar för utvisning på grund av

4.3Utvisning av personer som tillhör en särskild

4.3.1Flyktingar och vissa andra

4.3.3Utlänningar som kom till Sverige som

4.3.4EES-medborgare och vissa andra

4.5Allmän domstol ska inte beakta

5.2En skyldighet för åklagare att framställa ett yrkande

7.2Anställning av en utlänning som saknar rätt att vistas

9.2Konsekvenser för brottsligheten och det

Prop. 2025/26:235 En EES-medborgare som har vistats i Sverige under de tio närmast föregående åren får utvisas enligt 11 § endast om beslutet är oundgängligen nödvändigt av hänsyn till allmän säkerhet.

En EES-medborgare som har vistats i Sverige sammanhängande under de tio närmast föregående åren får utvisas enligt 11 § endast om beslutet är oundgängligen nödvändigt av hänsyn till allmän säkerhet.

14 §

Bestämmelser om uppehållstillstånd för den som har utvisats enligt detta kapitel finns i 12 kap. Där finns också regler om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut.

15§11

Bestämmelser om verkställighet av ett beslut om utvisning på grund av brott finns i 12 kap. Där finns också regler om uppehållstillstånd för den som har utvisats på grund av brott och om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut.

Likaså får en utlänning sändas till ett sådant land, om utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta verksamheten här i landet och det inte är möjligt att sända utlänningen till något annat land.

Likaså får en utlänning sändas till Prop. 2025/26:235 ett sådant land, om utlänningen har

bedrivit verksamhet som inneburit fara för Sveriges säkerhet och det finns anledning att anta att

utlänningen skulle fortsätta verksamheten här i landet och det inte är möjligt att sända utlänningen till något annat land.

21kap.

9 §15

I 8 a kap. 4 § finns bestämmelser om utvisning på grund av brott i fråga om en utlänning som har uppehållstillstånd med tillfälligt skydd.

22kap.

5 §16

1.Denna lag träder i kraft den 1 september 2026.

2.Den äldre lydelsen av 8 a kap. 8 § gäller fortfarande för åtal som har väckts före ikraftträdandet.

15Senaste lydelse 2022:1015.

16Senaste lydelse 2022:1015.

Prop. 2025/26:235

13

Utredningens bedömning

Bedömningen från utredningen stämmer överens med regeringens. Utredningen gör även bedömningen att prövningen av frågan om utvisning på grund av brott bör flyttas från allmän domstol till Migrationsverket och att det bör utredas hur detta kan ske.

Remissinstanserna

De flesta remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna del. Helsingborgs kommun välkomnar ett skärpt regelverk om utvisning på grund av brott och pekar på att vi befinner oss i en allvarlig samhällsutveckling där brottsligheten blir allt grövre, barn rekryteras in i kriminella miljöer och våldet i det offentliga rummet tilltar. Även Eslövs kommun anser att det är angeläget att man i den rådande situationen vidtar åtgärder för att förhindra brott och att ett skärpt utvisningsregelverk är en viktig del i det arbetet. Enligt Brottsofferjouren Sverige kan frågan om utvisning på grund av brott vara av stor betydelse både från ett brottsoffer- och ett samhällsskyddsperspektiv, varför en skärpning av regelverket torde vara positiv för de flesta berörda målsäganden. Några remissinstanser, bl.a. Ekobrottsmyndigheten, Delegationen för migrationsstudier (Delmi), Stockholms tingsrätt och Sveriges advokatsamfund, anser att man inte kan bedöma behovet av ytterligare åtgärder eftersom effekterna av 2022 års lagändringar ännu inte kunnat utvärderas ordentligt. Civil Rights Defenders och Lunds universitet anser att utredningsdirektiven varit alltför styrande och att förslagen inte svarar mot ett verkligt behov. Sundsvalls kommun ställer sig tveksam till om förslagen kommer att träffa avsedd målgrupp.

Flera remissinstanser, däribland Hovrätten för Västra Sverige, Stockholms tingsrätt och Svea hovrätt, instämmer i utredningens bedömning att det finns starka skäl att flytta frågan om utvisning på grund av brott från allmän domstol till Migrationsverket. Några anser att den frågan bör utredas innan man går vidare med nu aktuella förslag.

Skälen för regeringens bedömning

Reglerna om utvisning på grund av brott bör skärpas

Kravet på laglydighet gäller lika för svenska medborgare och utlänningar. Endast svenska medborgare har dock en ovillkorlig rätt att vistas här i landet. Om en person som inte är svensk medborgare gör sig skyldig till brott kan en allmän domstol, förutom att döma ut påföljd för brottet, under vissa förutsättningar besluta att utlänningen ska utvisas ur Sverige. De centrala bestämmelserna om utvisning på grund av brott finns i 8 a kap. utlänningslagen (2005:716). I korthet innebär de följande. Utvisning får beslutas om utlänningen döms till en strängare påföljd än böter eller om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller en skyddstillsyn och dömer till en annan påföljd. Därutöver krävs antingen att det finns en risk för återfall i brott eller att brottet har ett straffvärde om minst sex månader eller annars är av sådan karaktär att utlänningen inte bör få stanna kvar i landet (8 a kap. 1 §). För vissa personkategorier gäller ytterligare krav, framför allt på brottslighetens allvar, för att utvisning ska få ske. Detta gäller bl.a. flyktingar, EES-medborgare och utlänningar som kom till

Prop. 2025/26:235

15

talar mot utvisning än vad som krävs enligt Sveriges internationella åtaganden (se avsnitt 4.2.2). Som remissinstanserna är inne på har det svenska regelverket om utvisning på grund av brott sedan länge innefattat materiella bestämmelser som har medfört att den grundläggande ribban för utvisning varit högre än de krav som följer av Sveriges internationella åtaganden. Detta har medfört att allmänna domstolar sällan har behövt tangera den nedersta gränsen för när en utvisning kan anses proportionerlig enligt de internationella åtagandena (jfr Taube, SvJT 2021 s. 893–894, Utvisning på grund av brott: En jämförelse av svensk och norsk rätt).

Enligt regeringens mening kan det inte anses nödvändigt att ha dessa skyddsmarginaler. Ett beslut om utvisning ska självfallet inte ske i strid med ett unionsrättsligt åtagande eller ett konventionsåtagande, som rätten till respekt för privat- eller familjeliv enligt artikel 8 i Europakonventionen. Detta säkerställs emellertid – och kommer alltjämt att säkerställas – dels genom de särskilda bestämmelserna om utvisning som gäller för vissa personkategorier, dels genom att domstolarna vid varje beslut om utvisning gör en intresseavvägning och tar ställning till om åtgärden är proportionerlig. Det kommer alltså, som Södertörns tingsrätt är inne på, att krävas att domstolarna gör en grundlig bedömning av skälen för och emot utvisning för att säkerställa att mänskliga rättigheter inte kränks (se mer om intresseavvägningen i avsnitt 4.2.2). Som bl.a. Hovrätten för Västra Sverige påpekar medför förslagen att utvisningsyrkanden kan komma att ogillas i fler fall än i dag med hänsyn till att utvisning anses vara en alltför ingripande åtgärd. Regeringen delar däremot inte hovrättens bedömning att det gäller för en betydande del av de tillkommande utvisningsyrkandena med anledning av att det bl.a. ska göras en stramare intresseavvägning än i dag (se avsnitt 4.2.2).

Sammantaget anser alltså regeringen, liksom Eslövs kommun och Helsingborgs kommun, att de nuvarande tilläggskraven bör tas bort och att utvisning bör få ske redan om påföljden som döms ut är strängare än böter. Som Institutet för mänskliga rättigheter och Sundsvalls kommun är inne på kommer därmed brottslighet som endast föranlett böter inte att kunna läggas till grund för ett beslut om utvisning på grund av brott. Genom att brott som utgångspunkt är utvisningsgrundande när påföljden är strängare än böter uppnås även en enhetlig nivå, vilket bidrar till tydlighet och förutsebarhet. Dessutom kan den skevhet som kan uppfattas i det nuvarande systemet – att utvisning på grund av återfallsrisk kan ske vid låga straffvärden, samtidigt som brott behöver nå upp till straffvärdegränsen om sex månader när det inte finns någon återfallsrisk – utmönstras i sin helhet (jfr prop. 2021/22:224 s. 34 och 35). En sådan gräns korresponderar också bättre med det migrationsrättsliga systemet i övrigt, som i dag möjliggör utvisning på administrativ grund vid mindre allvarlig brottslighet. Enligt 5 kap. 17 § utlänningslagen kan en utlänning nekas uppehållstillstånd om han eller hon gjort sig skyldig till brott, där även bötesbrottslighet kan ligga till grund för ett avslagsbeslut i vart fall om det rör sig om upprepade förseelser (se rättsfallen MIG 2019:23 och MIG 2024:13). I betänkandet Skärpta och tydligare krav på vandel för uppehållstillstånd (SOU 2025:33) och i lagrådsremissen med samma namn föreslås, som JO noterar, dessutom skärpta och tydligare krav på vandel för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas och behållas.

Prop. 2025/26:235

21

utlänningslagen menar Lagrådet att regleringen blir problematisk eftersom tilläggskravet om att brottet ska ha ett straffvärde om minst fängelse i sex månader föreslås tas bort.

Bedömningen av ”strängare påföljd än böter” är emellertid inte till sin art ny för domstolarna. Redan enligt hittillsvarande regler kan domstolen behöva göra en sådan bedömning vid utvisning som sker på grund av återfallsrisk (jfr 8 a kap. första stycket 1 utlänningslagen). Visserligen torde borttagandet av tilläggskravet om ett visst straffvärde innebära att domstolarna i fler fall än tidigare kan behöva ta ställning till om det i ett enskilt fall rör sig om en påföljd som är strängare än böter. Likväl är det inte någon svår bedömning att göra. Som anges ovan ska påföljden anses strängare än böter när straffmätningsvärdet minst motsvarar fängelseminimum, dvs. när domstolen vid påföljdsvalet har befunnit sig på fängelsenivå. Det kan även förklaras på så sätt att påföljden ska anses strängare än böter om den påföljd som skulle ha valts, om inte t.ex. vårdpåföljden stått till buds, inte kan stanna vid böter (jfr prop. 2021/22:224 s. 31). Enligt regeringens mening behöver detta inte komma till tydligare uttryck i lagtexten.

Flera remissinstanser, bl.a. Södertörns tingsrätt, Svea hovrätt, Sveriges advokatsamfund och Åklagarmyndigheten, påpekar att förslagen generellt förväntas leda till att utvisningsfrågan kommer att prövas i betydligt fler fall än i dag och att frågan kommer att få större fokus vid brottmålsrättegångarna än i dag. Några remissinstanser framhåller negativa effekter som förslagen kan medföra, t.ex. att handläggningstiderna kan komma att öka, att färre mål kan hanteras inom det särskilda förfarandet för snabbare lagföring och att färre brott kommer att kunna beivras genom strafföreläggande. Några remissinstanser befarar även att brottsutredande och lagförande myndigheter kommer att tvingas nedprioritera sina respektive kärnverksamheter. Regeringen instämmer i att förslagen kommer att leda till att frågan om utvisning prövas i betydligt fler fall än i dag och att arbetsbördan för främst brottsutredande och lagförande myndigheter förväntas öka. Utvisning kommer emellertid inte att aktualiseras vid de allra lindrigaste brotten som endast leder till böter. Oaktat detta kommer förslagen att medföra ökade kostnader för tillämpande myndigheter. Med anledning av de medel som skjuts till för att genomföra förslagen delar emellertid inte regeringen de farhågor som vissa remissinstanser lyfter fram om att det finns en risk för att myndigheter tvingas nedprioritera sina respektive kärnverksamheter till följd av skärpningar av utvisningsregelverket (se även avsnitt 9 angående konsekvenser).

Utvisning bör få ske vid undanröjande av samtliga påföljder

En domstol kan i dag besluta om utvisning när domstolen undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen tidigare har dömts till och dömer till en annan påföljd (8 a kap. 1 § första stycket utlänningslagen). På så vis möjliggörs beslut om utvisning när en utlänning misskött en sådan utdömd påföljd.

Talan om undanröjande av villkorlig dom och skyddstillsyn förs av åklagare (27 kap 6 § och 28 kap. 8 § brottsbalken). Undanröjande av påföljd efter talan av åklagare kan emellertid komma i fråga för fler

Prop. 2025/26:235

23

anses strängare än böter endast i de fall straffmätningsvärdet ligger på fängelsenivå.

Undanröjande av påföljd kan även ske enligt vissa regler enligt 34 kap. brottsbalken vid påföljdsbestämning efter tidigare dom. Som Lagrådet påpekar omfattas inte undanröjande av påföljd enligt 34 kap. brottsbalken av ett sådant undanröjande som avses i 8 a kap. 1 § utlänningslagen. Lagrådet anser att detta bör framgå av lagtexten och föreslår att det anges i paragrafen enligt vilka lagrum i brottsbalken som undanröjande av påföljd kan ske för att utvisningsbestämmelsen ska vara tillämplig.

Vid undanröjande enligt 34 kap. brottsbalken för åklagaren ingen särskild talan om undanröjande av påföljd. Ett undanröjande av påföljd i den mening som avses i 8 a kap. 1 § utlänningslagen förutsätter att åklagaren för en sådan talan. Någon ändring i det avseendet är inte avsedd med de förslag som lämnas. Det finns därför inte behov av att ändra paragrafen på det sätt som Lagrådet föreslår.

Utvisning bör vara obligatoriskt

Enligt nuvarande ordning får utvisning beslutas om förutsättningarna är uppfyllda (8 a kap. 1 § utlänningslagen). I likhet med utredningen anser regeringen att utvisning bör vara obligatoriskt och att utvisning alltså ska

–i stället för får – ske om förutsättningarna är uppfyllda. Detta tydliggör vikten av att leva laglydigt. Regeringen instämmer därmed inte med Stockholms universitet om att ändringen endast fyller ett symboliskt syfte. Ändringen är även en rimlig följd av förslaget om att åklagare ska vara skyldiga att framställa ett yrkande om utvisning när brottsligheten är utvisningsgrundande (se avsnitt 5.2).

Regeringen delar inte Sundsvalls kommuns uppfattning om att förslaget kan skapa oro eller ökad stigmatisering bland invandrade personer som inte träffas av förslaget eftersom det endast tar sikte på utlänningar som begår brott i landet. Det är inte ett för högt ställt krav att en utlännings rätt och trygghet att få vistas i Sverige är villkorad av att han eller hon inte begår brott.

Förslaget innebär att det blir obligatoriskt för domstolen att besluta om utvisning om förutsättningarna är uppfyllda. De grundläggande förutsättningarna för utvisning, dvs. att utlänningen döms för brott till en strängare påföljd än böter eller att en domstol undanröjer en påföljd som utlänningen har dömts till och dömer till en strängare påföljd än böter, måste vara uppfyllda. För utvisning av utlänningar som tillhör vissa personkategorier, t.ex. flyktingar och EES-medborgare, kommer det därutöver även fortsättningsvis att krävas att ytterligare förutsättningar är uppfyllda (se avsnitt 4.3). Som Migrationsverket påpekar ska det dessutom alltid göras en intresseavvägning när domstolen prövar frågan om utvisning (se avsnitt 4.2.2). Regleringen innebär alltså inte att utvisning ska ske i varje fall som en utlänning döms till en strängare påföljd än böter. Den utgör dock en viktig markering om att lagstiftaren förväntar sig att domstolen beslutar om utvisning när förutsättningarna för det är uppfyllda.

Som Migrationsverket vidare är inne på medför förslaget att sannolikheten för att en utlänning kan komma att omfattas av flera, parallella beslut om utvisning kommer att öka, eftersom ett beslut om

Prop. 2025/26:235

25

26

4.2.2Intresseavvägningen

Regeringens förslag

En förutsättning för utvisning ska vara att skälen som talar för utvisning väger tyngre än skälen som talar emot. Vid bedömningen ska brottslighetens straffvärde och karaktär samt risken för att utlänningen, om han eller hon får stanna, fortsätter att begå brott här i landet utgöra skäl för utvisning. Som skäl mot utvisning ska domstolen beakta utlänningens anknytning till Sverige.

Vid bedömningen av utlänningens anknytning till Sverige ska det särskilt beaktas i vilken utsträckning som utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället. Om utlänningen har barn i Sverige ska barnets behov av kontakt med honom eller henne, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas om utlänningen utvisades också särskilt beaktas. Även utlänningens övriga familjeförhållanden ska särskilt beaktas.

Utredningens förslag

Förslaget från utredningen stämmer överens med regeringens förslag.

Remissinstanserna

Majoriteten av remissinstanserna har inga synpunkter på att det i lagtext anges vilka omständigheter som särskilt ska beaktas som skäl för utvisning. Södertörns tingsrätt påpekar att uppräkningen inte är uttömmande. Södertörns tingsrätt och Lunds universitet anser att det bör

en skärpt nivå och i fler fall än i dag leda till utvisning. Regeringen instämmer därför med utredningen, i motsats till vad bl.a. Civil Rights Defenders och Delmi anför, om att intresseavvägningen bör utföras så att mer hänsyn inte tas till de skäl som talar mot utvisning än vad som krävs enligt Sveriges internationella åtaganden.

Intresseavvägningen bör formuleras som att utvisning ska ske om skälen som talar för utvisning väger tyngre än skälen som talar emot. Därigenom blir det tydligt att det inte krävs att skälen för utvisning väger över med viss angiven styrka, utan att det är tillräckligt att skälen för utvisning väger tyngre än skälen mot utvisning för att utvisning ska få ske. Beroende på omständigheterna i det enskilda fallet kan mer eller mindre starka skäl krävas för att skälen som talar för utvisning ska anses väga tyngre än skälen som talar mot utvisning och för att beslutet ska vara proportionerligt och utvisning få ske. Som anges ovan är det Sveriges internationella åtaganden som ytterst får avgöra när skälen för utvisning är tillräckliga. Exempelvis krävs enligt Europadomstolen mycket starka skäl för att utvisning ska få ske när en utlänning har vistats lagligen i mottagarlandet under hela eller större delen av sin barndom (se praxisgenomgång i SOU 2025:54 s. 86–92 och 433–436). Den skärpta nivån på intresseavvägningen behöver inte komma till tydligare uttryck än så i lagtexten.

Intresseavvägningen kommer till uttryck i föreslagna 8 a kap. 1 § 3 utlänningslagen. Bestämmelsen kompletteras av föreslagna 8 a kap. 2 §, där det närmare anges vilka omständigheter som ska beaktas vid prövningen, se nedan. Lagrådet anser att det bör införas en hänvisning i 1 § 3 utlänningslagen till bedömningen enligt 2 §. Regeringen instämmer emellertid inte i detta eftersom intresseavvägningen ska göras enligt 1 § och kompletteras av 2 §. I föreslagna 2 § görs dessutom en hänvisning till ”bedömningen enligt 1 § 3”.

Förslaget innebär att det i de flesta fall borde bli fråga om en stramare proportionalitetsbedömning än i dag. Civil Rights Defenders och Delmi anser att förslaget medför att regleringen närmar sig en miniminivå av vad som är godtagbart enligt Sveriges internationella åtaganden och att risken för att mänskliga rättigheter kränks vid tillämpningen riskerar att öka. Avvägningen ska göras på så sätt att inte mer hänsyn ska tas till de skäl som talar mot utvisning än vad som krävs enligt Sveriges internationella åtaganden. Intresseavvägningen som domstolen ska göra i varje enskilt fall utgör, som anges ovan och i avsnitt 4.2.1, en garant för att det finns en rimlig proportion mellan brottsligheten och de konsekvenser som utvisningen får för den enskilde eller något annat relevant intresse. Den föreslagna ordningen innebär att ett beslut om utvisning alltjämt inte får ske i strid med ett unionsrättsligt åtagande eller ett konventionsåtagande. Därigenom tillgodoses kraven på rättssäkerhet och proportionalitet vilket

–som Diskrimineringsombudsmannen framhåller – är viktigt vid en sådan ingripande åtgärd som utvisning innebär. Som Södertörns tingsrätt är inne på medför emellertid en skärpt intresseavvägning ett ökat ansvar för domstolarna att göra utförliga och uttryckliga intresseavvägningar, för att säkerställa förenlighet med internationella åtaganden.

De åtaganden som framför allt är aktuella är de som följer av Europakonventionen, barnkonventionen och unionsrätten. Som utredningen anger är det inte görligt att på ett allmänt plan fastställa en generell nivå för den intresseavvägning som ska göras för att det ska stå klart att ett

Prop. 2025/26:235

29

Som en följd av att intresseavvägningen ska ske på en skärpt nivå, vilket kommer till uttryck genom att det i föreslagna 8 a kap. 1 § 3 utlänningslagen anges att utvisning ska ske om skälen som talar för utvisning väger tyngre än skälen som talar emot, bör brottslighetens straffvärde och karaktär samt risken för fortsatt brottslighet väga tyngre vid avvägningen än vad de gör i dag. Det ligger även i linje med den generellt skarpare syn på brottslighet i förhållande till frågan om utvisning som manifesteras genom förslaget om att utvisning ska ske om förutsättningarna är uppfyllda.

Detta innebär att brottslighetens straffvärde bör utgöra ett tyngre vägande skäl för utvisning än i dag vid intresseavvägningen. Det gäller framför allt brott som överstiger den nuvarande straffvärdegränsen om sex månader. Brott med höga straffvärden, t.ex. allvarligare fall av vålds- och sexualbrott, grova narkotika- och vapenbrott eller allvarlig brottslighet inom ramen för kriminella nätverk utgör ett mycket starkt skäl för utvisning. Vid sådana brott bör utgångspunkten därför vara att utvisning ska ske om inte synnerligen starka skäl talar däremot (jfr prop. 2021/22:224 s. 45). Även vid brottslighet som är mindre allvarlig än den nämnda bör straffvärdet utgöra ett tyngre vägande skäl för utvisning än i dag och även vid låga straffvärden, som fängelse i någon eller några månader, bör utvisning oberoende av återfallsrisk eller att brottet är av särskild karaktär kunna ske. Detta gäller inte minst när utlänningen saknar laglig rätt att vistas i Sverige eller endast har en svag anknytning hit. Till skillnad mot vad som gäller i dag bör inte endast straffvärdet för ett enskilt brott vara av betydelse vid intresseavvägningen, utan även det samlade straffvärdet vid flerfaldig brottslighet (jfr prop. 2021/22:224 s. 35 och 36).

Den skärpta intresseavvägningen innebär att även brottslighetens karaktär bör utgöra ett tyngre vägande skäl för utvisning än i dag. Med brottslighetens karaktär avses sådan brottslighet som domstolen vid bedömningen av utvisningsfrågan ska se särskilt allvarligt på och som därmed ska väga tyngre än annan brottslighet vid intresseavvägningen. Brott bör exempelvis ofta anses vara av särskild karaktär om det inneburit ett angrepp mot någons liv, hälsa, frihet eller frid eller när det annars utgjort en påtaglig integritetskränkning. Även brott som har riktat sig mot rättsordningen eller ett annat skyddsvärt samhällsintresse bör i många fall anses vara av sådan karaktär att de utgör skäl för utvisning. Till exempel bör brott som begås inom ramen för kriminella nätverk eller som ett led för att finansiera sådan verksamhet utgöra brott av sådan karaktär som talar starkare för utvisning (se avsnitt 10 för fler exempel kring brott av särskild karaktär). Om brottsligheten är av sådan karaktär talar alltså karaktären i sig för utvisning utöver den styrka som brottslighetens straffvärde medför.

Den skärpta intresseavvägningen innebär vidare att risken för fortsatt brottslighet bör utgöra ett tyngre vägande skäl för utvisning än i dag. Den som återkommande missbrukar sin rätt att uppehålla sig i Sverige genom att begå brott bör i regel anses ha förverkat den rätten, även om anknytningen hit är stark. Vid upprepade återfall i brott, exempelvis i våldsbrott eller förmögenhetsbrott, bör utgångspunkten vara att utvisning ska ske om inte mycket starka skäl talar i motsatt riktning.

Ett antagande om återfallsrisk bedöms utifrån vilken slags gärning som utlänningen har gjort sig skyldig till och övriga omständigheter. Risken för fortsatt brottslighet ska vara konkret. Det bör finnas ett rimligt underlag

Prop. 2025/26:235

31

32

Skäl som talar mot utvisning

I nuvarande 8 a kap. 2 § utlänningslagen anges de skäl hänförliga till utlänningens personliga förhållanden som ska beaktas som skäl mot utvisning. Enligt paragrafen ska domstolen ta hänsyn till utlänningens anknytning till Sverige och då särskilt beakta i vilken utsträckning som utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället, om utlänningen har barn i Sverige – barnets behov av kontakt med honom eller henne, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas om utlänningen utvisades samt utlänningens övriga familjeförhållanden. Paragrafen, som ändrades den 1 augusti 2022, innebär att ett skydd mot utvisning förbehålls de fall då utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället eller har starka familjeband hit. Uppräkningen i paragrafen av de omständigheter som ska beaktas är inte uttömmande. Av förarbetena framgår att inom ramen för etableringsbedömningen omfattas bl.a. sysselsättning, boendeförhållanden, levnadsförhållanden i övrigt, kunskaper i det svenska språket, lovlig eller olovlig vistelse, vistelsetid och utlänningens ålder vid ankomst till landet. Barnets bästa ska även beaktas i de fall där det är ett barn som är föremål för utvisning. Ju starkare skälen för utvisning är, desto starkare måste anknytningen vara för att utvisning ska underlåtas (se prop. 2021/22:224 s. 38–46 och 124–127).

I likhet med utredningen anser regeringen att nuvarande omständigheter som talar mot utvisning framstår som väl avvägda och ändamålsenliga. Omständigheterna överensstämmer även i tillräcklig mån med vad som ska beaktas enligt internationella åtaganden. De hittillsvarande omständigheterna hänförliga till utlänningens person bör alltså inte ändras utan även i fortsättningen särskilt beaktas inom ramen för bedömningen av utlänningens anknytning till Sverige. Den föreslagna intresseavvägningen innebär att utvisning ska ske om skälen som talar för

utvisning väger tyngre än skälen som talar emot och att inte mer hänsyn ska tas till skälen som talar mot utvisning än vad som krävs enligt Sveriges internationella åtaganden. Även om de omständigheter som ska beaktas är oförändrade kommer den skärpta intresseavvägning som ska göras att få betydelse för bedömningen.

Enligt Institutet för mänskliga rättigheter framgår det inte av utredningen hur en utlännings levnadsomständigheter ska vägas in och beaktas av domstolen inom ramen för anknytningsbedömningen. Som nämns ovan ska vid den bedömningen särskilt beaktas bl.a. i vilken utsträckning som utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället. Prövningen av utlänningens etablering bör i huvudsak ske på samma sätt som i dag och huvudsakligen samma omständigheter bör beaktas (se ovan). Prövningen ska emellertid ske på en skärpt nivå. Det medför exempelvis att det liksom i dag bl.a. bör vägas in i vilken mån utlänningen behärskar svenska språket vid etableringsbedömningen, men en utlänning som har vistats en längre period i Sverige och trots detta inte behärskar språket bör i allmänhet anses svagt etablerad. Vidare bör den som ägnar sig åt upprepad kriminalitet eller annars lever utanför det reguljära samhället inte betraktas som etablerad. Detsamma gäller den som tidigare har levt ett välordnat liv men som därefter ägnat sig åt upprepad kriminalitet eller annars lever utanför det reguljära samhället. Även vistelsetiden i landet bör alltjämt beaktas. I likhet med i dag bör vistelsetiden vägas samman och samverka med de övriga omständigheter som kan ha betydelse för utlänningens etablering. Avgörande vikt bör dock läggas på de faktiska band till det svenska samhället som uppkommit under utlänningens vistelsetid (jfr prop. 2021/22:224 s. 125). De angivna omständigheterna som ska beaktas inom ramen för etableringsbedömningen är inte uttömmande.

Straffbarhetsåldern i Sverige är 15 år. Det är alltså från den åldern som en person kan dömas till en påföljd för brott (1 kap. 6 § brottsbalken) och som utvisning på grund av brott kan aktualiseras. I lagrådsremissen Skärpta regler för unga lagöverträdare, som beslutades den 26 januari 2026, föreslås bl.a. att straffbarhetsåldern under en femårsperiod ska sänkas till 13 år för brott med minimistraff om fängelse i fyra år eller mer och för försök, förberedelse och stämpling till sådana brott. Om det förslaget genomförs kan frågan om utvisning aktualiseras i mål som rör brott som begåtts av någon vid 13 eller 14 års ålder.

Som bl.a. Stockholms kommun noterar kan nu aktuella förslag innebära att fler barn som begår brott riskerar att bli utvisade och att fler barn vars föräldrar begår brott riskerar att få sin förälder utvisad, vilket kan påverka barnets kontakt med sin förälder. Som framgår ovan ska vid intresseavvägningen särskilt beaktas om utlänningen har barn i landet och då även bl.a. barnets behov av kontakt med utlänningen. I samtliga fall som rör barn ska dessutom, i enlighet med 1 kap. 10 § utlänningslagen som har sin grund i artikel 3 i barnkonventionen, särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Det innebär att hänsyn till barnets bästa även ska tas i de fall ett barn är föremål för utvisning. Principen om barnets bästa bör ges samma genomslag och tyngd som i dag. Principen innebär att barnets bästa ska väga tungt men inte vara ensamt utslagsgivande när andra intressen kolliderar med barnets (jfr propositionen Stärkt barnperspektiv i mål om utvisning på grund av brott,

Prop. 2025/26:235

33

Prop. 2025/26:235

36

Möjligheterna att utvisa en flykting bör fortsatt korrespondera med EU- rätten och Genèvekonventionen

De kvalificerade kraven för utvisning av flyktingar bygger på Sveriges åtaganden enligt Genèvekonventionen (1951 års konvention angående flyktingars rättsliga ställning) och på bestämmelser i det s.k. skyddsgrundsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet [omarbetning]).

Av skyddsgrundsdirektivet följer att en flykting får utvisas om det finns skälig anledning att betrakta vederbörande som en fara för säkerheten i den medlemsstat där han eller hon befinner sig, eller vederbörande utgör en samhällsfara i medlemsstaten i fråga med hänsyn till att han eller hon genom en lagakraftvunnen dom har dömts för ett synnerligen allvarligt brott (artikel 21.2). Av direktivet följer även att återkallelse av en flyktingstatus får ske bl.a. om motsvarande krav som gäller för utvisning är uppfyllda (artikel 14.4). Möjligheten att utvisa en flykting korresponderar alltså med möjligheten att återkalla en flyktingstatus.

I svensk rätt definieras vem som är att anse som flykting i 4 kap. 1 § utlänningslagen. Om en utlänning omfattas av den där angivna definitionen, och inte är utesluten från att anses som flykting enligt 4 kap. 2 b § utlänningslagen, ska Migrationsverket bevilja personen status som flykting och uppehållstillstånd (4 kap. 3 § och 5 kap. 1 § utlänningslagen). En flykting får dock vägras flyktingstatusförklaring om han eller hon genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige, eller har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här (4 kap. 3 § andra stycket utlänningslagen). En flyktingstatusförklaring får i de situationerna också återkallas och uppehållstillstånd vägras (4 kap. 5 b § och 5 kap. 1 § andra stycket utlänningslagen). Omständigheterna motsvarar de som medför att en flykting får utvisas på grund av brott enligt hittillsvarande 8 a kap. 4 § utlänningslagen. De korresponderar även med bestämmelserna om verkställighetshinder i 12 kap. 2 § utlänningslagen, på så vis att verkställighetshindret som anges i paragrafen vanligtvis genombryts i dessa situationer (12 kap. 2 § andra och tredje styckena utlänningslagen). Verkställighetshinder kan dock föreligga på annan grund, såsom de absoluta verkställighetshindren enligt 12 kap. 1 § utlänningslagen (se närmare om verkställighetshinder i avsnitt 4.5).

Under våren 2024 antog Europaparlamentet och rådet ett antal rättsakter rörande hantering av migration och inrättande av ett gemensamt system för asyl på EU-nivå (migrations- och asylpakten). Migrations- och asylpakten innebär bl.a. att det införs en skyddsgrundsförordning och att det nu gällande skyddsgrundsdirektivet upphävs (Europaparlamentets och rådets förordning [EU] 2024/1347 av den 14 maj 2024 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer

som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande och för innehållet i det beviljade skyddet, om ändring av rådets direktiv 2003/109/EG och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU). Förordningen, som till skillnad från direktivet är direkt tillämplig, ska tillämpas från och med den 12 juni 2026 (artikel 42).

I lagrådsremissen Utmönstring av permanent uppehållstillstånd och anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt lämnas förslag för att anpassa svensk rätt till bl.a. skyddsgrundsförordningen. I remissen föreslås bl.a. att bestämmelser i 4 kap. och 5 kap. 1 § utlänningslagen om flyktingar och andra skyddsbehövande ska upphöra att gälla. Bestämmelser om vem som har rätt till internationellt skydd och uppehållstillstånd, dvs. flyktingar och subsidiärt skyddsbehövande, kommer i stället att finnas i skyddsgrundsförordningen. I skyddsgrundsförordningen anges att en flyktingstatus ska – i stället för får enligt direktivet – återkallas om utlänningen exempelvis utgör en fara för rikets säkerhet respektive har begått ett synnerligen allvarligt brott samt utgör en samhällsfara (artikel 14.1 d och 14.1 e skyddsgrundsförordningen, jfr artikel 14.4 i direktivet). De grundläggande kraven för återkallande av status är alltså desamma enligt direktivet och förordningen. Förordningen innehåller till skillnad från direktivet ingen särskild reglering om när en flykting får utvisas (jfr artikel 21 i direktivet). Som anges ovan innehåller förordningen dock en bestämmelse om att en flyktingstatus ska återkallas. Enligt förordningen har en person som har beviljats internationellt skydd rätt till uppehållstillstånd så länge som han eller hon innehar flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande och uppehållstillståndet får återkallas endast om statusen har återkallats (artikel 24.1 och 24.5). Ett uppehållstillstånd kan alltså inte återkallas om inte också statusen som skyddsbehövande återkallas. Det kan i sammanhanget noteras att det i lagrådsremissen Utmönstring av permanent uppehållstillstånd och anpassning av svensk rätt till EU:s migrations- och asylpakt föreslås att uppehållstillstånd som beviljats en person som innehar flyktingstatus enligt skyddsgrundsförordningen ska återkallas när beslut om att återkalla utlänningens internationella skydd har meddelats (se föreslagna 7 kap. 7 j § utlänningslagen).

Som framgår ovan överensstämmer de nuvarande möjligheterna till utvisning på grund av brott av en flykting med möjligheterna att återkalla en flyktingstatus enligt skyddsgrundsförordningen (och skyddsgrundsdirektivet). För att regelverket ska vara ändamålsenligt bör möjligheterna att utvisa en flykting även fortsatt korrespondera med möjligheterna att återkalla en flyktingstatus. De särskilda förutsättningarna för utvisning på grund av brott av flyktingar bör därmed behållas oförändrade i sak.

Utvisning ska ske om förutsättningarna är uppfyllda

Som anges ovan gäller, vid sidan av de kvalificerade kraven för utvisning av flyktingar, de allmänna förutsättningarna för utvisning på grund av brott enligt föreslagna 8 a kap. 1 § 1 och 3 samt 2 § utlänningslagen. Av föreslagna 1 § 2 framgår också att de särskilda förutsättningar som gäller för vissa personkategorier måste vara uppfyllda för att utvisning ska få ske av en utlänning som tillhör en sådan personkategori. I avsnitt 4.2.1 föreslås att utvisning enligt 1 § ska vara obligatoriskt. Detta innebär alltså, som

Prop. 2025/26:235

37

beslutar om utvisning på grund av verkställighetshinder kopplade till att utlänningen har en skyddsstatus. Enligt Polismyndigheten medför dock redan nuvarande ordning betydande svårigheter i verkställighetsarbetet. Dessutom föreslås i avsnitt 4.5 att domstolen inte längre ska beakta verkställighetshinder, vilket kan förväntas innebära att domstolen i fler fall än i dag kommer att besluta om utvisning beträffande en utlänning som har status som alternativt/subsidiärt skyddsbehövande trots att brottsligheten inte är så pass allvarlig att statusen kan återkallas. Mot denna bakgrund bör det, som utredningen föreslår och som Polismyndigheten, Migrationsverket och Hovrätten för Västra Sverige är positiva till, införas särskilda bestämmelser om utvisning av utlänningar som har status som alternativt/subsidiärt skyddsbehövande.

Utvisning ska få ske endast om utlänningen har begått ett allvarligt brott

De nya reglerna om utvisning av utlänningar som har status som subsidiärt skyddsbehövande bör, som Migrationsverket påpekar, korrespondera med de ändringar i utlänningslagstiftningen som migrations- och asylpakten ger upphov till. Det EU-rättsliga begreppet subsidiärt skyddsbehövande bör därför användas.

För att bestämmelsen om utvisning av en utlänning som har status som subsidiärt skyddsbehövande ska vara ändamålsenlig bör den så långt som möjligt korrespondera med möjligheten att återkalla en sådan status. Det nu aktuella förslaget föreslås träda i kraft den 1 september 2026 (se avsnitt 8), dvs. efter det att skyddsgrundsförordningen har trätt i kraft. Möjligheten till utvisning bör därför korrespondera med möjligheten att återkalla status enligt förordningen (se artiklarna 17.1 b och 19.1 b skyddsgrundsförordningen). Det bör därför krävas att en utlänning som har status som subsidiärt skyddsbehövande ska ha begått ett allvarligt brott för att han eller hon ska kunna utvisas.

Eftersom bl.a. 4 kap. utlänningslagen ska upphöra att gälla i samband med att skyddsgrundsförordningen ska börja tillämpas kommer uttrycket grovt brott, som används i bestämmelserna om uteslutande och återkallelse av status som alternativt skyddsbehövande i utlänningslagen, att upphävas. Att brottet är grovt har dessutom en självständig innebörd inom straffrätten. I likhet med Södertörns tingsrätt anser regeringen därför att det EU-rättsliga uttrycket allvarligt brott bör användas.

Enligt Södertörns tingsrätt och Migrationsverket finns det en risk att allmänna domstolar respektive Migrationsverket kan göra motstridiga bedömningar av vad som är ett allvarligt brott. Uttrycket är EU-rättsligt med ursprung från skyddsgrundsdirektivet och skyddsgrundsförordningen och tolkningen bör i första hand hämtas från den bakomliggande unionsrätten (se nedan). Även om det i praktiken skulle kunna förekomma att allmänna domstolar och Migrationsverket och migrationsdomstolar i enskilda fall gör olika bedömningar bör risken därför inte överdrivas. En jämförelse kan vidare göras med uttrycket synnerligen grovt/allvarligt brott som också tillämpas parallellt av de allmänna domstolarna respektive Migrationsverket och migrationsdomstolarna (8 a kap. 4 § respektive 4 kap. 3 och 5 b §§ utlänningslagen, se även t.ex. rättsfallet ”Flyktingens vapenbrott” Högsta domstolens dom den 29 december 2025 i mål B 1865- 25).

Prop. 2025/26:235

41

i det svenska samhället och har en stark anknytning hit. Vistelsetiden har normalt sett större betydelse när det gäller en person som kommit hit i unga år än för den som har vistats här endast under en senare period i livet, och som alltså levt större delen av sitt liv i ett annat land (se prop. 2021/22:224 s. 125, se även rättsfallen ”Utvisning och anknytning I och II” NJA 2025 s. 343). Någon ändring i det avseendet föreslås inte (se avsnitt 4.2.2). Bestämmelsen i hittillsvarande 8 kap. 5 § utlänningslagen är alltså inte nödvändig för att uppfylla Sveriges internationella åtaganden.

Den absoluta tids- och åldersgränsen som gäller i dag begränsar domstolens möjlighet att i varje enskilt fall fullt ut väga styrkan av de omständigheter som talar för utvisning mot de omständigheter som talar mot utvisning. Utredningen framhåller att om de kvalificerade kraven tas bort möjliggörs en mer allsidig bedömning av omständigheterna i varje enskilt fall inom ramen för intresseavvägningen. Regeringen instämmer i detta. Omständigheterna kommer då inte att ges samma självständiga betydelse som nu utan vägas samman med andra relevanta omständigheter. Domstolen får alltså ett större utrymme att avgöra vilken tyngd som omständigheterna ska ha i det enskilda fallet. Utöver att vistelsetiden beaktas inom ramen för intresseavvägningen ges dessutom långvarigt bosatta i vissa fall skydd genom andra regler, exempelvis EES-medborgare som har uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de tio föregående åren och tredjelandsmedborgare som beviljats ställning som varaktigt bosatta här i landet (8 kap. 14 § tredje stycket och 8 a kap. 6 och 7 §§ utlänningslagen, se även avsnitt 4.3.4 och 4.3.5).

De kvalificerade kraven leder dessutom till slumpmässiga och oönskade tröskeleffekter. Exempelvis träffar de nuvarande kraven inte en utlänning som kom till Sverige som 11-åring och som begår brott strax efter det att han eller hon har fyllt 15 år – trots att personen har fått en stor del av sin tidiga uppväxt präglad av svenska förhållanden och troligen lagförs medan han eller hon fortfarande är minderårig. En utlänning som kom till Sverige precis före sin 15-årsdag och begår brott vid 20 års ålder, dvs. när personen är myndig, träffas emellertid av regleringen trots att hans eller hennes tidiga uppväxt inte präglats av svenska förhållanden i samma utsträckning. Vidare framstår det som märkligt att utlänningen som kom hit som 11- åring och begår ytterligare ett brott när han eller hon är drygt 16 år omfattas av de mer kvalificerade kraven och därmed får ett väsentligt starkare skydd mot utvisning, i motsats till vad som var fallet vid förstagångsförbrytelsen.

Sammantaget anser regeringen att det är tillräckligt att hänsyn till utlänningens ålder vid ankomst och vistelsetid i landet tas inom ramen för intresseavvägningen och att de kvalificerade kraven därför bör tas bort.

I avsnitt 4.2.2 föreslås att intresseavvägningen ska ske på en skärpt nivå och att inte mer hänsyn ska tas till skälen som talar mot utvisning än vad som krävs enligt Sveriges internationella åtaganden. Utvisning ska ske i samtliga fall där åtgärden bedöms proportionerlig i förhållande till dessa åtaganden. Det kommer alltså alltjämt att krävas att en utvisning är proportionerlig för att ett sådant beslut ska fattas. Regeringen anser, till skillnad från Civil Rights Defenders, att det därmed säkerställs att den nationella lagstiftningen tar hänsyn till Sveriges internationella åtaganden och att särskild hänsyn alltjämt kommer att tas till utlänningar som kom till Sverige som unga. Som utredningen framhåller bör ändringen framför

Prop. 2025/26:235

45

Skälen för regeringens förslag

Kvalificerade krav för utvisning av EES-medborgare och vissa andra utlänningar

Den primära regeln om utvisning på grund av brott av EES-medborgare och deras familjemedlemmar finns i hittillsvarande 8 a kap. 6 § utlänningslagen. Paragrafen gäller även vissa brittiska medborgare och deras familjemedlemmar (tredje stycket). I 1 kap. 3 b § och 3 a kap. 2 § utlänningslagen definieras vilka som omfattas av begreppet EES- medborgare och deras familjemedlemmar.

Utvisning av en person som omfattas av paragrafen får endast ske av hänsyn till allmän ordning och säkerhet (hittillsvarande 8 a kap. 6 § första stycket utlänningslagen). Dessutom gäller 8 kap. 12–14 §§ utlänningslagen vid prövningen av utvisning på grund av brott för denna grupp (andra stycket). De bestämmelserna reglerar även avvisning och utvisning av EES-medborgare samt familjemedlemmar till EES-medborgare som sker i det administrativa förfarandet och som beslutas av Migrationsverket. Även vissa brittiska medborgare och deras familjemedlemmar omfattas (8 kap. 7 a § utlänningslagen). Bestämmelserna i 12 och 13 §§ innehåller allmänna krav som gäller vid avvisning eller utvisning av personer inom denna grupp. Bestämmelserna i 14 § ger ett förstärkt skydd mot avvisning och utvisning av EES-medborgare, eller familjemedlemmar till EES- medborgare, i vissa fall.

Kraven i 8 a kap. 6 § utlänningslagen har införts som en följd av det s.k. rörlighetsdirektivet (Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning [EEG] nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG). Reglerna återger de centrala krav som följer av artiklarna 27 och 28 i direktivet. När bestämmelserna sågs över i samband med lagändringarna som trädde i kraft i augusti 2022 ansåg regeringen inte att det fanns utrymme att skärpa regelverket (se prop. 2021/22:224 s. 58–62). Enligt utredningen finns det inte heller i dag något utrymme att generellt skärpa möjligheterna till utvisning av den aktuella personkategorin. Regeringen instämmer i den bedömningen. Vissa ändringar bör dock göras, se nedan.

Det förstärkta skyddet på grund av lång vistelse i landet bör endast tillerkännas om vistelsen varit sammanhängande

Utredningen uppmärksammar att det finns en avvikelse mellan de svenska reglerna och EU-domstolens praxis i ett avseende. Av 8 kap. 14 § tredje stycket utlänningslagen framgår att en EES-medborgare som har vistats i Sverige under de tio närmast föregående åren får utvisas endast om beslutet är oundgängligen nödvändigt av hänsyn till allmän säkerhet. Varken av paragrafens ordalydelse eller av dess förarbeten framgår hur vistelsens varaktighet ska bedömas (jfr propositionen Genomförande av EG-direktiven om unionsmedborgares rörlighet inom EU och om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, prop. 2005/06:77 s. 85 och 196). Av artikel 28.3 a i rörlighetsdirektivet, som 8 kap. 14 § tredje stycket har

Prop. 2025/26:235

47

48

Av EU-domstolens praxis framgår att den tioåriga uppehållsperioden i princip ska vara sammanhängande och att en persons bortavaro från den mottagande medlemsstaten kan innebära att den berörda personen inte omfattas av det förstärkta skydd mot utvisning som artikel 28.3 a i rörlighetsdirektivet ger. EU-domstolen anger även att vistelsetiden ska beräknas bakåt i tiden från beslutet att utvisa den berörda personen. Vidare framgår att även en period under vilken den berörda personen avtjänar ett fängelsestraff i princip avbryter ett stadigvarande uppehåll i den mening som avses i artikel 28.3 a och påverkar åtnjutandet av det förstärkta skyddet, även i de fall då den berörda personen uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten under de tio år som föregick fängelsestraffet (se EU-domstolens dom G, C-400/12, EU:C:2014:9).

Gällande svenska regler är alltså mer förmånliga för den enskilde än vad unionsrätten kräver, eftersom det förstärkta skyddet inte är inskränkt till fall då personen vistats under en sammanhängande tid i Sverige. Detta kan leda till att det förstärkta skyddet mot utvisning anses tillämpligt trots att det inte följer av unionsrätten (se exempelvis Hovrätten över Skåne och Blekinges dom den 6 november 2024 i mål B 3945-24). Bestämmelsen i 8 kap. 14 § tredje stycket bör därför anpassas till unionsrätten och ändras på så sätt att det framgår att en EES-medborgare ska ha vistats sammanhängande i Sverige under de tio närmast föregående åren för att det förstärkta skyddet mot utvisning ska aktualiseras. Bestämmelsen ska ges den innebörd som följer av EU-rätten. Regeringen delar därför inte Hovrätten för Västra Sveriges bedömning att den föreslagna ändringen innebär att den nationella bestämmelsen kan tolkas snävare, och därigenom ge ett mindre skydd, än unionsrätten.

Utvisning ska ske om förutsättningarna är uppfyllda

Utöver de krav som anges i hittillsvarande 8 a kap. 6 § utlänningslagen gäller de allmänna förutsättningarna för utvisning på grund av brott enligt föreslagna 8 a kap. 1 § 1 och 3 samt 2 § utlänningslagen. Av föreslagna 1 § 2 framgår också att de särskilda förutsättningar som gäller för vissa personkategorier måste vara uppfyllda för att utvisning ska få ske av en utlänning som tillhör en sådan personkategori. I avsnitt 4.2.1 föreslås att utvisning enligt 1 § ska vara obligatoriskt. Utvisning ska alltså ske i samtliga fall där förutsättningarna är uppfyllda. I likhet med vad som anförs i avsnitt 4.3.1, och som Lagrådet framhåller, bör ska-kravet inte markeras i nu aktuellt sammanhang utan endast i 1 §.

Som anges i avsnitt 4.2.2 görs intresseavvägningen på samma sätt oavsett om utlänningen tillhör en särskild personkategori som omfattas av kvalificerade krav för utvisning eller inte. Som anges i det avsnittet bör den skärpta nivån på intresseavvägningen få genomslag även vid en intresseavvägning som görs vid prövningen av utvisning av en person som omfattas av särskilda förutsättningar för utvisning (se även ytterligare kriterier som ska beaktas vid intresseavvägningen i hittillsvarande 8 a kap. 6 § utlänningslagen).

Prop. 2025/26:235

52

Skälen för regeringens förslag

Återreseförbuden bör bli längre och i fler fall utan begränsning i tid

Ett beslut om utvisning på grund av brott ska innehålla ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan tidsbegränsning. I beslutet ska utlänningen upplysas om den påföljd som en överträdelse av förbudet kan medföra enligt 20 kap. utlänningslagen (8 a kap. 10 § utlänningslagen).

Återreseförbudets längd ska bestämmas med utgångspunkt i brottslighetens samlade straffvärde. Om detta motsvarar fängelse i mindre än ett år ska återreseförbudet normalt bestämmas till fem år. Motsvarar det fängelse i ett år eller mer men inte två år ska återreseförbudet normalt bestämmas till tio år. Vid högre straffvärden, dvs. två år eller mer, ska återreseförbudet normalt inte tidsbegränsas. Återreseförbudets längd får dock bestämmas på annat sätt om det finns skäl för det med hänsyn till brottslighetens karaktär, risken för att utlänningen kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, utlänningens anknytning till Sverige eller andra särskilda omständigheter som är hänförliga till utlänningen (8 a kap. 11 § utlänningslagen). Förbudstiden ska alltså bestämmas med utgångspunkt i brottslighetens straffvärde, med beaktande av övriga omständigheter, och utifrån en allsidig bedömning av vad som ligger utlänningen till last. Förbudets varaktighet ska även stå i proportion till de konsekvenser som förbudet får för utlänningen och hans eller hennes familjemedlemmar. Vid åtgärder som rör barn ska beaktas vad som bedöms vara barnets bästa (prop. 2021/22:224 s. 69). Bestämmelserna om återreseförbud ändrades genom 2022 års lagändringar. Bland annat skärptes regleringen så att förbudstiderna generellt blev längre.

Ett återreseförbud börjar löpa den dag utlänningen lämnar medlemsstaternas territorium eller, om beslutet om utvisning ska verkställas till en medlemsstat, den dag utlänningen lämnar Sverige (8 a kap. 12 § utlänningslagen). En utlänning som har meddelats ett återreseförbud får ges särskilt tillstånd av Migrationsverket att göra ett kort besök här, om besöket gäller synnerligen viktiga angelägenheter (8 a kap. 13 § utlänningslagen).

Enligt regeringens mening är återreseförbuden helt centrala för frågan om utvisning, eftersom de innebär att utlänningen efter verkställd utvisning är förbjuden att återvända till Sverige under viss tid eller på livstid. Utöver att de markerar allvaret i brottsligheten så innebär de att utlänningar som begått brott i landet inte själva kan begå nya brott inne i landet under förbudets varaktighet. De är alltså relevanta även ur ett brottsofferperspektiv. Det är mot denna bakgrund angeläget att återreseförbuden skärps. Till skillnad från vad bl.a. Civil Rights Defenders och Institutet för mänskliga rättigheter anför gäller det oaktat eventuella framtida straffhöjningar och förändringar som innebär att domstolens straffvärdebedömning inte längre ska ta avstamp i minimistraffet (jfr betänkandet En straffreform, SOU 2025:66, och lagrådsremissen Dubbla straff för brott i kriminella nätverk och skärpta straffskalor). En justering av återreseförbuden är även en naturlig följd av förslaget om att straffvärdegränsen i 8 a kap. 1 § utlänningslagen ska sänkas till att motsvara fängelseminimum (se avsnitt 4.2.1). Dessutom framstår de

svenska reglerna vid en jämförelse med våra grannländers regelverk alltjämt som återhållsamma.

Regeringen anser mot denna bakgrund, i likhet med Helsingborgs kommun och Södertörns tingsrätt, att regleringen av återreseförbuden bör skärpas. Den nuvarande ordningen där återreseförbudens längd bestäms med utgångspunkt i brottslighetens samlade straffvärde är enkel att tillämpa och främjar en enhetlig rättstillämpning. Den ordningen bör därför behållas. Som framgår nedan bör domstolarna alltjämt, i varje enskilt fall, göra en helhetsbedömning där bl.a. proportionaliteten prövas. Som utredningen föreslår bör utgångspunkten för återreseförbudens längd skärpas enligt följande.

•Om brottslighetens straffvärde motsvarar fängelse i mindre än sex månader (i dag: fängelse i mindre än ett år), ska återreseförbudet normalt bestämmas till fem år.

•Motsvarar straffvärdet fängelse i sex månader eller mer men inte ett år och sex månader (i dag: fängelse i ett år eller mer men inte två år), ska återreseförbudet normalt bestämmas till tio år.

•Vid högre straffvärden, dvs. fängelse i ett år och sex månader eller mer (i dag: fängelse i två år eller mer), ska återreseförbudet normalt inte tidsbegränsas.

Förslaget innebär att enskilda brott som allvarligare fall av misshandel och narkotikabrott med ett straffvärde om fängelse i sex månader samt brott som grovt barnfridsbrott, vars straffskala börjar vid fängelse i nio månader, som utgångspunkt bör leda till ett tioårigt återreseförbud i stället för ett femårigt förbud. Vidare innebär förslaget att varaktiga återreseförbud som utgångspunkt, till skillnad från i dag, bör meddelas vid brott som grov misshandel och rån.

Möjligheten att frångå förbudstiderna bör finnas kvar

Europadomstolen har i ett stort antal mål tagit ställning till frågan om utvisning på grund av brott kan innefatta en kränkning av rätten till skydd för privat- och familjelivet enligt artikel 8 i Europakonventionen. Av Europadomstolens praxis framgår att det vid den proportionalitetsbedömning som ska göras är av betydelse hur långt återreseförbud som ett utvisningsbeslut förenas med, men även om det finns möjlighet att få återreseförbudet omprövat eller om det, trots ett varaktigt återreseförbud, finns möjlighet att kunna besöka landet. Ett långt eller varaktigt återreseförbud har alltså beaktats som en faktor som kan tala för att utvisningsbeslutet är oproportionerligt medan ett kortare återreseförbud eller ett förbud med begränsad varaktighet beaktats som en faktor som talar för att utvisningsbeslutet är proportionerligt (se bl.a. Savran mot Danmark, dom den 7 december 2021, nr 57467/15, punkterna 182, 199 och 200, Maslov mot Österrike, dom den 23 juni 2008, nr 1638/03, punkterna 98 och 99, och Azerkane mot Nederländerna, dom den 2 juni 2020, nr 3138/16, punkterna 82 och 83).

En sträng grundreglering strider alltså inte i sig mot Sveriges internationella åtaganden. Utvisningsbeslutet måste däremot i varje enskilt fall vara proportionerligt, varvid återreseförbudets längd spelar en viktig roll. I enlighet med föreslagna 8 a kap. 1 § 3 och 2 § utlänningslagen ska

Prop. 2025/26:235

53

bör ett beslut om avvisning eller utvisning inte meddelas (se propositionen med förslag till utlänningslag m.m., prop. 1988/89:86 s. 166, samt prop. 2021/22:224 s. 50 och rättsfallen ”Utvisningsverkställighet I–III” NJA 2019 s. 47). Om det kan antas att det finns hinder mot att verkställa en utvisning ska domstolen inhämta ett yttrande från Migrationsverket (7 kap. 10 § första punkten utlänningsförordningen). Migrationsverket är expertmyndighet på området och yttrandet har därför stor betydelse vid domstolens prövning. Utgångspunkten är att domstolen ska kunna förlita sig på verkets bedömningar och lägga dem till grund för sin prövning av frågan om det föreligger verkställighetshinder (se nämnda rättsfall).

Det är Polismyndigheten som verkställer beslut om utvisning på grund av brott (12 kap. 14 § tredje stycket 2 utlänningslagen). Utgångspunkten är att ett sådant beslut ska verkställas i omedelbar anslutning till villkorlig frigivning, för det fall utlänningen har dömts till ett fängelsestraff. Polismyndigheten ska underrätta Migrationsverket om myndigheten inte kan verkställa beslutet eller behöver ytterligare besked kring verkställighetsfrågan. Polismyndigheten ska vidare underrätta Migrationsverket om utlänningen hos Polismyndigheten åberopar att det finns sådana verkställighetshinder som avses i 12 kap. 1–3 §§ eller om det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder mot verkställighet. Migrationsverket ska då ge anvisningar om verkställigheten eller vidta andra åtgärder (12 kap. 17 § första och andra styckena utlänningslagen).

Om det finns hinder mot att verkställa ett beslut om utvisning på grund av brott kan det leda till att utlänningen beviljas uppehållstillstånd och ytterst att utvisningsbeslutet upphävs (se 12 kap. 16 b och 16 d §§ utlänningslagen). Migrationsverket får emellertid inte bevilja uppehållstillstånd eller upphäva ett utvisningsbeslut om det kommer fram sådana skäl utan ska, med ett eget yttrande, lämna över ärendet till en migrationsdomstol för prövning (5 kap. 20 § andra stycket och 12 kap. 16 a § fjärde stycket och 20 § utlänningslagen).

Allmän domstol bör inte längre pröva om det föreligger hinder mot verkställigheten

De nuvarande reglerna innebär att allmän domstol ska bedöma om ett beslut om utvisning kommer att kunna verkställas och avstå från att besluta om utvisning om så inte är fallet. Som utredningen pekar på kan det dock ofta vara svårt att, vid tidpunkten för domstolens prövning, överblicka om ett verkställighetshinder kommer att finnas när ett fängelsestraff har avtjänats. Att hinder beaktas redan vid prövningen av utvisningsfrågan kan följaktligen leda till att domstolen avstår från att besluta om utvisning i fall där det senare visar sig att en utvisning skulle ha varit genomförbar.

Ordningen att allmän domstol ska beakta verkställighetshinder vid prövningen av frågan om utvisning på grund av brott infördes genom 1989 års utlänningslag. Dessförinnan var det ordinarie förfarandet att hänsyn togs till verkställighetshinder först i samband med att beslutet skulle verkställas. Det medförde dock att utvisningsbeslut inte sällan fick upphävas efter avtjänat straff när det visade sig att verkställighet inte var möjlig. För att minska omfattningen av denna problematik infördes skyldigheten för domstolarna att ta hänsyn till eventuella verkställighets-

Prop. 2025/26:235

57

utlänningen, och hans eller hennes anhöriga, förbereda sig både på ett beslut om utvisning och att beslutet kommer att verkställas.

Av 12 kap. 17 § utlänningslagen följer dessutom att Polismyndigheten, inför verkställighet av ett utvisningsbeslut, i praktiken gör en viss prövning av om det föreligger hinder och i ett sådant fall underrättar Migrationsverket som därefter kan ge Polismyndigheten anvisningar eller vidta andra åtgärder. Enligt regeringens mening är det rimligt att frågan om verkställighetshinder i sin helhet prövas i detta skede, dvs. i verkställighetsstadiet. Migrationsverket, som är expertmyndighet i fråga om utlänningars rätt att vistas i Sverige, kan då i ett sammanhang pröva om det föreligger hinder mot verkställighet. I motsats till Sundsvalls kommun anser regeringen inte att det innebär en risk för rättssäkerheten. Rimligtvis bör besluten snarare bli mer korrekta och rättssäkra, inte minst då frågan kommer att prövas i närmare anslutning till den faktiska verkställigheten och då allmänna domstolar redan i dag i regel förlitar sig på de bedömningar som Migrationsverket i egenskap av expertmyndighet på området gör i frågan om verkställighetshinder.

Som nämns ovan kan utlänningen, om det i samband med verkställighet visar sig finnas ett verkställighetshinder, beviljas ett uppehållstillstånd (12 kap. 16 b § utlänningslagen). Utvisningsbeslutet kan även upphävas i en sådan situation (12 kap. 16 d § utlänningslagen). Enligt förslag i prop. 2025/26:145 ska bl.a. en utlänning som har utvisats på grund av brott som huvudregel meddelas ett beslut om inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder (se där föreslagna 12 kap. 16 e § utlänningslagen). I motsats till vad bl.a. Civil Rights Defenders, Delmi och Institutet för mänskliga rättigheter anför ser regeringen därför inte att utlänningen riskerar att hamna i en osäker rättslig situation där han eller hon inte har något uppehållstillstånd samtidigt som ett utvisningsbeslut inte kan verkställas.

Sammantaget anser regeringen att allmän domstol inte längre bör pröva om det föreligger hinder mot verkställigheten.

Prövningen av verkställighetshinder i samband med verkställighet bör förtydligas

Som nämns ovan ska Polismyndigheten, i egenskap av verkställande myndighet, underrätta Migrationsverket för det fall myndigheten finner att den inte kan verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut eller behöver ytterligare besked. Samma sak gäller om utlänningen hos Polismyndigheten åberopar sådana hinder som avses i 12 kap. 1–3 §§ utlänningslagen eller om det annars kommer fram att det kan finnas sådana hinder. Migrationsverket ska i ett sådant fall ge anvisningar om verkställigheten eller vidta andra åtgärder (12 kap. 17 § utlänningslagen). I likhet med utredningen anser regeringen att detta förfarande tycks fungera väl och bör behållas. För att den enskilde inte ska göra någon rättsförlust bör prövningen av verkställighetshinder så långt som möjligt motsvara den prövning som allmän domstol gör i dag. Det innebär att Polismyndigheten även bör underrätta Migrationsverket om en utlänning, som har utvisats på grund av brott, åberopar att det finns sådana hinder mot verkställigheten som enligt nuvarande regler omfattas av 8 a kap. 3 § utlänningslagen eller det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder. Utöver de

Prop. 2025/26:235

59

refoulement (12 kap. 1 och 2 §§ utlänningslagen). Regeringen anser därför inte att det finns någon risk för att den enskildes ställning i processen försämras.

Brottsutvisade bör undantas från återvändandedirektivets tillämpningsområde

En tredjelandsmedborgare som har fått ett beslut om avvisning eller utvisning och som vistas olagligt på en medlemsstats territorium omfattas av det s.k. återvändandedirektivet (Europaparlamentet och rådets direktiv 2008/115/EG den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, artikel 2.1). Medlemsstaterna får emellertid besluta att inte tillämpa direktivet på vissa kategorier av tredjelandsmedborgare, bl.a. de som har ådömts att återvända som en följd av en straffrättslig påföljd i enlighet med den nationella lagstiftningen (artikel 2.2 b). När direktivet genomfördes i svensk rätt utnyttjades denna möjlighet till undantag endast i vissa specifika fall, exempelvis i fråga om längden på återreseförbud för brottsutvisade (propositionen Genomförande av återvändandedirektivet, prop. 2011/12:60 s. 52). Huvudregeln är alltså att återvändandedirektivet är tillämpligt även för en tredjelandsmedborgare som har utvisats på grund av brott. Det innebär att domstolarna vid sådana beslut ska följa den praxis som utvecklas av EU- domstolen när det gäller tolkning och tillämpning av återvändandedirektivet.

Enligt artikel 5 i återvändandedirektivet ska medlemsstaterna respektera principen om non-refoulement när de genomför direktivet. Flera remissinstanser, däribland Domstolsverket, Förvaltningsrätten i Malmö, Svea hovrätt och Åklagarmyndigheten, ifrågasätter om förslaget att inte beakta verkställighetshinder är förenligt med EU-rätten och tolkningen av artikel 5 (jfr EU-domstolens dom Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl, C-663/21, EU:C:2023:540). I likhet med Migrationsverket bedömer regeringen att brottsutvisade i sin helhet bör undantas från återvändandedirektivets tillämpningsområde i enlighet med artikel 2.2 b i direktivet för att förslaget inte ska riskera att stå i strid med EU-rätten. Det finns inte något hinder mot att utnyttja undantaget även i ett senare skede, dvs. efter det första införlivandet av återvändandedirektivet i den nationella lagstiftningen, så länge undantaget inte tillämpas retroaktivt (se Europeiska kommissionens rekommendation (EU) 2017/2338 av den 16 november 2017 om upprättande av en gemensam Handbok om återvändande som ska användas av medlemsstaternas behöriga myndigheter när de utför uppgifter i samband med återvändande och EU- domstolens dom Filev och Osmani, C-297/12, EU:C:2013:569). Eftersom de föreslagna skärpningarna av reglerna om utvisning på grund av brott endast kommer att tillämpas på brott som har begåtts efter ikraftträdandet bedömer regeringen, i likhet med utredningen, att en sådan retroaktiv tillämpning till nackdel för enskilda inte kommer att uppstå.

Som Polismyndigheten pekar på ställer återvändandedirektivet inte enbart upp regler för prövningen av verkställighetshinder utan är även bl.a. grunden för registrering av brottsutvisade i Schengens informationssystem (SIS). Enligt artikel 24.1 b i den s.k. gränsförordningen (Europaparla-

Prop. 2025/26:235

61

Utredningens förslag och bedömning

Förslaget från utredningen stämmer överens med regeringens. Utredningens bedömning stämmer dock inte överens med regeringens. Enligt utredningen bör ett yrkande om utvisning på grund av brott som utgångspunkt inte få framställas först i överrätt.

Remissinstanserna

Många remissinstanser tillstyrker eller är positiva till förslaget, däribland Åklagarmyndigheten, flera allmänna domstolar, Ekobrottsmyndigheten, Sveriges advokatsamfund och Lunds universitet.

Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig över utredningens bedömning att ett yrkande om utvisning på grund av brott som utgångspunkt inte bör få framställas först i överrätt. Åklagarmyndigheten ifrågasätter bedömningen och påpekar bl.a. att någon motsvarande begränsning inte finns för yrkanden om förverkande, som i likhet med utvisning är en särskild rättsverkan av brott. Svea hovrätt efterfrågar närmare vägledning om under vilka förhållanden som hovrätten ska tillåta ett yrkande om utvisning i hovrätten som första instans.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Frågan om utvisning bör endast prövas efter talan av åklagare

Enligt nuvarande regler kan frågan om utvisning på grund av brott prövas av domstolen oberoende av om åklagaren har framställt ett yrkande om utvisning. I praktiken prövas dock utvisningsfrågan först efter det att åklagaren har framställt ett yrkande om det. Vanligtvis initierar åklagaren frågan genom att framställa ett utvisningsyrkande i stämningsansökan eller tidigare genom att åklagaren i samband med en häktningsförhandling gör domstolen uppmärksam på att ett yrkande kommer att framställas.

Utredningen föreslår att frågan om utvisning på grund av brott ska prövas efter talan av åklagaren, vilket skulle innebära att domstolen inte längre självmant kan pröva frågan utan att åklagaren framställer ett yrkande om det. Förslaget motiveras huvudsakligen med att det överensstämmer med den moderna rollfördelningen mellan domstolen och parterna i brottmålsprocessen där domstolen har en objektiv och inför parterna opartisk ställning. Även behovet av tydlighet och förutsägbarhet i fråga om vad som ska prövas i brottmålsprocessen anges som skäl för att domstolen inte längre ska ha möjlighet att självmant pröva utvisningsfrågan utan ett yrkande från åklagaren.

I likhet med flera av remissinstanserna instämmer regeringen i bedömningen att frågan om utvisning på grund av brott endast bör prövas efter talan av åklagare. En liknande regel har dessutom nyligen införts i fråga om förverkande av egendom i brottmålsprocessen (se 36 kap. 29 § brottsbalken och propositionen En ny förverkandelagstiftning, prop. 2023/24:144 s. 233 och 234). I avsnitt 5.2 föreslås att åklagare ska vara skyldiga att framställa ett yrkande om utvisning när brottsligheten är utvisningsgrundande. Även mot bakgrund av det förslaget är det inte på samma sätt som i dag motiverat att domstolen har möjlighet att pröva frågan om utvisning på grund av brott utan yrkande från åklagaren.

Prop. 2025/26:235

63

64

När talan kan och bör väckas

Utvisning på grund av brott utgör en särskild rättsverkan av brott. Det finns därmed inget krav på att ett yrkande om utvisning ska framställas av åklagaren i stämningsansökan (jfr 45 kap. 4 § rättegångsbalken). Yrkandet kan framställas även senare under rättegången. Regeringens förslag innebär inte någon förändring i detta avseende. Enligt Åklagarmyndighetens rättsliga vägledning om utvisning (RäV 2023:15) bör ett utvisningsyrkande dock framställas i stämningsansökan. Det är också vanligast att så sker. Att yrkandet framställs på ett så tidigt stadium som möjligt är fördelaktigt för såväl domstolen som den tilltalade. Domstolen ges då bättre möjligheter att utreda förutsättningarna för utvisning och att anpassa handläggningen av målet, medan den tilltalade får större möjligheter att utveckla sin inställning och att lägga fram den utredning som han eller hon vill åberopa (se propositionen Utvisning på grund av brott, prop. 1993/94:159 s. 20 och 21).

Enligt hittillsvarande ordning kan åklagaren framställa ett yrkande om utvisning på grund av brott i överrätt även om ett sådant yrkande inte har framställts i underrätt. Detta gäller emellertid under förutsättning att åklagaren har överklagat underrättens dom till den tilltalades nackdel i någon del av ansvarsfrågan (jfr 51 kap. 25 a § och 55 kap. 15 § rättegångsbalken). Utredningen bedömer att den föreslagna ändringen om att utvisningsfrågan ska prövas efter talan av åklagare medför att det krävs att åklagarens talan sker i behörig ordning, dvs. att åklagaren framställer yrkandet redan i tingsrätten. Om åklagaren har förbisett att framställa ett yrkande i tingsrätten kan ett sådant yrkande, enligt utredningen, som utgångspunkt inte framställas först i överrätt. Utredningen anser dock att undantag bör göras för de fall där förhållandena har ändrats efter tingsrättens dom så att förutsättningar för utvisning finns först därefter.

Åklagarmyndigheten invänder mot utredningens bedömning i denna del. Myndigheten påpekar bl.a. att det inte finns något krav på att en stämningsansökan ska uppta yrkanden om särskild rättsverkan av brott och att utredningen inte föreslår någon uttrycklig regel enligt vilken utvisningsyrkanden måste framställas i tingsrätten. Vidare anförs att någon

Skälen för regeringens förslag

Åklagare har en plikt att väcka åtal för brott som hör under allmänt åtal när tillräckliga skäl föreligger (20 kap. 6 § rättegångsbalken). Det innebär att åtal ska väckas när en fällande dom kan förväntas. Däremot finns det ingen författningsreglerad skyldighet för åklagare att framställa ett yrkande om utvisning när utlänningar åtalas för brott. I praktiken förekommer det att sådana yrkanden inte framställs – och att utvisning därför inte beslutas – trots att förutsättningarna för utvisning är uppfyllda i det enskilda fallet. Enligt statistik som utredningen redogör för är det genomsnittliga antalet framställda yrkanden om utvisning per år historiskt sett anmärkningsvärt lågt i förhållande till det genomsnittliga antalet domslut i tingsrätt per år mot utländska medborgare med en strängare påföljd än böter (790 yrkanden per år under 2016–2024 i jämförelse med 7 900 domslut per år under 2020–2023, se SOU 2025:54 s. 334).

Enligt regeringens mening är det angeläget att ett yrkande om utvisning framställs i så stor utsträckning som möjligt när en utlänning är åtalad för brott. Att åklagaren framställer ett yrkande om utvisning är en förutsättning för att domstolen ska pröva frågan och därmed kunna besluta om utvisning när förutsättningarna för det är uppfyllda. Att så sker är även relevant ur ett brottsofferperspektiv och bidrar till att likhetsprincipen – utlänningar emellan – kan iakttas. Det bör mot denna bakgrund införas en skyldighet för åklagare att framställa yrkande om utvisning. Med åklagare avses samtliga åklagare enligt 7 kap. rättegångsbalken, dvs. allmänna och särskilda åklagare, biträdande åklagare och extra åklagare. Justitiekanslern och Riksdagens ombudsmän (JO) är särskilda åklagare. Till skillnad från utredningen anser regeringen att dessa myndigheter – med hänsyn till deras särskilda uppdrag – bör undantas från plikten att framställa ett yrkande om utvisning. Justitiekanslern och JO kan dock fortfarande framställa ett sådant yrkande.

Som utredningen föreslår bör skyldigheten inträda när brottsligheten – ett enskilt brott eller den samlade brottsligheten – är utvisningsgrundande. Med utvisningsgrundande avses att påföljden förväntas bli strängare än böter och, om utlänningen tillhör en sådan personkategori som omfattas av särskilda förutsättningar för utvisning, när även de särskilda förutsättningarna för utvisning förväntas vara uppfyllda. Särskilda förutsättningar för utvisning gäller för bl.a. flyktingar, EES-medborgare och varaktigt bosatta (se avsnitt 4.3). För att bedöma om utlänningen tillhör en sådan personkategori kan åklagaren behöva inhämta uppgifter från Migrationsverket om bl.a. utlänningens rätt att uppehålla sig i Sverige. Frågor om informationsutbyte hanteras i det kommande arbetet med förordningsändringar.

Vid bedömningen av om ett utvisningsyrkande ska framställas ska hänsyn inte tas till om skälen som talar för utvisning väger tyngre än skälen som talar emot. Åklagaren ska alltså inte göra någon intresseavvägning i det enskilda fallet enligt föreslagna 8 a kap. 1 § 3 och 2 § utlänningslagen (jfr avsnitt 4.2.2). Åklagaren ska därmed inte heller ta sådana hänsyn som anges i föreslagna 8 a kap. 6 § andra stycket utlänningslagen (beträffande varaktigt bosatta) och i 8 kap. 13 § utlänningslagen (beträffande EES- medborgare och deras familjemedlemmar, jfr föreslagna 8 a kap. 5 § andra stycket utlänningslagen).

Prop. 2025/26:235

67

Prop. 2025/26:235

74

Remissinstanserna

Ingen remissinstans framför invändningar mot utredningens förslag. Södertörns tingsrätt tillstyrker förslaget och konstaterar att det är välavvägt och ändamålsenligt. Arbetsmiljöverket, som välkomnar förslaget, framhåller att straffskärpningen kan fungera som en åtgärd mot arbetslivskriminaliteten och medföra att undermåliga arbetsvillkor för den enskilde i större omfattning undviks. Även Polismyndigheten och Lunds universitet är positiva till förslaget. Enligt universitetet är det motiverat med en straffskärpning dels eftersom straffskalan inte har ändrats sedan 1976, dels med hänsyn till den samhällsutveckling som skett där denna typ av brottslighet ofta sker i organiserad form och i anslutning till människosmuggling.

Skälen för regeringens förslag

Maximistraffet bör skärpas

Som framgår av föregående avsnitt ska ett brotts straffskala spegla brottets allvar och förhållande till andra brott enligt principerna om proportionalitet och ekvivalens. Av betydelse vid bedömningen av brottets allvar är värdet av det intresse som straffbudet i fråga avser att skydda. Samhällsutvecklingen kan medföra att synen på hur allvarlig en brottstyp är förändras över tid. Vidare ska alla tänkbara gärningar inom straffbudets tillämpningsområde kunna inordnas i straffskalan, vilket innebär att straffskalan måste ha en viss spännvidd från det lägsta straffet till det högsta.

Bestämmelsen i 20 kap. 5 § utlänningslagen innebär ett förbud mot att ha en utlänning anställd som inte har rätt att vistas i Sverige eller som har rätt att vistas här men saknar föreskrivet arbetstillstånd. Straffet för den som uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot förbudet är böter eller, när omständigheterna är försvårande, fängelse i högst ett år.

Straffskalan för brottet fick sin nuvarande utformning 1976 (se propositionen om ändring i utlänningslagen [1954:193], m.m., prop. 1975/76:18 s. 145 och 146). Dessförinnan var endast böter föreskrivet som straff för brottet. I förarbetena till lagändringen uttalades att det finns ett starkt samhällsintresse att bestämmelserna om den reglerade invandringen inte kringgås och att det även för de utlänningar som har fått tillstånd att vistas och arbeta i Sverige är viktigt att förefintliga arbetstillfällen inte minskas till följd av illegala anställningar. Vidare angavs det att anställning i strid mot utlänningslagen medför att arbetsgivaren kan påtvinga den anställde undermåliga arbetsvillkor och att arbetsgivaren normalt torde underlåta att i fråga om utlänningen fullgöra sina sociala skyldigheter.

Straffansvaret för oaktsamma överträdelser av förbudet infördes 2004 (se propositionen Människosmuggling och tidsbegränsat uppehållstillstånd för målsägande och vittnen m.m., prop. 2003/04:35 s. 48–50). I förarbetena uttalade regeringen att det är rimligt att den som anställer en utlänning för en kortare eller längre tid försäkrar sig om att utlänningen har tillstånd att arbeta i Sverige. Det ansågs därför föreligga starka skäl att utvidga straffbestämmelsen till att även omfatta gärningar som begås av oaktsamhet.

Den aktuella straffbestämmelsen kan omfatta brottslighet av varierande allvarhetsgrad, allt från enstaka oaktsamma överträdelser till välplanerade brottsupplägg. Brottsligheten kan vara samhällsskadlig på så sätt att den, förutom att leda till undermåliga arbetsvillkor för den enskilde, också kan leda till skatteundandragande och snedvridning av konkurrensen mellan företag. Att ha utlänningar anställda som saknar rätt att vistas i Sverige eller föreskrivet arbetstillstånd kan, i vissa fall, utgöra en del av ett arbetslivskriminellt upplägg. Med detta avses förfaranden där en verksamhetsutövare medvetet och på ett kvalificerat sätt bryter mot regler eller avtal i arbetslivet och därigenom på ett otillbörligt sätt ökar sina intäkter eller minskar sina kostnader. Det kan även finnas kopplingar mellan arbetslivskriminalitet och organiserad brottslighet.

Mot denna bakgrund, och vid en jämförelse med de straffskärpningar som föreslås ovan avseende 20 kap. 2 § utlänningslagen, anser regeringen i likhet med utredningen och flera av remissinstanserna att det är motiverat att höja maximistraffet för brott enligt 20 kap. 5 § utlänningslagen från fängelse i ett år till fängelse i två år. Genom ett höjt maximistraff ges möjlighet till en mer nyanserad straffvärdebedömning av de mer allvarliga överträdelserna, som när brottsligheten är välplanerad, omfattande, särskilt förslagen, ingår i ett arbetslivskriminellt upplägg eller har anknytning till den organiserade brottsligheten eller andra utpräglade kriminella miljöer.

Brottet bör tydligare gradindelas och ett ringa brott bör införas

Fängelse är föreskrivet för brott enligt 20 kap. 5 § utlänningslagen när omständigheterna är försvårande. I förarbetena ges inte någon närmare vägledning för bedömningen av när omständigheterna ska anses försvårande (jfr prop. 1975/76:18 s. 145 och 146, prop. 2003/04:35 s. 48– 50 och propositionen Genomförande av direktivet om sanktioner mot arbetsgivare, prop. 2012/13:125 s. 41–50). Vidare saknas vägledande avgöranden.

Enligt utredningen ska en helhetsbedömning av förhållandena i det enskilda fallet göras för att avgöra om omständigheterna är försvårande. Omständigheterna bör i allmänhet anses försvårande när den anställda utlänningen inte har rätt att vistas i Sverige (20 kap. 5 § första stycket 1 utlänningslagen) eller när gärningen har begåtts med uppsåt. Vid bedömningen bör även vägas in om arbetsvillkoren varit undermåliga eller om den anställde på annat sätt befunnit sig i en särskilt utsatt situation. När en gärning begås av oaktsamhet bör omständigheterna i allmänhet inte anses som försvårande (SOU 2025:54 s. 388).

I likhet med utredningen anser regeringen att sådana gärningar som utredningen betraktar som försvårande, t.ex. uppsåtliga gärningar och anställning av en utlänning som inte har rätt att vistas i Sverige, bör ha ett straffvärde på fängelsenivå. I princip bör endast oaktsamma gärningar kunna föranleda böter. Däremot anser regeringen att det – med hänsyn till legalitetsprincipen – kan ifrågasättas om utredningens bedömning av vilka omständigheter som ska betraktas som försvårande utgör en för långtgående tolkning av lagtextens ordalydelse (jfr rättsfallen NJA 1990 s. 761 och ”Mordstraffskalan” NJA 2016 s. 3 angående straffskalor med liknande utformning). Exempelvis framstår det som ett normalfall av den

Prop. 2025/26:235

75

Skälen för regeringens förslag

Ikraftträdande

De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt. Tidpunkten för ikraftträdandet bör därför bestämmas till den 1 september 2026.

Behovet av övergångsbestämmelser för de straffrättsliga reglerna

Enligt 2 kap. 10 § första stycket regeringsformen får det inte dömas ut en svårare brottspåföljd för en gärning än vad som var föreskrivet när gärningen begicks. Detta förbud mot retroaktiv strafflagstiftning kommer också till uttryck i lagen (1964:163) om införande av brottsbalken. Enligt den lagen ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs, om inte den lag som gäller när domen meddelas leder till frihet från straff eller till lindrigare straff (5 § andra stycket). Av detta följer att de föreslagna lydelserna av straffbestämmelserna i 20 kap. 2 och 5 §§ utlänningslagen bara får tillämpas på brott som har begåtts efter ikraftträdandet. Någon särskild övergångsbestämmelse behövs inte i detta avseende.

Förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning gäller också i fråga om särskild rättsverkan av brott, som utvisning. De föreslagna ändringarna av de materiella förutsättningarna för utvisning på grund av brott i 8 a kap. utlänningslagen får därför inte tillämpas om det brott som aktualiserat utvisningsfrågan har begåtts före ikraftträdandet, såvida inte en sådan tillämpning skulle leda till en mer förmånlig bedömning för den enskilde. Detta gäller även den föreslagna ändringen av 8 kap. 14 § utlänningslagen om utvisning av EES-medborgare, när den paragrafen tillämpas i fråga om utvisning på grund av brott. Motsvarande gäller för de föreslagna ändringarna i fråga om bestämmande av återreseförbudets längd. Inte heller i dessa delar behövs det någon särskild övergångsbestämmelse.

Vid prövningen av utvisningsfrågan kan även brott som har begåtts före det brott som aktualiserat utvisningsfrågan vara av betydelse, exempelvis för bedömningen av risken för fortsatt brottslighet. Under förutsättning att det utvisningsgrundande brottet har begåtts efter ikraftträdandet finns det inte något hinder mot att i dessa situationer, vid tillämpningen av de föreslagna ändrade bestämmelserna, beakta brottslighet som ligger i tiden före ikraftträdandet. Det är vid tidpunkten för det utvisningsgrundande brottet nämligen möjligt att förutse att brottet, med beaktande även av den tidigare brottsligheten, kan föranleda utvisning. Någon konflikt med förbudet mot retroaktiv strafflagstiftning uppkommer alltså inte i nämnda fall (jfr prop. 2021/22:224 s. 105 och 106).

När det är fråga om brott som består av ett antal enskilt straffbara gärningar, t.ex. grov kvinnofridskränkning, där en del av gärningarna begåtts före ikraftträdandet och en del efter ikraftträdandet, får de principer som Högsta domstolen har uttalat i rättsfallet ”Kvinnofridskränkningen och straffskärpningen” NJA 2024 s. 117 tillämpas. Beträffande exemplet grov kvinnofridskränkning innebär detta att en bedömning ska göras av om de gärningar som ingår i brottet och som begåtts efter det att den strängare lydelsen av 8 a kap. utlänningslagen trätt i kraft är att anse som grov kvinnofridskränkning. I så fall kan brottet läggas till grund för en tillämpning av den nya strängare lydelsen av bestämmelserna i kapitlet.

Prop. 2025/26:235

77

82

Vidare kan utlänningar som är svagt etablerade i det svenska samhället, bl.a. på arbetsmarknaden, som en följd av förslagen förväntas bli utvisade i högre grad än utlänningar som är väl etablerade här. Förslagen kan därför i viss mån förväntas leda till besparingar inom trygghetssystemen, t.ex. genom något minskade kostnader för kommunerna för försörjningsstöd och annat socialt bistånd.

Enskilda och företag drabbas ibland direkt av kostnader för brottslighet, exempelvis när de utsätts för ekonomisk brottslighet. Även på detta område kan alltså besparingar förväntas av att fler utlänningar som begår brott utvisas ur landet.

Det är svårt att göra beräkningar av de positiva ekonomiska effekterna av förslagen. Ställda mot de kostnader som förslagen kan förväntas medföra framstår det dock som sannolikt att förslagen på sikt kommer att leda till minskade kostnader för samhället i stort och för de brottsutredande myndigheterna, de allmänna domstolarna och Kriminalvården.

Kostnader för utredning och prövning av utvisningsfrågan och häktning

En följd av förslagen är att flera av rättsväsendets myndigheter – framför allt Åklagarmyndigheten, Ekobrottsmyndigheten och de allmänna domstolarna – kommer att behöva lägga tid och resurser på frågan om utvisning i betydligt fler fall än i dag.

Flera remissinstanser framför att det finns en risk att förslagen leder till en nedprioritering av kärnverksamheten hos åklagarmyndigheterna och de allmänna domstolarna. Remissinstanserna lyfter också fram olika konsekvenser för brottmålsprocessen som förslagen kan få, med kostnader för rättsväsendets myndigheter som följd. Regeringen delar uppfattningen att förslagen kan få konsekvenser för brottmålsprocessen på de sätt som remissinstanserna beskriver. Samtidigt bör problematiken inte överdrivas. Det förväntade antalet tillkommande utvisningsyrkanden per år i hela landet är, sett i förhållande till det totala antalet brottmål vid tingsrätterna, relativt litet.

Vid en grov uppskattning bedömer utredningen att förslagen kan medföra en ökad kostnad för åklagarmyndigheterna med ungefär 16 miljoner kronor årligen, där den övervägande delen lär belasta Åklagarmyndigheten och en mindre andel Ekobrottsmyndigheten. Vad gäller de allmänna domstolarna är utredningens grova uppskattning att förslagen kommer att innebära en tillkommande kostnad om ungefär 15,5 miljoner kronor per år för tingsrätterna. Därutöver tillkommer kostnader i överinstans för prövning av utvisningsfrågan efter överklagande.

Regeringen delar utredningens uppfattning att de ökade kostnaderna för åklagarmyndigheterna och de allmänna domstolarna är av sådan omfattning att de inte ryms inom befintliga ekonomiska ramar. Regeringen har därför i budgetpropositionen för 2026 tillfört myndigheterna medel,

baserat på antagandet att förslagen träder i kraft den 1 september 2026 och att effekterna av förslagen inträder med viss eftersläpning. Sveriges Domstolar har tillförts 1 miljon kronor för 2026 och beräknas fr.o.m. 2027 tillföras 15 miljoner kronor, vilket enligt regeringens bedömning även täcker de kostnader som förslagen väntas medföra i överinstanserna. Åklagarmyndigheten har tillförts 3 miljoner kronor för 2026 och beräknas fr.o.m. 2027 tillföras 13 miljoner kronor. Ekobrottsmyndigheten beräknas fr.o.m. 2027 tillföras 3 miljoner kronor. Regeringen delar utredningens uppfattning att kostnaderna för utbildningsinsatser och andra förberedelser med anledning av förslagen ryms inom befintliga ekonomiska ramar.

Till följd av att frågan om utvisning på grund av brott förväntas aktualiseras i betydligt fler fall än i dag förväntas kostnaderna för offentliga försvarare också öka. Kostnaderna förväntas öka dels genom att antalet mål där frågan om utvisning kommer att initieras blir fler än hittills och att varje sådant mål därmed blir mer omfattande, dels på grund av att offentliga försvarare kan behöva förordnas i något fler fall än i dag. Regeringen har därför i budgetpropositionen för 2026 tillfört anslaget Rättsliga biträden m.m., inom utgiftsområde 4 Rättsväsendet, 1 miljon kronor för 2026 och anslaget beräknas fr.o.m. 2027 tillföras 16 miljoner kronor.

Fler beslut om utvisning på grund av brott kan även leda till att Kriminalvårdens kostnader för häktesplaceringar ökar i viss mån, i de fall där utlänningen häktas i samband med dom enbart på grund av risken för undandragande av utvisningen. Regeringen bedömer, till skillnad från utredningen, att den ökade kostnaden för häktesplaceringar inte kan antas rymmas inom myndighetens befintliga ekonomiska ramar. Regeringen har därför i budgetpropositionen för 2026 tillfört Kriminalvården 4 miljoner kronor för 2026. Anslaget beräknas öka med 6 miljoner kronor fr.o.m. 2027.

En ökad mängd ärenden om utvisning på grund av brott förväntas medföra att fler upplysningar från Migrationsverket inhämtas. Migrationsverkets kostnader hänförliga till dessa upplysningar bedöms dock rymmas inom befintliga anslag.

Det kan också antas att socialnämnderna kommer att behöva lämna ett ökat antal yttranden till allmän domstol enligt 6 § andra stycket lagen om särskild personutredning i brottmål, m.m. Med hänsyn till att endast en liten andel av de brottsutvisade har barn förväntas det inte bli fråga om annat än en marginell kostnadsökning för varje kommun. Det är inte fråga om någon ny uppgift för kommunerna och den kommunala finansieringsprincipen aktualiseras inte.

Kostnader för verkställighet av utvisningsbeslut och förvar

Förslagen bedöms totalt sett leda till ökade kostnader för att verkställa beslut om utvisning på grund av brott, eftersom fler sådana beslut kommer att fattas. Uppskattningar av hur stora kostnaderna kan förväntas bli är, som utredningen konstaterar, förenade med ett stort mått av osäkerhet. Utfallet påverkas inte bara av hur stor ökningen av antalet utvisade blir. En rad andra faktorer kan också förväntas inverka, bl.a. med vilken effektivitet verkställighetsarbetet bedrivs, ärendenas karaktär och vilka

Prop. 2025/26:235

83

överklagade ärenden om utvisning och avvisning, dels överklagade ärenden om förvar och andra ärenden enligt 12 kap. utlänningslagen. Mot den bakgrunden anser regeringen – i likhet med utredningen och till skillnad från Domstolsverket, Förvaltningsrätten i Göteborg och Kammarrätten i Stockholm – att det saknas behov av att tillskjuta medel i dessa delar.

Det ökade antalet brottsutvisade som tas i förvar förväntas även medföra en ökning av kostnaderna för Migrationsverket, som ansvarar för att beslut om förvar verkställs. Regeringen har i budgetpropositionen för 2023, 2024 och 2025 tillfört Migrationsverket medel för en betydande utökning av antalet förvarsplatser. Vidare har regeringen i budgetpropositionen för 2026 tillfört medel för förslagen i betänkandet Ett nytt regelverk för uppsikt och förvar (SOU 2025:16). Sammantaget bedömer regeringen att de ökade kostnaderna för förvarsplacering som uppstår med anledning av förslagen i denna proposition ryms inom tillförda medel.

Kostnader för övrig ärendehantering i verkställighetsledet

Fler beslut om utvisning på grund av brott kan också förväntas medföra att Migrationsverket och migrationsdomstolarna belastas med fler ärenden om hinder mot verkställighet och andra ärenden som ska prövas enligt 12 kap. utlänningslagen. I vissa av dessa ärenden kommer dessutom ett offentligt biträde att behövas.

Till detta kommer att det i denna proposition föreslås att eventuella frågor om hinder mot verkställighet inte längre ska prövas av allmän domstol utan i stället endast hanteras av Polismyndigheten, Migrationsverket och migrationsdomstolarna inom ramen för 12 kap. utlänningslagen. Även detta kommer att leda till fler ärenden enligt 12 kap. utlänningslagen som behöver hanteras i verkställighetsledet.

Som anges ovan kan det dock antas att förslagen om ett skärpt regelverk för utvisning på grund av brott kommer att leda till en viss ärendeförflyttning i allmänhet. En del av de personer som framöver kommer att utvisas på grund av brott skulle enligt nuvarande ordning ha kommit att avvisas eller utvisas på annan grund i ärenden i det administrativa förfarandet och även då lett till ärenden enligt 12 kap. utlänningslagen.

Med beaktande av detta och satt i relation till nämnda myndigheters och domstolars totala ärendemängder bedömer regeringen – i likhet med utredningen och till skillnad från Domstolsverket, Förvaltningsrätten i Göteborg och Kammarrätten i Stockholm – att ovan nämnda ärendehantering i verkställighetsledet kan hanteras inom befintliga ekonomiska ramar.

Kostnader för kommuner, enskilda och företag

Som nämns ovan kan förslagen på sikt förväntas leda till besparingar för kommuner, företag och enskilda. Å andra sidan kan förslagen i viss mån också förväntas medföra vissa marginella kostnader och uteblivna intäkter.

För kommunernas del rör det sig – förutom de kostnader för socialnämndens yttranden som beskrivs ovan – främst om uteblivna skatteintäkter i de fall den som utvisas förvärvsarbetar och betalar kommunalskatt. Inom den privata sektorn kan förluster eventuellt

Prop. 2025/26:235

85