HD01KU13: Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om politisk reklam

Konstitutionsutskottets betänkande 2025/26:KU13

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om politisk reklam och ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar.

Förslaget innebär i huvudsak att vissa kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om politisk reklam samlas i en ny lag. Lagen innehåller bestämmelser om de behöriga myndigheternas befogenheter och handläggning och om sanktionsavgifter vid överträdelser av förordningen.

Den nya lagen och ändringarna i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar föreslås träda i kraft den 1 januari 2026.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena.

I betänkandet finns två reservationer (SD).

Behandlade förslag

Proposition 2025/26:4 Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om politisk reklam.

Två yrkanden i en följdmotion.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om politisk reklam

Reservationer

1. Regeringens lagförslag, punkt 1 (SD)

2. Lagstiftningens framtida utformning, punkt 2 (SD)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2025/26:4 Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om politisk reklam. I propositionen föreslår regeringen en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om politisk reklam och en ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar.

I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen.

I betänkandet behandlas även två yrkanden i en följdmotion med anledning av propositionen.

En förteckning över behandlade förslag finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Utskottets överväganden

Bakgrund

EU:s förordning om politisk reklam trädde i kraft den 9 april 2024.[1] Syftet med förordningen är att åstadkomma ökad transparens för sådan reklam och att harmonisera reglerna för tillhandahållande av politiska reklamtjänster inom EU.

Enligt förordningen är tillhandahållare av reklamtjänster skyldiga att identifiera politiska reklamtjänster. Tillhandahållare av politiska reklam­tjänster ska vidare bevara information om det politiska reklammeddelande eller den reklamkampanj som tjänsten kopplas till, den specifika tjänst som tillhandahållits, de belopp som fakturerats eller värdet av andra förmåner för tjänsten och i förekommande fall sponsorns identitet och kontaktuppgifter. Tillhandahållare av politiska reklamtjänster ska även överföra nödvändig information till varandra och efter begäran till behöriga myndigheter.

Utgivare av politisk reklam ska genom märkning av det politiska reklammeddelandet upplysa mottagaren om att det är ett politisk reklam­meddelande, identiteten på sponsorn och vem som ytterst kontrollerar denne. Utgivare ska också bifoga ett transparensmeddelande för att göra det möjligt att förstå det bredare sammanhanget som budskapet ingår i. Det kan t.ex. handla om upplysningar om kopplingen till ett val eller att budskapet ingår i en bredare politisk kampanj. Utgivare ska även införa användarvänliga mekanismer som möjliggör för mottagarna att underrätta dem om reklammeddelanden som inte uppfyller förordningens krav.

Genom förordningen införs även harmoniserade regler för användning av inriktningsteknik och annonsleveransteknik som inbegriper behandling av personuppgifter i samband med tillhandahållande av politisk onlinereklam. Förordningen utgör i dessa delar en komplettering av bl.a. EU:s allmänna dataskyddsförordning, även kallad GDPR.[2]

Enligt förordningen om politisk reklam krävs att personuppgifterna samlats in med den registrerades uttryckliga samtycke för att använda inriktnings- eller annonsleveransteknik vid politisk onlinereklam (artikel 18). Profilering med användning av känsliga personuppgifter är förbjuden, och teknikerna får inte användas om den registrerade är minst ett år yngre än den nationella rösträttsåldern. Det görs dock undantag för kommunikation från t.ex. politiska partier till medlemmar. I förordningen ställs ytterligare krav på transparens som inkluderar framtagandet av en policy för användning av inriktnings- och annonsleveransteknik, registerföring och årlig riskbedömning (artikel 19). Den personuppgiftsansvarige måste lämna information om bl.a. mottagar­grupper, personuppgiftskategorier och användning av artificiell intelligens. Enskilda ska även få en hänvisning till effektiva medel för att kunna utöva sina rättigheter enligt bland annat EU:s allmänna dataskyddsförordning.

Enligt förordningen om politisk reklam ställs vidare krav på medlems­staterna att utse en eller flera behöriga myndigheter för tillsyn och kontroll av att förordningens regler följs (artikel 22) och det finns även bestämmelser om gränsöverskridande samarbete (artikel 23). I förordningen finns också bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av förordningen (artikel 25).

EU:s förordning om politisk reklam har även vissa beröringspunkter med EU:s förordning om digitala tjänster som innehåller harmoniserande regler för att tillhandahålla digitala förmedlingstjänster på den inre marknaden.[3] En tillhandahållare av politisk reklam kan t.ex. utnyttja en förmedlingstjänst för att sprida politiska reklammeddelanden. En leverantör av förmedlingstjänster kan också vara tillhandahållare av politiska reklamtjänster och därmed vara skyldig att utöver förordningen om digitala tjänster även följa förordningen om politisk reklam.

Propositionen

Regeringen konstaterar att EU:s förordning om politisk reklam överlämnar till medlemsstaterna att reglera vissa frågor. Regeringen föreslår därför att en ny lag med kompletterande bestämmelser till förordningen införs.

Regeringen framhåller att kompletteringslagen ska läsas tillsammans med förordningen om politisk reklam. För att undvika dubbelreglering är det lämpligt att hänvisa till förordningen i lagen. Hänvisningar kommer även finnas till EU:s förordning om digitala tjänster. Kompletteringslagen föreslås innehålla bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av förordningen i vissa fall. Enligt regeringen bör sanktionsbestämmelserna innehålla statiska hänvisningar, dvs. avse förordningen i den ursprungliga lydelsen, med hänsyn till behovet av förutsebarhet när det gäller vilka överträdelser som kan leda till sanktioner. För att eventuella ändringar i förordningen ska få omedelbart genomslag i Sverige anser regeringen dock att övriga hänvisningar i kompletteringslagen ska vara dynamiska, dvs. avse förordningen i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen.

Enligt regeringens bedömning finns det inte något behov av en uttrycklig bestämmelse som upplyser om att bestämmelserna i den nya kompletterings­lagen inte ska tillämpas i den utsträckning en tillämpning av dessa skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Som skäl anför regeringen att det i skälen till förordningen om politisk reklam anges att den inte ska tillämpas i de fall det skulle strida mot grundläggande principer rörande yttrande- och informations­frihet. Dessutom följer det av principen om normhierarki att grundlagarna har företräde framför vanlig lag.

Regeringen föreslår att det i den nya lagen ska tas in en upplysning om att det är den myndighet som ansvarar för att övervaka tillämpningen av EU:s allmänna dataskyddsförordning som är behörig att övervaka tillämpningen av bestämmelserna om inriktningsteknik och annonsleveransteknik i EU:s förordning om politisk reklam. Integritetsskyddsmyndigheten är utsedd till sådan tillsynsmyndighet i Sverige. Av lagen ska det också framgå att den eller de myndigheter som regeringen bestämmer är behöriga att övervaka att förordningen om politisk reklam följs i andra fall än när det gäller bestämmelserna om inriktningsteknik och annonsleveransteknik. Regeringen har gett Mediemyndigheten i uppdrag att vara behörig myndighet.

I lagen ska det även finnas en upplysning om att den behöriga myndigheten har vissa befogenheter att begära information vid tillsyn som följer av förordningen om digitala tjänster och förordningen om politisk reklam. Enligt förordningen om politisk reklam har den behöriga myndigheten bl.a. befogenhet att begära tillgång till uppgifter, handlingar eller nödvändig information från sponsorn eller de berörda tillhandahållarna av politiska reklamtjänster. Myndigheten ska endast använda uppgifterna, handlingarna och informationen för att övervaka och bedöma om förordningen efterlevs.

Regeringen föreslår även en upplysning i lagen om att den behöriga myndigheten har befogenhet att godkänna frivilliga åtaganden från leverantörer av förmedlingstjänster och göra dem bindande.

Regeringen föreslår vidare att den behöriga myndigheten vid tillsyn ska få utföra inspektioner i lokaler i enlighet med förordningen om digitala tjänster och förordningen om politisk reklam. Den behöriga myndigheten ska, om det behövs för myndighetens tillsyn, få förelägga de fysiska eller juridiska personer vars lokaler kan bli föremål för inspektion att hålla lokaler tillgängliga för inspektion. Ett föreläggande om att hålla lokaler tillgängliga ska få förenas med vite.

Den behöriga myndigheten ska vidare få beordra att leverantörer av förmedlingstjänster upphör med överträdelser. Den ska också få besluta om avhjälpande åtgärder i enlighet med förordningen om politisk reklam och förordningen om digitala tjänster. Myndigheten ska också ha befogenhet att besluta om sanktionsavgifter och vitesförelägganden.

När den behöriga myndigheten vidtar åtgärder för att ta del av handlingar vid tillsyn enligt förordningen om politisk reklam, t.ex. vid en inspektion i lokaler, får åtgärden inte avse en skriftlig handling som skyddas av advokaters tystnadsplikt. Om myndigheten och den som undersöks inte är överens om huruvida en viss handling omfattas av tystnadsplikten ska myndigheten omedelbart försegla handlingen och skyndsamt överlämna den till en allmän förvaltningsdomstol. Domstolen ska så snart som möjligt pröva om handlingen ska omfattas av åtgärden.

Enligt förordningen om politisk reklam ska de nationella tillsynsmyndigheterna besluta om sanktionsavgifter för överträdelser av de skyldigheter i förordningen om politisk reklam som avser inriktnings- och annonsleveransteknik. Regeringen föreslår att sådana sanktionsavgifter inte ska få beslutas om den som anspråket riktar sig mot inte har fått tillfälle att yttra sig inom fem år från det att överträdelsen ägde rum.

Regeringen föreslår även att sanktionsavgifter ska få tas ut av en tillhandahållare av politiska reklamtjänster som överträder någon av sina skyldigheter enligt vissa bestämmelser i förordningen om politisk reklam. Skyldigheterna gäller identifiering av politiska reklamtjänster, avtalsinnehåll, bevarande av information, märknings- och transparenskrav, transparens­meddelande, tillgängliggörande av politisk onlinereklam, redovisning och utseende av en rättslig företrädare. En sanktionsavgift ska inte få beslutas om överträdelsen omfattas av ett föreläggande som har förenats med vite och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Avgiften får inte heller beslutas om den som anspråket riktas mot inte har fått tillfälle att yttra sig inom två år från det att överträdelsen ägde rum. Regeringen föreslår även att det i kompletteringslagen ska finnas bestämmelser bl.a. om storleken på sanktionsavgifterna, delgivning av beslut, betalning och preskription.

Förordningen om politisk reklam och kompletteringslagen förutsätter att det görs ansökningar hos domstol när det gäller utdömande av förelagda viten och för prövning av om en handling omfattas av advokaters tystnadsplikt. Därutöver kommer en domstol att behöva pröva överklaganden av myndigheternas beslut enligt förordningen och kompletteringslagen. Regeringen föreslår att Förvaltningsrätten i Stockholm ska vara rätt domstol i mål enligt förordningen om politisk reklam och kompletteringslagen. Beslut enligt förordningen och lagen ska kunna överklagas. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten och vid överklagande i mål om prövning av om en handling skyddas av advokaters tystnadsplikt.

Den nya lagen och en ändring i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar föreslås träda i kraft den 1 januari 2026. En sanktionsavgift ska få beslutas endast för sådana åsidosättanden av skyldigheter som har skett efter ikraftträdandet.

Motionen

I motion 2025/26:1426 av Michael Rubbestad m.fl. (SD) föreslås att riksdagen avslår propositionen i sin helhet (yrkande 1). Som skäl anför motionärerna att regeringens förslag synes gå längre än vad som är nödvändigt. Motionärerna föreslår ett tillkännagivande om att regeringen skyndsamt bör återkomma med ett omarbetat och tydligt avgränsat förslag (yrkande 2). Motionärerna räknar upp ett antal parametrar som det nya förslaget bör följa: ingen över­implementering av förordningen, ett tydligt värnande om tryckfrihets­förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, endast statiska hänvisningar till förordningen, proportionalitet när det gäller sanktioner och att bevisregler och tidsfrister vid valperioder införs.

Motionärerna framhåller att de materiella begränsningarna för politisk annonsering i propositionen kopplas till sanktioner såsom föreläggande, viten och sanktionsavgifter. I kombination med dynamiska hänvisningar till förordningen skapas en rättsosäkerhet där olika aktörer – små partier, ideella föreningar, lokala medier och enskilda opinionsbildare – riskerar att avstå från laglig annonsering av oro för att göra fel. Det medför att förutsättningarna för det demokratiska samtalet förändras i grunden och att opinionsbildning i praktiken begränsas på ett oacceptabelt sätt. Motionärerna anför vidare att förslagen i propositionen öppnar upp för betydande sanktionsavgifter och viten. Utan en lagfäst sanktionsstege – en varning följd av rättelse och därefter, vid behov, sanktionsavgift – och tydliga kriterier för förmildrande eller försvårande omständigheter riskerar regelverket att få en mer restriktiv effekt än nödvändigt. Detta riskerar att leda till överefterlevnad och självcensur. Svensk rätt bör vidare tillföras en uttrycklig bestämmelse som ålägger tillsynsmyndigheten att avstå från åtgärder när ett ingripande riskerar att komma i konflikt med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund­lagen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet instämmer i regeringens överväganden i propositionen och anser att regeringens förslag till ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om politisk reklam är väl avvägt. Utskottet föreslår därför att riksdagen antar lagförslagen med en mindre redaktionell justering. Därmed anser utskottet att riksdagen bör avslå motionsyrkandet om avslag på regeringens förslag.

Utskottet övergår nu till att behandla ett motionsyrkande med förslag om ett tillkännagivande till regeringen i en fråga som anknyter till lagförslaget.

I motionsyrkandet begärs ett tillkännagivande till regeringen om att regeringen bör återkomma till riksdagen med ett omarbetat och tydligt avgränsat förslag. Enligt motionärerna bör bl.a. endast statiska hänvisningar till förordningen användas i lagen, och det bör införas en uttrycklig bestämmelse som ålägger tillsynsmyndigheten att avstå från åtgärder när ett ingripande riskerar att komma i konflikt med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Utskottet konstaterar att när det gäller sanktionsbestämmelserna i kompletteringslagen används statiska hänvisningar till förordningen med hänsyn till behovet av förutsebarhet när det gäller vilka överträdelser som kan leda till sanktioner. För att eventuella ändringar i förordningen ska få omedelbart genomslag i Sverige anser regeringen dock att övriga hänvisningar i lagen ska vara dynamiska. Utskottet delar regeringens bedömning och konstaterar att användningen av dynamiska hänvisningar inte hindrar att lagändringar utreds även om nationell lagstiftning normalt sett inte behöver ändras när unionsrättsakten ändras. Dessutom bevakas svenska intressen vid lagstiftningsprocesser på EU-nivå och riksdagen har möjlighet till inflytande genom överläggningar med regeringen. Utskottet delar vidare regeringens bedömning att det inte finns något behov av en uttrycklig bestämmelse i lagen om att bestämmelserna inte ska tillämpas om en tillämpning av dessa skulle strida mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen.

Utskottet, som anser att förslaget är väl avvägt, ser inte heller i övrigt skäl att ta något initiativ med anledning av motionsyrkandet. Motionsyrkandet avstyrks därmed.

 

 

Reservationer

Ställningstagande

Enligt vår mening bör förslagen i propositionen avslås eftersom regeringens förslag till ny lag synes gå längre än vad som är nödvändigt. De materiella begränsningarna för politisk annonsering kopplas i lagen till sanktioner såsom föreläggande, viten och sanktionsavgifter. I kombination med dynamiska hänvisningar till förordningen skapas en rättsosäkerhet där olika aktörer – små partier, ideella föreningar, lokala medier och enskilda opinionsbildare – riskerar att avstå från laglig annonsering av oro för att göra fel. Det medför att förutsättningarna för det demokratiska samtalet förändras i grunden och att opinionsbildning i praktiken begränsas på ett oacceptabelt sätt. Förslagen i propositionen öppnar vidare upp för betydande sanktionsavgifter och viten. Utan en lagfäst sanktionsstege – en varning följd av rättelse och därefter, vid behov, sanktionsavgift – och tydliga kriterier för förmildrande eller försvårande omständigheter riskerar regelverket att få en mer restriktiv effekt än nödvändigt. Detta riskerar att leda till överefterlevnad och självcensur.

 

Ställningstagande

Enligt vår mening bör regeringen återkomma till riksdagen med ett omarbetat och tydligt avgränsat lagförslag som tar hänsyn till de invändningar vi har mot förslaget. Det omarbetade förslaget bör för det första ligga så nära en minimiimplementering som möjligt. I lagen bör vidare införas en uttrycklig bestämmelse som ålägger tillsynsmyndigheten att avstå från åtgärder, t.ex. sanktioner eller vitesföreläggande, när ett ingripande riskerar att komma i konflikt med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Vi anser också att endast statiska hänvisningar till förordningen bör användas. Dynamiska hänvisningar innebär att norminnehållet kan skifta utan att ett nytt riksdagsbeslut behöver fattas, vilket urholkar den nationella själv­bestämmanderätten. Det nya förslaget bör också innehålla en sanktionsstege – en varning följd av rättelse och därefter, vid behov, sanktionsavgift – och tydliga kriterier för förmildrande eller försvårande omständigheter. Slutligen bör lagen innehålla bevisregler och tidsfrister under valperioder.

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag