HD01MJU19: Reformering av avfallslagstiftningen för ökad materialåtervinning

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2025/26:MJU19

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag om ändringar i miljöbalken, lagen om åtgärder mot förorening från fartyg, lagen om Sveriges ekonomiska zon och strålskyddslagen.

Förslagen syftar till att förebygga uppkomsten av avfall och öka material­återvinningen och därmed bidra till att Sverige kan nå de mål på området som beslutats inom EU. Förslagen innebär bl.a. att det införs nya ansvars­be­stämmelser där det preciseras vad ett ansvar för avfall innebär och när ansvaret upphör, och samtidigt görs vissa förändringar av tillsynsansvaret på avfalls­området. Förslagen innebär även en mer ändamålsenlig och hållbar hantering av schaktmassor som ska bidra till en mer cirkulär ekonomin. Dessutom föreslår regeringen att staten, kommuner, regioner och kommunalförbund ska undantas från krav på att ställa ekonomisk säkerhet vid deponering av avfall och vid utvinningsavfalls­verksamhet.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena.

Behandlade förslag

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Reformering av avfallslagstiftningen för ökad materialåtervinning

Reservationer

1. Avfallsproducentens ansvar, punkt 2 (V, MP)

2. Behov av åtgärder för att nå målen för materialåtervinning, punkt 3 (S, V)

3. Behov av ytterligare förändringar av regelverket på avfallsområdet, punkt 4 (V, MP)

4. Behov av ytterligare förändringar av regelverket på avfallsområdet, punkt 4 (C)

5. Tillsyn och illegal avfallshantering, punkt 5 (S)

6. Tillsyn och illegal avfallshantering, punkt 5 (V, MP)

7. Tillsyn och illegal avfallshantering, punkt 5 (C)

8. Utvärdering och uppföljning, punkt 6 (S, V)

9. Utvärdering och uppföljning, punkt 6 (MP)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2025/26:108 Reformering av avfallslagstiftningen för ökad materialåtervinning.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet.

Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i miljöbalken som innebär en reformerad och moderniserad avfallslagstiftning. Syftet är att förebygga uppkomsten av avfall och öka materialåtervinningen och därmed bidra till att Sverige kan nå de mål på området som beslutats inom EU. Förslagen syftar vidare till att öka resurseffektiviteten och skapa långsiktighet och bättre planeringsförut­sätt­ningar för företag, kommuner och statliga verksamheter. De främjar även investeringar i innovativa tekniska lösningar.

Regeringen föreslår nya ansvarsbestämmelser där det preciseras vad ett ansvar för avfall innebär och när ansvaret upphör. Avfallsproducenter i detaljhandeln får ett eget ansvar i stället för kommunerna för det avfall som klassas som kommunalt avfall. Även avfallsproducenter av förbrukat matfett, förbrukat kontorspapper och returpapper får ett eget ansvar. Kommunerna föreslås få ett andrahandsansvar för avfallet. Vidare ska kommunerna inte längre utöva tillsyn över att de egna skyldigheterna på avfallsområdet följs. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få besluta om den natio­nella avfallsplanen och det avfallsförebyggande programmet. De kommunala avfallsplanerna och avfallsavgifterna förenklas och moderniseras.

Regeringen föreslår också att kommunerna ska göra en ekonomisk särredovisning av avfallsområdet. Samtidigt föreslår regeringen även en mer ändamålsenlig och hållbar hantering av schaktmassor som ska bidra till en mer cirkulär ekonomi.

Det föreslås dessutom att staten, kommuner, regioner och kommunalför­bund ska undantas från krav på att ställa ekonomisk säkerhet vid deponering av avfall och vid utvinningsavfallsverksamhet.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2026.

Utskottets överväganden

Bakgrund

Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/98/EG av den 19 november 2008 om avfall och om upphävande av vissa direktiv, i lydelsen enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/851 (avfallsdirek­tivet), ska medlemsstaterna vidta alla nödvändiga åtgärder för att uppnå målet om att förberedelse för återanvändning och materialåtervinning av kommunalt avfall ska öka till minst 55 viktprocent till 2025, minst 60 viktprocent till 2030 och minst 65 viktprocent till 2035. Medlemsstaterna ska också vidta åtgärder för att förebygga att avfall uppkommer genom att uppmuntra återanvändning av produkter och inrätta ett system som främjar reparation och återanvändning. Det gäller särskilt i fråga om vissa produkter, som bl.a. elektrisk och elektronisk utrustning, textilier, möbler och förpackningar, byggnadsmaterial och byggprodukter.

Kommissionen har inlett ett överträdelseärende mot Sverige för bristande uppfyllelse av målet i avfallsdirektivet om att senast 2020 öka förberedandet för återanvändning och materialåtervinning av avfallsmaterial, som ska omfatta åtminstone papper, metall, plast och glas från hushåll och, eventuellt, samma material från andra källor förutsatt att dessa avfallsflöden liknar avfall från hushåll, till totalt minst 50 viktprocent.

Inom Klimat- och näringslivsdepartementet tillsattes en intern utredning för att biträda departementet med att föreslå de författningsändringar som krävs för att skapa ett tydligt, ändamålsenligt och enhetligt uppföljningssystem gentemot de aktörer som har rådighet att påverka materialåtervinningsgraden för kommunalt avfall. Resultatet av utredningen redovisades i promemorian Reformering av avfallslagstiftningen för ökad materialåtervinning och för mer cirkulär ekonomi (KN2024/02249).

Propositionen

Ett nytt kapitel 15 i miljöbalken

Regeringen föreslår att det hittillsvarande 15 kap. miljöbalken upphävs och ersätts med ett nytt kapitel 15 med en ny rubrik och en ny disposition. De nuvar­ande paragraferna ska föras över oförändrade till det nya kapitlet eller med endast språkliga och redaktionella ändringar.

Syftet med kapitlet ska vara att främja avfallsföre­byggande åtgärder, resurseffektiv avfallshantering och annan hushållning med material och rå­varor så att en cirkulär ekonomi med minskade avfallsmängder uppnås.

En effektivare hantering av schaktmassor

Regeringen föreslår att avfallslagstiftningen inte ska tillämpas på icke-förorenade schaktmassor, om det är säkerställt att materialet kommer att användas

–      i sitt naturliga tillstånd

–      för byggnads- eller anläggningsändamål

–      på den plats där arbetena utfördes

–      på ett sätt som inte skadar eller innebär någon olägenhet för människors hälsa eller miljön.

Med icke-förorenade schaktmassor ska enligt propositionen avses avfall som utgörs av icke-förorenad jord och annat naturligt förekommande material och som har producerats i samband med byggnads- eller anläggningsarbeten.

Som skäl för förslaget anför regeringen i huvudsak följande. Icke-förorenad jord och annat naturligt förekommande material som grävts ut i samband med byggverksamhet är helt undantaget från avfallsdirektivets tillämpningsområde under förutsättning att materialet kommer att användas för byggnation i sitt naturliga tillstånd på den plats där grävningen utfördes. Den resurseffektivaste och miljömässigt lämpligaste hanteringen av de massor som omfattas av undantaget i avfallsdirektivet kan i vissa fall vara att använda dem för bullervallar och landskapsbyggande på den plats där de har uppkommit.

Regeringen redovisar vidare att undantagen från avfallsdirektivets tillämp­ningsområde i svensk rätt är genomförda som undantag från avfalls­förord­ningens (2020:614) tillämpningsområde. Detta innebär att övrig avfalls­lag­stiftning ska tillämpas på massorna, vilket kan leda till att den hantering av massorna som är miljömässigt lämpligast inte väljs, utan att materialet i stället transporteras bort till en deponi, eller att verksamhetsutövare tvingas att söka egna tillstånd för deponier. Ett sådant förfarande är enligt regeringen inte för­svarbart från ett miljöperspektiv, om massorna inte har egenskaper som inne­bär olägenheter för människors hälsa eller miljön eller om tillräckliga skydds­åtgärder har vidtagits.

Massorna bör därför enligt regeringen undantas från hela avfalls­lag­stiftningen. Undantaget bör därmed flyttas till miljöbalken och utformas som ett undantag från 15 kap. miljöbalken och de förord­ningar som har med­delats med stöd av bemyndigandet i det kapitlet. Det föreslagna undantaget skapar enligt regeringen flexibilitet med hänsyn till vad som är miljömässigt lämpligast och ekonomiskt rimligt med beaktande av transportaspekter.

Regeringen bedömer vidare att hantering av sådana icke-förorenade massor som avses i förslaget generellt sett inte bör innebära en förhöjd risk för männi­skors hälsa eller miljön. Användning av massorna bör inte heller innebära en förhöjd risk för människors hälsa eller miljön om det har vidtagits tillräckliga skyddsåtgärder eller om massorna används på ett sådant sätt som förhindrar att skador uppkommer på människors hälsa eller miljön. Detta gäller även om massorna t.ex. har naturligt förhöjda halter av arsenik eller sulfid.

Förändringar av aktörers ansvar inom avfallshanteringen

Vad ett ansvar för avfallshanteringen innebär

Regeringen föreslår att den som är ansvarig för all hantering av avfall ska se till att hanteringen inte skadar eller orsakar risk för skada på människors hälsa eller miljön. Den ansvarige ska även se till att avfallshierarkin följs vid valet av behandlingsmetod. I ansvaret ska det även ingå att stå för kostnaderna för att hantera avfallet. Det ska införas en upplysning om att bestämmelser om att en kommun kan ta ut avgifter för sin avfallshantering finns i 27 kap.

Regeringen anför att ansvaret för hanteringen av avfallet i dagens lagstiftning är utspritt i flera paragrafer och ibland endast framgår indirekt. Regeringen ser stora fördelar med att uttryckligen ange vad ansvaret innebär och förtydliga att ansvaret gäller för kommuner, avfalls­producenter, avfalls­innehavare, handlare, mäklare och den som beviljats dispens för hantering av avfall.

Regeringen anför vidare att kommunerna har möjlighet att finansiera sin avfallshantering med avgifter enligt den taxa som kommunfullmäktige beslutar (27 kap. 4–6 §§ miljöbalken). En upplysning om möjligheten att ta ut avgifter bör enligt regeringen införas i anslutning till skyldigheten för kommunerna att stå för kostnaderna.

Detaljhandeln ska ansvara för sitt kommunala avfall

Regeringen föreslår att en avfallsproducent ska ansvara för all hantering av det kommunala avfall som produceras i en detaljhandel. Ansvaret ska inte gälla avfall som producerats i en torghandel eller som omfattas av ett system för utökat producentansvar för avfallshantering.

Regeringen anför att kommunerna enligt gällande lagstiftning är ansvariga för hanteringen av allt kommunalt avfall med undantag för sådant avfall där särskilda producentansvar har införts. Det gäller oavsett vem som har producerat det kommunala avfallet. Regeringen framhåller att införandet av uttrycket kommunalt avfall innebar en utvidgning av kommunernas ansvar som ledde till konsekvenser för både kommuner och näringsliv. Den nuvar­an­de ordningen har blivit mest kännbar för butiker inom detaljhandeln, i synner­het livsmedelsbutikerna. Om hela detaljhandeln själv fick ta ansvar för avfallet, skulle det enligt regeringen kunna främja avfallsförebyggande och en mer resurseffektiv avfallshantering. Samtidigt finns det samordningsvinster för såväl företag som miljö med att samordna upphandlingar av tjänster för transport och behandling av avfallet.

Regeringen anser att detaljhandeln har en central roll i den cirkulära omställningen i samhället och att det är viktigt att detaljhandeln ges förut­sättningar för att skapa cirkulärt gångbara affärsmodeller. Det behövs åtgärder som fortsatt bidrar till svenska företags konkurrenskraft. Inte minst den gröna omställningen öppnar upp affärsmöjligheter för svenska företag. Att ge hela detaljhandeln ansvaret skulle skapa de mervärden och fördelar som handeln framhåller. Det skulle också öka investeringsviljan inom området, vilket bättre möter behovet av flexibilitet och speciallösningar än om kom­munerna har kvar ansvaret. Det bör i förlängningen även leda till ökad resurseffektivitet och förbättrade möjligheter för cirkulära affärsmodeller. Kommunerna önskar inte heller ha kvar detta ansvar. Avfallsproducenterna bör därför få ansvaret för all hantering av det kommunala avfall som produceras i all detaljhandel.

Undantag bör enligt regeringen införas för torghandel och det avfall som redan i dag är undantaget från kommunernas ansvar genom att ansvaret i stället har lagts på producenter och producentansvarsorganisationer.

Regeringen redovisar vidare att några kommuner och länsstyrelser har bedömt att förslaget kommer att gynna den illegala marknaden för avfall och varnat för oseriösa aktörer och en mycket försvårad tillsynssituation. Att bekämpa organiserad brottslighet är en av regeringens viktig­aste frågor, och brottsligheten måste bemötas från flera håll. Regeringen framhåller vidare att Miljöstraffrättsutredningens betänkande En skärpt miljöstraffrätt och en stärkt miljöbrottsbekämpning (SOU 2025:14) har remitterats och att betänkandets förslag bereds inom Regeringskansliet. Regeringen bedömer dock inte att förslaget innebär en ökad risk för avfallsbrottslighet jämfört med dagens lag­stiftning. Tillsynssituationen behöver enligt regeringen inte försämras på grund av att en annan aktör blir ansvarig. Detaljhandeln har redan i dag ansvar för annat avfall än det kommunala avfallet. Däremot har flera myndigheter tidigare konstaterat att tillsynen på avfallsområdet är otillräcklig, vilket kan leda till snedvriden konkurrens. Den bristande tillsynen utnyttjas också ofta av aktörer med illegala avsikter. Regeringen instämmer i att det är nödvändigt med en effektiv tillsyn på avfallsområdet inte bara för att bekämpa illegal hantering utan även för att främja väl fungerande marknader med konkurrens på lika villkor.

Ansvaret för att hantera kommunalt avfall som utgörs av förbrukat matfett bör ändras

Regeringen föreslår att en avfallsproducent som bedriver en yrkesmässig verk­samhet ska ansvara för all hantering av det kommunala avfall som produceras i verksamheten som består av förbrukat matfett.

Regeringen framhåller att förbrukat matfett ingår i det kommunala avfallet och att det därmed är kommunerna som ansvarar för insamling och behandling av avfallet. Förbrukat matfett som produceras i yrkesmässiga verksamheter som restauranger och storkök samlas oftast in i fat, tunnor eller andra tekniska lösningar som kan hämtas med en vanlig lastbil. Fettet kan materialåtervinnas för att sedan ingå i produkter som tvål- och tvättprodukter, stearin, pappers­kemikalier, målarfärg, plast och gummi. Det kan också användas till produktion av biobränsle.

Enligt regeringen är näringslivets aktörer centrala för att skapa cirkulära affärsmodeller, och de bör i större utsträckning få förutsättningar för detta. Det finns en stor potential i näringslivet för att öka materialåtervinningen av använt matfett när det samlas in separat. Samtidigt önskar näringslivet få ansvar för det förbrukade matfettet, och få kommuner har byggt ut en infrastruktur för att hantera detta avfall. Det kommunala ansvaret för förbrukat matfett bör alltså flyttas.

De invändningar som finns mot förslaget handlar enligt regeringen framför allt om risken för att oseriösa aktörer ska befatta sig med det förbrukade matfettet. Regeringen anför att den är bekymrad över den ökade illegala hanteringen av avfall, men den bedömer inte att det är avhängigt vilken aktör som har ansvaret för avfallet. Det finns t.ex. problem med det förbrukade matfettet trots att kommunerna ansvarar för det. Regeringen framhåller att en väl fungerande tillsyn är avgörande för att minska den illegala hanteringen av avfall.

För att det ska vara tydligt vad ansvaret innebär föreslår regeringen även att det ska förklaras vad som avses med förbrukat matfett.

Ansvaret för att hantera kommunalt avfall som utgörs av förbrukat kontorspapper och returpapper bör ändras

Regeringen föreslår att en avfallsproducent som bedriver en yrkesmässig verk­samhet ska ansvara för all hantering av det kommunala avfall som produceras i verksamheten som består av förbrukat kontorspapper och returpapper.

Regeringen anför att förbrukat kontorspapper anses vara kommunalt avfall. Det är därmed kommunernas ansvar att hantera avfallet. Enligt Naturvårds­verket är det i dag privata aktörer som hämtar kontorspapper på kontor och andra företag. Att flytta ansvaret från kommunerna till avfallsproducenterna är enligt regeringen ett steg för att stärka näringslivets möjligheter till mer cirkulära affärsmodeller. Under många år har skogsindustrin och insamlings­entre­pre­nör­erna frivilligt åtagit sig att samla in och materialåtervinna förbrukat kontorspapper. Regeringen anser att det är viktigt att bibehålla dessa insam­lingslösningar. Om ansvaret ligger kvar hos kommunerna finns det en risk att insamlingsservicen och materialåter­vinningen minskar.

Av propositionen framgår vidare att kontorspapper som hämtas från kontor också innehåller returpapper och att de aktörer som erbjuder tjänster för insamling av returpapper även erbjuder insamling av kontorspapper. Det är enligt regeringen inte rimligt att kommunerna ska hämta returpapper vid verksamheterna, om en annan aktör samtidigt hämtar förbrukat kontorspapper.

För att det ska vara tydligt vad kommunernas ansvar för förbrukat kontors­papper omfattar, och mot bakgrund av att det i propositionen föreslås att kommunerna inte ska ansvara för avfall i form av returpapper, föreslår regeringen att det ska förklaras vad som avses med förbrukat kontorspapper och returpapper.

Kommunernas andrahandsansvar

Regeringen föreslår att en kommun på begäran av en avfallsproducent ska ansvara för all hantering av det kommunala avfall som avfallsproducenten har eget ansvar för, om avfallsproducenten kan visa att det finns ett bristande utbud av tjänster för avfallshanteringen, att transportavstånden är orimligt långa, eller att avfallshanteringstjänsterna erbjuds med oskäliga avtalsvillkor.

Regeringen framhåller att det i propositionen föreslås att ansvaret för att hantera förbrukat matfett, förbrukat kontorspapper och returpapper som pro­ducerats i en yrkesmässig verksamhet och kommunalt avfall från detalj­handeln ska flyttas från kommunerna till avfallsproducenterna. Det kan dock finnas situationer där det av olika anledningar inte finns ett utbud av privata entreprenörer som kan hantera det kommunala avfallet. Regeringen anser att en verksamhetsutövare ska ha möjlighet att få sitt avfall hämtat av en offentlig eller privat utförare på rimliga villkor. I de situationer då det inte är möjligt finns det därför ett behov av att kommunen i stället tar ansvar för avfallet. Kommunerna kan finansiera den avfallshanteringen med avfallsavgifter.

Regeringen menar att det varken är kostnadseffektivt eller lämpligt att ha ett system där avfallsproducenterna har fullständig valfrihet att överlåta sitt ansvar på en kommun. Det finns dock situationer där det inte finns rimliga privata alternativ för avfallsproducenternas avfallshantering. Det kan röra sig om glesbygdskommuner, små aktörer med små mängder avfall, när det privata alternativet innebär långa onödiga transporter eller när tjänsten blir orimligt dyr eller erbjuds med andra oskäliga avtalsvillkor.

Eftersom avfallsproducenten bör ha bäst kunskap om förutsättningarna är uppfyllda bör det vara denne som ska visa om kriterierna för att kommunens andrahandsansvar ska inträda är uppfyllda. Regeringen anser inte att det bör regleras i detalj hur dessa administrativa processer ska gå till.

Regeringen föreslår vidare att en kommuns ansvar för att hantera avfallet ska vara tidsbegränsat och gälla för en period på fem år från den dag en begäran godkänts. Regeringen framhåller att en avfallsproducent har huvud­ansvaret för att avfallet hanteras och att denne därför bör ha ett intresse av att undersöka om det finns privata alternativ eller om det efter fem år finns skäl att på nytt anlita kommunen för avfallshanteringen. Det är vidare viktigt att det blir en kontinuitet för kommunen i planeringen och utförandet av avfalls­hanteringen.

Frival genom ett dispensförfarande

Regeringen föreslår att en kommun, efter ansökan av någon annan än den som bedriver en yrkesmässig verksamhet, ska få ge sökanden dispens att hantera avfall som kommunen ansvarar för, om det finns särskilda skäl och den som ska hantera avfallet kommer att göra det på ett hälso- och miljömässigt godtag­bart sätt.

Vidare föreslås i propositionen att länsstyrelsen, efter ansökan av den som bedriver en yrkesmässig verksamhet, ska få ge verksamheten dispens att hantera avfall som kommunen ansvarar för och som produceras i verksam­heten, om avfallet kommer att

–      hanteras på ett hälso- och miljömässigt godtagbart sätt

–      behandlas på ett sätt som ger en materialåtervinning eller annan åter­vinning som är åtminstone likvärdig med den kommunala behandlingen i berörda kommuner.

En ansökan ska få avse avfallshantering i en eller flera kommuner inom ett län.

Regeringen redovisar i propositionen att en kommun i dag i enskilda fall kan ge dispens från förbudet för andra att hantera avfall som kommunerna ansvarar för. Dispens får ges om det finns särskilda skäl och om den som ska hantera avfallet med stöd av dispensen kan göra det på ett hälso- och miljö­mässigt godtagbart sätt (15 kap. 25 § miljöbalken). Det finns enligt regeringen behov av att underlätta den administrativa bördan genom att förenkla hanter­ingen av dispensansök­ningarna för yrkesmässiga verksamheter.

Det är enligt regeringen rimligt att låta en dispensprövning omfatta ett visst län. En ansökan kan då lämnas till länsstyrelsen och avse samtliga berörda kommuner i länet. På så sätt minskas den administrativa bördan för verksam­heter som verkar i flera kommuner inom ett län. Regeringen bedömer att en sådan dispensmöjlighet inte är relevant för t.ex. privatpersoner och föreningar, eftersom de oftast är verksamma i en kommun. Regeringen anser därför att endast yrkesmässiga verksamheter ska kunna få dispens för ett helt län.

Av propositionen framgår att branschorganisationen Återvinningsindustri­erna har framhållit att företagen måste ges full rådighet och äganderätt över sina avfallsströmmar. Organisationen anser därför inte att en möjlighet till dispens är tillräcklig, utan att ett frival bör införas. Regeringen framhåller att det är svårt att ha ett system med fullständig valfrihet. Regeringen bedömer att ett system med möjlighet för yrkesmässiga verksamheter att få dispens länsvis skapar tillräcklig flexibilitet i förhållande till det frivalssystem som har efterfrågats från näringslivet. Enligt regeringens bedömning är det föreslagna systemet förenligt med EU-rätten.

Regeringen föreslår vidare att om en ansökan från den som bedriver en yrkesmässig verksamhet avser kommunalt avfall, ska den avse allt sådan avfall. Regeringen anför att några kommunala remissinstanser varit oroade över att de yrkesmässiga verksamheterna endast skulle begära dispens för vissa slag av kommunalt avfall. Detta för att finna den billigaste lösningen, vilket inte alltid är den bästa lösningen för miljön, kommunerna eller verksamheter på framför allt landsbygden. Regeringen anser inte att en kommun ska behöva hämta och i övrigt hantera kommunalt avfall som produceras i en yrkesmässig verksamhet och som inte omfattas av dispensen. Det är enligt regeringen mest resurseffektivt om ansvaret för att hantera allt kommunalt avfall ligger hos samma aktör.

Regeringen föreslår vidare att möjligheten att ge dispens till den som bedriver en yrkesmässig verksamhet inte ska gälla för avfall som omfattas av producentansvar eller som produceras av hushåll. Regeringen framhåller att vissa typer av kommunalt avfall redan i dag är undantagna från kommunernas ansvar eftersom ansvaret i stället har lagts på producenter och producent­ansvarsorganisationer. Denna ordning bör enligt regeringen inte ändras.

Regeringen föreslår även att en dispens som en kommun eller länsstyrel­se ger ska få förenas med villkor och ska begränsas i tiden. Dispensen ska få återkallas om det inte längre finns förutsättningar för beslutet. Länsstyrelsen ska informera Naturvårdsverket och berörda kommuner om dispenser som givits. Regeringen anför att en kommun som huvudregel har ansvar för det avfall som det kan beviljas dispens för och måste kunna planera sin verksam­het. Det är därför viktigt att kommunen vet under vilka förutsättningar som dispensen gäller. Regeringen anför vidare att ett återkallande skulle kunna vara relevant i samband med byte av fastighetsägare eller ändrad inriktning på den yrkesmässiga verksamheten. Regeringen framhåller vidare att det är viktigt att kommunerna får besked om vilka beslut om dispens som har fattats för att kommunerna ska planera sitt eget ansvar för avfallshanteringen. Det är enligt regeringen också värdefullt att Naturvårdsverket blir informerat, eftersom myndigheten är ansvarig för att rapporteringen för dessa avfalls­strömmar blir korrekt när ansvaret förändras.

Regeringen föreslår också att det ska förtydligas att den som har fått en dispens ska vara ansvarig för all hantering av det avfall som dispensen avser.

Avfallsproducentens och avfallsinnehavarens ansvar för att hantera avfallet preciseras

Regeringen föreslår att varje avfallsproducent ska vara ansvarig för all hantering av det avfall som den har producerat. Varje avfallsinnehavare ska vara ansvarig för all hantering av det avfall som den har i sin besittning.

Som skäl för förslaget anför regeringen i huvudsak följande. Enligt den nuvar­ande regleringen är en avfallsproducent den som ger upphov till avfall (ursprung­lig avfallsproducent) och den som genom förbehandling, blandning eller andra förfaranden ändrar avfallets art eller sammansättning (15 kap. 4 § miljö­balken). En ursprunglig avfallsproducent kan både vara en yrkesmässig verksamhet och en privatperson. Vid olika förberedande behandlingar är det inte ovanligt att en ny ström av avfall uppkommer, t.ex. i en sorteringsprocess. Det innebär att även den som låter ett avfall genomgå en förberedande behand­ling kan vara både en avfallsproducent som ändrar avfallets samman­sättning och en ursprunglig avfallsproducent, om det uppkommer en ny avfallsström genom behandlingen.

Regeringen framhåller vidare att det är lättare att kräva att avfallet fullständigt behandlas av den som har avfallet i sin besittning, när ett fel i en behandlingskedja upptäcks. Några remissinstanser har påpekat att det kan vara svårt att avgöra vem som har avfallet i sin besittning. Regeringen fram­håller att propositionen innehåller förslag på en ny reglering om ansvars­över­gång som innebär att det kommer att finnas tydligare regler än i dag om vem som är ansvarig i en behandlingskedja.

Om farliga ämnen upptäcks vid exempelvis eftersortering vid en förbränn­ingsanläggning, är det enligt regeringen enklare och mer effektivt att tillsyns­myndigheten kan kräva av avfallsförbränningsanläggningen att det felaktigt sorterade avfallet fullständigt behandlas enligt avfallshierarkin. Vem som bör stå för kostnaderna för behandlingen är en fråga som bör regleras i parternas civilrättsliga avtal. Om alla avfallsproducenter och alla avfallsinne­havare är ansvariga för avfall, undviks situationer då ingen är ansvarig. Det är också mycket sällan som en avfallsproducent eller avfallsinnehavare fullständigt behandlar det avfall som uppkommer i den egna verksamheten eller som är i dennes besittning. Även sådana aktörer som enbart lagrar eller mellanlagrar avfall bör ha ett ansvar. Huvudregeln bör alltså vara att såväl avfallsprodu­center som avfallsinnehavare är ansvariga för all hantering av avfallet. När ansvaret tar slut och på vilket sätt ansvaret kan övergå på en annan mottagare bör dock också regleras. Propositionen innehåller även förslag om detta.

Enligt regeringen bör det precis som tidigare finnas undantag från huvud­regeln. Regeringen föreslår därför att ansvaret för en avfallsproducent eller en avfallsinnehavare inte ska gälla om en kommun är ansvarig, det har införts ett system för utökat producent­ansvar för hantering av avfallet eller det annars framgår av lag eller annan författning att avfallsproducenten eller avfallsinne­havaren inte är ansvarig eller avfallsinnehavaren endast transport­erar avfall på uppdrag av någon annan.

Regeringen föreslår vidare att det ska förklaras vad som avses med avfalls­producent och avfallsinnehavare. Regeringen anför att det kan vara svårt att skilja ut vilka aktörer i en kedja av olika behandlingar som ska anses vara ursprungliga avfallsproducenter och till vilket avfall. Regeringen instämmer därför inte i Avfall Sveriges synpunkt om att uttrycket ursprunglig avfalls­producent bör behållas. Uttrycket avfallsproducent bör dock i sak vara helt oförändrat. För att en reglering om ansvar ska kunna fungera behöver ett nytt uttryck införas som beskriver de som innehar avfall utan att vara avfalls­produ­center. I avfallsdirektivet beskrivs avfallsinnehavare som en avfallsproducent eller en fysisk eller juridisk person som är i besittning av avfallet (art. 3.6). Samma uttryck bör enligt regeringen införas i miljöbalken. Avfallsinnehavare bör därför vara den som har avfallet i sin besittning.

Kommunernas ansvar för att hantera avfallet preciseras

Regeringen föreslår att varje kommun ska ansvara för all hantering av det avfall som kommunen är ansvarig för. Ansvaret för all hantering ska inte gälla för den sortering eller insamling som ska göras av avfallsproducenten eller avfallsinnehavaren innan avfallet lämnas över till kommunen. Ansvaret ska inte heller gälla sådant kommunalt avfall som en avfallsproducent ansvarar för.

Regeringen anför att en kommun är ansvarig för att behandla och transport­era bort visst avfall enligt 15 kap. 20 och 20 a §§ miljöbalken och enligt före­skrifter som meddelats med stöd av balken. Ansvaret omfattar inte bara behandling utan även övrig hantering av avfall. Med att hantera avfall avses allt ifrån att samla in, transportera och sortera till att återvinna eller bortskaffa avfall. Regeringen anser därför att det bör förtydligas att en kommuns ansvar inte bara omfattar behandling utan all hantering av avfall. Det är dock enligt regeringen orimligt att kräva att en kommun ska ansvara för den sortering eller insamling som ska göras av avfallsproducenten eller avfallsinnehavaren innan avfallet lämnas över till kommunen. Kommunens ansvar bör därför inte omfatta den hanteringen.

Regeringen föreslår vidare att det av miljöbalken ska framgå att kommunen ska transportera bort avfall från den fastighet där det har producerats, om det finns en skyldighet att göra det i föreskrifter som meddelats med stöd av 15 kap. miljöbalken.

Regeringen anför att en kommuns skyldighet att transportera bort avfall från den fastighet där det har producerats i den nuvarande lydelsen utgår från en bedömning av om det behövs för skyddet för hälsa eller miljö eller om fastighetsinnehavaren begär det. Dessa grunder för kommunernas ansvar att transportera bort avfall bör enligt regeringen behållas. Kommunernas ansvar att transportera bort avfall har dock enligt regeringen på senare tid utvecklats i föreskrifter som meddelats med stöd av miljöbalken. Det innebär att det numera t.ex. finns krav på en fastighetsnära insamling för restavfall, livs­medels- och köksavfall och förpackningsavfall. När det finns en skyldighet att samla in avfall fastighetsnära som beslutats i föres­krifter bör den skyldigheten gälla, enligt regeringen. En kommun ska då inte själv få göra en bedömning av på vilket sätt hämtningen ska göras. Detta bör enligt regeringen förtydligas.

Handlares och mäklares ansvar

Regeringen föreslår att handlare och mäklare, som inte är avfallsinnehavare, ska vara ansvariga för all hantering av det avfall som de köper, säljer eller på något annat sätt förmedlar.

Regeringen anför att alla aktörer som hanterar avfall som huvudregel bör ta ansvar för avfallet för att främja avfallsförebyggande, en mer resurs­effektiv avfallshantering och cirkulära affärsmodeller. Även handlare och mäklare bör därför ansvara för att avfallet hanteras på ett miljömässigt godtag­bart sätt, se till att avfallshierarkin följs vid valet av behandlingsmetod och stå för samtliga kostnader för avfallets hantering.

Regeringen föreslår vidare att det i miljöbalken ska förklaras vad som avses med handlare och mäklare. Regeringen anför att dessa uttryck behöver för­klaras i och med att det i propositionen föreslås att ansvaret för handlare och mäklare ska regleras i miljöbalken.

Transportörers ansvar

Regeringen föreslår att den som yrkesmässigt transporterar avfall på uppdrag av någon annan ska se till att avfallet hanteras på sätt som skyddar människors hälsa och miljön i samband med transporten, och transportera avfallet till den plats som uppdragsgivaren eller en myndighet har anvisat. Om avfallet inte tas emot där ska transportören lämna tillbaka avfallet. Den som har lämnat över avfallet ska då ta tillbaka det.

Som skäl för förslaget anför regeringen i huvudsak följande. I dagens lag­stiftning är transportörens ansvar för hanteringen av avfall i behandlingskedjan inte uttryckligen reglerat. Detta ansvar bör därför förtydligas. En transportör bör inte ha något ansvar för att behandla avfallet. Transportören bör dock ha ansvar för att se till att avfallet hanteras på ett sätt som skyddar människors hälsa och miljön i samband med transporten och för att transportera avfallet till rätt innehavare så att denne kan ta sitt ansvar för hanteringen av avfallet. Den som yrkesmässigt transporterar avfall på uppdrag av någon annan bör därför vara ansvarig för att transportera avfallet till den plats som uppdrags­givaren eller en myndighet har anvisat. Om avfallet inte tas emot där, bör transportören vara skyldig att lämna tillbaka avfallet. Den som har lämnat över avfallet bör då vara skyldig att ta tillbaka det.

Kravet på kontroll av en avfallsmottagare

Regeringen föreslår att den som ansvarar för att hantera avfall i en yrkesmässig verksamhet endast ska få lämna över avfallet till någon annan om det kontrollerats att den som tar emot avfallet har gjort de anmälningar eller har de tillstånd, godkännanden eller dispenser som krävs för hanteringen. Hand­lare och mäklare, som inte är avfallsinnehavare, ska i stället kontrollera den som avfallet säljs eller förmedlas till. Kontrollen av om kravet är uppfyllt ska göras på ett sätt som skäligen kan begäras. En kontroll ska inte behöva göras om den som tar emot avfallet är en kommun eller den som kommunen har anlitat.

Om avfallet lämnas över till någon som yrkesmässigt transporterar avfall föreslår regeringen att både den som transporterar avfallet och den nya avfallsinnehavaren ska kontrolleras. Regeringen föreslår vidare att den som yrkesmässigt transporterar avfall på uppdrag av någon annan inte ska behöva göra en kontroll av den som tar emot avfallet.

Regeringen anför att det i avfallsförordningen finns krav på att den som i yrkesmässig verksamhet producerar eller hanterar avfall endast får lämna avfallet till någon annan om den som tar emot avfallet har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för hanteringen. Regeringen anser att ansvars­regleringen blir tydligare om kravet på kontroll flyttas från avfallsförord­ningen till miljöbalken. Kravet på kontroll kan då på ett tydligare sätt också kopplas ihop med regleringen om när ansvaret för avfallshanteringen går över till någon annan.

Om avfallet lämnas till en transportör bör enligt regeringen både transpor­tören och den nya avfallsinnehavaren kontrolleras. En transportör bör dock inte behöva kontrollera den nya avfallsinnehavaren. Kravet på att göra en kon­troll bör även gälla handlare eller mäklare som inte är i besittning av avfallet. Detta har enligt regeringen varit lagstiftarens avsikt redan tidigare även om det inte uttryckligen har framgått av regleringen (se prop. 2021/22:219).

Regeringen redovisar vidare att det redan i dag framgår av regleringen att en avfallsproducent eller avfallsinnehavare inte behöver kontrollera en kommun eller den som en kommun har anlitat när avfall överlämnas till någon av dem. En sådan situation bör enligt regeringen inte sammanblandas med den situationen att en kommun är avfallsinnehavare och lämnar avfallet vidare. Då bör kommunen, precis som alla andra avfallsinnehavare, kontrollera den nya avfallsinnehavaren och i förekommande fall transportören.

När ansvaret för att hantera avfall upphör eller övergår till någon annan

Regeringen föreslår att ansvaret för att hantera avfall ska upphöra när avfallet är fullständigt behandlat och alla nödvändiga förfaranden har vidtagits så att avfallet har upphört att vara avfall, eller inget avfall återstår. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare före­skrifter om när avfallet är fullständigt behandlat och vilka nödvändiga förfaranden som ska ha vidtagits för att ansvaret för att hantera avfallet ska upphöra.

Regeringen anför att en avfallsproducent enligt dagens regelverk ska se till att avfallet genomgår en fullständig behandling. Enligt regeringen har Natur­vårdsverket och tillsyns­myndigheterna uppfattat regelverket som otydligt eftersom det är svårt att fastställa när ansvaret tar slut.

Regeringen redovisar vidare att ett avfall oftast genomgår flera olika behandlingsförfaranden. Avfall kan genomgå både förberedande och slutlig behandling. Förberedande behandling innebär att avfallet förbereds inför en slutlig behandling, t.ex. genom sortering, krossning eller komprimering. Att avfallet genomgår slutlig behandling innebär att avfallet återvinns eller bort­skaffas. Att avfallet är fullständigt behandlat innebär i sig inte en särskild behandling utan att all nödvändig hantering har vidtagits. Regeringen anser att det är viktigt att lagstiftningen är tydlig både när det gäller vilket ansvar en aktör har och i fråga om när det ansvaret upphör. Det finns därför anledning att förtydliga när ansvaret ska upphöra.

Regeringen föreslår vidare att ansvaret för att hantera avfall också ska kunna övergå till en ny avfallsinnehavare, om en kontroll av mottagaren har gjorts och avfallet har lämnats över. Ansvaret ska dock inte övergå om något annat har föreskrivits i lag eller annan författning.

Regeringen föreslår vidare att om en avfallsproducent eller annan avfalls­innehavare anlitar en transportör för att transportera avfallet, ska ansvaret övergå först när avfallet lämnas över till den nya avfallsinnehavaren. Om den nya avfallsinnehavaren anlitar en transportör, ska ansvaret gå över till den nya avfallsinnehavaren när transportören har hämtat avfallet.

Om ingen föreskriven kontroll har gjorts, ska enligt regeringens förslag både den nya och den föregående avfallsinnehavaren vara ansvariga för avfallet.

Regeringen anför att dagens lagstiftning om avfallsproducentens ansvar av många upplevs som svårtolkad och att det i många situationer är svårt att utöva tillsyn. Det gäller bl.a. när avfallet hanteras och behandlas av ett stort antal inblandade aktörer och verksamhetsutövare i en behandlingskedja.

Regeringen framhåller vidare att en medlemsstat enligt EU-rätten får ange villkor för ansvaret för avfallet och besluta om i vilka fall som den ursprung­liga producenten ska behålla ansvaret för hela behandlingskedjan, eller i vilka fall som ansvaret kan delegeras mellan aktörerna i behandlingskedjan. Reger­ingen anser att möjligheten att besluta hur ansvaret ska fördelas bör utnyttjas.

Enligt regeringen är en grundförutsättning för att ett företag ska kunna planera sin verksamhet att ansvaret är tydligt och förutsägbart. Vem som har ansvar för att avfallet hanteras när avfallet lämnas till en ny avfallsinnehavare behöver förtydligas. I en behandlingskedja med många inblandade aktörer är det viktigt att det alltid finns minst en juridisk person som är ansvarig för att avfallet blir fullständigt behandlat. Ett förtydligat ansvar för olika aktörer ökar rättssäkerheten, och det blir lättare för tillsynsmyndigheterna att bedriva tillsyn. För att den ansvariga aktören ska kunna ta sitt ansvar är det viktigt att den också har faktisk rådighet över avfallet, vilket kan vara svårt när avfallet har lämnats över till en ny avfallsinnehavare i en behandlingskedja.

Regeringen framhåller vidare att det är den som har avfallet i sin besittning som har bäst möjlighet att på ett effektivt, praktiskt och ekonomiskt sätt hantera avfallet, i stället för att det ska transporteras tillbaka till avfalls­produ­centerna. Att ansvaret ska följa med avfallet i behandlingskedjan bör enligt regeringen gälla för alla aktörer som har ett ansvar att hantera avfall. Det innebär att ansvaret också bör gälla för avfallsinnehavare även om de enbart lagrar eller mellanlagrar avfall.

Enligt regeringen är det av grundläggande vikt för en effektiv och funger­ande avfallshantering att alla delar i en yrkesmässig hantering kan kontrolleras och spåras. Det är även viktigt för att motverka illegal avfallshantering. Därför bör de som överlämnar eller överlåter avfall enbart anlita verksamhetsutövare som följer gällande regelverk. Att hålla den ansvarig som överlämnar avfallet till någon som saknar tillstånd eller inte har gjort de anmälningar som krävs för avfallshanteringen, samtidigt som den som tar emot avfallet utan anmälan eller tillstånd är ansvarig, är lämpligt för att komma till rätta med missför­hållanden inom avfallshanteringen. Ansvaret bör därför enligt regeringen bara gå över till en ny avfallsinnehavare om det har kontrollerats att den som tar emot avfallet har gjort de anmälningar eller har de tillstånd som krävs för hanter­ingen. Om en föreskriven kontroll av den nya avfallsinnehavaren inte görs, eller inte görs på ett sätt som skäligen kan begäras, bör både den nya och den föregående avfallsinnehavaren vara ansvariga för att avfallet blir full­ständigt behandlat.

Regeringen framhåller vidare att avfallstransportförordningen gäller oavsett vad som bestäms på nationell nivå. Om det är fråga om en gränsöver­skridande avfallstransport gäller alltså den förordningens regler om ansvar. Det kan även finnas andra bestämmelser om ansvar, om ett avfall omfattas av ett system för utökat producentansvar. Att ansvaret kan gå över till en ny avfallsinnehavare bör därför enbart gälla om inte något annat har föreskrivits i lag eller annan författning.

Regeringen anför att en transportör oftast agerar endast på uppdrag av avfallsproducenten eller den nya avfallsinnehavaren. Även om transportören är den som har avfallet i sin besittning är det inte transportören som har bäst möjlighet att på ett effektivt, praktiskt och ekonomiskt sätt hantera avfallet. I den situationen bör därför transportören inte få ett eget självständigt ansvar för all hantering av avfallet, trots att avfallet lämnas över till denne.

Regeringen föreslår vidare att ansvaret för handlare och mäklare som inte är avfallsinnehavare att hantera avfall ska övergå till den avfallsinnehavare som handlaren eller mäklaren har sålt eller förmedlat avfallet till, om en kontroll har gjorts och avfallsinne­havaren har fått avfallet i sin besittning. Om ingen kontroll har gjorts, ska både avfallsinnehavaren och handlaren eller mäklaren vara ansvariga.

Om en handlare eller mäklare, som inte är avfallsinnehavare, förmedlar eller säljer avfallet till en annan handlare eller mäklare, som inte heller är avfallsinnehavare, ska ansvaret övergå till den nya handlaren eller mäklaren, om en kontroll har gjorts och försäljningen eller förmedlingen är slutförd. Om ingen kontroll har gjorts, ska både den nya handlaren eller mäklaren och den föregående handlaren eller mäklaren vara ansvariga.

Regeringen framhåller att en avfallsproducent eller en avfallsinnehavare kan anlita en handlare eller en mäklare för att köpa, sälja eller förmedla avfall för behandling. Dessa har ett ansvar för all hantering av avfallet som de köper, säljer eller på något annat sätt förmedlar oavsett om de har avfallet i sin besittning eller inte. Även ansvaret för handlare och mäklare bör kunna övergå till en ny avfallsinnehavare om en föreskriven kontroll har gjorts dessförinnan.

Ansvaret för sådana handlare och mäklare som inte har avfallet i sin besittning och därför inte är avfallsinnehavare bör enligt regeringen gå över till den nya avfallsinnehavare som handlaren eller mäklaren har sålt eller förmedlat avfallet till. Det bör endast gälla om den nya avfallsinnehavaren har fått avfallet i sin besittning och en föreskriven kontroll har gjorts dessförinnan. Om ingen kontroll har gjorts bör både den nya avfalls­innehavaren och handlaren eller mäklaren vara ansvariga för avfallet.

Om en handlare eller mäklare som inte är avfallsinnehavare förmedlar eller säljer avfallet till en annan handlare eller mäklare som inte heller får avfallet i sin besittning bör enligt regeringen ansvaret gå över till den nya handlaren eller mäklaren. Det bör gälla endast om försäljningen eller förmedlingen är slutförd och en föreskriven kontroll har gjorts dessförinnan. Om ingen kontroll har gjorts bör både den nya handlaren eller mäklaren och den föregående handlaren eller mäklaren vara ansvariga för avfallet.

Fastighetsinnehavarens avfallshantering moderniseras

Regeringen föreslår att en fastighetsinnehavare på fastigheten ska få återvinna eller bortskaffa bioavfall, eller avfall från torrtoaletter eller liknande lösningar, om det följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken. En nyttjanderättsinnehavare ska på fastigheten få återvinna eller bortskaffa trädgårds- och parkavfall, om det följer av föreskrifter som har meddelats med stöd av miljöbalken.

Regeringen anför att det mot bakgrund av utvecklingen på avfallsområdet är tveksamt om det går att omhänderta något annat av avfall på en fastighet än bioavfall, dvs. livsmedelsavfall, köksavfall, trädgårdsavfall och parkavfall, utan risk för olägenhet för människors hälsa eller miljön. Regeringen anser därför att möjligheten för en fastighetsinnehavare att själv återvinna eller bortskaffa avfall på fastigheten bör begränsas till den typen av avfall.

Regeringen anför vidare att en fastighetsinnehavare även bör kunna omhänderta latrin och avfall från torrtoaletter eller liknande lösningar på fastigheten. Ett sådant omhändertagande bör dock endast få göras om det följer av föreskrifter som meddelats med stöd av miljöbalken.

Enligt regeringen är det inte lämpligt att låta nyttjanderättsinnehavare omhänderta allt bioavfall på fastigheten. En nyttjande rättsinnehavare får dock enligt avfallsförordningen under vissa omständigheter återvinna eller bort­skaffa trädgårds- och parkavfall på fastigheten. Den möjligheten bör finnas kvar.

Regeringen föreslår vidare att det ska förklaras vad som avses med bioavfall och trädgårds- och parkavfall. Detta för att det ska bli tydligt vilket avfall en fastighetsägare kan omhänderta på fastigheten.

Vidare föreslås i propositionen att en kommuns möjlighet att ge tillstånd till hantering av avfall som kommunen ansvarar för, trots att tillstånd inte krävs, ska tas bort.

Regeringen redovisar att en sådan möjlighet finns i dag, men att det inte framgår av förarbetena varför den infördes. Regeringen framhåller att denna möjlighet inte fyller någon funktion eftersom en kommun med stöd av befintliga bemyndiganden kan meddela föreskrifter om att det ska krävas en anmälan för vissa förfaranden. Regeringen anser därför att denna möjlighet bör tas bort.

Ansvaret för tillsynen över kommunernas avfallshantering bör flyttas

Regeringen föreslår att en kommun inte ska utöva tillsyn över de skyldigheter som kommunen har att utföra avfallshanteringstjänster åt kommunmedborgare och företag.

Regeringen anför att kommunerna har flera olika roller på avfallsområdet. De ska både utföra avfallstjänster och kontrollera att de utförs på ett korrekt sätt. Vidare är förändringstakten i miljölagstiftningen hög, och kommunerna har fått ansvar för flera nya arbetsuppgifter i egenskap av utförare vad gäller insamling av förpackningar. Kommunerna står inför ökade krav på avfalls­hantering, och deras ansvar är viktigt för genomförandet av avfallsdirektivet. Om en kommun t.ex. inte bygger ut ett insamlingssystem i tid är det viktigt att nödvändiga förelägganden och andra åtgärder kan beslutas. Mot bakgrund av detta bör ansvaret för tillsynen förändras. En annan tillsynsmyndighet än den kommunala behöver enligt regeringen kunna meddela förelägganden och förbud gentemot en kommun om den inte följer avfallslagstiftningen. Vilken myndighet som i stället ska ha ansvaret för tillsynen bör bestämmas på förordningsnivå.

Enligt förslaget i propositionen ska regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om skyldighet att kontrollera avfall, avfallshantering och avfallsförebyggande åtgärder. Reger­ingen anför att kontroller av avfallet kan behöva göras för att möjliggöra en effektiv tillsyn.

Avfallsplanering

Den nationella avfallsplanen och det avfallsförebyggande programmet

Regeringen föreslår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska besluta en nationell avfallsplan och ett avfallsförebyggande program.

Regeringen anser att det finns skäl att förbättra den nationella avfallsplanen och det avfallsförebyggande programmet så att det omfattar alla relevanta aspekter för olika politikområden och uppfyller kraven i avfalls­direktivet. Avfallsplaneringen bör därför förenklas och centraliseras och samtidigt för­stärkas och utvecklas för att förbättra avfallshanteringen så att den styr mot de övergripande målen. Planeringen behöver också förändras så att den utgör ett bättre underlag för de svenska avfallsaktörer som vill ta del av de omfattande stödprogram som finns inom EU för kapacitetsuppbyggnad av innovativ behandlingskapacitet och nödvändig infrastruktur.

Regeringen framhåller att den i sin klimathandlingsplan (skr. 2023/24:59) konstaterade att det är nödvändigt med en ambitiös avfallspolitik för att minska miljö- och klimatpåverkan från ineffektivt utnyttjande av resurser. Mot bakgrund av att det nu finns en risk att målen i avfallsdirektivet inte kommer att nås finns det enligt regeringen anledning att ta ett större grepp om avfalls­planeringen. Syftet bör vara att skapa långsiktighet, möjliggöra löpande upp­följning och kunna besluta om nya åtgärder för att nå målen. En centralisering av ansvaret till regeringen kan leda till riktiga förändringar. Därför bör regerin­gen eller den myndighet som regeringen bestämmer besluta om en nationell avfallsplan och ett avfallsförebyggande program.

Enligt förslaget i propositionen ska vidare regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om vad den nationella avfallsplanen och det avfallsförebyggande programmet ska innehålla, och att myndigheter, kommuner eller andra berörda ska lämna de uppgifter som behövs för att ta fram den nationella avfallsplanen och det avfallsförebyggande programmet.

Regeringen framhåller att det krävs kunskap om mängder och flöden av avfall och kapaciteten för hanteringen för att man ska lyckas ta fram den nationella planen och det avfallsförebyggande programmet och för att det ska gå att göra bedömningar av nödvändig infrastruktur och behandlingskapacitet.

Regeringen anför vidare att många aktörer i samhället har ansvar för och kunskap om uppgifter om avfall som kan behövas som underlag till avfalls­planen eller det avfallsförebyggande programmet. Det bör därför enligt reger­ingen vara möjligt att kräva av såväl myndigheter och kommuner som andra berörda aktörer att de lämnar de uppgifter som behövs till den nationella avfalls­planen eller det avfallsförebyggande programmet.

Kommunal avfallsplan

Regeringen föreslår att det i varje kommun ska finnas en aktuell kommunal avfallsplan som ska antas av kommunfullmäktige. Planen ska få samordnas med andra kommunala planer som tas fram inom miljö- och klimatområdet. Kommunfullmäktige ska minst vart sjätte år pröva om avfallsplanen är aktuell med hänsyn till kommunens ansvar för avfall. Vid behov ska kommunen uppdatera planen. En kopia av den beslutade avfallsplanen ska skickas till tillsynsmyndigheten.

Enligt förslaget i propositionen ska avfallsplanen innehålla en analys av behovet av avfallshantering, en redogörelse för hur kommunen planerar att möta behoven av insamling och behandling av det avfall som kommunen ansvarar för samt en redovisning av kommunens åtgärder för att minska avfallets mängd och farlighet.

Regeringen anför att varje kommun enligt dagens lagstiftning ska ha en renhållningsordning som beslutas av kommunfullmäktige och som bl.a. ska innehålla en avfallsplan och de föreskrifter som kommunen meddelat. Reger­ingen framhåller att avfallslagstiftningen i stora delar är harmoniserad inom EU. Det finns därmed inte längre samma flexibilitet och valfrihet när det gäller hur avfallshanteringen ska utformas på kommunal nivå. Däremot finns det i den nationella lagstiftningen skyldigheter för kommunerna i fråga om hanter­ingen av det avfall som de ansvarar för. Dessa skyldigheter kan kommunerna till viss del välja att uppfylla på olika sätt beroende exempelvis på lokala förutsättningar. Regeringen anser därför att kommunerna även fortsättningsvis ska besluta om kommunala avfallsplaner men att planernas innehåll bör begränsas till kommunernas skyldigheter på avfallsområdet.

En avfallsplan bör även vara aktuell. Enligt avfallsdirektivet ska avfalls­planerna ses över minst vart sjätte år och uppdateras vid behov. Det finns inte skäl att se över planerna oftare än så.

Regeringen redovisar vidare att några remissinstanser har framhållit att kommunerna tar fram många olika planer som har koppling till avfallsområdet och att det kan finnas skäl att samordna dessa. Regeringen delar den bilden och anser att det bör vara tydligt att de kommunala avfallsplanerna får samord­nas med andra kommunala planer som kommuner tar fram inom miljö- och klimatområdet.

De kommunala avfallsplanerna kommer enligt regeringen att vara ett värde­fullt underlag vid tillsynen av kommunerna. En kommun bör därför vara skyldig att skicka en kopia av den beslutade kommunala avfallsplanen till till­syns­myndigheten.

Regeringen föreslår vidare att kravet på att hänsyn ska tas till synpunkterna som kommer in i samrådet ska tas bort.

Regeringen redovisar att kommunerna i dag ska ta hänsyn till de synpunkter som framkommit i samrådet när de antar en renhållningsordning (15 kap. 43 § miljöbalken). Enligt regeringen har Lagrådet tidigare framfört att detta inte behövs med tanke på att innebörden framkommer av andra författningar.

Ekonomiska säkerheter

Undantag från krav på säkerhet för staten, kommuner, regioner och kommunalförbund

Regeringen föreslår att staten, kommuner, regioner och kommunalförbund ska undantas från kravet på att ställa säkerhet när tillstånd ges till en verksamhet som omfattar deponering av avfall eller som omfattas av krav på en avfalls­hanteringsplan för utvinningsavfall.

Regeringen anför att det förekommer att offentligrättsliga subjekt bedriver verksamhet som omfattas av obligatoriska krav på att ställa säkerhet eller vidta någon annan lämplig åtgärd. I samband med genomförandet av rådets direktiv 1999/31/EG av den 26 april 1999 om deponering av avfall (deponidirektivet) infördes ett krav på säkerhet för verksamheter som omfattar deponering av avfall. Det infördes då inte något undantag för offentligrättsliga subjekt. Det bedömdes dock att det förhållandet att en verksamhet bedrivs av ett sådant subjekt normalt innebar ett tillräckligt säkerställande (se prop. 2006/07:95). Det har dock i praxis bedömts att miljöbalken inte medger något undantag för offentligrättsliga subjekt från kravet på att ställa säkerhet. Lagstiftningen har alltså inte tillämpats på det sätt regeringen ursprungligen avsåg.

Enligt regeringen finns det inga starka sakliga skäl för att staten och kommunerna ska ställa säkerhet för att de inte själva som samhällets före­trädare ska drabbas av kostnader. Undantag från krav på säkerhet för staten, kommuner, regioner och kommunalförbund finns i flera bestämmelser i miljö­balken. Med beaktande av beskattningsrätten, de administrativa kostnader som är förenade med ställande av säkerhet och att det ytterst är de offentligrättsliga aktörerna som kan drabbas av de kostnader som säkerheten är avsedd att täcka, är det inte befogat att låta staten, kommuner, regioner och kommunalförbund omfattas av krav på att ställa säkerhet. För att säkerställa att dessa aktörer undantas bör det införas ett uttryckligt undantag i lagen.

I fråga om utvinningsverksamheter finns motsvarande skyldighet att ställa säkerhet utan undantag för offentligrättsliga subjekt. Detta bygger på utvinningsavfallsdirektivet. Av samma skäl som gäller för deponering av avfall bör enligt regeringen ett undantag från skyldigheten att ställa säkerhet för staten, kommuner, regioner och kommunalförbund införas även för utvinningsverksamheter.

Regeringen föreslår vidare att ett tillstånd som omfattas av undantag från krav på säkerhet endast ska få överlåtas till en verksamhetsutövare som inte är staten, en kommun, en region eller ett kommunalförbund om tillståndet förenas med en skyldighet för den nya verksamhetsutövaren att ställa säkerhet för fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten, och tillståndsmyndigheten godtar den ställda säkerheten. Detta ska även gälla för geologisk lagring av koldioxid.

Regeringen anför att det inte är lämpligt att överlåtelser av tillstånd kan medföra att miljöfarliga verksamheter bedrivs utan att erforderlig säkerhet har ställts. Därtill finns det obligatoriska krav på säkerhet i flera EU-direktiv. Det bör enligt regeringen tydliggöras vad som gäller i fråga om säkerhet om en verksamhetsutövare som är undantagen från krav på säkerhet överlåter till­ståndet till en verksamhetsutövare som inte omfattas av undantaget. Till­stånden bör i sådana fall endast kunna överlåtas till aktörer som inte är staten, kommuner, regioner eller kommunalförbund om den nya verksamhets­ut­övaren ställer säkerhet. Det bör även krävas att tillståndsmyndigheten godtar den ställda säkerheten.

Regeringen föreslår vidare att tillståndsmyndigheten, efter ansökan av tillståndshavaren, ska få besluta att förena ett tillstånd med villkor om säkerhet om det krävs för att verksamheten ska få överlåtas.

Regeringen anför att det i dag inte finns någon möjlighet för en tillstånds­havare att ansöka om att tillföra nya villkor till ett tillstånd. I situationer då staten, kommuner, regioner eller kommunalförbund vill kunna överlåta ett tillstånd som undantagits från kravet på säkerhet finns det dock ett behov av att kunna tillföra ett villkor om säkerhet till tillståndet, för att möjliggöra en överlåtelse utan en tids- och resurskrävande omprövning av tillståndet. En sådan möjlighet bör därför införas.

Regeringen föreslår även att en säkerhet ska godtas av tillstånds­myndig­heten om den, ensam eller tillsammans med andra säkerheter, visas vara be­tryggande för sitt ändamål. Tillståndsmyndigheten ska få medge att säker­heten ställs efter hand enligt en plan som innebär att säkerheten vid varje tid­punkt tillgodoser det aktuella behovet.

Regeringen anför att tillståndsmyndighetens prövning av ett nytt villkor om säkerhet i samband med överlåtelse av tillstånd inte bör skilja sig från vad som normalt gäller. Det innebär att det även vid en sådan prövning kommer att bli fråga om en prövning i två steg. Enligt regeringen bör det vara den befintliga tillståndshavaren som förfogar över processen med att ansöka om ett villkor om säkerhet. Det saknas dock skäl att kräva att den befintliga tillståndshavaren faktiskt ställer säkerhet inför överlåtelsen. Villkoret om säkerhet bör i stället gälla den som bedriver verksamhet enligt tillståndet och inte är undantagen från krav på säkerhet. När det gäller den prövningen är ingen skillnad avsedd i förhållande till vad som gäller vid prövning av en ställd säkerhet i samband med en ansökan om tillstånd till en verksamhet. En säkerhet bör därför enligt regeringen godtas om den, ensam eller tillsammans med andra säkerheter, bedöms vara betryggande. När tillståndsmyndigheten har bedömt att säker­heten är godtagbar kan den nya tillståndshavaren bedriva verksamhet enligt tillståndet. Med en sådan ordning säkerställs att verksamheter som omfattas av obliga­toriska krav på säkerhet inte får bedrivas utan att en godtagbar säkerhet har ställts.

Regeringen föreslår även att en ansökan om villkor om säkerhet ska inne­hålla en beräkning av vilket belopp säkerheten bör uppgå till och ett underlag för denna beräkning. Regeringen framhåller att detta gäller för en ansökan om tillstånd och anför att en motsvarande skyldighet bör gälla vid en ansökan om nytt villkor om säkerhet.

Till vem säkerheten ska ställas och vem som får ta den i anspråk

Regeringen föreslår att en säkerhet som ställs enligt miljöbalken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken ska ställas till länsstyrelsen, om inte annat anges i lag eller förordning. Den myndighet som säkerheten har ställts till ska få ta säkerheten i anspråk.

Regeringen anför att det i dag inte framgår av miljöbalken eller någon annan författning vem säkerheten ska ställas till och vem som får ta säkerheten i anspråk. Det är enligt regeringen lämpligt att detta framgår av författning. Det bör enligt regeringen även uttryckligen anges vilken myndighet som får ta säkerheten i anspråk. Det är lämpligt att det är den myndighet som säkerheten har ställts ut till som också får ta säkerheten i anspråk.

Säkerhet vid tillstånd till geologisk lagring av koldioxid

Regeringen föreslår att en säkerhet för geologisk lagring av koldioxid ska godtas av tillståndsmyndigheten om den, ensam eller tillsammans med andra säkerheter, visas vara betryggande för sitt ändamål.

Regeringen anför att tillstånd till geologisk lagring av koldioxid för sin giltighet ska göras beroende av att verksamhetsutövaren ställer säkerhet eller vidtar någon annan lämplig åtgärd för att säkerställa fullgörandet av de skyldigheter som gäller för verksamheten (15 kap. 37 § miljöbalken). För deponerings- och utvinningsavfallsverksamheter gäller att kravet på betrygg­ande säkerhet kan uppfyllas genom att olika typer av säkerheter kombineras (15 kap. 35 och 36 b §§ och 16 kap. 3 §). En motsvarande möjlighet bör införas även för säkerheter som gäller tillstånd till geologisk lagring av koldioxid.

Enligt regeringens förslag ska ett tillstånd till geologisk lagring av koldioxid endast få ges om det förenas med en skyldighet att ställa säkerhet. Regeringen framhåller att detta gäller för övriga krav på ställande av säkerhet i 15 kap. miljöbalken.

Modernisering och förändring av kommunernas avfallsavgifter och redovisning

Kommunernas bemyndigande om avfallsavgifter

Regeringen föreslår att en kommun ska få meddela föreskrifter om att en avfallsavgift ska betalas för all avfallshantering som kommunen är ansvarig för.

Regeringen anför att en kommun i dag får meddela föreskrifter om att en avgift ska betalas för bl.a. insamling, transport och behandling av avfall som utförs av kommunen eller den som kommunen anlitar (27 kap. 4 § miljö­balken). Enligt regeringen bör en kommun kunna ta ut en avgift även för andra kost­nader som den har för att fullgöra sina skyldigheter i fråga om avfalls­hanteringen, som t.ex. för sortering av avfall. I proposi­ti­onen anför regeringen vidare att huvudregeln för kommunernas ansvar finns i 15 kap. miljöbalken men att kommunernas kostnader för avfallshanteringen även påverkas av krav i föreskrifter som har meddelats med stöd av det kapitlet. Det kan t.ex. vara krav på hur avfall ska samlas in eller vilken sortering som krävs.

Regeringen föreslår vidare att avgiften även ska få tas ut på ett sådant sätt att avfallsförebyggande åtgärder och behandling enligt avfallshierarkin främjas.

Regeringen framhåller att en kommun enligt 27 kap. 5 § miljöbalken får ta ut avgiften på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller annan miljö­anpassad avfallshantering främjas. Ekonomiska styrmedel, som hur avgifterna utformas, kan vara ett effektivt sätt att styra mot en bättre avfallshantering. Kommunen bör därför kunna använda avfallsavgifterna för att främja även andra avfallsförebyggande åtgärder än återanvändning. Regeringen anser också att det bör förtydligas att det är avfallshantering som görs enligt avfalls­hierarkin som ska främjas.

Regeringen föreslår även att det av taxan ska framgå hur avgiften ska betalas. Regeringen anför att det för att modernisera lagstiftningen och und­vika riskerna som är förknippade med kontanthantering bör vara möjligt för kommunerna att inte enbart bestämma vem som är avgiftsskyldig och till vem avgiften ska betalas utan också hur avgiften ska betalas. Det bör därför införas ett kompletterande krav på att det ska framgå av taxan hur avfalls­avgiften ska betalas.

Regeringen anför vidare att det finns skäl att modernisera språket i miljö­balken för att det bättre ska motsvara dagens syfte med avfallshanteringen. Regeringen föreslår därför att orden renhållning och renhållningsavgift ska ersättas med avfallshantering och avfallsavgift.

Krav på särredovisning av kommunernas avfallshantering

Regeringen föreslår att en kommun i fråga om sitt ansvar för avfallshantering ska se till att

–      verksamheten bokförs och redovisas i enlighet med god redovisningssed där resultat- och balansräkningar redovisas särskilt och där det av tilläggs­upplysningar framgår hur kommunen har fördelat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet

–      det framgår av redovisningen om och hur avgifter har tagits ut för att främja avfallsförebyggande åtgärder, återanvändning, återvinning eller annan miljöanpassad avfallshantering enligt avfallshierarkin

–      det framgår av redovisningen vilka kostnader kommunen har för avfall som omfattas av producentansvar

–      det framgår av redovisningen vilken ersättning kommunen har fått från producentansvarsorganisationer

–      redovisningen, när den är fastställd, finns tillgänglig för allmänheten.

Som skäl för förslaget anför regeringen i huvudsak att avfallshanteringen finansieras med avgifter som ska vara förenliga med självkostnadsprincipen. Det är därför rimligt att kommunerna kan redovisa hur de använt avgifterna. Det bör också införas krav på att en kommun i fråga om sitt ansvar för avfalls­hantering ska se till att verksamheten bokförs och redovisas i enlighet med god redovisningssed. I kravet bör ingå att resultat- och balansräkningar ska redo­visas särskilt och att det ska framgå av tilläggsupplysningar hur kommunen har fördelat kostnader som varit gemensamma med annan verksamhet.

Regeringen anser vidare att det är lämpligt att kommunerna redovisar de kostnader och intäkter som kommunerna har för att samla in förpacknings­avfall. Redovisningskravet bör inte avgränsas till förpackningar, eftersom det även skulle kunna vara relevant att redovisa detta i fråga om andra producent­ansvar. När kommunen har fastställt redovisningen bör den på lämpligt sätt göras tillgänglig för allmänheten.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2026.

Den nya ansvarsregleringen ska inte tillämpas i mål och ärenden som har inletts före den 1 juli 2026.

Dispenser meddelade med stöd av äldre föreskrifter ska fortsätta att gälla, dock längst t.o.m. den 1 januari 2032.

Beslut om dispens från dumpningsförbudet som har meddelats enligt äldre föreskrifter gäller fortfarande och ska anses meddelade med stöd av mot­svarande reglering i det nya kapitlet.

Äldre kommunala avfallsplaner som beslutats enligt de upphävda före­skrifterna ska fortfarande gälla, dock längst t.o.m. den 1 januari 2029.

Den nya bestämmelsen om kommunernas redovisningsskyldighet ska tillämpas första gången i fråga om uppgifter som avser kalenderåret 2027.

Utvärdering av förslaget

Regeringen anför att den inom ramen för sitt fortsatta arbete med reformer­ingen av avfallslagstiftningen kommer att återkomma till hur förslagen i propositionen kan utvärderas i enlighet med förordningen (2024:183) om konsekvensutredningar. Regeringen bedömer vidare att förslagen i proposi­tionen kommer att kunna utvärderas inom ramen för de årliga uppföljningarna av miljömålen, i utvärderingen av den nationella avfallsplanen och det avfalls­förebyggande programmet och i samband med rapporteringen till Europeiska kommissionen enligt EU:s avfallslagstiftning. Regeringen bedömer att det inte behövs någon ytterligare utvärdering.

Motionerna

Avfallsproducentens ansvar

Katarina Luhr m.fl. (MP) föreslår i kommittémotion 2025/26:3909 yrkande 5 att riksdagen ska avslå förslaget om att ändra den nuvarande regleringen med en definition av ursprunglig avfallsproducent. Motionärerna anför att den nuvarande regleringen med en definition av ursprunglig avfallsproducent och det ansvar som följer den ursprungliga avfallsproducenten bör behållas. Enligt motionärerna finns det en stor risk att möjligheten att spåra avfallet från källan till fullständig behandling minskar om ansvaret för ursprunglig avfalls­producent tas bort, eftersom tillsynsmyndigheten då behöver identifiera flera aktörer i kedjan.

Behov av åtgärder för att nå målen för materialåtervinning

I kommittémotion 2025/26:3906 av Åsa Westlund m.fl. (S) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma med förslag till åtgärder som säkerställer att vi klarar målen för materialåtervinning. Enligt motionä­rerna saknar propositionen reformer som på ett tydligt sätt styr mot en ökad materialåtervinning.

I yrkande 2 i samma motion föreslås ett tillkännagivande om att regeringen ska utreda hur det finansiella producentansvaret för verksamheters förpack­ningar och annat avfall skulle kunna förtydligas och skärpas. Motionärerna framhåller att bl.a. att insam­lingen av verksamheters förpackningsavfall måste förbättras för att vi ska klara återvinningsmålen. De menar dock att proposi­tionen saknar förslag som klargör producenternas skyldigheter vad gäller för­pack­ningsavfall från verksamheter.

Behov av ytterligare förändringar av regelverket på avfallsområdet

Katarina Luhr m.fl. (MP) föreslår i kommittémotion 2025/26:3909 yrkande 1 ett tillkännagivande till regeringen om behovet av att utifrån en nollvision för avfall göra en bred översyn och utveckling av hela avfallslagstiftningen i syfte att förebygga avfall, öka återanvändningen av produkter, minska avfalls­mängderna och öka materialåtervinningen av avfallet.

I yrkande 2 i samma motion föreslås ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma till riksdagen med förslag på ändrad avfallslagstiftning för att öka den cirkulära ekonomin.

Stina Larsson m.fl. (C) föreslår i kommittémotion 2025/26:3907 yrkande 1 ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med förslag på ett utökat frival för verksamheters hantering av sitt kommunala avfall. Motionä­rerna vill se ett fullt genomförande av den s.k. frivalsmodellen, där alla verk­sam­heter som har vilja och förmåga ges möjlighet att själva ansvara för hanter­ingen av sitt avfall.

I yrkande 2 i samma motion föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör utreda hur lagstiftningen kan moderniseras ytterligare för att klassificera icke-förorenade schaktmassor som en resurs snarare än avfall.

Tillsyn och illegal avfallshantering

I kommittémotion 2025/26:3906 av Åsa Westlund m.fl. (S) yrkande 4 föreslås ett tillkännagivande om att skärpa miljötillsynen och prioritera den uppsök­ande tillsynen för att komma åt den illegala avfallshanteringen.

Stina Larsson m.fl. (C) föreslår i kommittémotion 2025/26:3907 yrkande 3 ett tillkännagivande till regeringen om att utreda en alternativ modell för tillsyn på avfallsområdet som bättre balanserar nationell enhetlighet med lokal kompetens och lokala förutsättningar. Motionärerna framhåller att förslaget att flytta tillsynsansvaret för kommunernas avfallshantering från kommunerna kan leda till en mer enhetlig tillsyn samtidigt som det innebär att viktig lokal­kännedom går förlorad.

Katarina Luhr m.fl. (MP) föreslår i kommittémotion 2025/26:3909 yrkande 4 ett tillkännagivande om att stärka tillsynen på avfallsområdet. Enligt motionärerna finns det behov av en kraftsamling på tillsynsområdet som omfattar såväl ökad vägledning och samverkan som statlig finansiering med fokus på att förhindra illegal och miljöskadlig avfallshantering.

Utvärdering och uppföljning

I kommittémotion 2025/26:3906 av Åsa Westlund m.fl. (S) yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma med en analys och utvär­dering av riskerna med att avreglera visst kommunalt avfall enligt propositionens förslag.

Katarina Luhr m.fl. (MP) föreslår i kommittémotion 2025/26:3909 yrkande 3 ett tillkännagivande om att de lagändringar som föreslås i proposi­tionen bör följas upp när det gäller påverkan på illegal avfallshantering.

Kompletterande information

Producentansvaret för förpackningar

Regler om producentansvar för förpackningar finns i förordningen (2022:1274) om producentansvar för förpackningar som började gälla den 1 januari 2023. Enligt 4 kap. 1 § i förordningen ska den som avser att i egen­skap av producent tillhandahålla en förpackning på den svenska marknaden före tillhandahållandet anlita eller tillhandahålla en producent­ansvars­organisa­tion som åtar sig att ta hand om producentens förpackning när den blir avfall. Skyldigheten att anlita eller tillhandahålla en producentansvarsorganisation gäller även om producentens förpackning lämnas till ett system för återan­vändning av förpackningar, eller om den när den blir avfall lämnas till ett marknads­drivet system för materialåtervinning.

I 7 kap. i förordningen finns särskilda regler för insamling av förpack­nings­avfall från verksamheter. Där finns bl.a. bestämmelser om den ansvariga producentansvarsorganisationens skyldigheter (1–5 §§) och producent­ansvarsorganisationernas skyldigheter gentemot varandra (6–9 §§). Vidare anges i 17 § att en verksamhet ska se till att avfallet behandlas, om det inte finns någon godkänd producent­ansvarsorganisation.

Redan genomförda reformer

Mot bakgrund av förslagen i promemorian Reformering av avfallslagstift­ningen för ökad materialåtervinning och för mer cirkulär ekonomi (KN2024/02249) beslutade regeringen i juli 2025 om flera förändringar i avfallsförordningen för att öka materialåtervinningen. Ändringarna rör bl.a. följande:

•       Servicegraden för insamlingen av det avfall som inte ska samlas in fastighetsnära ska öka genom exempelvis mobila återvinningscentraler.

•       Verksamheter som i samband med en yrkesmässig sortering av restavfall får en avfallsström som till övervägande del består av förpackningsavfall ska få lämna avfallet kostnadsfritt till en producentansvarsorganisation. Samtidigt gavs Naturvårdsverket i uppdrag att utreda om det ska vara kostnadsfritt eller inte på sikt.

•       Målet om förberedelse för återanvändning och materialåtervinning av kommunalt avfall fördes in i avfallsförordningen, och Naturvårdsverket fick ett tydligare ansvar för att följa upp målet.

•       Från och med den 1 januari 2028 ska förpackningsavfall och skrymmande kommunalt avfall som samlas in separat sorteras ut ytterligare för att möjliggöra materialåtervinning, om det är miljömässigt motiverat.

Pågående arbete

I promemorian Reformering av avfallslagstiftningen för ökad materialåter­vinning och för mer cirkulär ekonomi (KN2024/02249) föreslogs att även annat än skrymmande avfall av papp, kartong, plast, glas och metall ska sorteras ut. Regeringen gav i juli 2025 Naturvårdsverket i uppdrag att lämna förslag om hur insamlingen av förpackningsavfall kan samordnas med insamlingen av annat avfall (KN2025/01507). Myndigheten ska lämna förslag på hur insamlingen av förpackningsavfall från hushåll kan ändras så att den även omfattar bl.a. kommunalt avfall av plast, papper, glas och metall. Upp­draget ska redovisas senast den 31 oktober 2026.

I den nämnda promemorian föreslogs vidare att varje kommun ska till­handahålla insamlingssystem för återanvändning av produkter från hushållen i en kommun i syfte att öka återanvändningen i Sverige. Enligt förslaget ska kommunerna ge privatpersoner, företag och sammanslutningar tillfälle att kostnadsfritt hämta återanvändbara produkter på en plats som kommunen anvisar. Produkter som inte hämtas av någon inom den tid som kommunen bestämmer ska hanteras som avfall. Enligt uppgift från Regeringskansliet kommer kvarstående delar av promemorian att beredas vidare efter att riks­dagen har hanterat den proposition som behandlas i detta betänkande.

Regeringen gav i januari 2025 Naturvårdsverket i uppdrag att föreslå hur det svenska regelverket ska kompletteras avseende, och i övrigt anpassas till, Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2025/40 av den 19 december 2024 om förpackningar och förpackningsavfall, om ändring av förordning (EU) 2019/1020 och direktiv (EU) 2019/904 och om upphävande av direktiv 94/62/EG, nedan benämnd EU:s förpackningsförordning (KN2024/02627, KN2025/00532). Naturvårdsverket lämnade i november 2025 en delredovis­ning av uppdraget som omfattar de artiklar i EU:s förpackningsförordning som ska börja tillämpas senast i februari 2028 (NV-25-004563). I delredovis­ningen föreslog myndig­heten en ny förordning med kompletterande bestämmelser till EU:s förpackningsförordning och en rad ändringar i andra förordningar. Del­redovisningen omfattar förslag på genomförandet av kravet på återanvändbara förpackningar inom hotell-, restaurang- och kafé- eller cateringsektorn och mål för insamling. Redovisningen remitterades t.o.m. den 3 april 2026. Upp­draget ska i övrigt delredovisas i december 2026 och slutredovisas senast den 1 juni 2027.

Regeringen gav i regleringsbrevet för 2024 Naturvårdsverket i uppdrag att utarbeta riktlinjer för hur massor med naturligt förhöjda halter av skadliga ämnen, i synnerhet sulfidförande berg och massor innehållande arsenik, bör hanteras i syfte att uppnå ett resurseffektivt nyttjande samtidigt som tillräcklig hänsyn tas till miljö- och hälsomässiga risker. Riktlinjerna ska beakta konse­kvenser av transporter av massor. Uppdraget skulle ursprungligen redovisas senast den 30 januari 2026, men tiden har förlängts till den 29 maj 2026.

Budgetpropositionen för 2026

I budgetpropositionen för 2026 (prop. 2025/26:1 utg.omr. 20) anförde reger­ingen att en enhetlig och effektiv tillsyn är en förutsättning för en fungerande marknad och för att motverka oseriösa och illegala aktörer på avfallsområdet. Regeringen föreslog därför att Naturvårdsverket skulle få medel för att långsiktigt kunna arbeta med dessa uppgifter för ökad materialåtervinning och ordning och reda på avfallet. Anslaget 1:1 Naturvårdsverket föreslogs ökas med 25 000 000 kronor fr.o.m. 2026 för arbete med tillsyn över efterlevnad av producentansvaren för en ökad återvinning. För genomförande och implementering av EU-lagstiftning inom området cirkulär ekonomi, inklusive vägledning till företag, föreslogs vidare att anslaget skulle ökas med 20 000 000 kronor för 2026. Riksdagen beslutade i enlighet med regeringens förslag (bet. 2025/26:MJU1, rskr. 2025/26:128).

Riksdagens tillkännagivande om tillsynsarbetet på avfallsområdet

Riksdagen riktade i juni 2022, på miljö- och jordbruksutskottets förslag, ett tillkännagivande till regeringen om att dels tillsätta en utredning som undersöker brister i tillsynsarbetet på avfallsområdet och lämnar förslag på vilka resurser och förstärkningar det finns behov av, dels låta utreda frågan om en vägledning om hur miljötillsynen ska gå till och om utformningen av en standardiserad miniminivå för denna tillsyn (bet. 2021/22:MJU26, rskr. 2021/22:415).

I skrivelse 2025/26:75 Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2025 redovisar regeringen att punkten inte är slutbehandlad.

Utskottets ställningstagande

Att stärka omställningen till en cirkulär ekonomi och skapa en hållbar resurs­användning och en ökad resurseffektivitet är en viktig fråga för utskottet. Det är därför positivt att regeringen nu vidtar åtgärder för att öka återanvänd­ningen och materialåtervinningen genom en mer cirkulär ekonomi. Utskottet väl­kom­nar därmed regeringens förslag om en reformering av avfallslag­stiftningen för ökad materialåtervinning och tillstyrker lagförslagen av de skäl som anförs i propositionen.

Utskottet övergår nu till att ta ställning till ett antal frågor om tillkänna­givanden till regeringen med anledning av propositionen.

När det gäller frågan om avfallsproducentens ansvar vill utskottet framhålla följande. I propositionen föreslås nya bestämmelser om ansvaret för hanterin­gen av avfall. Tidigare behöll den ursprungliga avfallsproducenten ansvaret för hanteringen av avfall. Enligt regeringens förslag är det i stället den som inne­har avfallet som är ansvarig för hanteringen av det. Regeringen framhåller i propositionen att det är lättare att kräva att avfallet fullständigt behandlas av den som har avfallet i sin besittning, när ett fel i en behand­lings­kedja upptäcks. Utskottet delar denna uppfattning och noterar att propositionen även innehåller förslag som reglerar när ansvaret för att hantera avfall övergår till någon annan, vilket gör att det blir tydligare vem som är ansvarig i en behand­lingskedja. Enligt utskottets mening kommer den före­slagna regleringen att förbättra möjligheten att utkräva ansvar när ett fel har begåtts vid avfallshanteringen. Utskottet avstyrker därmed motion 2025/26:3909 (MP) yrkande 5.

När det gäller frågan om behov av åtgärder för att nå målen för material­återvinning och ytterligare förändringar av regelverket på avfallsområdet vill utskottet inledningsvis framhålla att propositionen endast är en del i reger­ingens arbete med att reformera avfallslagstiftningen. I juli 2025 beslutade regeringen t.ex. om ett första reformpaket för att öka material­åter­vinningen som bl.a. omfattar en förbättrad servicegrad genom mobila åter­vinnings­cen­traler och förändringar när det gäller verksamheters förpack­nings­avfall. Som framgår av redovis­ningen ovan pågår även arbete med flera regeringsuppdrag på området. Enligt uppgift från Regeringskansliet bereds de kvarstående delar­na av promemorian Reformering av avfalls­lagstiftningen för ökad mate­rial­återvinning för mer cirkulär ekonomi vidare. Med hänvisning till det arbete som pågår anser utskottet att motionerna 2025/26:3906 (S) yrkandena 1 och 2 samt 2025/26:3909 (MP) yrkandena 1 och 2 kan lämnas utan åtgärd. Motions­yrkan­dena avstyrks därmed.

När det gäller frågan om att införa ett s.k. frival framhåller regeringen i propositionen att det är svårt att ha ett system med fullständig frihet. Reger­ingen bedömer vidare att ett system med möjlighet för yrkesmässiga verksam­heter att få dispens länsvis skapar tillräcklig flexibilitet i förhållande till det frivalssystem som har efterfrågats från näringslivet. Utskottet delar reger­ingens bedömning och avstyrker därmed motion 2025/26:3907 (C) yrkande 1.

Utskottet konstaterar vidare att propositionen innehåller förslag som inne­bär en mer ändamålsenlig och hållbar hantering av schaktmassor. Som framgår av redovisningen ovan arbetar Naturvårdsverket med ett rege­rings­uppdrag som rör ett resurseffektivt nyttjande av massor. Motion 2025/26:3907 (C) yrkande 2 kan mot denna bakgrund lämnas utan åtgärd. Motionsyrkandet avstyrks därmed.

Den illegala avfallshanteringen är ett växande problem som utskottet ser allvarligt på. Som regeringen framhåller i propositionen är en väl fungerande tillsyn avgörande för att minska den illegala hanteringen av avfall. Utskottet ser därför positivt på att regeringen genom budgetpropositionen för 2026 genomförde en satsning i syfte att motverka oseriösa och illegala aktörer på avfallsområdet. Utskottet noterar vidare att riksdagens tillkännagivande om tillsynsarbetet på avfallsområdet ännu inte är slutbehandlat. Med hänsyn till det anförda anser utskottet att motionerna 2025/26:3906 (S) yrkande 4, 2025/26:3907 (C) yrkande 3 och 2025/26:3909 (MP) yrkande 4 kan lämnas utan bifall. Motionsyrkandena avstyrks därmed.

När det gäller frågan om utvärdering och uppföljning noterar utskottet att regeringen i propositionen lyfter dels de olika risker som finns med att avreglera visst kommunalt avfall, dels frågan om hur förslagen i propositionen kan påverka den illegala avfallshanteringen. Utskottet noterar vidare att reger­ingen anför att den inom ramen för sitt fortsatta arbete med reformeringen av avfallslagstiftningen kommer att återkomma till hur förslagen kan utvärderas. Regeringen framhåller även att förslagen kan utvärderas inom ramen för andra typer av uppföljningar, utvärderingar och rapporteringar. Mot denna bakgrund finner utskottet inte skäl att rikta något tillkännagivande till regeringen med anledning av motionerna 2025/26:3906 (S) yrkande 3 och 2025/26:3909 (MP) yrkande 3. Motionsyrkandena avstyrks därmed.

Reservationer

Ställningstagande

Vi instämmer i den kritik som bl.a. Avfall Sverige har riktat mot regeringens förslag att lyfta ut begreppet ursprunglig avfallsproducent ur definitionen av avfallsproducent. Den nuvarande regleringen med en definition av ursprunglig avfallsproducent, och det ansvar som följer den ursprungliga avfallsprodu­centen, bör behållas.

Med ett ansvar för ursprungliga avfallsproducenter är det t.ex. möjligt att vid misstankar om illegal avfallshantering förelägga den ursprungliga avfalls­producenten att redovisa hur avfallet har hanterats i efterföljande led. Om ansvaret för den ursprungliga avfallsproducenten tas bort finns det en stor risk att möjligheten att spåra avfallet från källan till fullständig behandling minskar, eftersom tillsynsmyndigheten då behöver identifiera flera aktörer i kedjan.

Med anledning av detta bör regeringen återkomma med ett lagförslag som innehåller de nödvändiga lagändringar som krävs för att behålla den nuvarande regleringen med en definition av ursprunglig avfallsproducent och det ansvar som gäller för den ursprungliga avfallsproducenten. Detta bör riksdagen ställa sig bakom och tillkännage för regeringen.

 

Ställningstagande

Vi delar regeringens bedömning att det behövs åtgärder för att förebygga att avfall över huvud taget uppstår och öka materialåtervinningen i Sverige. Vi väl­komnar därför åtgärder som leder i denna riktning. Däremot anser vi att det inte är självklart att regeringens förslag faktiskt kommer att leda till en ökad återvinning och bättre utsortering, trots att det är hela syftet med reformen. Det saknas reformer som på ett tydligt sätt styr mot en ökad materialåtervinning. Regeringen bör därför återkomma med förslag på åtgärder som säkerställer att vi klarar målen för materialåtervinning.

För att vi ska klara de uppsatta återvinningsmålen krävs vidare bl.a. att insamlingen av verksamheters förpackningsavfall förbättras. Propositionen saknar dock förslag som klargör producenternas skyldigheter vad gäller för­packningsavfall från verksamheter. I dag kan producenter sätta plast på mark­naden och tjäna pengar på detta, och samtidigt slippa undan ansvar. I praktiken vältras kostnaden över på vanliga hushåll. Det är varken rimligt eller rättvist. Regeringen bör därför även utreda hur det finansiella producentansvaret för verksamheters förpackningar och annat avfall skulle kunna förtydligas och skärpas.

 

Ställningstagande

Naturvårdsverket har vid flera tillfällen lyft fram behovet av en bred översyn och utveckling av hela avfallslagstiftningen i syfte att förebygga avfall, öka återanvändningen av produkter, minska avfallsmängderna och öka material­återvinningen. Förslagen i propositionen innebär dessvärre en mer avgränsad översyn.

Tekniska verken och Stockholm Vatten och Avfall m.fl. efterlyste i sina remissvar förslag på förändringar som tar sikte på avfallshierarkins övre nivåer. Tekniska verken föreslog vidare en utredning av förutsättningarna för att förebygga avfall genom exempelvis utvecklade pantsystem, ekodesign­krav och styrmedel för att främja reparationer. Stockholm Vatten och Avfall lyfte att lagstiftningen behöver styra mot att göra det svårare att sätta icke cirkulära produkter på marknaden för att förebygga uppkomsten av avfall. Avfall Sverige anförde att det saknas förslag om styrmedel och reglering som tydligare prioriterar de översta stegen i avfallshierarkin, förebyggande av avfall och främjande av återanvändning innan överlämnande till kommunen och pekade på att sådana åtgärder är avgörande för att minska avfalls­mängderna och öka cirkulariteten för produkter och komponenter.

Det behöver även tillsättas en utredning som undersöker förutsättningarna för insamling av fraktioner av papper, plast, glas och metall som inte samtidigt är förpackningsavfall eller bygg- och rivningsavfall och som inte heller utgör grovavfall.

Mot bakgrund av det som anförs ovan bör regeringen genomföra en bred översyn och utveckling av hela avfallslagstiftningen i syfte att förebygga avfall, öka återanvändningen av produkter, minska avfalls­mängderna och öka materialåtervinningen av avfallet. En sådan översyn bör genomföras utifrån en nollvision för avfall. Regeringen bör också återkomma med ett bredare förslag om en reviderad avfallslagstiftning som styr tydligare mot en ökad cirkulär ekonomi.

 

Ställningstagande

Näringslivet är motorn i den cirkulära omställningen. Propositionens förslag om att flytta ansvaret för vissa avfallsflöden från kommunerna till verksam­heterna är ett steg i rätt riktning, men det är för begränsat. Den s.k. frivals­modellen, där alla verksamheter som har vilja och förmåga ges möjlighet att själva ansvara för hanteringen av sitt avfall, bör genomföras fullt ut. Detta skulle minska det kommunala monopolet, främja konkurrens och innovation samt ge företag bättre förutsättningar att utveckla cirkulära affärsmodeller anpassade för deras specifika verksamheter. Regeringen bör därför återkomma med förslag om ett utökat frival.

Hanteringen av schaktmassor är vidare ett tydligt exempel på föråldrad lagstiftning som hindrar cirkularitet. Att klassificera rena schaktmassor som avfall leder till onödiga transporter, ökade kostnader och ett enormt resurs­slöseri. Propositionens förslag om ett undantag är positivt, men regeringen bör gå längre och utreda hur lagstiftningen kan moderniseras så att icke-förorenade massor per definition klassas som en resurs som kan återanvändas lokalt.

 

 

Ställningstagande

För att komma åt de oseriösa aktörerna inom avfallshanteringen finns ett särskilt behov av tillräcklig tillsyn, inte minst när det gäller den uppsökande tillsynen. Tyvärr fungerar dagens tillsyn inte på ett effektivt och enhetligt sätt. Regeringen måste därför skärpa tillsynen och prioritera den uppsökande till­synen för att komma åt den illegala avfallshanteringen.

 

Ställningstagande

I promemorian Reformering av avfallslagstiftningen för ökad materialåter­vinning och för mer cirkulär ekonomi (KN2024/02249), som ligger till grund för propositionen, föreslogs att en kommuns generella ansvar för att utöva tillsyn över avfallshanteringen inom kommunen skulle tas bort. En majoritet av remissinstanserna var negativa till förslaget, och i propositionen har förslag­et ändrats. Enligt förslaget i propositionen ska kommunerna inte utöva tillsyn över de skyldigheter som kommunerna har att utföra avfalls­hanter­ingstjänster åt kommunmedborgare och företag. Vidare ska regeringen eller den myndig­het eller kommun som regeringen bestämmer få meddela före­skrifter om skyldigheten att kontrollera avfall, avfallshantering och avfalls­förebyggande åtgärder. Det är en förbättring i jämförelse med förslaget i promemorian, men vissa kvarstående frågetecken behöver rätas ut när det gäller vad förändringen egentligen kommer att innebära.

Länsstyrelsen i Stockholms län har föreslagit att den kommunala tillsynen ska fortsätta att stärkas med bl.a. mer utvecklad central tillsynsvägledning för att effektivisera tillsynen inom avfallsområdet. Flera remissinstanser har även framhållit att de kommunala tillsynsmyndigheterna besitter ovärderlig lokal­känne­dom och kunskap om kommunernas verksamheter, aktörer och geograf­iska förhållanden samt att denna kompetens är avgörande för att bedriva en effektiv tillsyn och inte bör underskattas.

Med anledning av det som anförs ovan finns det behov av en kraftsamling på tillsynsområdet som omfattar såväl ökad vägledning och samverkan som statlig finansiering med fokus på att förhindra illegal och miljöskadlig avfalls­hantering.

 

Ställningstagande

I propositionen föreslås att tillsynsansvaret för kommunernas avfallshantering ska flyttas från kommunerna. Detta kan leda till en mer enhetlig tillsyn men riskerar samtidigt att medföra att viktig lokalkännedom går förlorad. Som flera remissinstanser har påpekat är det tveksamt om länsstyrelserna har resurser och tillräcklig kunskap om de lokala förhållandena i landets alla 290 kommuner för att kunna bedriva en effektiv tillsyn. Regeringen bör därför utreda en alternativ modell som bättre balanserar behovet av enhetlighet med vikten av lokal kompetens. Detta kan exempelvis ske genom stärkt samverkan mellan kommuner eller en tydligare rollfördelning mellan länsstyrelserna och kommunerna.

 

Ställningstagande

Propositionen adresserar inte på ett tillräckligt sätt de tydliga risker som finns med förslaget om förändringar i ansvarsfördelningen mellan kommunerna och privata aktörer. Regeringen har föreslagit en avreglering som innebär att ansvaret för delar av det kommunala avfallet flyttas från kommunerna till avfallsproducenterna. Samtidigt föreslår regeringen att kommunerna ska ges ett andrahandsansvar under förutsättning att den som ger upphov till avfallet kan visa att det finns ett bristande utbud av tjänster för avfallshanteringen, att transportavstånden är orimligt långa eller att avfallshanteringstjänsterna erbjuds med oskäliga avtalsvillkor.

Med en sådan ansvarsförändring kan det vara nödvändigt med ett kommunalt andrahandsansvar för att exempelvis mindre företag i glesbygd och på landsbygden ska kunna fortsätta att bedriva sin verksamhet. Att förändra ansvaret på det sätt som regeringen föreslår medför dock samtidigt flera risker.

För det första riskerar det att leda till en situation där avfallsföretag kan välja att endast erbjuda sina tjänster till kunder eller områden där det är lätt att tjäna pengar. Det kan exempelvis vara stora företag eller städer. Då kan privata aktörer ”plocka russinen ur kakan” medan kommunerna är kvar med de kunder som är mindre lönsamma, exempelvis på grund av långa avstånd. Detta kan i slutändan göra avfallshanteringen dyrare för hela kundkollektivet, eftersom kommunerna ändå måste bygga upp och anpassa sin verksamhet för att ta hand om de mer kostsamma kunderna.

För det andra ser vi med oro på att kommunerna tvingas att bära en betydande ekonomisk risk. Om ett företag som hanterar avfall plötsligt slutar att erbjuda sina tjänster måste kommunerna vara redo att rycka in med kort varsel. Antingen behöver de snabbt kunna ta över den avfallshantering som blir kvar eller så kan de snabbt behöva avveckla sin verksamhet om ett nytt företag ska ta över. I båda fallen innebär det en stor kostnad och osäkerhet.

För det tredje kan risken för avfallsbrottslighet öka till följd av den föreslagna ansvarsförändringen. När fler aktörer är inblandade och kontrollen blir svagare finns det större utrymme för oseriösa företag att hantera avfall på fel sätt, t.ex. genom illegal dumpning eller bristande sortering. Denna typ av brottslighet kan innebära stora skador på miljön. Exempelvis kan farliga ämnen spridas till våra vatten, marken förorenas eller avfall börja brinna och därmed öka spridningen av farliga ämnen.

Mot denna bakgrund anser vi att regeringen måste återkomma med en analys och utvärdering av riskerna kopplade till förslagen om andrahands­ansvar för kommunerna och avregleringen av visst kommunalt avfall.

 

Ställningstagande

Det finns i dagsläget många exempel på fusk och bristfällig avfallshantering som orsakat stora problem. Det handlar exempelvis om förorenade massor som efter otillräckliga kontroller använts som marktäckning, och i vissa fall om rena miljökatastrofer såsom Think Pink-härvan. Flera myndigheter har tidigare konstaterat att tillsynen på avfallsområdet är otillräcklig, vilket kan leda till snedvriden konkurrens och i slutänden stor miljöproblematik. Den bristande tillsynen utnyttjas också ofta av aktörer med illegala avsikter.

Flera remissinstanser har pekat på att delar av förslagen i propositionen ökar risken för oseriösa aktörer och illegal avfallshantering. Det handlar bl.a. om förslagen om att detaljhandeln själv ska ansvara för sitt kommunala avfall samt hanteringen av förbrukat matfett. Flera remissinstanser har pekat på vikten av att stärka tillsynen. Med anledning av det som anförs ovan bör de lagändringar som föreslås i propositionen följas upp när det gäller deras påverkan på den illegala avfallshanteringen.

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag