HD01SfU2: Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom

Socialförsäkringsutskottets betänkande 2025/26:SfU2

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker regeringens förslag om anslag för 2026 inom utgiftsområde 11, som uppgår till ca 59,3 miljarder kronor. Utskottet tillstyrker också regeringens förslag om ett bemyndigande om ekonomiska åtaganden. Därmed avstyrker utskottet det alternativa budgetförslag som förts fram i en motion.

I betänkandet finns ett särskilt yttrande (C). Ledamoten från Centerpartiet avstår från ställningstagande när det gäller budgetbeslutet och redovisar i stället sina överväganden i ett särskilt yttrande.

Behandlade förslag

Proposition 2025/26:1 inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom.

Ett yrkande i en motion från allmänna motionstiden 2025/26.

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Budgetprocessen i riksdagen

Utskottets överväganden

Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 11

Utskottets bedömning

Statens budget inom utgiftsområde 11

Utskottets ställningstagande

Särskilt yttrande

Statens budget inom utgiftsområde 11 (C)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Motion från allmänna motionstiden 2025/26

Bilaga 2
Regeringens och motionärernas anslagsförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens budgetproposition 2025/26:1 i de delar som gäller utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom och ett motionsyrkande från allmänna motionstiden 2025/26. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Motionsförslaget finns också i bilaga 1.

I bilaga 2 finns en sammanställning av regeringens förslag till anslag för 2026 och den avvikelse från dessa som Centerpartiet föreslår i sin budgetmotion.

Under beredningen av ärendet har Pensionsmyndighetens generaldirektör informerat utskottet om myndighetens arbete.

Budgetprocessen i riksdagen

Rambeslutsprocessen

Budgetprocessen innebär bl.a. att riksdagen i ett första steg genom ett beslut fastställer en utgiftsram för varje utgiftsområde. Utgiftsramen anger det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till (11 kap. 18 § tredje stycket riksdagsordningen).

Riksdagen har bifallit regeringens förslag och bestämt utgiftsramen för 2026 för utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom till 59 321 791 000 kronor (prop. 2025/26:1, bet. 2025/26:FiU1, rskr. 2025/26:64–65). I detta betänkande föreslår socialförsäkringsutskottet för riksdagen hur anslagen för utgiftsområdet ska fördelas inom utgiftsområdesramen. Riksdagens ställningstagande till anslag och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden för utgiftsområdet ska göras genom ett enda beslut. Lagförslag som har en tydlig anknytning till statens budget ska också ingå i beslutet (11 kap. 18 § fjärde och sjätte styckena riksdagsordningen).

Uppföljning av regeringens resultatredovisning

Regeringen ska enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) lämna en redovisning i budgetpropositionen av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen har beslutat om.

I utskottens uppgifter ingår att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § regeringsformen). Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. Riksdagen har beslutat om riktlinjer för bl.a. den löpande uppföljningen av regeringens resultatredovisning (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333–335).

Utskottet har mot den bakgrunden gått igenom regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 11 i budgetpropositionen. Genomgången är ett underlag för utskottets behandling av budgetpropositionen och för den fortsatta mål- och resultatdialogen med regeringen.

Betänkandets disposition

Betänkandet har disponerats så att regeringens resultatredovisning behandlas först. Därefter behandlar utskottet de förslag i budgetpropositionen och det motionsförslag som gäller statens budget inom utgiftsområde 11.

Utskottets överväganden

Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 11

Propositionen

Utgiftsområde 11 omfattar de skattefinansierade s.k. grundskyddsförmånerna för pensionärer i form av garantipension, bostadstillägg, äldreförsörjningsstöd, inkomstpensionstillägg och efterlevandepensioner till vuxna.

Riksdagen har beslutat om ett mål för utgiftsområde 11. Målet är att förmånerna ska bidra till en god ekonomisk standard för kvinnor och män, såväl ensamstående som sammanboende, med låg eller ingen inkomstgrundad pension (prop. 2022/23:1 utg.omr. 11, bet. 2022/23:SfU2, rskr. 2022/23:92).

Regeringen använder följande centrala indikatorer för att redovisa resultaten inom utgiftsområdet:

–      Ekonomisk standard och låg ekonomisk standard för pensionärer, fördelat på allmän inkomstgrundad pension

–      Andelen pensionärer med låg ekonomisk standard

–      Andelen kvinnor och män 65 år eller äldre som lever i materiell och social fattigdom

–      Andelen pensionärer med låg ekonomisk standard med och utan förmåner

–      Ekonomisk standard för kvinnor med änkepension i förhållande till andra kvinnor.

Sett till den ekonomiska standarden för gruppen pensionärer visar resultat­redovisningen enligt regeringen att förmånerna bidrar till att förbättra den ekonomiska situationen för pensionärer med låg eller ingen allmän inkomstgrundad pension. Andelen pensionärer med låg ekonomisk standard hade varit mer än dubbelt så stor om dessa pensionärer inte hade fått del av utgiftsområdets förmåner. Utan utgiftsområdets förmåner hade andelen pensionärer med låg ekonomisk standard varit 23 procent i stället för 9 procent. Bland ensamstående kvinnor och män med de lägsta allmänna inkomstgrundade pensionerna utgörs den totala inkomsten till relativt stor del av förmånerna inom utgiftsområdet. Sett även till inkomstsammansättningen för sammanboende med de lägsta allmänna inkomstgrundade pensionerna utgör förmånerna en inte oväsentlig del, om än i mindre utsträckning än för ensamstående pensionärer.

Resultatredovisningen visar också enligt regeringen att den materiella och sociala fattigdomen bland svenska pensionärer är mycket låg och följaktligen att pensionärer i Sverige relativt sett lever under goda ekonomiska förhållanden jämfört med pensionärer i andra medlemsstater i EU. Av kvinnor äldre än 65 år levde 1,5 procent i materiell och social fattigdom i Sverige 2023. Motsvarande siffra för män äldre än 65 år var 2,3 procent. I EU hade Sverige lägst andel pensionärer som levde i materiell och social fattigdom 2023.

Resultatredovisningen visar genomgående att gruppen ensamstående kvinnor i genomsnitt har lägst ekonomisk standard, och att denna grupp även är störst sett till andelen med låg ekonomisk standard samt i störst utsträckning tar del av grundskyddet. Sett över tid och även till pensionärskollektivet som helhet befinner sig dock andelen pensionärer med låg ekonomisk standard på en förhållandevis låg och stabil nivå. Under 2020–2024 var andelen pensionärer med låg ekonomisk standard till och med lägre än bland befolkningen i övrigt, vilket bl.a. beror på att grundskyddet förstärktes under den perioden.

Regeringen är medveten om att den ekonomiska situationen skiljer sig åt mellan olika grupper av pensionärer, samt mellan kvinnor och män, och att det finns pensionärer som av olika anledningar lever under knappa ekonomiska förhållanden. Regeringen konstaterar dock att utgiftsområdets förmåner på ett påtagligt sätt bidrar till att minska andelen pensionärer som är ekonomiskt utsatta. Sammantaget konstaterar regeringen också att förmånerna som omfattas av utgiftsområdet tydligt bidrar till en ökad och god ekonomisk standard för pensionärer med små marginaler. Regeringens samlade bedömning är därför att målet är uppfyllt.

Utskottets bedömning

Resultatredovisningen är ett viktigt underlag för utskottets beredning av budgetpropositionen. Regeringens redovisning och bedömning av de resultat som uppnåtts ska ha en klar och tydlig struktur, vilket bidrar till en ökad förståelse för hur statliga anslagsmedel används och vilka resultat de får i förhållande till de mål som riksdagen har beslutat om.

Utskottet kan som tidigare år konstatera att utformningen av resultatredovisningen för utgiftsområde 11, med fokus på målindikatorerna, gör innehållet lättöverskådligt och att användningen av diagram och tabeller, med en uppdelning mellan ensamstående män och kvinnor respektive sammanboende män och kvinnor, gör redovisningen tydlig.

När det gäller resultatredovisningens utformning noterar utskottet att den ordning som indikatorerna redovisas i skulle gynnas av att indikatorerna går från det mer generella till det mer specifika. För de indikatorer där diagrammen inte innehåller en tidsaxel hade det förbättrat redovisningen om texten innehållit en beskrivning av utvecklingen över tid. Utskottet noterar vidare att indikatorn Låg ekonomisk standard för pensionärer, fördelat på allmän inkomstgrundad pension, inte redovisas på ett tydligt sätt. Det går inte att utläsa av redovisade data hur stor andel i respektive grupp som har en låg ekonomisk standard. Slutligen handlar indikatorn Materiell och social fattigdom, till skillnad från övriga, om hela gruppen över 65 år, inte specifikt om pensionärer. Utskottet saknar en motivering av det valet. Utskottet vill också påpeka att indikatorn bör definieras som allvarlig materiell och social fattigdom i linje med det uttryck som används av Eurostat.

Regeringen för ett utvecklat resonemang om de olika faktorer som påverkar resultatet, både politiska beslut och inflationsrelaterade omvärldsförändringar. Utskottet noterar dock att det i resonemanget saknas en bidragande faktor, nämligen att taket för hur hög inkomstgrundad pension en person får ha för att vara berättigad till garantipension höjdes samtidigt med grundnivån. Regeringen bedömer att målet för utgiftsområdet om att förmånerna ska bidra till en god ekonomisk standard för kvinnor och män, såväl ensamstående som sammanboende, med låg eller ingen inkomstgrundad pension är uppfyllt. Utskottet instämmer i regeringens bedömning.

Propositionen

Anslaget 1:1 Garantipension till ålderspension

Regeringen föreslår att riksdagen anvisar 29 757 600 000 kronor för 2026 till anslaget 1:1 Garantipension till ålderspension. Anslaget får användas för utgifter för garantipension till ålderspension samt särskilt pensionstillägg enligt socialförsäkringsbalken och lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken.

Jämfört med 2025 beräknas utgifterna för garantipension minska till 2028. Anledningen till att utgifterna beräknas sjunka är i huvudsak att följsamhetsindexeringen beräknas öka mer än prisindexeringen under perioden, vilket också medför att antalet personer med garantipension förväntas minska. Skälet till att antalet personer med garantipension minskar när följsamhetsindexeringen ökar i snabbare takt än prisindexeringen är att inkomstgränsen för att kunna få garantipension ökar långsammare än inkomstpensionerna. Det är således färre personer som får garantipension, eftersom uppräkningen av inkomstpensionen är högre än prisutvecklingen. Vidare har nya ålderspensionärer allmän inkomstgrundad pension i högre utsträckning än äldre pensionärer, vilket gör att en lägre andel av de nya ålderspensionärerna har garantipension. Dessutom höjs 2026 den lägsta åldersgränsen för att få garantipension från 66 till 67 år, vilket har en sänkande effekt på antalet personer med garantipension.

Anslaget 1:2 Efterlevandepensioner till vuxna

Regeringen föreslår att riksdagen anvisar 7 446 600 000 kronor för 2026 till anslaget 1:2 Efterlevandepensioner till vuxna. Anslaget får användas för utgifter för omställningspension, förlängd omställningspension, särskild efterlevandepension och änkepension samt för utgifter för garantipension till dessa förmåner enligt socialförsäkringsbalken och lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken.

Änkepensionen avskaffades 1990 och ersattes då av den tidsbegränsade och könsneutrala omställningspensionen. Övergångsbestämmelserna till reformen innebär dock att änkepensionen kommer att finnas kvar under decennier och nya änkepensioner beviljas fortfarande enligt det äldre systemet. Omställningspensionen är tidsbegränsad till i normalfallet ett år och betalas endast ut till efterlevande som är yngre än 66 år, medan änkepensionen ofta är livsvarig, varför utgifterna för omställningspensionen är avsevärt lägre än för änkepensionen. Antalet kvinnor med änkepension var ca 175 700 i december 2024. Antalet kvinnor med änkepension beräknas minska med knappt 11 000 personer 2025–2028. Antalet kvinnor och män med omställningspension var ca 4 000 respektive 1 700 i december 2024. Prognosen för åren framöver är att antalet kvinnor och män med omställningspension kommer att öka något eftersom åldersgränsen för hur länge omställningspensionen kan fås höjs 2026. Sammantaget innebär detta att utgifterna på anslaget beräknas minska med mellan 5 och 6 procent per år.

Anslaget 1:3 Bostadstillägg till pensionärer

Regeringen föreslår att riksdagen anvisar 13 855 700 000 kronor för 2026 till anslaget 1:3 Bostadstillägg till pensionärer. Anslaget får användas för utgifter för bostadstillägg till pensionärer och särskilt bostadstillägg till pensionärer enligt socialförsäkringsbalken och lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken.

Utgifterna för anslaget beräknas vara relativt oförändrade 2026–2027 för att sedan öka något 2028. Antalet ålderspensionärer prognostiseras öka vilket har en höjande effekt på antalet personer med bostadstillägg. Det motverkas dock av att nyblivna pensionärer i genomsnitt har en högre pension och därmed får bostadstillägg i lägre utsträckning. Statens utgifter för bostadstillägg påverkas av pensionärernas inkomster och förmögenhet samt av bostadskostnaderna. Pensionärernas benägenhet att ansöka om förmånen påverkar även anslagets kostnadsutveckling. Det var ca 306 600 personer som fick bostadstillägg i december 2024, varav 215 000 kvinnor och 91 600 män.

Anslaget 1:4 Äldreförsörjningsstöd

Regeringen föreslår att riksdagen anvisar 1 625 800 000 kronor för 2026 till anslaget 1:4 Äldreförsörjningsstöd. Anslaget får användas för utgifter för äldreförsörjningsstöd enligt socialförsäkringsbalken.

Äldreförsörjningsstöd garanterar en lägsta ekonomisk standard för personer som är 66 år eller äldre. Från 2026 ges stödet till personer som är 67 år eller äldre. Stödet är inkomstprövat och avräknas mot alla andra inkomster. I praktiken innebär det att äldreförsörjningsstöd lämnas till personer som inte har en tillräcklig pension, vilket oftast är personer som har bosatt sig i Sverige i ett relativt sent skede i livet. I december 2024 fick ca 26 100 personer äldreförsörjningsstöd, varav 14 900 kvinnor och 11 200 män. Antalet pensionärer som får äldreförsörjningsstöd beräknas öka 2026–2028. Anledningen till den långsiktiga trenden att antalet personer som får äldreförsörjningsstöd ökar är att en större andel av dem som är födda 1938 eller senare är berättigade till förmånen jämfört med dem som är födda 1937 eller tidigare. Därutöver tillkommer även de personer från Ukraina som har haft uppehållstillstånd med tillfälligt skydd i minst två år och som nu kan folkbokföras i Sverige och även ha rätt till bosättningsbaserade förmåner.

Anslaget 1:5 Inkomstpensionstillägg

Regeringen föreslår att riksdagen anvisar 5 795 000 000 kronor för 2026 till anslaget 1:5 Inkomstpensionstillägg. Anslaget får användas för utgifter för inkomstpensionstillägg enligt socialförsäkringsbalken.

Inkomstpensionstillägg påverkas av storleken på ålderspensionärernas allmänna inkomstgrundade ålderspension och antalet år med pensions­grundande inkomst. Eftersom förmånsbeloppet inte indexeras påverkas anslaget över tid av volymutvecklingen. I december 2024 fick knappt 1 222 000 personer inkomstpensionstillägg, varav 765 800 kvinnor och 456 200 män. Antalet personer som får inkomstpensionstillägg beräknas minska mellan 2025 och 2026 på grund av att åldersgränsen för att få inkomstpensionstillägg höjs från 66 till 67 år.

2:1 Pensionsmyndigheten

Regeringen föreslår att riksdagen anvisar 841 091 000 kronor för 2026 till anslaget 2:1 Pensionsmyndigheten. Anslaget får användas för Pensions­myndighetens förvaltningsutgifter. Anslaget får även användas för utgifter för den verksamhet som bedrivs av Min Pension i Sverige AB.

Regeringen avser att lämna förslag om krav på kvalificering till vissa av de bosättningsbaserade förmånerna i socialförsäkringen. Detta innebär en ökad administration för Pensionsmyndigheten. Anslaget ökas därför med 3 000 000 kronor 2026. Vidare avser regeringen att återkomma med förslag om att bostadsbidrag ska beräknas utifrån inkomstuppgifter på individnivå i arbetsgivardeklarationen. Det ökar kostnaderna för Pensionsmyndigheten, eftersom det behövs samordning med både bostadstillägget och äldreförsörjningsstödet. Anslaget ökas därför med 2 000 000 kronor 2026. Därutöver avser regeringen att lämna förslag om administrativa sanktioner i socialförsäkringen. För arbetet med detta ökas anslaget med 2 200 000 kronor 2026. Dessutom föreslår regeringen att Pensionsmyndigheten tilldelas ytterligare resurser för kontroller, återkrav och robusta handläggningssystem. Anslaget ökas därför med 19 500 000 kronor för 2026. Pensionsmyndighetens förvaltningsanslag behöver vidare justeras med anledning av tidigare beslut om ersättning till Pensionsmyndigheten för förberedelser för de höjda pensionsåldrarna. Anslaget minskas därför med 11 500 000 kronor 2026.

Bemyndigande om särskild kredit

I propositionen föreslås att regeringen bemyndigas att för 2026 besluta om en kredit i Riksgäldskontoret för att tillgodose Pensionsmyndighetens behov av likviditet vid handel med fondandelar som inklusive tidigare utnyttjad kredit uppgår till högst 20 000 000 000 kronor.

Pensionsmyndigheten har en särskild kredit som ska användas för att finansiera likviditetsbehov i samband med fondhandel inom ramen för premiepensionssystemet. Behovet av krediten är främst en följd av det underskott som uppstår på grund av samtida köp- och säljtransaktioner med olika likviddagar för fonder samt behovet av ett handelslager i syfte att effektivisera handeln. De faktorer som framför allt har betydelse för utvecklingen av behovet av krediten är antalet fondbyten, värdet av pensionsspararnas fondtorg och tidsmässig koncentration av fondbyten.

Motionen

I kommittémotion 2025/26:3600 av Martina Johansson m.fl. (C) föreslås att riksdagen anvisar 4 400 000 kronor mindre till utgiftsområdet än vad som föreslås i budgetpropositionen för 2026. Motionärerna föreslår en sänkning av pris- och löneomräkningen, vilket påverkar anslaget 2:1 Pensions­myndigheten.

Utskottets ställningstagande

Riksdagen har bestämt ramen för utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom till ca 59,3 miljarder kronor. Utskottet ska nu ta ställning till nivån på de olika anslagen inom utgiftsområdet.

Alla pensionärer, såväl kvinnor som män, ska kunna känna en ekonomisk trygghet när de lämnar arbetslivet och se fram emot en ekonomiskt trygg ålderdom. För att dagens och framtidens pensionärer ska få en god ekonomisk tillvaro även på sikt är det avgörande att alla som kan arbeta också gör det, och de som har arbetat ett helt arbetsliv bör få pensioner som återspeglar detta. Den bärande principen i det allmänna pensionssystemet, livsinkomstprincipen, grundar sig på arbete och att det ska finnas en tydlig koppling mellan förvärvsinkomster under livet och den allmänna inkomstgrundade pensionen. Det ska löna sig att arbeta och att ha arbetat. Att personer som kan arbeta faktiskt arbetar är även centralt för att klara finansieringen av den allmänna välfärden, särskilt i ljuset av en åldrande befolkning. Likaså är det viktigt att det finns en grundnivå som möjliggör en god ekonomisk standard även för dem som av olika anledningar inte har kunnat arbeta alls eller inte har kunnat arbeta i tillräcklig omfattning för att tjäna in till en tillräcklig inkomstgrundad pension. Utskottet noterar att inriktningen för regeringens arbete framöver kommer att vara att stärka kopplingen mellan arbete och pension och öka det s.k. respektavståndet.

Utskottet delar regeringens bedömning att medel behöver tillföras Pensionsmyndigheten med anledning av vissa reformer, bl.a. administrativa sanktioner i socialförsäkringen. Eftersom utskottet även delar regeringens bedömning att det är viktigt att motverka bidragsbrott och felaktiga utbetalningar välkomnar utskottet att medel tillförs Pensionsmyndigheten för kontroller, återkrav och robusta handläggningssystem.

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till anslagsfördelning inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom.

Utskottet har inget att invända mot regeringens förslag om bemyndigande för Pensionsmyndigheten.

Därmed tillstyrker utskottet proposition 2025/26:1 utgiftsområde 11 punkterna 1 och 2 och avstyrker motion 2025/26:3600 (C).

 

Särskilt yttrande

Eftersom riksdagsmajoriteten i det första steget av budgetprocessen har gett budgetpolitiken en annan inriktning än den Centerpartiet önskar avstår jag från ställningstagande när det gäller anslagsfördelningen inom utgiftsområde 11. Centerpartiets budgetalternativ bör ses som ett sammanhållet paket där inte någon eller några delar kan brytas ut och behandlas isolerat.

Centerpartiets samlade förslag när det gäller statens budget finns i partimotion 2025/26:3811. Motionen behandlas i betänkande 2025/26:FiU1, och vårt samlade förslag till inriktning för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken framgår av reservation 3 i det betänkandet. I den motionen finns också förslag till ram för utgiftsområde 11. Förslaget till statens budget för 2026 inom utgiftsområde 11 läggs fram i kommittémotion 2025/26:3600.

Centerpartiets budgetalternativ när det gäller utgiftsområde 11 innebär en sänkning av pris- och löneomräkningen, vilket medför en minskning av Pensionsmyndighetens förvaltningsanslag.

Sammantaget anvisar vi 4 400 000 kronor mindre än regeringen till utgiftsområde 11 för 2026.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens och motionärernas anslagsförslag

Anslag för 2026 inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom

Tusental kronor

Anslag		Regeringens	Avvikelse från regeringen
		förslag	S	V	C	MP
1:1	Garantipension till ålderspension	29 757 600	±0	±0	±0	±0
1:2	Efterlevandepensioner till vuxna	7 446 600	±0	±0	±0	±0
1:3	Bostadstillägg till pensionärer	13 855 700	±0	±0	±0	±0
1:4	Äldreförsörjningsstöd	1 625 800	±0	±0	±0	±0
1:5	Inkomstpensionstillägg	5 795 000	±0	±0	±0	±0
2:1	Pensionsmyndigheten	841 091	±0	±0	−4 400	±0
Summa anslag inom utgiftsområdet		59 321 791	±0	±0	−4 400	±0