HD01KU10: Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning

2

enheter. Det kan leda till synergier. Utskottet betonar också att förändringar kan behöva följas upp och eventuellt dokumenteras på lämpligt sätt för att klargöra om syftet med förändringen har uppnåtts.

Även regeringens remisser till Lagrådet har granskats av utskottet. Propositioner med lagförslag som granskats av Lagrådet och som överlämnats till riksdagen under 2019/20, 2020/21, 2023/24 och 2024/ 25 har gåtts igenom. Senast utskottet gjorde en liknande granskning var hösten 2018. I cirka hälften av de nu granskade fallen har Lagrådet lämnat synpunkter och förslag, vilket är en något lägre andel än vid den förra granskningen. En majoritet av synpunkterna har varit juridisk-tekniska och således fokuserat på hur ett lagförslags föreskrifter förhåller sig till varandra och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. I ett antal fall har synpunkterna rört grundläggande frågor såsom ett lagförslags förenlighet med grundlagarna, hur det har förhållit sig till rättssäkerhetens krav eller om det har kunnat antas tillgodose de syften som angetts. I några fall har de rört själva remissförfarandet och då oftast att remisstiden varit för kort. Utskottet framhåller att remissbehandlingen är ett väsentligt inslag i arbetet med att upprätthålla en god kvalitet i lagstiftningen. Det är viktigt att myndigheters sakkunskap inhämtas och att remisstiderna är så väl tilltagna att remissinstanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen. Utskottet framhåller även värdet av effektivitet i lagstiftningsprocessen. Vidare visar granskningen att regeringen till övervägande del har godtagit Lagrådets förslag och beaktat dess synpunkter. Under de senaste två riksmötena har det skett i lägre utsträckning än tidigare under den granskade perioden. När regeringen inte har följt Lagrådets förslag och synpunkter har den argumenterat för sitt ställningstagande i propositionerna. Enligt utskottet är detta en viktig del i arbetet med att upprätthålla kvaliteten i lagstiftningsarbetet. Att regeringens ställningstagande har sin grund i t.ex. en annan juridisk bedömning än den Lagrådet har gjort eller i ett visst politiskt hänsynstagande bör redovisas tydligt. Av de propositioner som ingår i granskningen innehåller 37 stycken lagförslag som helt eller delvis har avstyrkts eller allvarligt ifrågasatts av Lagrådet. Detta antal har varierat över tid under den granskade perioden och var som högst under 2023/24. I knappt hälften av fallen har regeringen följt Lagrådet, och i några fall har den delvis följt Lagrådet. I ett antal fall har regeringen valt att inte följa Lagrådets synpunkter och förslag. Utskottet understryker att det är angeläget att Lagrådets centrala roll i lagstiftningsarbetet inte urholkas. Utskottet noterar ökningen av antalet propositioner med lagförslag där Lagrådet avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslagen eller delar av dem. Den genomförda granskningen ger dock inte en heltäckande bild av kvalitetsnivån i regeringens lagförslag. Det kan också noteras att det har rört sig om förhållandevis få propositioner. Regeringen har också argumenterat för sitt ställningstagande när den inte har följt Lagrådet. Utskottet noterar att Statsrådsberedningens granskningskansli löpande bevakar frågan och att diskussioner har förts med departementen till följd av ökningen av antalet yttranden där Lagrådet avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslag. Avslutningsvis påminner utskottet om vikten av att det av den

3

4

Dagordningarna har snarare styrts av konkreta ärenden eller skeenden i omvärlden. Den tydligaste trenden sedan 2022 är att nämnden ofta kallats in med kort varsel med anledning av specifika händelser. En sådan utveckling är enligt utskottet fullt ut förenlig med den roll som Utrikesnämnden har enligt regeringsformen. Utskottet noterar också att det vanligtvis inte görs någon distinktion på förhand mellan informationspunkter och punkter för överläggning inför Utrikesnämndens sammanträden. Vid sammanträdena redovisar regeringen sin bedömning i en aktuell fråga och när så är påkallat sina överväganden och avsikter vad gäller fortsatt hantering, varefter nämndens ledamöter har möjlighet att ställa frågor eller uttrycka ståndpunkter. Huruvida det är fråga om information eller överläggning avgörs av sammanhanget, och båda elementen kan finnas i samma ärende. Utskottet har ingen invändning mot denna väletablerade praxis.

5

2025/26:KU10

6

INNEHÅLLSFÖRTECKNING2025/26:KU10

7

2025/26:KU10

Utskottets anmälan

Konstitutionsutskottet anmäler härmed för riksdagen resultatet av den granskning som redovisas i detta betänkande enligt 13 kap. 2 § regeringsformen.

Stockholm den 16 december 2025

På konstitutionsutskottets vägnar

Jennie Nilsson

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Jennie Nilsson (S), Mats Green (M), Michael Rubbestad (SD), Hans Ekström (S), Fredrik Lindahl (SD), Mirja Räihä (S), Oskar Svärd (M), Per-Arne Håkansson (S), Mauricio Rojas (L), Amalia Rud Stenlöf (S), Ulrik Nilsson (M), Jessica Wetterling (V), Gudrun Brunegård (KD), Susanne Nordström (M), Jan Riise (MP), Lars Engsund (M) och Fredrik Lindstål (C).

8

2025/26:KU10

1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation

Ärendet

Som ett led i den granskning som konstitutionsutskottet enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet regeringens sammansättning och utvecklingen av Regeringskansliets organisation.

När det gäller regeringens sammansättning redovisas uppgifter om statsrådsförordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. den 1 oktober 2024 t.o.m. utgången av september 2025. Vidare uppmärksammas dokumentation av statsråds åtagande om att medverka i konstitutionsutskottets granskning även efter det att statsrådsuppdraget har upphört. När det gäller regeringsarbetets organisation redovisas bl.a. statistiska uppgifter om antalet tjänstgörande i Regeringskansliet i september 2025. Utvecklingen över tid redovisas också. Underlag för granskningen finns i bilaga 1.1.

Regeringens sammansättning

Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen.

Under den aktuella perioden har statsministern entledigat och förordnat följande statsråd. Den 31 mars 2025 entledigades statsrådet Paulina Brandberg. Den 1 april 2025 förordnades Nina Larsson att vara statsråd. Den 28 juni 2025 förordnades Simona Mohamsson att vara statsråd och chef för Utbildningsdepartementet och Johan Britz att vara statsråd och chef för Arbetsmarknadsdepartementet. Samma dag entledigades statsråden Johan Pehrson och Mats Persson. Den 9 september 2025 entledigades statsrådet Acko Ankarberg Johansson. Samma dag förordnades Elisabet Lann att vara statsråd.

Under perioden har statsministern även fattat ett antal beslut om förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen. Förordnandena återfinns i bilaga 1.1. Bilagan innehåller även de nya statsrådens åtaganden att medverka i konstitutionsutskottets granskning.

9

Regeringsarbetets organisation

I september 2025 fanns det totalt 4 818 tjänstgörande i Regeringskansliet. Siffran inkluderar alla kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna. Undantas dessa uppgick antalet till 3 964. Av tabell 1.1 framgår även antalet tjänstgörande i Regeringskansliet över tid.

Tabell 1.1 Tjänstgörande i Regeringskansliet 2005–2025

Exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna

Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i Regeringskansliet i september månad. En sammanställning över antalet tjänstgörande före 2005 finns i äldre betänkanden; se betänkande 2022/23:KU10 s. 14.

Källor: Statsrådsberedningens promemoria av den 23 oktober 2025 (se bil. 1.1) och betänkande 2024/25:KU10 s. 10.

Som framgår av tabellen ökade antalet tjänstgörande 2022. Den motiverades av Sveriges ordförandeskapet i EU våren 2023. Efter en nedgång 2023 ökade antalet återigen under 2024, vilket bl.a. förklarades av att antalet tjänstgörande förstärktes med anledning av det säkerhetspolitiska läget. Under 2025 minskade antalet tjänstgörande till 4 818. Minskningen förklaras bl.a. av att antalet kommittéanställda minskat.

10

Av tabell 1.2 nedan framgår antalet tjänstgörande per departement samt inom Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen exklusive kommitté- anställda och anställda vid utlandsmyndigheterna. Uppgifterna avser september månad respektive år.

Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 2016–2025

Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i Regeringskansliet exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna i september månad uppdelat per departement. Motsvarande uppgifter för tiden före 2016 finns i äldre betänkanden; se betänkande 2022/23:KU10 s. 15.

1Klimat- och näringslivsdepartementet bildades den 1 januari 2023.

2Miljödepartementet hette mellan den 1 januari 2015 och 1 april 2019 Miljö- och energidepartementet. Departementet blev i januari 2023 en del av Klimat- och näringslivsdepartementet. Departementets frågor flyttades även till andra departement.

3Näringsdepartementet bytte den 1 januari 2023 namn till Klimat- och näringslivsdepartementet.

4Landsbygds- och infrastrukturdepartementet bildades den 1 januari 2023.

5Infrastrukturdepartementet som bildades den 1 april 2019 blev en del av Landsbygds- och infrastrukturdepartementet den 1 januari 2023.

Källor: Statsrådsberedningens promemoria av den 23 oktober 2025 (se bil. 1.1) och betänkande 2024/25:KU10 s. 11.

Av tabellen framgår att antalet tjänstgörande har ökat mest vid Justitiedepartementet. Vidare framgår det att antalet tjänstgörande har minskat mest vid Förvaltningsavdelningen och Klimat- och näringslivsdepartementet.

Som vidare framgår av tabellen görs emellanåt förändringar i departementsindelningen, vilket påverkar jämförbarheten på departementsnivå över tid. Den senaste förändringen gjordes 2023.

Politiskt tillsatta tjänstemän

Med politiskt tillsatta tjänstemän avses

–politiskt sakkunniga i Regeringskansliet med funktion som planeringschef, stabschef, presschef, pressekreterare, politiskt sakkunnig, inklusive

11

politiskt sakkunnig assistent, vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställd brevskrivare eller talskrivare i Regeringskansliet

–statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl., även kabinettsekreteraren räknas till denna grupp.

Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän. I september 2025 uppgick antalet politiskt tillsatta tjänstemän till 190 (tabell 1.3). Av dessa var 37 statssekreterare.

Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i Regeringskansliet 2005–2025

Kommentar: Tabellen visar antalet politiskt tillsatta tjänstemän och statsråd i september månad. Timanställda politiskt sakkunniga ingår inte i tabellen. Motsvarande uppgifter för tiden före 2005 finns i äldre betänkanden; se betänkande 2022/23:KU10 s. 16.

Källor: Statsrådsberedningens promemoria av den 23 oktober 2025 (se bil. 1.1) och betänkande 2024/25:KU10 s. 12.

Av tabellen framgår utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän sedan 2005. Mellan 2024 och 2025 ökade antalet med 10 personer.

12

Utskottets ställningstagande

Granskningen ger inte anledning till någon kommentar av utskottet.

13

2025/26:KU10

2 Regeringsprotokollen

Ärendet

I granskningen har en översiktlig genomgång gjorts av regeringens huvudprotokoll för perioden januari–december 2024. En översiktlig genomgång har även gjorts av underprotokollen för Kulturdepartementet (serie A), Arbetsmarknadsdepartementet (serie A) och Landsbygds- och infrastrukturdepartementet (serierna A och B) för samma period. Genomgången har omfattat protokollens utformning och innehåll från formell synpunkt. Till grund för granskningen har legat dels aktuella protokoll, dels promemorior som upprättats inom de nämnda departementen, bilaga 2.1.

Vidare redovisas statistik över antalet avgjorda regeringsärenden. Statistiken är grundad på en sammanställning från Statsrådsberedningen av antalet ärenden som avgjordes vid regeringssammanträden under 2024, bilaga 2.2.

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Regeringsprotokollen

I 7 kap. 6 § regeringsformen föreskrivs att protokoll ska föras vid regeringssammanträden. Skiljaktiga meningar ska antecknas i protokollet. Författningar, förslag till riksdagen och andra beslut som ska expedieras ska för att bli gällande skrivas under eller på annat sätt bekräftas av statsministern eller ett annat statsråd på regeringens vägnar (7 kap. 7 § regeringsformen). Regeringen kan dock genom förordning föreskriva att en tjänsteman i särskilda fall ska få skriva under eller på annat sätt bekräfta beslut som ska expedieras.

Närmare bestämmelser om expediering av regeringsbeslut och protokollföring vid regeringssammanträden finns i förordningen (2007:725) om beslut och protokoll hos regeringen. Enligt 2 § ska regeringsbeslut expedieras, om besluten gäller något annat än förhållandena inom Regeringskansliet eller kommittéväsendet. Av 3 § följer att mottagaren ska få ett underskrivet exemplar av beslutet eller en kopia av ett underskrivet exemplar.

Enligt 4 § samma förordning skriver ordföranden vid regeringssammanträdet och det statsråd som varit föredragande under beslut om

1.extra val till riksdagen, beslut att begära ett uppehåll i kammarens arbete och beslut att begära att ett uppehåll i kammarens arbete ska avbrytas

2.propositioner och skrivelser till riksdagen

3.utfärdande av grundlag eller riksdagsordning och utfärdande av lagar om ändring i en grundlag eller riksdagsordningen

4.utfärdande av andra lagar när dessa inte gäller ändring, förlängning eller upphävande av en lag

14

5.anställningar som justitieråd, hovrättspresident, kammarrättspresident, landshövding eller chef för en myndighet som lyder direkt under regeringen och anställningar som är jämförbara med dessa.

Andra beslut än de som avses i 4 § och som ska expedieras enligt 2 § skrivs under av det statsråd som varit föredragande vid regeringssammanträdet och av en huvudman eller annan tjänsteman som berett ärendet. En chefstjänsteman kan dock bestämma att själv skriva under beslutet tillsammans med statsrådet. Det följer av 5 § förordningen om beslut och protokoll hos regeringen.

Protokollet vid ett regeringssammanträde ska, enligt 10 § samma förordning, bestå av ett huvudprotokoll och ett underprotokoll för varje departement. Underprotokollet för varje departement ska delas in i två serier, serie A och serie B. De delar av underprotokollet som innehåller uppgifter för vilka sekretess kan gälla bildar serie B. Övriga delar bildar serie A.

Av 11 § samma förordning följer att huvudprotokollet från ett regeringssammanträde ska innehålla uppgifter om vilka statsråd som är närvarande, vem som är ordförande och vem som är protokollförare. Huvudprotokollet ska även innehålla en förteckning över de ärenden som handläggs vid sammanträdet och för varje ärende en uppgift om vilket statsråd som är föredragande.

Underprotokollen ska för varje ärende återge det beslut som har expedierats eller som finns i ett koncept (12 § förordningen om beslut och protokoll hos regeringen). Skiljaktiga meningar ska också antecknas i underprotokollen.

Statsrådsberedningen har tagit fram promemorian Gula boken – Beslut och protokoll hos regeringen (SB PM 2023:3). Promemorian behandlar bl.a. utformningen av regeringens beslut samt arbetet med ärendeförteckningar och protokoll vid regeringssammanträden. Av Gula boken framgår att departementen inför varje regeringssammanträde upprättar förteckningar över de ärenden som föreslås bli behandlade vid sammanträdet. Syftet med ärendeförteckningarna är i första hand att de ska fungera som föredragningslistor vid regeringssammanträdet. De är förslag till dagordning. Att ett ärende finns med i en sådan förteckning behöver med andra ord inte innebära att det blir behandlat vid regeringssammanträdet. Ärendeförteckningarna kan också användas vid den kontroll som görs inför regeringssammanträden för att undvika att statsråd deltar i behandlingen av regeringsärenden som de kan vara jäviga i, exempelvis på grund av innehav av finansiella instrument. Efter regeringssammanträdet används ärendeförteckningarna som utkast till delar av protokollet vid regeringssammanträdet. Ärendeförteckningar inför ordinarie regeringssammanträden görs tillgängliga för allmänheten genom att de publiceras på regeringens webbplats (Gula boken s. 31). Samtliga beslut ska innehålla en ärendemening – dvs. en rubrik – som snabbt ger läsaren en uppfattning om vad ärendet gäller. Utgångspunkten är att samma formulering bör användas i beslutets ärendemening som i ärendeförteckningen inför regeringssammanträdet (s. 20 och 34). Ärendemeningen när det gäller

15

förvaltningsärenden bör i ärendeförteckningen formuleras så att den inte föregriper regeringens beslut. Om en myndighet t.ex. har framställt om att regeringen ska medge att myndigheten ingår ett hyresavtal, bör ärendemeningen inte lyda ”Medgivande till X-myndigheten att ingå hyresavtal” utan t.ex. ”Framställning från X-myndigheten om medgivande att ingå hyresavtal” (s. 35). Regeringens beslut i de ärenden som ett departement har haft uppe till behandling vid ett regeringssammanträde tas in i departementets underprotokoll (s. 37). Ärendeförteckningarna tas däremot inte in där, utan de ska finnas som bilagor till huvudprotokollet. Själva underprotokollet består av en huvudtext med bilagor (s. 37). Huvudtexten innehåller oftast bara uppgiften att regeringen ”fattar de beslut som framgår av bilagda handlingar”, medan bilagorna kan vara omfattande och innehålla många olika ärendetyper.

Utfärdande av författningar

Enligt 8 kap. 19 § regeringsformen ska en beslutad lag utfärdas av regeringen så snart som möjligt. Av samma paragraf följer också att lagar ska kungöras så snart som möjligt. Det senare gäller också förordningar, om inte annat anges i lag.

Med utfärdande av en lag avses det regeringsbeslut genom vilket författningen får sin slutliga utformning. Begreppet kungörande avser den dag då författningen publiceras.

Statsrådsberedningen har tagit fram promemorian Gröna boken – Riktlinjer för författningsskrivning (Ds 2014:1). Enligt Gröna boken bör det datum då en författning ska träda i kraft normalt sättas så att författningen kan komma ut från tryckeriet i Svensk författningssamling (SFS) minst fyra veckor före ikraftträdandet (s. 101). En författning bör endast i speciella undantagsfall komma ut från tryckeriet senare än två veckor före ikraftträdandet. Sedan den 1 april 2018 kungörs lagar och förordningar elektroniskt genom att de publiceras på Svensk författningssamlings webbplats. Tidsangivelserna fyra respektive två veckor får numera i stället anses avse tiden mellan publiceringen på webbplatsen och ikraftträdandet (bet. 2019/20:KU10 s. 21).

Tidigare granskning

Inom ramen för granskningen av regeringsprotokollen har utskottet ofta uppmärksammat tiden mellan kungörande och ikraftträdande av författningar. Utskottet har då understrukit vikten av att författningar kungörs i god tid före ikraftträdandet och att regeringen – i den mån den råder över beslutsprocessen

–vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att leva upp till detta (se bl.a. bet. 2012/13:KU10 s. 12 f. och bet. 2024/25:KU10 s. 14 f.).

Tiden mellan kungörande och ikraftträdande är, enligt utskottet, inte bara av betydelse för enskilda. Även myndigheter som berörs ska ges möjlighet att inrätta sig efter de kommande förändringarna. Utskottet har därför understrukit att vad som anförts om tiden mellan kungörande och ikraftträdande av författningar även gäller av hänsyn till myndigheternas behov. Enligt utskottet kan detta behov, till skillnad från vad som är möjligt i förhållande till enskilda,

16

förvisso också delvis tillgodoses genom att berörda myndigheter deltar i beredningen av det aktuella författningsförslaget och hålls underrättade under hand av Regeringskansliet. Utskottet har framhållit vikten av att så också sker i de fall en författning som påverkar en myndighet behöver träda i kraft i nära anslutning till kungörandet (bet. 2024/25:KU10 s. 14 f.).

Enligt utskottet bör tiden mellan kungörelse och ikraftträdande vara minst fyra veckor och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor. Dessutom är det självklart ett minimikrav att författningar inte kungörs efter ikraftträdandet (bet. 2009/10:KU10 s. 14 f., bet. 2012/13:KU10 s. 12 f., bet. 2014/15:KU10 s. 14 f., bet. 2015/16:KU10 s. 12 f., bet. 2016/17:KU10 s. 12 f., bet. 2017/18:KU10 s. 15 f., bet. 2018/19:KU10 s. 13 f., bet. 2019/20:KU10 s. 20 f., bet. 2020/21:KU10 s. 19 f. och bet. 2024/25:KU10 s. 14 f.).

Utskottet har också framhållit att redan fyra veckor är snävt tilltaget med hänsyn till behovet av tid för att enskilda och myndigheter ska ges möjlighet att inrätta sig efter de kommande förändringarna (bet. 2012/13:KU10 s. 57 och bet. 2024/25:KU10 s. 75). Särskilt viktigt är detta enligt utskottet när det gäller bestämmelser som innebär pålagor för enskilda (se bl.a. bet. 2016/17:KU10 s. 18 och bet. 2024/25:KU10 s. 17 och 75).

När det gäller hur ärendemeningen i ärendeförteckningen i vissa fall bör formuleras har utskottet påtalat att formuleringen inte bör föregripa regeringens beslut i den aktuella frågan (bet. 2016/17:KU10 s. 12 f.). Hösten 2007 noterades att det vid genomgången av huvudprotokollen fanns vissa skillnader mellan departementen när det gällde utformningen av ärendeförteckningarna. Utskottet välkomnade det arbete som pågick inom Regeringskansliet i syfte att göra regeringsprotokollen och ärendeförteckningarna mer lättillgängliga och det fanns, enligt utskottet, ett värde i att i det sammanhanget ta upp frågan om ärendeförteckningarna bör upprättas efter ett mer enhetligt mönster och därmed göras mer lättillgängliga (bet. 2007/08:KU10 s. 9 f.).

Iakttagelser i den aktuella granskningen

Sent utfärdade författningar

Vid granskningen av regeringsprotokollen har vissa iakttagelser gjorts när det gäller författningar som har publicerats kort tid före ikraftträdandet.

Under 2024 kungjordes 35 författningar på Kulturdepartementets område. Av dessa kungjordes två författningar mindre än fyra veckor före ikraftträdandet. Ingen av dessa författningar kungjordes mindre än två veckor före ikraftträdandet.

Under 2024 kungjordes 55 författningar på Arbetsmarknadsdepartementets område. Av dessa kungjordes sex författningar mindre än fyra veckor före ikraftträdandet. Av dessa kungjordes två författningar mindre än två veckor före ikraftträdandet. Ingen av författningarna innehöll bestämmelser som innebar pålagor för enskilda.

17

Under 2024 kungjordes 172 författningar på Landsbygds- och infrastrukturdepartementets område. Av dessa kungjordes omkring 40 författningar mindre än fyra veckor före ikraftträdandet. Av dessa kungjordes två författningar mindre än två veckor före ikraftträdandet, varav en författning kungjordes mindre än fem dagar före ikraftträdandet. Ingen av författningarna innehöll bestämmelser som innebar pålagor för enskilda.

En förteckning över aktuella författningar finns tillgänglig i utskottets akt (dnr 42-2025/26).

Vissa övriga iakttagelser

Vid granskningen har vissa övriga iakttagelser gjorts i fråga om de granskade departementens underprotokoll. Utöver de iakttagelser som framgår av redogörelsen nedan har vissa mindre iakttagelser av formaliakaraktär noterats.

Arbetsmarknadsdepartementet

Anställning av myndighetschef är ett sådant beslut som ska undertecknas av ordföranden vid regeringssammanträdet och det föredragande statsrådet (se ovan).

I tre fall har beslut om anställning av myndighetschef inte undertecknats av ordföranden och föredragande statsråd utan av föredragande statsråd och en tjänsteman (underprotokoll 31/dnr A2024/00051, underprotokoll 36/dnr A2024/00488 och underprotokoll 42/dnr A2024/01356). I ett av dessa fall saknades i ärendemeningen uppgift om vilken myndighet beslutet avsåg (underprotokoll 42/dnr A2024/01356). Uppgiften saknades även i ärendeförteckningen till huvudprotokollet (prot. 70).

Landsbygds- och infrastrukturdepartementet

I fem fall har beslut undertecknats av statsråd som enligt huvudprotokollet inte varit närvarande vid regeringssammanträdet. I fyra fall rörde det sig om undertecknande i egenskap av ordförande vid sammanträdet (underprotokoll 2/dnr LI2023/01826, underprotokoll 10/dnr LI2024/00375, underprotokoll 14/dnr LI2024/00704 och underprotokoll 30/dnr LI2024/01485) och i ett fall rörde det sig om undertecknande i egenskap av föredragande statsråd (underprotokoll 10/dnr LI2024/00450). De fem fallen gällde ett antal olika ärendetyper. I ett av fallen som gällde fortsatt anställning som generaldirektör och chef saknades i ärendemeningen uppgift om vilken myndighet beslutet avsåg (underprotokoll 30/dnr LI2024/01485). Uppgiften saknades även i ärendeförteckningen till huvudprotokollet (prot. 43). Att uppgift om vilken myndighet beslutet avsåg saknades i ärendemeningen noterades även i två andra fall (huvudprotokoll 22/underprotokoll 15/dnr LI2024/00767 och huvudprotokoll 40/underprotokoll 28/dnr LI2024/01408).

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt kommentarer till utskottets iakttagelser dels om författningar som kungjorts

18

mindre än fyra respektive två veckor innan författningen skulle träda i kraft, dels om övriga iakttagelser. Utskottet fick den 2 oktober 2025 tre promemorior som upprättats inom Kulturdepartementet, Arbetsmarknadsdepartementet och Landsbygds- och infrastrukturdepartementet (bilaga 2.1).

I promemoriorna finns en redogörelse för hanteringen av de aktuella författningarna inom respektive departement. Departementen framhåller bl.a. att vissa lagar utfärdades i anslutning till att riksdagen antog lagen eller beslutade om budgetpropositionen för 2025. Även vissa förordningsändringar förutsatte att budgetpropositionen för 2025 hade beslutats av riksdagen. Vidare framgår det att en lagändring innebar förlängd tid för tillämpning av äldre bestämmelser och att en förordningsändring föranleddes av en eventuell förlängning av en EU-rättsakt, vilket krävde en skyndsam hantering. I flera fall hänvisas till att förordningsändringar enbart riktat sig till myndigheter som varit införstådda med ändringarna och tiden för ikraftträdandet. En del förordningsändringar har varit gynnande för enskilda och avsett möjligheten att få statligt stöd. Vissa förordningsändringar har också inneburit lättnader för ideella organisationer och trossamfund samt för enskilda. Några förordningsändringar har upphävt en grundförfattning som var obsolet. Vidare har förordningsändringar gjorts för att till tillmötesgå Europeiska kommissionen i ett överträdelseärende. De flesta av dessa ändringar riktade sig enbart till berörda myndigheter, som var införstådda med såväl ändringar som tiden för ikraftträdandet. I avvägningen mellan att inte efterkomma kommissionens krav och att inte uppnå fyra veckor mellan publicering och ikraftträdande bedömdes tre veckor som en acceptabel tid.

När det gäller övriga iakttagelser som rör underskrifter anför Arbetsmarknadsdepartementet och Landsbygds- och infrastrukturdepartementet att det pågår ett arbete i Regeringskansliet med att digitalisera kärnprocesserna. Som en del av arbetet infördes under hösten 2024 ett digitalt arbetssätt för regeringsärenden, vilket har minskat utrymmet för fel. För att säkerställa att rätt befattningshavare skriver under besluten kommer rutinerna i Arbetsmarknadsdepartementet att ses över och medarbetarna i Landsbygds- och infrastrukturdepartementet har påmints om vikten av att följa de rutiner som finns. När det gäller iakttagelserna om att myndighetens namn har utelämnats från ärendemeningarna i vissa beslut och ärendeförteckningar till huvudprotokollen framhåller de båda departementen att det har gjorts för att inte föregripa regeringens beslut.

Antalet avgjorda regeringsärenden

I promemorian från Statsrådsberedningen (se bilaga 2.2) redovisas att det under 2024 avgjordes totalt 5 021 regeringsärenden vid regeringssammanträden. Den största ärendegruppen var anställningsärenden, följt av regleringsbrev samt anslags- och bidragsärenden. Jämfört med 2023 ökade antalet regeringsärenden med 97 stycken. Den ärendegrupp som ökade mest i

19

Utskottets ställningstagande

I likhet med vid tidigare års granskning av regeringsprotokollen kan utskottet konstatera att flera författningar kungjorts mindre än fyra veckor före ikraftträdandet även vid årets granskning. I granskningen har det vidare framkommit att några av dessa författningar kungjordes mindre än två veckor före ikraftträdandet. Det rör sig om ett mindre antal, och ingen av dem innehöll bestämmelser som innebar pålagor för enskilda. Därutöver noteras att när en författning som påverkat en myndighet behövt träda i kraft i nära anslutning till kungörandet har författningen i flera fall varit känd av den berörda myndigheten i förväg. Utskottet vill påminna om vad det tidigare uttalat om vikten av att författningar kungörs i god tid före ikraftträdandet för att berörda ska hinna anpassa sig till de nya bestämmelserna samt att regeringen – i den mån den råder över beslutsprocessen – vidtar nödvändiga åtgärder för att leva upp till detta.

När det gäller övriga iakttagelser som rör underskrifter av beslut vill utskottet understryka att regeringsbeslut undertecknas i den ordning som föreskrivs i förordningen om beslut och protokoll hos regeringen, och att det givetvis förutsätts att statsråd som undertecknar ett beslut har närvarat på regeringssammanträdet. Utskottet noterar att Regeringskansliet i sitt svar uppger att rutinerna kommer att ses över och att medarbetare påmints om vikten av att följa de rutiner som finns. Enligt Regeringskansliet kommer också övergången till ett digitaliserat arbetssätt att minska utrymmet för fel.

Avslutningsvis vill utskottet lyfta värdet av att ärendemeningar i beslut och ärendeförteckningar är konsekvent utformade på ett sätt som ger läsaren en uppfattning om vad ärendet gäller.

20

2025/26:KU10

3 Vissa förvaltningsärenden

Ärendet

Som ett led i konstitutionsutskottets granskning går utskottet varje år igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets granskning avser överklaganden till regeringen av beslut om nyttjanderättsupplåtelser enligt 32 § rennäringslagen (1971:437). Mot denna bakgrund har det gjorts en översiktlig genomgång av de ärenden som regeringen avgjorde under 2024. Det är fråga om totalt tolv ärenden som i huvudsak handlades inom Landsbygds- och infrastrukturdepartementet. Till grund för granskningen har även legat en promemoria som har upprättats inom Landsbygds- och infrastrukturdepartementet, bilaga 3.1.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Förvaltningslagen

Förvaltningslagen (2017:900) innehåller bestämmelser om handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheter och handläggningen av förvaltningsärenden hos domstolar (1 §). Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen i förvaltningsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för. (Se bl.a. Statsrådsberedningens promemoria Gula boken – Beslut och protokoll hos regeringen [SB PM 2023:3], s. 6.)

Förvaltningslagen innehåller bestämmelser om bl.a. grunderna för god förvaltning: legalitet, objektivitet och proportionalitet (5 §), service (6 §), tillgänglighet (7 §) och samverkan (8 §).

Förvaltningslagen innehåller också vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden. Enligt 9 § ska ett ärende handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Handläggningen ska som huvudregel vara skriftlig.

Uttrycket att ett ärende ska handläggas så enkelt och snabbt som möjligt innebär bl.a. att ärendet inte ska belastas med onödig skriftväxling eller utredning som medför en omotiverad fördröjning av avgörandet. Handläggningen av ett ärende ska anpassas efter ärendets art, och det är främst den enskildes intresse av enkelhet som bestämmelsen syftar till att tillgodose. I kravet på snabbhet ligger också att ett ärende bör tas upp till avgörande så snart som möjligt efter det att utredningen i ärendet har avslutats. Det ligger i sakens natur att myndigheten normalt inte kan anses uppfylla kravet på snabbhet om den under längre perioder utan godtagbar anledning förhåller sig helt passiv i ett ärende. I kravet på snabbhet ligger därmed att myndigheten behöver planera för och vidta åtgärder som på ett effektivt sätt driver handläggningen i ärendet framåt för att beslut ska kunna fattas så snart som

21

22

innebär att myndigheten så snart det kan ske, sedan rättidsprövningen har gjorts, ska överlämna handlingarna till överinstansen. Genom bestämmelsen markeras även att myndigheten inte i onödan ska dröja med att ta ställning i rättidsfrågan. (Se prop. 2016/17:180 s. 336.) Riksdagens ombudsmän (JO) har uttalat att ett överklagande från beslutsmyndigheten till överinstansen regelmässigt bör överlämnas inom en vecka från det att överklagandet kom in till beslutsmyndigheten (se redog. 2002/03:JO1 s. 359 f.).

Enligt 48 § får en överinstans bestämma att ett överklagat beslut tills vidare inte ska gälla. Denna reglering av s.k. inhibition avser sådana beslut som träder i kraft omedelbart, även om de överklagas. Att ett beslut gäller omedelbart innebär att beslutet får verkställas direkt även om det har överklagats till en högre instans. För en klagande kan det emellertid vara av stor betydelse att det överklagade beslutet inte blir gällande förrän det har prövats av den högre instansen, särskilt om det finns risk för att verkställigheten av beslutet medför skador eller andra negativa effekter för den som påverkas av beslutet som är mycket svåra eller rent av omöjliga att reparera i efterhand. I annat fall skulle värdet för klaganden av att få framgång med sitt överklagande i praktiken kunna minska eller helt utebli. (Se prop. 2016/17:180 s. 274.)

Ett yrkande om inhibition bör i normalfallet kunna prövas i direkt anslutning till att yrkandet kommer in till överinstansen, dvs. inom några dagar. Särskilt viktig är en skyndsam prövning i de fall beslutet bedöms ha stor betydelse för den klagande, effekterna av en verkställighet inte kan återställas och en verkställighet planeras ske snart. Om kommunikation eller andra utredningsåtgärder bedöms vara nödvändiga kan det finnas skäl att avvakta något med prövningen. Det kan dock sällan finnas skäl att dröja mer än någon vecka med att pröva en inhibitionsfråga. (Se Lundmark och Säfsten, Förvaltningslagen – En kommentar [Juno, version 1C, 2024-08-26], kommentar till 48 §.)

Gemensam beredning av regeringsärenden

Gemensam beredning av regeringsärenden regleras i 15 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Enligt bestämmelsen ska regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta gäller också inom ett departement när ett ärende berör mer än ett statsråd.

Föreskrifter om nyttjanderättsupplåtelser

Rennäringslagen innehåller särskilda bestämmelser om nyttjanderättsupplåtelser på renbetesfjällen och på sådan kronomark1 ovanför odlingsgränsen som står under statens omedelbara disposition (32–34 §§). I fråga om dessa marker får regeringen eller en myndighet som regeringen bestämmer besluta om upplåtelse av nyttjanderätt (33 §). Nyttjanderätten kan förutom jakt eller fiske avse t.ex. bete, odlingsmark, grustäkt, allmän

1 Med kronomark avses enligt 3 § rennäringslagen mark som antingen tillhör eller vid utgången av juni 1992 tillhörde staten.

23

24

och ändamålsenlig organisation av vikt. Utskottet fann också skäl att påminna om vikten av en skyndsam prövning av yrkanden om inhibition.

Hösten 2022 granskade utskottet förvaltningsrättsliga aspekter av regeringens handläggning av och beslut i överklagade ärenden om upplåtelse eller avlysning av jakt (bet. 2022/23:KU10 s. 21 f.). Ärendena hade handlagts inom Näringsdepartementet. Utskottet konstaterade att de överklagade besluten inte sällan innehöll yrkanden om inhibition och kunde avse perioder som låg i nära tidsmässig anslutning till överklagandet. Utskottet uttalade att det är viktigt att eventuella yrkanden om inhibition prövas skyndsamt, särskilt om en verkställighet är nära förestående i tid och om beslutet bedöms kunna medföra en icke reparabel skada eller en rättsförlust av stor betydelse för klaganden. Enligt utskottet togs yrkanden om inhibition många gånger inte upp till prövning förrän regeringen slutligen prövade överklagandet, och vid den tidpunkten kunde yrkandet ha förlorat sin betydelse. Som skäl för handläggningstiderna hänvisade Regeringskansliet bl.a. till ordningen med gemensam beredning. Utskottet fann skäl att framhålla vikten av att kravet på skyndsamhet iakttas när det gäller yrkanden om inhibition och att eventuella behov av förändringar eller anpassningar av handläggningsrutinerna för inhibitionsyrkanden ses över. Utskottet gjorde vidare uttalanden om handläggningstiden generellt samt uppmärksammade att frågan om talerätt i de granskade ärendena inte framstod som särskilt svårtolkad och borde kunna hanteras i omedelbar anslutning till att ett överklagande överlämnas till Regeringskansliet.

Hösten 2021 granskade utskottet handläggningen av s.k. gruvärenden inom Näringsdepartementet (bet. 2021/22:KU10 s. 22 f.). Granskningen avsåg handläggningstiden och andra förvaltningsrättsliga aspekter, såsom rätten till partsinsyn, en myndighets utredningsansvar och kravet på kommunikation med part. Utskottet konstaterade bl.a. att flera av ärendena uppvisade långa handläggningstider och att handläggningstiderna, sett till tidsåtgången mellan olika åtgärder, framstod som omotiverat långa i flera av ärendena. Utskottet gjorde uttalanden med anledning av de långa handläggningstiderna. Vidare förutsatte utskottet att Regeringskansliet skulle vidta nödvändiga åtgärder för att förbättra hanteringen av gruvärenden och konstaterade att de åtgärder som dittills hade vidtagits visserligen gick i rätt riktning, men att ytterligare åtgärder föreföll vara nödvändiga för att de principer som kommer till uttryck i förvaltningslagen skulle få ett fullgott genomslag.

Hösten 2018 avsåg utskottets granskning av regeringens handläggning av vissa förvaltningsärenden ansökningar om markupplåtelse som överklagats till regeringen och handlagts inom Näringsdepartementet (bet. 2018/19:KU10 s. 17 f.). I flera ärenden hade handläggningstiderna varit långa. Utskottet framhöll bl.a. att det är viktigt att hålla handläggningstiderna så korta som möjligt, i synnerhet när det gäller överklagandeärenden, eftersom ärendena många gånger redan pågått under en lång tid.

Utskottet har också flera gånger tagit upp frågan om motivering av regeringens beslut och framhållit att motiveringar är särskilt viktiga för att en

25

26

I ett ärende (LI2024/01520) kom ett överklagande in till Regeringskansliet den 29 juli 2024. Av ärendets innehållsförteckning framgår att överklagandet kompletterades den 5 augusti 2024. Det ser inte ut som om kompletteringen finns i akten.

En annan iakttagelse som har gjorts vid genomgången är att ärendenas registreringsdatum i innehållsförteckningen i vissa fall inte överensstämmer med det datum som överklagandet kom in till Regeringskansliet. Särskilt kan nämnas att överklagandet i två ärenden (LI2023/00566 och LI2023/00567) kom in till Regeringskansliet den 28 november 2022, vilket också framgår av innehållsförteckningen, medan den 3 januari 2023 anges som registreringsdatum för båda ärendena. I ett annat ärende (LI2023/00575) kom överklagandet in den 16 december 2022, medan det registreringsdatum som anges för ärendet är den 3 januari 2023. I innehållsförteckningen finns också noterat att ett svar på en begäran om anstånd skickades den 20 december 2022, dvs. före registreringsdatumet för ärendet. I ett ärende (LI2024/01176) kom överklagandet in den 8 maj 2024, men ärendet registrerades den 27 maj 2024.

Besvarande av frågor och begäran om anstånd

Som framgår av redogörelsen ovan är serviceskyldigheten en av grunderna för god förvaltning. Enligt 6 § förvaltningslagen ska en myndighet se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål.

I två ärenden (LI2023/00566 och LI2023/00567) noteras att klagandena den 28 september 2023 i ett e-postmeddelande frågade om handläggningen av ärendena och när den beräknades vara klar. Frågan besvarades dagen efter, men frågan och svaret finns inte noterade i innehållsförteckningen för respektive ärende. Det gör däremot den fråga om handläggningen som klagandena ställde i ett e-postmeddelande den 22 januari 2024. Av handlingarna framgår däremot inte om den frågan besvarades.

Ett ärende (LI2024/00013) avser överklagande av Länsstyrelsen i Jämtlands läns beslut den 12 december 2023 som överklagades av tre parter. I ett överklagande framställdes en begäran om anstånd för att komplettera överklagandet. Det framgår inte av handlingarna i ärendet om anståndsbegäran besvarades. En komplettering av överklagandet kom senare in. Ett annat överklagande som kom in till Regeringskansliet den 3 januari 2024 innehöll en begäran om anstånd för att utveckla överklagandet. Anståndsbegäran besvarades den 25 januari 2024 och anstånd beviljades t.o.m. den 7 februari 2024.

I ett ärende (LI2024/01176) innehöll överklagandet, som kom in den 8 maj 2024, en begäran om anstånd t.o.m. den 30 maj 2024. Av handlingarna i ärendet framgår inte om anståndsbegäran besvarades. En komplettering av överklagandet kom in den 30 maj 2024.

27

Handläggning av yrkanden om inhibition

Som anges ovan ska ett yrkande om inhibition, dvs. att ett överklagat beslut tills vidare inte ska gälla, handläggas skyndsamt. Enligt uttalanden i den juridiska doktrinen kan det sällan finnas skäl att dröja mer än någon vecka med att pröva en inhibitionsfråga.

Genomgången visar att det fanns inhibitionsyrkanden i tre ärenden. I ett av ärendena (LI2024/00013) fattades inte något särskilt beslut med anledning av inhibitionsyrkandet och yrkandet berördes inte heller i regeringens slutliga beslut trots att klaganden påminde om sitt yrkande efter nästan tre veckor. Ärendet avgjordes slutligt efter ungefär en och en halv månad. I ett annat ärende (LI2024/01520) beslutade regeringen efter ungefär två och en halv vecka att avslå yrkandet om inhibition. I ett ärende (LI2024/02054) yrkade klaganden inhibition/interimistiskt beslut i en kompletterande överklagandeskrift. När regeringen avgjorde ärendet i sak gjordes bedömningen att det saknades anledning att pröva yrkandet om att det överklagade beslutet tills vidare inte skulle gälla (inhibition) eftersom ärendet prövades slutligt. Det slutliga beslutet fattades drygt tre månader efter att klaganden framställde yrkandet om inhibition.

Tidsåtgång i handläggnings- och beslutsprocessen

Ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts (9 § förvaltningslagen).

Den totala handläggningstiden inom Regeringskansliet i de granskade ärendena varierar. Den kortaste totala handläggningstiden uppgår till ungefär en månad, medan handläggningstiden som längst uppgår till ett år och fyra månader. Handläggningstiden för majoriteten av ärendena understiger sex månader.

Några av de granskade ärendena tycks under pågående handläggning ha blivit liggande under längre perioder utan att synbara utredningsåtgärder har vidtagits. I några av de granskade ärendena har det också gått flera månader från den senaste dokumenterade handläggningsåtgärden till att regeringen fattade beslut i ärendet. Vidare har det förekommit ärenden där det har tagit några månader för regeringen att besluta att inte ta upp ett överklagande till prövning samt något ärende där regeringen har prövat ett överklagande först efter att den tidsperiod som ärendet avser har passerat. Det noteras därutöver att det har förekommit att ett överklagande har kommit in till regeringen när den aktuella tidsperioden varit mycket nära förestående eller redan börjat löpa. I de delar tiden redan har passerat har ärendet med något undantag skrivits av, och då har det inte gjorts någon materiell prövning.

I två ärenden (LI2023/00566 och LI2023/00567) vidtogs den första handläggningsåtgärden efter drygt en och en halv månad när överklagandet kommunicerades. I ett senare skede av handläggningen dröjde det vidare drygt två månader innan kommunicering gjordes av ett inkommet yttrande. Efter avslutad skriftväxling dröjde det drygt nio månader innan regeringen fattade

28

beslut i ärendet. Under den tiden frågade klagandena vid två tillfällen om handläggningen av ärendena och när den kunde beräknas vara klar.

I ett annat ärende (LI2023/00575) dröjde det ungefär en månad innan ett yttrande kommunicerades. Det dröjde också ungefär elva månader innan regeringen fattade beslut i ärendet efter avslutad skriftväxling. I ytterligare ett ärende (LI2024/01176) dröjde det två månader innan den första faktiska handläggningsåtgärd som dokumenterades vidtogs. Vid ett annat tillfälle under handläggningen gick det ungefär tre månader utan att några synbara handläggningsåtgärder vidtogs. I ett annat ärende (LI2024/02054) tog det drygt tre månader från att ett kompletterande överklagande hade kommit in tills beslut fattades i ärendet. Några handläggningsåtgärder dokumenterades inte under den tiden.

I två ärenden dröjde det några månader innan regeringen beslutade att inte ta upp ett överklagande till prövning. I ett av ärendena (LI2023/03429) dröjde det drygt tre månader innan regeringen fattade ett sådant beslut. Som skäl för beslutet hänvisade regeringen till 99 § tredje stycket rennäringslagen där det framgår att ett beslut som avser upplåtelse av rätt till jakt eller fiske endast får överklagas av en sameby. Det dokumenterades inga handläggningsåtgärder i ärendet. Det noteras också att det tog ungefär två månader för Länsstyrelsen i Jämtlands län att lämna över överklagandet till Regeringskansliet. Den tid som ärendet avsåg hade då passerat. I det andra ärendet (LI2023/03582) dröjde det nästan tre månader innan regeringen beslutade att lämna över överklagandet till Förvaltningsrätten i Luleå för fortsatt handläggning. Några handläggningsåtgärder dokumenterades inte.

Ett ärende (LI2024/01520) gällde två specifika tidsperioder. När regeringen prövade överklagandet hade den första tidsperioden passerat. Den totala handläggningstiden uppgick till två månader. Några handläggningsåtgärder dokumenterades inte mer än att regeringen, efter ungefär två och en halv vecka, fattade ett beslut om att avslå ett yrkande om att det överklagade beslutet tills vidare inte skulle gälla (inhibition).

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades den 2 oktober 2025 en promemoria som har upprättats inom Landsbygds- och infrastrukturdepartementet (bilaga 3.1). I frågorna och svaren berörs olika delar i handläggnings- och beslutsprocessen. För att underlätta överskådligheten redovisas svaren under särskilda rubriker nedan.

Allmänna iakttagelser

I fyra ärenden noterades att registreringsdatumet i innehållsförteckningen inte stämde överens med det datum då överklagandet kom in till Regeringskansliet. Av promemorian framgår att Landsbygds- och infrastrukturdepartementet tog över ansvaret för den aktuella ärendetypen från dåvarande Näringsdepartementet den 1 januari 2023. Tre av överklagandena diariefördes först i

29

Näringsdepartementet och fördes sedan över till Landsbygds- och infrastrukturdepartementet. Datumen i respektive innehållsförteckning anger tidpunkten för överföringen. Det fjärde överklagandet registrerades hos Landsbygds- och infrastrukturdepartementet 19 dagar efter att det kom in till Regeringskansliet. Överklagandet kom först in till Finansdepartementet som vidarebefordrade det till Landsbygds- och infrastrukturdepartementet, och överklagandet diariefördes i Landsbygds- och infrastrukturdepartementet nästkommande vardag.

Begäran om anstånd

Det har i några ärenden noterats att en begäran om anstånd med att komplettera överklagandet inte har besvarats, och med anledning av iakttagelsen lämnas bl.a. följande svar.

I två ärenden framgår det inte av akterna om begäran om anstånd har besvarats muntligt eller inte alls. Det går därför inte att säga om svar har uteblivit av förbiseende eller om det har lämnats men inte diarieförts i ärendet. I ett ärende borde begäran om anstånd ha besvarats tidigare än efter tre veckor. Inget av de aktuella ärendena avgjordes slutligt innan den part som hade begärt anstånd hade lämnat in kompletterande yttranden i enlighet med begäran.

I Landsbygds- och infrastrukturdepartementet finns en promemoria, Ärendehantering i Landsbygds- och infrastrukturdepartementet, tillgänglig på intranätet för samtliga medarbetare. Hanteringen av anstånd behandlas inte uttryckligen i promemorian, som kommer att kompletteras med en anvisning om att en ansökan om anstånd alltid ska hanteras skyndsamt och att svaret på begäran ska dokumenteras i akten.

Handläggning av yrkanden om inhibition

Med anledning av de iakttagelser som gjorts i fråga om handläggningen av yrkanden om inhibition lämnas bl.a. följande svar.

Hur snabbt en överinstans kan pröva ett yrkande om inhibition varierar beroende på omständigheterna. När det gäller regeringens prövning av inhibitionsyrkanden ska även sådana regeringsbeslut beredas gemensamt och ofta samordnas politiskt. Av detta följer att det ibland tar längre tid att pröva yrkanden om inhibition än den tidsram om några dagar som utskottet hänvisar till i sin promemoria.

Besluten i de tre ärenden som utskottet har uppmärksammat var föremål för såväl gemensam beredning som politisk samordning. I ett ärende krävdes överväganden när det gällde prövningsramen och frågan om talerätt innan det kunde bli fråga om att pröva inhibitionsyrkandet. Efter slutförda överväganden stod det klart att regeringen inte skulle pröva överklagandena, och det var därför inte aktuellt att ta ställning till eller beröra inhibitionsyrkandet i beslutet. I det andra ärendet krävdes viss analys för att ta ställning till inhibitionsyrkandet. Beslutet att avslå yrkandet fattades innan tidsperioden som upplåtelsen avsåg påbörjades. I det tredje ärendet uppmärksammades yrkandet om inhibition först i ett senare skede av handläggningen.

30

Av promemorian Ärendehantering i Landsbygds- och infrastrukturdepartementet framgår bl.a. att en handläggare som får in ett nytt ärende bör gå igenom det utan dröjsmål och göra en första bedömning av vilka åtgärder som bör vidtas för beredning av ärendet. I promemorian tydliggörs att om ett överklagande innehåller yrkanden om att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla (inhibition) bör regeringen snarast möjligt ta ställning till frågan. Vidare håller expeditionschefen i Landsbygds- och infrastrukturdepartementet en gång om året en utbildning om ärendehantering för departementets anställda, där bl.a. hanteringen av inhibitionsyrkanden behandlas.

Tidsåtgång i handläggnings- och beslutsprocessen

Med anledning av de iakttagelser som gjorts av tidsåtgången i handläggnings- och beslutsprocessen redovisas bl.a. följande svar.

Inom ramen för flera av de aktuella ärendena aktualiserades intresseavvägningar mellan rennäringen och andra intressen som var både komplicerade och tidskrävande. Behandlingen av ett ärende innehåller handläggningsmoment som inte resulterar i in- och utgående skrivelser, t.ex. inläsning, analys och överväganden. Vad som förekommer under gemensam beredning och samordning dokumenteras inte heller i ärendet. Under 2024 bytte departementet ansvarig handläggare för den aktuella typen av ärenden och det tog viss tid för den nya handläggaren att läsa in sig på materialet.

I två ärenden beslutade regeringen efter ungefär tre månader att inte ta upp överklagandet till prövning på grund av att klaganden inte hade talerätt respektive att regeringen inte var rätt instans. Av promemorian framgår att det ena ärendet var klart för avgörande när överklagandetiden hade löpt ut. Det kunde då konstateras att klaganden inte hade talerätt, och ärendet borde därmed ha avslutats tidigare. I det andra ärendet hade klaganden anfört flera omständigheter som krävde överväganden för att klargöra om regeringen var rätt instans. Ärendet var föremål för gemensam beredning och politisk samordning.

Enligt promemorian Ärendehantering i Landsbygds- och infrastrukturdepartementet är de inledande frågor som är viktiga att ta ställning till bl.a. om ärendet har kommit rätt, om det finns problem med jäv, om ärendet behöver kompletteras och om ärendet är brådskande. En kontroll av talerätten görs vid den inledande genomgången av ett överlämnat överklagande, men frågan om talerätt kan i vissa ärenden vara svårbedömd. Det förekommer också att gemensam beredning behöver genomföras med anledning av en sådan fråga.

Utskottets ställningstagande

Varje år uppmärksammar konstitutionsutskottet i sin granskning någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets granskning har omfattat regeringens handläggning av överklaganden av beslut om nyttjanderättsupplåtelser enligt rennäringslagen. Granskningen har avsett handläggningstiden och andra förvaltningsrättsliga aspekter av handläggningen.

31

32

2025/26:KU10

4 Framställningar och beslut från Riksdagens ombudsmän (JO)

Ärendet

Granskningen gäller regeringens behandling av framställningar och beslut från Riksdagens ombudsmän (JO) fr.o.m. den 1 juli 2020 t.o.m. den 30 juni 2025. En sammanställning över framställningar från en ombudsman och beslut eller protokoll som en ombudsman har överlämnat för kännedom till regeringen, Regeringskansliet eller något departement vid Regeringskansliet finns i bilaga 4.1.

Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior från Regeringskansliet (Justitiedepartementet, Försvarsdepartementet, Socialdepartementet, Finansdepartementet, Utbildningsdepartementet, Klimat- och näringslivsdepartementet, Kulturdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet), bilaga 4.2.

Utredning i ärendet

Riksdagens ombudsmän

Enligt 13 kap. 6 § regeringsformen väljer riksdagen en eller flera ombudsmän (justitieombudsmän) som i enlighet med den instruktion som riksdagen beslutar ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter.

Justitieombudsmännens verksamhet regleras i lagen (2023:499) med instruktion för Riksdagens ombudsmän (JO), fortsättningsvis kallad instruktionslagen. Lagen trädde i kraft den 1 september 2023. Samtidigt upphävdes lagen (1986:765) med instruktion för Riksdagens ombudsmän, fortsättningsvis kallad 1986 års instruktionslag.

Ombudsmännen har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet följer lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden (11 § instruktionslagen). Ombudsmännen ska särskilt se till att de som står under ombudsmännens tillsyn följer regeringsformens föreskrifter om saklighet och opartiskhet och att det inte görs intrång i enskildas grundläggande fri- och rättigheter i den offentliga verksamheten (12 § instruktionslagen).

Enligt 13 § instruktionslagen ska ombudsmännen verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. Av bestämmelsen följer vidare att om en ombudsman i sin tillsynsverksamhet finner anledning att väcka fråga om en författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida, får han eller hon göra en framställning i ämnet till riksdagen, enligt tilläggsbestämmelse 9.17.5 i riksdagsordningen, eller till regeringen. Det här reglerades före den 1 september 2023 i 4 § 1986 års instruktionslag. Det förekommer även att en justitieombudsman överlämnar en kopia av ett beslut till regeringen,

33

34

instruktionslag hade föranlett åtgärder från regeringens sida i ungefär hälften av fallen. När det gällde beslut som JO överlämnat för kännedom var andelen ärenden som föranlett åtgärder från regeringens sida något större. Utskottet betonade att det är regeringens sak att bedöma varje framställning eller beslut för sig och framhöll att regeringen bör dra nytta av särskilt framställningarna från JO, men även beslut som JO överlämnar till Regeringskansliet för kännedom, som ett angeläget inslag i arbetet med att förbättra lagstiftning och rutiner. Enligt utskottet gäller detta givetvis samtliga departement vars områden berörs. I fråga om två framställningar som JO hade gjort till regeringen sommaren 2019 noterade utskottet att dessa fortfarande var föremål för beredning av hur framställningarna skulle omhändertas inom Regeringskansliet när Socialdepartementet svarade utskottet i oktober 2021. Utskottet ställde sig frågande till att framställningarna efter mer än två år fortfarande inte hade varit föremål för något ställningstagande. Slutligen konstaterade utskottet att framställningar från JO enligt 4 § 1986 års instruktionslag görs till regeringen. Enligt utskottet borde ärenden om sådana framställningar avslutas genom regeringsbeslut alternativt genom ett regeringskanslibeslut med en tydlig hänvisning till ett regeringsbeslut där den fråga som JO:s framställning avser har hanterats. Utskottet förutsatte att rutinerna inom Regeringskansliet vid behov skulle ses över för att säkerställa att så blir fallet framöver.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt viss information. Som svar fick utskottet den 2 oktober 2025 promemorior från Justitiedepartementet, Försvarsdepartementet, Socialdepartementet, Finansdepartementet, Utbildningsdepartementet, Klimat- och näringslivsdepartementet, Kulturdepartementet och Arbetsmarknadsdepartementet (bilaga 4.2). Av promemoriorna framgår sammanfattningsvis följande.

Framställningar

Av de 13 framställningar till regeringen som JO gjort enligt 4 § 1986 års instruktionslag respektive 13 § instruktionslagen, har sex framställningar hanterats inom Justitiedepartementet. I ett av de fallen hänvisas till ett utredningsbetänkande som bereds inom Regeringskansliet samt till att berörda myndigheter har tillförts resurser, och i tre fall hänvisas till att regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av aktuell reglering. Vidare hänvisas i ett fall till en hemställan som lämnats in till Försvarsdepartementet av den berörda myndigheten och som bereds inom Regeringskansliet och i ett fall till ett pågående lagstiftningsprojekt.

Sex framställningar har hanterats inom Socialdepartementet. I ett fall hänvisas till uppdrag som regeringen gett till den berörda myndigheten och i ett fall hänvisas till ett pågående reformarbete. Frågan om hur de fyra övriga framställningarna från JO bör omhändertas bereds inom Regeringskansliet och i promemorian hänvisas till att arbetet i Socialdepartementet, när de aktuella

35

framställningarna från JO gjordes, i stor utsträckning var inriktat på att hantera konsekvenserna av coronapandemin i Sverige samt till en bred reformagenda inom departementets område som initierades efter riksdagsvalet 2022. JO gjorde de fyra framställningarna mellan november 2020 och september 2021.

En framställning har hanterats inom Finansdepartementet. Ingen åtgärd har vidtagits med anledning av framställningen, men i promemorian framhålls pågående arbete inom Regeringskansliet med en förordningsändring och interna dokument som den berörda myndigheten har tagit fram.

Beslut som JO överlämnat för kännedom

Till Justitiedepartementet har JO överlämnat 49 beslut för kännedom. I fråga om 6 av dessa har Justitiedepartementet uppgett att ingen åtgärd har vidtagits. I de återstående 43 fallen hänvisas till olika vidtagna åtgärder, bl.a. lagändringar, pågående utredningar och utredningar som bereds inom Regeringskansliet, uppdrag till berörda myndigheter och löpande dialoger med dessa samt att resurser har tillförts berörda myndigheter.

Till Försvarsdepartementet har JO överlämnat 1 beslut för kännedom. Försvarsdepartementet hänvisar till ett utredningsbetänkande som är under beredning inom Regeringskansliet.

I Socialdepartementets promemoria redovisas 24 beslut som JO överlämnat för kännedom. 1 av besluten har, såvitt Socialdepartementet kunnat utreda, inte kommit in till departementet och därför har ingen åtgärd vidtagits. Även i fråga om 9 andra beslut har Socialdepartementet uppgett att ingen åtgärd har vidtagits. Därutöver hänvisas i 13 fall till olika vidtagna åtgärder, bl.a. pågående utredningar och utredningar som bereds inom Regeringskansliet, uppdrag till berörda myndigheter och att resurser har tillförts berörda myndigheter. I 1 fall bereds frågan om hur beslutet från JO bör omhändertas inom Regeringskansliet och i promemorian hänvisas till en bred reformagenda inom Socialdepartementets område som initierades efter riksdagsvalet 2022. JO beslutade i juni 2022 att överlämna beslutet för kännedom.

Till Finansdepartementet har JO överlämnat 7 beslut för kännedom. I fråga om 1 av besluten har Finansdepartementet uppgett att ingen åtgärd har vidtagits. I de återstående 6 fallen hänvisas till olika vidtagna åtgärder, bl.a. lag- och förordningsändringar och utredningar som bereds inom Regeringskansliet. Därutöver hänvisas till uppdrag till berörda myndigheter och löpande dialoger med dessa samt resurser som tillförts berörda myndigheter.

Till Utbildningsdepartementet har JO överlämnat 2 beslut för kännedom. I de två fallen hänvisar departementet till att åtgärder har vidtagits i form av lagändringar, arbete med myndighetsföreskrifter, uppdrag till berörda myndigheter och beredningsarbete i Regeringskansliet.

Till Klimat- och näringslivsdepartementet har JO överlämnat 2 beslut för kännedom. I de två fallen hänvisar departementet till att åtgärder har vidtagits i form av bl.a. resurser som tillförts den berörda myndigheten, förstärkt styrning, överflyttning av ärenden och ett utredningsbetänkande med förslag som bereds inom Regeringskansliet.

36

Till Kulturdepartementet har JO överlämnat 1 beslut för kännedom och departementet hänvisar till att åtgärder har vidtagits i form av att resurser tillförts den berörda myndigheten, bl.a. för digitalisering av viss handläggning för att minska handläggningstiderna.

Till Arbetsmarknadsdepartementet har JO överlämnat 1 beslut för kännedom. Departementet hänvisar till att åtgärder har vidtagits i form av bl.a. utformning av regleringsbrev och dialog med den berörda myndigheten samt att resurser tillförts den berörda myndigheten.

Utskottets ställningstagande

Genomgången av de åtgärder som vidtagits med anledning av JO:s framställningar och beslut ger, enligt utskottet, värdefull information om vad ombudsmännens iakttagelser lett till. Utskottet noterar att framställningarna från JO till regeringen enligt 4 § 1986 års instruktionslag respektive 13 § instruktionslagen, vid tidpunkten för granskningen, har lett till åtgärder från regeringens sida i drygt hälften av fallen. När det gäller beslut som JO överlämnat för kännedom är andelen ärenden som lett till åtgärder från regeringens sida större. Utskottet vill framhålla att regeringen bör dra nytta av särskilt framställningarna från JO, men även beslut som JO överlämnar för kännedom, som ett angeläget inslag i arbetet med att förbättra lagstiftning och rutiner, även om det är regeringens sak att bedöma varje framställning eller beslut för sig. Detta gäller givetvis samtliga departement vars områden berörs. Utskottet vill också påminna om att framställningar ställs till regeringen och förutsätter beslut av regeringen eller en hänvisning till ett sådant beslut.

I fråga om fyra framställningar som JO gjorde till regeringen mellan november 2020 och september 2021 noterar utskottet att dessa, när Socialdepartementet svarade utskottet i oktober 2025, fortfarande var föremål för beredning av frågan om hur framställningarna ska omhändertas inom Regeringskansliet. Samma sak gäller för ett beslut som JO överlämnade för kännedom i juni 2022. Utskottet ställer sig undrande till att frågan om hur framställningarna och det överlämnade beslutet ska omhändertas fortfarande inte hanterats trots att det har gått flera år sedan framställningarna gjordes och beslutet överlämnades.

37

2025/26:KU10

5 Funktioner över tid inom Regeringskansliet för säkerhet och krishantering

Ärendet

Konstitutionsutskottet har granskat funktioner inom Regeringskansliet för säkerhet och krishantering. Syftet med granskningen har varit att få en bild av utvecklingen av dessa funktioner över tid.

Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som har upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga 5.1–2.

Utredning i ärendet

Regeringens styrfunktion

Av 1 kap. 6 § regeringsformen framgår att det är regeringens uppgift att styra riket och att den gör det under ansvar inför riksdagen. Den styrande makten tillkommer således regeringen. Vad som närmare avses med den styrande makten anges dock inte i paragrafen. Enligt förarbetena får man i stället läsa sig till innebörden av den styrande makten i regeringsformens olika kapitel (prop. 1973:90 s. 230).

Uppgiften att styra riket utförs av regeringen som ett kollektiv under statsministerns ledning. Antalet statsråd i en regering är inte reglerat, och det är i första hand upp till statsministern att avgöra regeringens storlek. Som skäl för en sådan lösning framhålls i förarbetena till regeringsformen bl.a. att statsministern och regeringen bör ges en mycket vidsträckt möjlighet att bestämma regeringens sammansättning och formerna för fördelningen av uppgifterna inom regeringskretsen (prop. 1973:90 s. 181).

Regeringskansliet och departementen

Av 7 kap. 1 § regeringsformen följer att för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i övrigt ska det finnas ett regeringskansli i vilket departement för skilda verksamhetsgrenar ingår. Bestämmelsen förtydligades 2011 så att det framgår att Regeringskansliet inte endast ska bereda regeringsärenden utan även biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt. Av förarbetena framgår att ändringen syftade till att bättre spegla det arbete som Regeringskansliet utför (SOU 2008:125 s. 774). Med uttrycket ”statsråden i deras verksamhet i övrigt” avses sådan verksamhet som statsråden utövar i deras egenskap som statsråd (prop. 2009/10:80 s. 268).

Regeringen fördelar ärendena mellan departementen, och statsministern utser bland statsråden chefer för departementen. Enligt förarbetena bör själva systemet med departement slås fast i grundlagen, men med detta bör man i det väsentliga göra halt (prop. 1973:90 s. 181).

38

Regeringskansliet är alltså regeringens beredningsorganisation. Sedan 1997 är Regeringskansliet en enda myndighet vars myndighetschef är statsministern. Statsministern är också chef för Statsrådsberedningen. Chef för ett departement (departementschef) är det statsråd som statsministern utser.

Bestämmelser om Regeringskansliet och om arbetsfördelningen mellan departementen finns i förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet (RK-instruktionen). Regeringskansliet består av Statsrådsberedningen, departementen och förvaltningsavdelningen. Hur regeringsärendena är fördelade mellan departementen framgår av en bilaga till RK-instruktionen.

Enligt 13 § RK-instruktionen ska ett regeringsärende som faller inom flera departements verksamhetsområden handläggas i det departement dit ärendet huvudsakligen hör. I 15 § samma förordning anges att regeringsärenden som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta samråd kallas gemensam beredning. Samrådsformen gäller också inom ett departement när ett ärende berör mer än ett statsråd.

En regering har bl.a. till uppgift att avgöra regeringsärenden. Med regeringsärenden avses alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. I regeringsformen finns ingen definition av begreppet regeringsärende. Vad som är ett regeringsärende får enligt förarbetena till regeringsformen i första hand bestämmas formellt, och regeln om kollektiv beslutsform får inte kringgås på så sätt att ärenden förklaras vara regeringskansliärenden (prop. 1973:90 s. 184). Principen måste vara att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden. Regeringsärenden avgörs med några undantag av regeringen vid regeringssammanträden, se 7 kap. 3 § regeringsformen.

Genom att det är regeringen som avgör regeringsärenden slås principen om det kollektiva beslutsfattandet fast. Något s.k. ministerstyre finns således inte, dvs. att låta ett statsråd även statsrättsligt sett avgöra sådana ärenden (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 338)

Gemensam och allmän beredning

I promemorian Samrådsformer i Regeringskansliet (SB PM 2012:1 rev. 2024) beskrivs gemensam beredning och allmän beredning.

I promemorian anförs att genom dessa samrådsförfaranden får principen om kollektivt beslutsfattande (jfr 7 kap. 3 § regeringsformen) ett reellt innehåll och alla statsråd möjligheter att utöva det inflytande i regeringsärendena som deras ansvar motiverar.

Om gemensam beredning anförs i promemorian att ett regeringsärende som faller inom flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement dit ärendet huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta samråd kallas gemensam beredning och är reglerat i 15 § RK-instruktionen. Det kan här vara fråga om både departementschefer

39

40

Förvaltningschefens ansvar för administrativa frågor gäller även vid krishantering (11 e §). Förvaltningschefen ansvarar för de förberedelser som behövs i Regeringskansliet för att riksdagen, statschefen och regeringen ska kunna fullgöra sina uppgifter när de yttre omständigheterna gör det omöjligt eller olämpligt att använda ordinarie verksamhetsformer. Förvaltningschefen ska i denna fråga samverka med Riksdagsförvaltningen och Kungliga Hovstaterna (11 f §).

Statsrådsberedningen

En nationell säkerhetsrådgivare

Av RK-instruktionen framgår att det finns en nationell säkerhetsrådgivare som ansvarar för analys, samordning och inriktning av frågor som rör nationell säkerhet. Den nationella säkerhetsrådgivaren biträder enligt 11 c § första stycket RK-instruktionen det nationella säkerhetsrådet. Rådgivaren biträder också statsministern i utrikes- och säkerhetspolitiska frågor och frågor om nationell säkerhet (20 § första stycket RKF 2025:1).

Vid utförandet av den nationella säkerhetsrådgivarens uppgifter biträds rådgivaren av ett ledningsstöd (20 § andra stycket RKF 2025:1). Ledningsstödet ska förbereda och följa upp möten i gruppen för strategisk samordning och möten i det nationella säkerhetsrådet. Chefen för ledningsstödet leder och fördelar arbetet inom ledningsstödet.

Under den nationella säkerhetsrådgivaren finns följande.

Kansliet för utrikes- och säkerhetspolitiska frågor

Detta kansli stödjer den nationella säkerhetsrådgivaren i biträdet till statsministern i löpande utrikes- och säkerhetspolitiska frågor (21 § RKF 2025:1). Kansliet ansvarar för statsministerns bilaterala engagemang. I kansliet hanteras även vissa protokollära frågor.

Kansliet för strategisk analys och samordning av frågor om nationell säkerhet

Detta kansli ska analysera och samordna frågor som rör nationell säkerhet och stödja departementen i deras arbete med sådana frågor (22 § RKF 2025:1).

Kansliet för samordning av underrättelser

Detta kansli ska analysera och samordna underrättelseinformation i Regeringskansliet (23 § RKF 2025:1).

En särskild chefstjänsteman för krishantering och kansliet för krishantering

Under den nationella säkerhetsrådgivaren ansvarar den särskilda chefstjänstemannen för krishantering för analys, samordning och inriktning av krishanteringen i Regeringskansliet samt för utveckling, uppföljning och nödvändiga förberedelser för detta. Chefstjänstemannen får i det syftet ge ut riktlinjer och annat material. Chefstjänstemannen är ställföreträdare för den nationella säkerhetsrådgivaren (11 c § andra stycket RK-instruktionen).

41

Chefstjänstemannen biträder statsministerns statssekreterare i hans eller hennes dennes uppgift att leda gruppen för strategisk samordning i frågor om krishantering. Vid utförandet av chefstjänstemannens uppgifter biträds han eller hon av det ledningsstöd som också biträder den nationella säkerhetsrådgivaren.

Departementen

Chefstjänstemän i departementen är statssekreterarna, kabinettssekreteraren, expeditionscheferna och rättscheferna. Chefstjänstemän är också bl.a. utrikesråden i Utrikesdepartementet.

Chefen för varje departement ansvarar för krishanteringsförmågan i respektive departement (11 d § RK-instruktionen). Departementschefen ska ge i uppdrag åt en chefstjänsteman i departementet att närmast under departementschefen ansvara för att departementet har en krishanteringsplan och en krishanteringsorganisation. I Statsrådsberedningen och Regeringskansliets förvaltningsavdelning kan uppdraget i stället ges till en annan tjänsteman än en chefstjänsteman.

Riktlinjerna för Regeringskansliets krishanteringsförmåga anger att respektive departement förväntas upprätthålla förmåga att ta emot och vidarebefordra larm, att ta fram initial lägesinformation, att skyndsamt aktivera krishanteringsorganisation och ledningsförmåga och förmåga att skyndsam bereda ärenden.

Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen

Utrikesdepartementet ansvarar bl.a. för förvaltningsärenden som gäller rikets förhållande till och överenskommelser med andra stater och mellanfolkliga organisationer. Dessutom svenska beskickningar och konsulat, delegationer vid internationella organisationer samt utländska beskickningar (se 3.1 bilagan till RK-instruktionen).

Utrikesförvaltningen består av Utrikesdepartementet och utrikesrepresentationen (3 § RK-instruktionen).

I utrikesrepresentationen ingår bl.a. beskickningar, delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat (utlandsmyndigheter).

De verksamheter som delegationer, beskickningar och konsulat ska ägna sig åt framgår av förordningen (2014:115) med instruktion för utrikesrepresentationen.

Delegationer, beskickningar och konsulat ska

1.i samverkan med Regeringskansliet verka för genomslag och förståelse för svenska ståndpunkter inom utrikespolitiken och andra politikområden

2.biträda enskilda statsråd i deras verksamhet

3.särskilt uppmärksamma frågor som berör Sverige som medlem av Europeiska unionen.

Beskickningar och konsulat ska följa utvecklingen i verksamhetslandet eller konsulatsdistriktet och i rapporter redovisa och analysera händelser och

42

förhållanden som är av intresse för Sverige. Beskickningar och konsulat ska inom ramen för de föreskrifter som Regeringskansliet meddelar hålla beredskap för att bistå enskilda i kris- eller katastrofsituationer.

Inom Utrikesdepartementet finns bl.a. euroatlantiska och säkerhetspolitiska avdelningen. Avdelningen består av flera enheter, bl.a. den säkerhetspolitiska enheten.

Av 21 § Regeringskansliets föreskrifter (UF 2025:1) med arbetsordning för Utrikesdepartementet framgår att den säkerhetspolitiska enheten svarar för bl.a.

–svensk säkerhetspolitik, inklusive grundläggande principer och doktrin

–säkerhetspolitiska konsekvenser av utvecklingen i Sveriges närområde, Europa och det euroatlantiska området samt den transatlantiska länken och värnandet av den europeiska säkerhetsordningen

–bilaterala, nordiska och nordisk-baltiska säkerhetspolitiska samarbeten

–samarbetet inom Nato

–samarbetet inom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE), inklusive europeisk konventionell rustningskontroll, och samarbetet inom Europarådet

–samarbetet inom EU inom säkerhet och försvar, bl.a. den säkerhetspolitiska dimensionen av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp) och den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP)

–säkerhetspolitiska aspekter av internationella militära och civila insatser, speciellt sådana där Sverige deltar

–säkerhetspolitiska aspekter av strategisk avskräckning.

Enheten medverkar också i verksamhetsplaneringen för EU-representationen i Bryssel i frågor som rör representationens enhet för utrikes- och säkerhetspolitik (EUS), samt i verksamhetsplaneringen för Natorepresentationen i Bryssel, OSSE-delegationen i Wien och representationen vid Europarådet i Strasbourg.

Vid Utrikesdepartementet finns även underrättelsekansliet, som biträder departementsledningen i underrättelsefrågor (46 § UF 2025:1). Ett utrikesråd är chef för kansliet.

Vid Utrikesdepartementet finns fyra utrikesråd med olika ansvarsområden

(56–60 §§ UF 2025:1). Utrikesråden svarar, som en gemensam funktion, för att göra de sammanvägningar som är nödvändiga för att utforma och bedriva en samlad och konsekvent svensk utrikespolitik.

Ett av utrikesråden, utrikesrådet för utrikes- och säkerhetspolitiska frågor, är chef för euroatlantiska och säkerhetspolitiska avdelningen och chefstjänsteman för

–enheten för Östeuropa och Centralasien

–säkerhetspolitiska enheten

–Europa- och Nordamerikaenheten

43

–Europakorrespondentenheten

–enheten för nedrustning och icke-spridning.

Utrikesdepartementet har vid en kris utomlands det operativa och samordnande ansvaret i enlighet med ordningen att alla departement vid kriser ansvarar för sakfrågor inom sina ansvarsområden (se SOU 2025:94 s. 77 f.).

För krishantering finns en ansvarig chefstjänsteman, expeditionschefen, som ansvarar närmast under departementschefen för departementets beredskaps- och krishanteringsplaner samt krishanteringsorganisation (9–11

§§UF 2025:1). För att säkerställa ledningen av departementet i kris- och katastrofsituationer utanför tjänstetid finns en chefsberedskap som omfattar chefstjänstemän, biträdande avdelningschefer och enhetschefer enligt departementschefens beslut.

Kabinettssekreteraren leder krisledningsarbetet på politisk nivå (se SOU 2025:94 s. 79 f.) Vid information om en kris utomlands kallar kabinettssekreteraren till ett beredskapsmöte. Kabinettssekreteraren eller expeditionschefen leder beredskapsmötet som syftar till att få en lägesbild. Om bedömningen är att det inträffade är en kris som inte kan hanteras inom ordinarie organisation, fattar kabinettssekreteraren beslut om att aktivera Utrikesdepartementets krisorganisation, som omfattar flera av departementets enheter, samt vid behov andra departement och myndigheter. Krisorganisationen bedrivs genom en krisledning och en krisstab. Det kan bli aktuellt att placera samverkanspersoner från andra myndigheter i krisstaben. Det övergripande syftet med krisstaben är att underlätta informationsdelning utifrån en gemensam lägesbild, att underlätta samverkan och samråd genom tydliga roller och arbetsfördelning kring det arbete och den samordning som behöver utföras samt att säkerställa att bästa möjliga beslutsunderlag når krisledningen för de beslut som behöver fattas, och att beslut och direktiv snabbt och oförvanskat når dem som ska utföra åtgärden eller ta fram nya underlag.

Försvarsdepartementet

Försvarsdepartementet ansvarar för förvaltningsärenden som gäller bl.a. det militära försvaret, samordning mellan det militära försvaret och det civila försvaret inom ramen för totalförsvaret (3.1 bilagan till RK-instruktionen).

Exempel på myndigheter under Försvarsdepartementet är Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Myndigheten för psykologiskt försvar.

I Försvarsdepartementet finns följande avdelningar (8 § Regeringskansliets föreskrifter [RKF 2023:19] med arbetsordning för Försvarsdepartementet)

–avdelningen för säkerhetspolitik

–avdelningen för försvarsunderrättelser, säkerhets- och cyberfrågor

–avdelningen för militärt försvar

–avdelningen för civilt försvar.

44

Inom avdelningarna finns olika enheter. Vilka enheter som hör till respektive avdelning anges i bilagan till RKF 2023:19.

Inom avdelningen för säkerhetspolitik finns bl.a. enheten för internationella relationer. Enheten svarar för frågor om säkerhetspolitik och internationell samordning.

Enheten svarar inom departementets ansvarsområde därutöver för bl.a.

–frågor av principiell karaktär som rör andra länder och internationella organisationer

–förberedelser, genomförande och uppföljning av avdelningschefernas, statsrådens och chefstjänstemännens internationella kontakter, i den mån det inte är en uppgift för någon annan enhet

–ärenden om internationella militära insatser.

När det gäller internationell samordning ska enheten bl.a.

–stödja övriga enheter med samordning av frågor som rör EU, Nato, Nordefco och Joint Expeditionary Force (JEF) samt främja en helhetssyn

–utveckla och effektivisera departementets arbete inom EU, Nato, Nordefco, FN, JEF och övriga internationella bi- och multilaterala försvarssamarbeten

–svara för att politiskt förankrade ståndpunkter och instruktioner finns till de specialattachéer som tillhör enheten, politiska direktörsmöten, formella och informella försvarsministermöten, samt övriga relevanta internationella mötesformat.

Vid avdelningen finns även enheten för analysstöd, som svarar för de analyser som chefen för avdelningen för säkerhetspolitik, övriga avdelningschefer i samråd med honom eller henne och statssekreterarna bestämmer. Analyserna ska täcka hela departementets ansvarsområde. Enheten har vidare ansvar för att utveckla metodstöd för och ge de andra avdelningarna stöd vid långsiktig planering.

Inom avdelningen för försvarsunderrättelser, säkerhets- och cyberfrågor finns bl.a. enheten för försvarsunderrättelser, som har till uppgift dels att löpande följa, inrikta och utveckla försvarsunderrättelseverksamhet, dels att svara för departementets beredskap.

Enheten svarar för att

–bereda inriktning av försvarsunderrättelseverksamheten enligt 1 § lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet

–bereda Regeringskansliets närmare inriktning av försvarsunderrättelseverksamhet

–svara för att berörda delar av Regeringskansliet försörjs med överenskommet försvarsunderrättelsestöd

–utgöra kontaktpunkt inom Regeringskansliet för närmare anvisningar till myndigheter med försvarsunderrättelseuppdrag i frågor som rör underrättelseverksamhet

45

–utgöra en av kontaktpunkterna i Regeringskansliet för underrättelsefunktioner i andra länder

–utveckla och genomföra behörighetsutbildning och annan utbildning av tjänstemän inom Regeringskansliet samt medverka i utformningen av underrättelseutbildning,

–utgöra departementets kontaktpunkt för Nationella säkerhetsrådet kansli för samordning och analys av under rättelser

–bereda frågor som rör den militära säkerhetstjänsten.

Enheten svarar vidare för att bl.a.

–ta del av försvarsunderrättelser och annan relevant information i syfte att hålla departementet uppdaterat om händelser av särskilt intresse

–se till att det säkerhetspolitiska och militära läget sammanfattas och därvid svara för veckovis lägesföredragning för departementsledningen

–skapa förutsättningar för departementsgemensam förmåga att upprätta följa och analysera lägesbilder som är relevanta för departementet.

När det gäller krishantering inom Försvarsdepartementets ansvarsområde verkar en grupp som består av bl.a. statssekreterarna, expeditionschefen, rättschefen samt avdelningschefen för försvarsunderrättelser och säkerhets- och cyberfrågor, Gruppen kallas samman och leds av någon av statssekreterarna eller expeditionschefen.

Justitiedepartementet

Justitiedepartementet ansvarar bl.a. för förvaltningsärenden om allmän ordning och säkerhet (2.1 bilagan till RK-instruktionen).

Exempel på myndigheter under Justitiedepartementet är Polismyndigheten och Säkerhetspolisen.

Vid departementet finns olika enheter, bl.a. Polisenheten. Polisenheten svarar för förvaltnings- och utvecklingsfrågor som gäller polisverksamhet i allmänhet, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen samt förvaltnings- och utvecklingsfrågor i övrigt som gäller allmän ordning och säkerhet.

Respektive enhet svarar för internationella frågor inom sitt område. Expeditionschefen är

–chefstjänsteman för beredskap i departementet

–chefstjänsteman med ansvar för krishanteringsplan och krishanteringsorganisation enligt vad som föreskrivs i 11 d § RK-instruktionen (7 § Regeringskansliets föreskrifter [RKF 2024:6] om arbetsordning för Justitiedepartementet).

Vissa utredningar och funktioner inom Regeringskansliet över tid

Sårbarhets- och säkerhetsutredningen

Regeringen tillsatte 1999 Sårbarhets- och säkerhetsutredningen. Utredningen skulle enligt sina direktiv lämna förslag till principer för att åstadkomma en

46

förbättrad helhetssyn när det gällde planeringen för civilt försvar och beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred (dir. 1999:63). I sittbetänkande använde utredningen ofta begreppet krishantering (SOU 2001:41). Med krishantering avsåg utredningen alla de åtgärder som före, under eller efter en allvarlig kris vidtas för att förebygga och motverka de skadeeffekter som krisen åstadkommer. Utredningen ansåg att områdesansvaret på nationell nivå borde utövas av regeringen med stöd av ett nationellt krishanteringsorgan. Det nationella krishanteringsorganet borde knytas till Regeringskansliet och främst ha samordnande uppgifter.

Propositioner om krishantering

I proposition 2001/02:10 redovisade regeringen tre principer för ledning i samband med krishantering i samhället – ansvarsprincipen, likhetsprincipen och närhetsprincipen (avsnitt 9.2).

Vidare redovisade regeringen huvuddragen i en reformerad struktur för krishantering i samhället. Strukturen avsåg ett sektors- och ett områdesperspektiv och båda perspektiven måste, bedömde regeringen, beaktas för att uppnå en tillräcklig förmåga att hantera kriser. Särskilt det områdesvisa perspektivet borde, enligt regeringen, ges en ökad tyngd. Med områdesansvar menades att det inom ett geografiskt område finns ett organ som ansvarar för inriktning, prioritering och samordning av tvärsektoriella krishanteringsåtgärder som behöver vidtas i en given situation. Samordning i denna bemärkelse innebär att organet i fråga ska initiera och underlätta den samverkan mellan olika organ som behövs för att tillgängliga resurser ska kunna utnyttjas effektivt vid hanteringen av krisen.

Regeringen anförde att områdesansvaret borde finnas på tre nivåer i samhället: nationell, regional och lokal nivå. På nationell nivå skulle områdesansvaret ytterst utövas av regeringen. I propositionen anfördes att regeringen i sin tur skulle kunna delegera vissa uppgifter till centrala myndigheter och att Regeringskansliet bereder regeringens beslut.

Av propositionen framgår att regeringen inte ansåg att det skulle inrättas något nationellt krishanteringsorgan inom Regeringskansliet i enlighet med utredningens förslag.

Försvarsutskottet anförde vid sin behandling av propositionen att det kunde ansluta sig till de övergripande principer för samhällets krishantering som angavs i propositionen samt till vad som anförts om områdesansvar på bl.a. den nationella nivån (bet. 2001/02:FöU2 s. 69 f.). Försvarsutskottet anslöt sig också till den ansvarsprincip som regeringen beskrivit. Försvarsutskottet hade ingen att invända mot de likhets- och närhetsprinciper som regeringen definierat.

När det gällde krishanteringen på nationell nivå konstaterade försvarsutskottet att regeringen inte hade godtagit Sårbarhets- och säkerhetsutredningens förslag att inrätta ett nationellt krishanteringsorgan i Regeringskansliet. Försvarsutskottet kunde se vissa fördelar med ett särskilt krishanteringsorgan i Regeringskansliet. Ett sådant organ skulle i förväg kunna

47

48

m.m., ska utformas i en krissituation. Krishanteringssystemet ska ha sin utgångspunkt i och så långt som möjligt ansluta till de normala arbetsformerna i Regeringskansliet. Resurser t.ex. i form av experter måste emellertid kunna tillföras i allvarliga krissituationer och detta behöver vara förberett och övat.

Försvarsutskottet anförde när det gällde proposition 2001/02:158 att regeringen hörsammat riksdagens tillkännagivande och i propositionen redovisat bl.a. att en viktig utgångspunkt för att täcka in ett rimligt spektrum av krishanterings-situationer har varit antaganden som kan göras i fråga om de mer konkreta kraven på Regeringskansliet i en allvarlig situation (bet. 2001/02:FöU10).

Enhet för beredskap och analys

Efter flodvågskatastrofen inrättades 2005 enheten för beredskap och analys i Regeringskansliet (Statsrådsberedningen). En av enhetens huvuduppgifter var att bedriva omvärldsbevakning och att kunna larma inom Regeringskansliet.

Utredning om att inrätta en krishanteringsfunktion

Statsministern beslutade den 11 januari 2007 ett uppdrag om att utreda inrättandet av en nationell krishanteringsfunktion i Regeringskansliet. Utredaren lämnade till regeringen i oktober 2007 sin rapport – Krishantering i Regeringskansliet. Utredaren framhöll att en förutsättning för att regeringen ska kunna utföra sina uppgifter vid kriser är att Regeringskansliet fungerar väl. För att kunna förbereda och genomföra krishanteringsåtgärder behövs enligt utredaren en effektiv och professionell organisation med befogenheter som går över departementsgränserna. Statsrådsberedningen bör ha ett tydligt, samlat och departementsövergripande ansvar för krishanteringsfrågor. Utredaren ansåg att en chefstjänsteman för krishantering samt ett kansli för krishantering borde inrättas i Statsrådsberedningen med ansvar för att utveckla, samordna och följa upp Regeringskansliets krishanteringsarbete.

Regeringen redovisade i mars 2008 att regeringen inrättat en nationell krishanteringsfunktion i Regeringskansliet för att följa hot- och riskutvecklingen och göra nödvändiga analyser (prop. 2007/08:92 avsnitt 4.1). Vid kriser borde funktionen kunna larma, initiera arbetet, stödja beslutsfattare och samordna beslutsunderlag för regeringen samt ansvara för att samordna Regeringskansliets krishanteringsarbete.

Funktionen bestod av en chefstjänsteman och ett kansli för krishantering i Statsrådsberedningen. För att Regeringskansliet bättre skulle kunna samverka med myndigheter, kommuner och andra aktörer som självständigt beslutar om och vidtar åtgärder inrättades ett krishanteringsråd som leds av chefstjänstemannen. Krishanteringsrådet borde bestå av företrädare för ett antal i förväg utsedda statliga myndigheter med verksamhet inom ordning och säkerhet, skydd mot olyckor, hälso- och sjukvård samt krishantering. Inom Regeringskansliet borde även ett kriskoordineringscenter byggas upp, med de lokaler och den teknik som behövs för att effektivt kunna samordna

49

Regeringskansliets arbete. Regeringskansliets krishanteringsorganisation skulle därmed vara en integrerad del av samhällets krisberedskapssystem.

Regeringens säkerhetspolitiska råd

Regeringen inrättade 2014 regeringens säkerhetspolitiska råd. Det säkerhetspolitiska rådet var inte något berednings- eller beslutsorgan, utan ett forum för information och diskussion.

Flytt av kansliet för krishantering

Regeringen beslutade i december 2014 att chefstjänstemannen och kansliet för krishantering skulle vara placerade i Justitiedepartementet i stället för som tidigare i Statsrådsberedningen (SFS 2014:1460). Samtidigt fick Justitiedepartementet ansvar för förvaltningsärenden som gällde samordning av samhällets krisberedskap inklusive civilt försvar, i den utsträckning sådana ärenden inte rör försvarets militära förmåga.

Flytt av funktioner för krishantering m.m.

Regeringen beslutade den 30 november 2021 om vissa undantag från RK- instruktionen. Beslutet innebar att den särskilda chefstjänstemannen för krishantering i Justitiedepartementet placerades i Statsrådsberedningen och att gruppen för strategisk samordning leds av en statssekreterare i Statsrådsberedningen. Statsministern beslutade samma datum att den statssekreterare som leder gruppen för strategisk samordning ska vara statsministerns statssekreterare.

Den 2 december 2021 beslutade regeringen att statsministerns statssekreterare även ska vara ordförande i krishanteringsrådet.

Den 1 februari 2022 flyttades även kansliet för krishantering från Justitiedepartementet till Statsrådsberedningen.

En nationell säkerhetsrådgivare

I november 2022 utsåg regeringen en nationell säkerhetsrådgivare, som initialt fick i uppdrag att lämna förslag till hur en funktion i Statsrådsberedningen skulle byggas upp för samordning, inriktning och analys av frågor som rör nationell säkerhet. Säkerhetsrådgivaren skulle överväga vilken organisatorisk struktur och vilka kompetenser som behövs för att fullfölja uppdraget på det mest effektiva sättet. Säkerhetsrådgivaren skulle vara placerad direkt under statsministerns statssekreterare och leda den nya funktionen.

Tidigare granskning

Regeringskansliets organisation

Utskottet granskade våren 2008 statsministerns ansvar för krishanteringen i Statsrådsberedningen (bet. 2007/08:KU20 s. 169 f.). I sitt ställningstagande anförde utskottet att statsministern har det yttersta ansvaret för Regeringskansliets organisation inklusive dess jour- och beredskapsorganisation. I enlighet med den s.k. ansvarsprincipen har statsministern så långt som möjligt

50

även detta ansvar i en krissituation. Utskottet anförde också att det i enlighet med denna princip vidare vid varje departement skulle finnas förmåga att hantera allvarliga händelser inom det egna ansvarsområdet. Statsrådsberedningen klargör vid behov ansvarsförhållandena mellan berörda departement. Vidare fanns det vid den aktuella tidpunkten en enhet för beredskap och analys, vars uppgift var att lämna information och larma berörda i Regeringskansliet i händelse av en allvarlig kris. Vid varje departement, inklusive Statsrådsberedningen, fanns en opolitisk tjänsteman nåbar dygnet runt för att kunna ta emot ett sådant larm.

Vidare anförde utskottet att även politiska tjänstemän ingick i Regeringskansliets jour- och beredskapssystem. I Statsrådsberedningen fanns sedan lång tid tillbaka ett system med en jourhavande statssekreterare som skulle vara nåbar dygnet runt. Sedermera hade det även tillkommit jour- och beredskapsfunktioner i Regeringskansliet. Bildandet av enheten för beredskap och analys med kontaktpersoner till enheten i samtliga departement, inbegripet Statsrådsberedningen, innebar att larm och information i första hand skulle nås, bedömas och tas om hand av andra funktioner än av den jourhavande statssekreteraren i Statsrådsberedningen.

Säkerhetspolitiska rådet

Våren 2016 granskade utskottet dokumentation från det dåvarande säkerhetspolitiska rådets möten (bet. 2015/16:KU20 s. 239 f.). Av granskningen framgick att rådet inte ingick i den formella beredningsprocessen i Regeringskansliet. Det hade inrättats för att kunna diskutera frågor om en sammanhållen säkerhetspolitik. Vid behov togs frågor som diskuterats i rådet vidare och bereddes av det ansvariga departementet. Protokoll eller liknande fördes inte vid rådet möten, inte heller några minnesanteckningar av det slag som avses i tryckfrihetsförordningens mening. Vad som framkom i granskningen gav inte anledning till något uttalande av utskottet.

Nationella säkerhetsrådet

Vid utskottets granskning hösten 2024 av regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation begärde utskottet svar på en fråga om hur det nationella säkerhetsrådet i Statsrådsberedningen hade påverkat uppgiftsfördelningen mellan Statsrådsberedningen och de olika departementen (bet. 2024/25:KU10 s. 12 f.). I svaret anfördes att det nationella säkerhetsrådet hade inrättats den 1 januari 2023 och biträds av den nationella säkerhetsrådgivaren. Vidare anfördes att inrättandet av det nationella säkerhetsrådet inte hade inneburit att ansvar för sakområden eller myndigheter hade flyttats till Statsrådsberedningen. Det framhölls att syftet med det nationella säkerhetsrådet är informationsutbyte och strategisk samordning i frågor som rör nationell säkerhet. Av svaret framgick också att det är statsministern som leder det nationella säkerhetsrådet som består av de övriga partiledare som ingår i regeringen samt av justitieministern, utrikesministern, försvarsministern, ministern för civilt försvar och finansministern.

51

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet begärt svar på vissa frågor. Som svar överlämnades den 2 oktober och den 13 november 2025 promemorior som upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 5.1–2).

I svaren anförs huvudsakligen följande.

Statsministern

Under den föregående regeringen fanns en statssekreterare som biträdde statsministern i utrikes frågor och det dåvarande säkerhetspolitiska rådet. Statsministern biträddes i löpande utrikes- och säkerhetspolitiska frågor av ett utrikeskansli, numera benämnt kansliet för utrikes- och säkerhetspolitiska frågor.

Därutöver har det länge funnits en statssekreterare som ansvarar för EU- frågor i statsministerns kansli och som företräder statsministern i EU- sammanhang. En sådan statssekreterare finns fortfarande. Under den statssekreteraren finns en organisation som bl.a. biträder statsministern i EU-frågor samt i hans bilaterala engagemang när det gäller nordiska och vissa andra europeiska stater.

Över tid har det skett en utveckling som innebär att statsministern oftare involveras och företräder Sverige i frågor som rör utrikes- och säkerhetspolitik och andra frågor om nationell säkerhet. Inte minst beror detta på en ökad mötesfrekvens på stats- och regeringschefsnivå.

Sammantaget innebär detta att omfattningen av frågor som statsministern har att hantera inom dessa områden har ökat, både i hans egenskap av regeringschef och i hans egenskap av chef över Regeringskansliet.

När det gäller omfattningen av krishanteringsfrågor som statsministern har att hantera har den inte genomgått samma förändring under det senaste decenniet. Detsamma gäller frågor om beredskap.

Det tidigare säkerhetspolitiska rådet och det nuvarande nationella säkerhetsrådet

Det tidigare säkerhetspolitiska rådet hade en annan sammansättning och saknade stöd av en organisation av det slag som nu byggts upp i Statsrådsberedningen. Införandet av den nya organisationen har skapat en större kapacitet att förbereda rådets möten, bl.a. genom att ta fram underlag utifrån de analyser som organisationen gör tillsammans med departementen. Det nationella säkerhetsrådet sammanträder mer frekvent än det tidigare säkerhetspolitiska rådet.

Under den tid då det säkerhetspolitiska rådet verkade dokumenterades rådets möten i enklare protokoll. När det nationella säkerhetsrådet inrättades gjordes bedömningen att det skulle föras mer utförliga anteckningar. Dessa betecknas minnesanteckningar.

52

Statsrådsberedningen

Omvärlds- och säkerhetsläget har under det senaste decenniet på många sätt blivit alltmer komplext, föränderligt och svårbedömt. Till detta kommer att Sverige under den aktuella perioden anslutit sig till Nato och inlett en omfattande upprustning av det militära och civila försvaret. Utvecklingen påverkar i princip samtliga samhällssektorer.

Ansvaret för sakområden och myndigheter som berörs av den utvecklingen är fördelat på många statsråd och departement. Mot denna bakgrund har Statsrådsberedningens samordnande och inriktande roll i Regeringskansliet bedömts behöva stärkas i frågor som rör utrikes- och säkerhetspolitik och andra frågor om nationell säkerhet.

Inrättandet av befattningen nationell säkerhetsrådgivare och organisationen under denna bör även ses mot bakgrund av den bredare ambitionen att stärka Statsrådsberedningens samordning och inriktning, bättre möta statsministerns behov av information och stärka stödet till honom.

Såväl före som efter inrättandet av en nationell säkerhetsrådgivare och organisationen under denna har Statsrådsberedningen varit ansvarig för att samordna och inrikta arbetet i Regeringskansliet. Det inbegriper även frågor som rör nationell säkerhet. Kansliet för utrikes- och säkerhetspolitiska frågor (SB UTR) och kansliet för krishantering (SB KH), inbegripet ett ledningsstöd till den särskilda chefstjänstemannen för krishantering, fanns sedan tidigare i Statsrådsberedningen. Funktionerna fullgör uppgifter av samma slag som tidigare men har utvecklat sina arbetssätt för att kunna lämna ett mer ändamålsenligt stöd. Dessutom har det till SB UTR knutits samordnare för Nato-frågor och för stödet till Ukraina.

Därutöver har arbetet i de olika mötesformat som finns för samordning och informationsutbyte i aktuella frågor utvecklats, mötesfrekvensen utökats och nya mötesformat tillkommit. Gruppen för strategisk samordning sammanträder nu i två konstellationer: i frågor om nationell säkerhet, under ledning av den nationella säkerhetsrådgivaren, och i frågor om krishantering, under ledning av statsministerns statssekreterare. Gruppen möts mer frekvent än tidigare.

Krishanteringsrådet, som funnits länge, stöds även det av organisationen under den nationella säkerhetsrådgivaren och leds av statsministerns statssekreterare.

Av Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i Regeringskansliet (SB PM 2012:1) framgår att information som lämnats till ett departement och som bedöms vara av större betydelse inom ett annat departements ansvarsområde eller för Statsrådsberedningen bör lämnas vidare dit. Även i övrigt förekommer ett omfattande informationsutbyte genom löpande kontakter på olika nivåer och inom ramen för de olika mötesformat som berörts ovan.

53

Den nationella säkerhetsrådgivaren och kanslierna under denna

Två kanslier under den nationella säkerhetsrådgivaren har tillkommit sedan funktionen inrättades: kansliet för samordning av underrättelser (SB UND) och kansliet för strategisk analys och samordning av frågor om nationell säkerhet (SB STRA).

Inrättandet av SB UND syftade framför allt till att skapa en funktion som har tillgång till underrättelseinformation som berör både den yttre och den inre hotbilden, främst från Försvarets radioanstalt (FRA), Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten (Must) inom Försvarsmakten och Säkerhetspolisen (Säpo), så att en sammanvägd bedömning med bäring på nationell säkerhet kan göras. Det har skapat förutsättningar för en stärkt samordning och inriktning från Statsrådsberedningen och bättre underlag för ställningstaganden inom hela Regeringskansliet. Det kan också noteras att det har etablerats en ordning där personer anställda i underrättelsemyndigheten tillfälligt kan tjänstgöra i SB UND.

Det nationella underrättelserådet är ett nytt mötesformat för samverkan och informationsdelning när det gäller underrättelser. Berörda statssekreterare möts löpande för informationsdelning i underrättelsefrågor

Inrättandet av SB STRA syftade bl.a. till att stärka Statsrådsberedningens förmåga att belysa och analysera komplexa, tvärsektoriella och framtidsorienterade frågor om nationell säkerhet.

Den nationella säkerhetsrådgivaren och organisationen under denna har ett ansvar för analys, samordning och inriktning av frågor om nationell säkerhet samt biträder statsministern i frågor om utrikes- och säkerhetspolitik. Något sakansvar inom dessa områden har inte flyttats till Statsrådsberedningen i och med inrättandet av funktionerna.

Den nationella säkerhetsrådgivaren och kanslierna under denna deltar inte i den gemensamma beredningen. Däremot tar organisationen del av produkter som bereds gemensamt i Regeringskansliet och som berör dem.

Det förekommer att kanslierna under den nationella säkerhetsrådgivaren tar kontakt med myndigheter. Normalt hålls det berörda departementet underrättat om sådana kontakter. Det kan t.ex. röra sig om kontakter med utlandsmyndigheter för att förbereda statsministerns utgående besök. Det förekommer också kontakter med myndigheter som berörs av en krissituation i syfte att hämta in aktuella sakuppgifter som myndigheten har. Sådana uppgifter lämnas i förekommande fall samtidigt till det ansvariga departementet

I förhållande till departementen arbetar organisationen under den nationella säkerhetsrådgivaren i huvudsak på samma sätt som SB UTR och SB KH samt övriga kanslier i Statsrådsberedningen gör i sin samordnande och inriktande roll. Arbetet består bl.a. i att hämta in underlag från ansvariga departement samt att förbereda och hålla samordnande och inriktande möten i olika format.

I svarspromemoriorna görs bedömningen att samverkan mellan kanslierna under den nationella säkerhetsrådgivaren successivt har utvecklats och lett till positiva synergier. Något skriftligt underlag för denna bedömning finns inte.

54

Det anförs vidare att det inom Statsrådsberedningen har varit tydligt att kansliernas olika perspektiv när samverkan mellan dem successivt utvecklats, har bidragit till att skapa en bredare analys av och djupare insikt i många av de frågor som är aktuella inom området för nationell säkerhet

Departementen

Analys av frågor av betydelse för nationell säkerhet kan aktualiseras inom flera departements ansvarsområden. Sådant arbete har länge bedrivits framför allt i Justitiedepartementet, Utrikesdepartementet och Försvarsdepartementet.

Ärenden av betydelse för den nationella säkerheten aktualiseras vanligtvis inom dessa departements ansvarsområden, men även andra departements verksamhetsområden kan omfatta frågor som rör nationell säkerhet. Utrikesdepartementet ansvarar för ärenden som rör den allmänna utrikes- och säkerhetspolitiken medan Försvarsdepartementet ansvarar för försvarspolitiken och därigenom ärenden som rör de försvarspolitiska aspekterna av säkerhetspolitiken.

Ansvarsfördelningen har varit densamma under överskådlig tid. Det allvarliga säkerhetsläget och medlemskapet i Nato har dock inneburit att nya uppgifter tillkommit. Det har också inneburit att ärendenas karaktär och omfattning förändrats, vilket har påverkat hur Regeringskansliet arbetar med dessa ärenden. Sådana ärenden som avses ovan föredras av departementscheferna vid nämnda departement om inte något annat följer av s.k. paragraf 5-förordnanden.

Myndighetsstyrning och löpande dialog med myndigheterna under regeringen sköts av det ansvariga departementet. Det är också det ansvariga departementet som är huvudmottagare av bedömningar och annan information som myndigheterna lämnar.

Inrättandet av en nationell säkerhetsrådgivare och organisationen under denna har inte inneburit några förändringar av Justitiedepartementets, Utrikesdepartementets och Försvarsdepartements ansvar eller uppgifter. Syftet med organisationsförändringen har som nämnts varit att stärka Statsrådsberedningens samordnande och inriktande roll samt att förbättra stödet till statsministern i frågor som rör utrikes- och säkerhetspolitik och andra frågor om nationell säkerhet. Innan organisationen med en särskild chefstjänsteman för krishantering och ett kansli för krishantering inrättades 2008 samordnades departementsöverskridande krishantering av det departement som var mest berört av den aktuella krisen.

När det gäller krishanteringen i departementen är det chefen för respektive departement som ansvarar för den.

Kansliet för krishantering har ingen funktion kopplad till departementens

krishanteringsorganisationer (jfr 11 c och 11 d §§ RK-instruktionen). Däremot har kansliet en ständigt bemannad omvärldsbevakningsfunktion. Vid händelser som skulle kunna föranleda krishantering för regeringen och Regeringskansliet larmar kansliet berörda departement. Kansliet sammanställer också, tillsammans med berörda departement, lägesinformation

55

56

Samordning och beredskap

Arbetet i de olika mötesformat som finns för samordning och informationsutbyte i aktuella frågor har utvecklats, mötesfrekvensen utökats och nya mötesformat tillkommit. Som tidigare nämnts möts det nya nationella säkerhetsrådet mer frekvent än det tidigare säkerhetspolitiska rådet. Gruppen för strategisk samordning sammanträder nu i två konstellationer: i frågor om nationell säkerhet, under ledning av den nationella säkerhetsrådgivaren, och i frågor om krishantering, under ledning av statsministerns statssekreterare. Även gruppen för strategisk samordning möts mer frekvent än tidigare.

I fråga om ansvaret för analys, samordning och inriktning av krishanteringen i Regeringskansliet samt utveckling, uppföljning och nödvändiga förberedelser för detta har det över tid skett förändringar när det gäller var i Regeringskansliet den särskilda chefstjänstemannen för krishantering och kansliet för krishantering är placerade.

När det gäller beredskapen i myndigheten Regeringskansliet har den inte ändrats genom inrättandet av den nya organisationen. Det är i första hand förvaltningschefen som ansvarar för sådana frågor när det gäller myndigheten och departementscheferna när det gäller departementens beredskap att hantera kriser inom sina sakområden.

Allmän beredning

Allmän beredning är en samrådsform där statsråden har möjlighet att diskutera frågor som är av större betydelse för regeringsarbetet. Vanligtvis inleds allmän beredning med en redogörelse för det politiska och ekonomiska läget samt för aktuella frågor. Därefter föredras de ärenden som statsråd anmält att de vill ta upp.

Tjänstemän deltar inte i statsrådens diskussion under allmän beredning men kan få i uppdrag att föredra ett ärende eller närvara för att informera om en aktuell fråga. De kan i samband med det svara på frågor. Tjänstemännen brukar typiskt sett lämna sammanträdesrummet när statsrådens diskussion inleds även om det förekommer att de stannar kvar under denna.

Under mandatperioden har det varit vanligt förekommande med dagordningspunkter som rör nationell säkerhet. Det har framför allt handlat om dagordningspunkten Aktuellt från Nato (senare benämnd Aktuellt från NSR). När det gäller denna dagordningspunkt har den nationella säkerhetsrådgivaren lämnat information och i förekommande fall svarat på frågor. Dagordningspunkten var under den senare delen av anslutningsprocessen och den närmaste tiden efter att Sverige blivit medlem i Nato frekvent återkommande. Det har dock inte varit en stående punkt på dagordningen.

Den nationella säkerhetsrådgivaren har endast varit närvarande vid allmän beredning när rådgivaren haft till uppgift att lämna information. Medverkan har inte skilt sig från vad som gäller för tjänstemän i allmänhet. Säkerhetsrådgivaren har inte heller föredragit några regeringsärenden vid allmän beredning.

57

Utskottets ställningstagande

I granskningen har anförts att omfattningen av frågor om utrikes- och säkerhetspolitik samt nationell säkerhet som statsministern har att hantera har ökat, såväl i hans egenskap som regeringschef som chef över Regeringskansliet. Omfattningen av krishanteringsfrågor som statsministern har att hantera har inte genomgått samma förändring.

När det gäller krishantering har det anförts att erfarenheter från olika kriser har lett till förändringar av krishanteringen i departementen. Exempelvis har man sett över hur information förs vidare inom Regeringskansliet. Olika departement har också uppdaterat sina krishanteringsplaner.

Det har också anförts i granskningen att man har bedömt att Statsrådsberedningens samordnande och inriktande roll i Regeringskansliet behövt stärkas i frågor som rör utrikes- och säkerhetspolitik och andra frågor om nationell säkerhet. När det gäller de åtgärder man har vidtagit, t.ex. att inrätta befattningen nationell säkerhetsrådgivare och organisationen under denna, har det i granskningen anförts att de åtgärderna bör ses mot bakgrund av ambitionen att stärka Statsrådsberedningens samordning och inriktning. Inrättandet av en nationell säkerhetsrådgivare och organisationen under denna har enligt vad som har anförts i granskningen inte inneburit några förändringar av Justitiedepartementets, Utrikesdepartementets och Försvarsdepartementets ansvar och uppgifter.

Det är självfallet så att Regeringskansliet måste förändras utifrån de behov som finns från tid till annan för att kunna fullgöra sin uppgift att bereda regeringsärenden och biträda regeringen och statsråden i övrigt. I regeringsformen har också statsministern och regeringen getts en mycket vidsträckt möjlighet att bestämma regeringens sammansättning och formerna för regeringens arbete.

Utskottet vill samtidigt betona att det vid förändringar av organisationen inom Regeringskansliet är viktigt att det finns en tydlig rollfördelning, dels mellan Statsrådsberedningen och departementen, dels gentemot myndigheterna under regeringen. Ansvaret för skilda verksamhetsgrenar, med tillhörande ärenden och myndighetsansvar, är fördelat på departementen på det sätt som framgår av instruktionen för Regeringskansliet. Det är även angeläget att interna processer, däribland delning och gemensam beredning, fungerar väl för att sprida information vidare till alla berörda inom Regeringskansliet och för att frågor ska kunna vara kollektivt förankrade inom regeringen.

Slutligen är det enligt utskottet viktigt från förvaltningsekonomisk synpunkt att man undviker överlappning av arbetsuppgifter mellan olika enheter inom Regeringskansliet. Man bör enligt utskottets mening sträva efter att samordna olika uppgifter mellan olika enheter. En väl fungerande samordning kan leda till synergier. Utskottet vill också betona att förändringar kan behöva följas upp och eventuellt dokumenteras på lämpligt sätt för att klargöra om syftet med förändringen har uppnåtts.

58

2025/26:KU10

6 Remisser till Lagrådet

Ärendet

Konstitutionsutskottet har under hösten 2025 granskat regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet. En övergripande genomgång har gjorts av de propositioner som regeringen överlämnade till riksdagen under riksmötena 2019/20, 2020/21, 2023/24 och 2024/25. Genomgången har avsett de propositioner som innehåller lagförslag som har granskats av Lagrådet. Hur genomgången har avgränsats och gått till beskrivs längre fram.

När det gäller identifierade propositioner har genomgången varit inriktad på Lagrådets synpunkter och förslag samt regeringens hantering av dessa. Det har bl.a. uppmärksammats om Lagrådet lämnat några synpunkter och förslag eller inte. I de fall Lagrådet lämnat synpunkter och förslag har dessa gåtts igenom översiktligt. Bland annat har studerats vilken typ av synpunkter Lagrådet lämnat och om Lagrådet avstyrkt eller på annat sätt haft allvarliga invändningar mot lagförslagen eller delar av dem. Vidare har det uppmärksammats i vilken utsträckning regeringen har beaktat Lagrådets synpunkter och förslag och på vilket sätt detta redovisats i propositionerna.

Från konstitutionell synpunkt fyller Lagrådet en viktig funktion i förhandsgranskningen av regeringens lagförslag innan de läggs fram för riksdagen. Syftet med granskningen är att på en övergripande nivå få en bild av regeringens hantering av Lagrådets synpunkter och förslag. En annan fråga av intresse är om det har skett några förändringar över tid mellan de granskade riksmötena.

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Statsrådsberedningen, bilaga 6.1.

Utredning i ärendet

Lagrådets granskning

Bakgrund

Sedan lång tid tillbaka har i Sverige vissa lagförslag underkastats en granskning i särskild ordning innan de läggs fram för riksdagen. Granskningen fick fastare former i 1809 års regeringsform och lades på Högsta domstolen. I samband med att Regeringsrätten (numera Högsta förvaltningsdomstolen) inrättades 1909 flyttades granskningen till ett särskilt organ, Lagrådet, som skulle bestå av ledamöter från de två domstolarna (prop. 1978/79:195 bilaga 1 s. 111). Fram till 1971 gällde att Lagrådet obligatoriskt skulle höras över vissa lagförslag. Bestämmelserna innebar att förslag till allmän civil- och kriminallag, kriminallag för krigsmakten, kyrkolag och lagförslag i vissa speciella ämnen skulle granskas av Lagrådet. Till allmän civillag räknades lagar som innebar väsentliga ingrepp i medborgarnas frihet och egendom. Allmän kriminallag ansågs i allmänhet vara straffrättsliga bestämmelser som

59

60

inte alltid så lätt att avgöra vad som är politik och vad som är juridik, och inriktningen av granskningen i fråga om hur ett lagförslag förhåller sig till rättsordningen i övrigt eller till rättssäkerhetens krav kan tänkas innefatta åtminstone rättspolitiska bedömningar (Jermsten, Regeringsformen 8 kap.

22§, Lexino 2025-01-01 [Juno]).

Den nuvarande regleringen i regeringsformen, som anger att yttranden från

Lagrådet ska inhämtas i fråga om lagförslag inom Lagrådets granskningsområde, trädde i kraft den 1 januari 2011. I motiven framhöll regeringen att den fakultativa regeln om lagrådsgranskning i praktiken tillämpades som en obligatorisk regel (prop. 2009/10:80 s. 143). Det kunde därför enligt regeringen inte förväntas att antalet granskningsärenden i Lagrådet skulle komma att öka nämnvärt om regeln att yttrande av Lagrådet borde inhämtas ändrades på så sätt att det blev obligatoriskt att inhämta yttranden i fråga om lagar som faller inom granskningsområdet. Regeringen anförde vidare att denna ändring skulle innebära en principiell och önskvärd förstärkning av Lagrådets ställning och att betydelsen av förhandsgranskningen betonades, bl.a. när det gällde lagförslagens grundlagsenlighet. Vikten av Lagrådets granskning markerades ytterligare genom att det s.k. viktighetskriteriet togs bort. Detta innebär att Lagrådets hörande inte längre begränsas till lagar som är viktiga för enskilda eller från allmän synpunkt.

Gällande ordning

För att lämna yttranden över lagförslag ska det enligt 8 kap. 20 § regeringsformen (RF) finnas ett lagråd där det ingår domare eller, vid behov, tidigare domare i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen. Vidare föreskrivs att närmare bestämmelser om Lagrådets sammansättning och tjänstgöring meddelas i lag. Denna lag är lagen (2003:333) om Lagrådet.

Enligt 8 kap. 21 § första stycket RF inhämtas yttrande från Lagrådet av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott eller ett annat riksdagsorgan. Av andra stycket följer att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas innan riksdagen beslutar

1.grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt tekniska upptagningar

2.lag om begränsning av rätten att ta del av allmänna handlingar

3.lag som avses i 2 kap. 14–16 §§, 20 § eller 25 § (grundläggande fri- och rättigheter)

4.lag om behandling av personuppgifter som är helt eller delvis automatiserad

5.lag om kommunal beskattning eller lag som innebär åligganden för kommunerna

6.lag som avses i 2 § första stycket 1 eller 2 (enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes samt förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i

61

enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden) eller lag som avses i 11 eller 12 kap. (rättskipningen och förvaltningen) eller

7. lag som ändrar eller upphäver en lag enligt 1–6.

Av tredje stycket framgår att bestämmelserna i andra stycket dock inte gäller om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Om regeringen föreslår att riksdagen ska meddela lag i något av de ämnen som anges ovan men inte har inhämtat Lagrådets yttrande dessförinnan ska regeringen samtidigt redovisa skälen för detta för riksdagen. Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot att lagen tillämpas.

I 8 kap. 22 § RF anges att Lagrådets granskning ska avse

1.hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt

2.hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra

3.hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav

4.om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts och

5.vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Regeringskansliets interna riktlinjer

Propositionshandboken

Statsrådsberedningen har tagit fram Propositionshandboken (SB PM 2025:5) som beskriver gången i propositionsarbetet och innehåller riktlinjer och råd för arbetet med att ta fram en proposition.

När det gäller lagrådsgranskningen anges det i handboken att regeringen normalt ska inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag inom det obligatoriska granskningsområdet, dvs. sådana lagar som beskrivs i 8 kap. 21 § andra stycket RF. Om ett lagförslag inte tillhör det obligatoriska granskningsområdet inhämtar regeringen normalt inte Lagrådets yttrande. Ibland kan det dock, enligt handboken, behövas. Det kan t.ex. finnas ett nära samband mellan flera lagförslag som gör att man behöver inhämta Lagrådets yttrande även över sådana förslag som inte tillhör det obligatoriska granskningsområdet. Även om ett lagförslag endast delvis innehåller paragrafer som tillhör det obligatoriska granskningsområdet ska Lagrådet ges tillfälle att granska förslaget i dess helhet. Enligt handboken bör granskningsenheten i Statsrådsberedningen kontaktas när det uppkommer frågor om det obligatoriska granskningsområdet och om undantag från kravet på lagrådsgranskning.

I handboken finns också anvisningar om hanteringen och beredningen av Lagrådets synpunkter och förslag. Bland annat anges att utgångspunkten är att regeringen ska följa Lagrådets synpunkter och förslag om det inte finns starka skäl mot det. Vidare anges att inte bara lagtexten, utan även skälavsnitten och författningskommentaren, ska bearbetas i den utsträckning som behövs med anledning av Lagrådets synpunkter och förslag. Om man inte följer Lagrådets synpunkter och förslag ska de enligt handboken bemötas i skälavsnitten. De

62

skäl som regeringen redovisar ska vara sakliga och så utförliga som krävs för att svara mot Lagrådets argument och förklara regeringens ställningstagande. Det förekommer att Lagrådet utvecklar resonemang och redovisar sin syn på olika frågor utan att det leder till något konkret förslag eller någon uttalad kritik från Lagrådet. Enligt handboken får det avgöras från fall till fall hur sådana synpunkter ska behandlas.

Om Lagrådet avstyrker eller allvarligt ifrågasätter ett lagförslag i dess helhet anges i handboken att frågan om hur förslaget bör hanteras vidare ska beredas med Statsrådsberedningens granskningskansli.

Av handboken framgår vidare att det är vanligt att Lagrådet och departementet kommer överens om att språkliga och redaktionella ändringar i lagtexten ska göras utan att Lagrådet skriver om dem i sitt yttrande (s.k. blåkritor). Blåkritan innebär alltså en överenskommelse med Lagrådet om vissa ändringar i den kommande propositionens lagtext. I handboken anges att man bör vara restriktiv med ändringar i övrigt som inte är en följd av blåkritor eller förslag och synpunkter som Lagrådet skriver om i sitt yttrande. Det gäller särskilt lagtexten, men även skälavsnitten och författningskommentaren. Det är Lagrådet som avgör om blåkritor ska tillämpas. Det har enligt handboken förekommit att Lagrådet valt att i stället skriva om samtliga språkliga och redaktionella ändringar i sina yttranden.

Av handboken framgår vidare att lagrådsbehandlingen också tas upp i propositionens avsnitt om ärendet och dess beredning. Om Lagrådets yttrande innehåller synpunkter på förslaget bör man, när det är möjligt, skriva en mycket kort sammanfattning av dem och förklara i vilken utsträckning regeringen följer Lagrådets synpunkter. Att det förekommer språkliga och redaktionella ändringar i lagtexten som en följd av blåkritor ska också nämnas.

Samrådsformer i Regeringskansliet

Inom Regeringskansliet har riktlinjer tagits fram för beredning av bl.a. lagrådsremisser och propositioner (Samrådsformer i Regeringskansliet, SB PM 2012:1 [rev 2024]).

Av promemorian framgår att ett regeringsärende som faller inom flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement dit ärendet huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda statsråd. Detta samråd kallas gemensam beredning och är reglerat i 15 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Enligt promemorian ska bl.a. ärenden om propositioner och lagrådsremisser beredas gemensamt.

Enligt promemorian ska ärenden om lagrådsremisser beredas med Statsrådsberedningens granskningskansli. Vidare framgår det att ärenden där Lagrådet har avstyrkt ett lagförslag i dess helhet eller allvarligt ifrågasatt det ska beredas med granskningskansliet när det gäller hur förslaget bör hanteras vidare.

Innan regeringen beslutar om bl.a. propositioner och lagrådsremisser ska, enligt promemorian, det departement som bereder ett sådant ärende ge övriga departement tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats.

63

Detta förfarande kallas delning. När det gäller bl.a. lagrådsremisser framgår det av promemorian att svar och klartecken måste inväntas från följande delningsmottagare innan ärendet tas upp på ett regeringssammanträde:

–en kontaktperson eller statssekreterare på Statsrådsberedningens samordningskansli

–Statsrådsberedningens granskningskansli och

–Finansdepartementets budgetavdelning.

Beredningskravet

Gällande ordning

Förutom den ovannämnda regleringen av lagrådsgranskningen vid regeringens beredning av lagärenden följer det av 7 kap. 2 § RF att regeringen vid beredningen av regeringsärenden ska inhämta behövliga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. I motiven framhålls att inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar är ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). Varken av bestämmelserna i regeringsformen eller av dess förarbeten framgår dock närmare hur ett remissförfarande bör gå till. Oftast är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det faller i slutändan på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig (Holmberg m.fl., Grundlagarna [Juno, version 3A], kommentar till 7 kap. 2 § RF).

Regeringskansliets interna riktlinjer

I den ovannämnda Propositionshandboken (SB PM 2025:5) anges att det för att uppfylla beredningskravet när det gäller en lagrådsremiss eller proposition i normalfallet behövs ett beredningsunderlag. Ett sådant underlag tas ofta fram av en kommitté eller en särskild utredare, som redovisar sitt uppdrag i ett betänkande. Ett beredningsunderlag kan också t.ex. redovisas i en promemoria som tas fram inom ett departement eller genom att en myndighet redovisar ett uppdrag i en rapport till regeringen.

När ett beredningsunderlag har tagits fram inleds i normalfallet ett remissförfarande. I handboken anges att det är beredningskravet i 7 kap. 2 § RF som styr behovet av remissbehandling. Betänkanden, promemorior och rapporter remitteras enligt handboken om man bedömer att de kan ligga till grund för en kommande lagrådsremiss eller proposition. Remissförfarandet är i första hand skriftligt, men regeringen kan även skaffa sig information på annat sätt. Ett remissmöte, som remissinstanserna bjuds in till för att muntligen få framföra synpunkter, kan fylla en funktion som ett komplement till det

64

skriftliga remissförfarandet. Utgångspunkten är enligt handboken att lagstiftningsärenden ska föregås av remissbehandling. I vissa undantagsfall kan dock remissbehandling vara obehövlig. Det gäller smärre kompletteringar av ny lagstiftning, små följdändringar och begränsade författningstekniska frågor. Statsrådsberedningens granskningskansli bör enligt handboken kontaktas om det uppkommer frågor om hur beredningskravet kan uppfyllas.

I handboken anges vidare att remisstidens längd är en viktig aspekt av beredningskravet. För att remissförfarandet ska vara meningsfullt måste remisstiden bestämmas så att remissinstanserna får tillräckligt med tid för att sätta sig in i förslaget, bilda sig en uppfattning om det och skriva ett motiverat yttrande. Utgångspunkten är enligt handboken att remisstiden inte bör vara kortare än tre månader. Remisstiden kan dock vara kortare eller längre beroende på förslagens omfattning, komplexitet och beskaffenhet i övrigt.

Remissyttranden, liksom den interna analysen av beredningsunderlaget, kan enligt handboken ibland läggas till grund för omarbetningar av förslagen eller helt nya förslag. Det är ofta möjligt att hantera mindre eller författningstekniska frågor utan att behöva ta fram något ytterligare beredningsunderlag. I andra fall behövs det oftast ett kompletterande beredningsunderlag. Det kan exempelvis vara en promemoria eller ett utkast till lagrådsremiss som departementet utarbetar eller – om det är fråga om ett tekniskt och detaljerat förslag – en rapport som en myndighet får i uppdrag att ta fram. Det får enligt handboken avgöras från fall till fall hur det kompletterande underlaget bereds. I vissa fall kan en remittering göras till de remissinstanser som tidigare yttrat sig och berörs av de nya förslagen. En annan möjlighet är att ha ett remissmöte. Ibland kan det vara tillräckligt att bereda de nya förslagen skriftligen eller muntligen under hand med särskilt berörda remissinstanser.

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen granskat regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet (se t.ex. bet. KU 1975:12 s. 21 f., bet. KU 1982/83:30 s. 8 f., bet. 1988/89:KU30 s. 8, bet. 1993/94:KU30 s. 25, bet. 1999/2000:KU10 s. 24 f., bet. 2003/04:KU10 s. 36 f. och bet. 2013/14:KU10 s. 78 f.). Utskottet har i dessa sammanhang brukat understryka att det rent allmänt är angeläget att Lagrådets centrala roll i lagstiftningsarbetet inte urholkas och att en lagstiftning som håller tillräckligt hög kvalitet är en förutsättning för att förutsebarhet och därmed enskildas rättssäkerhet ska kunna garanteras. Vidare har utskottet framhållit vikten av att arbetet med lagärendena planeras så att tillräckligt med tid avsätts för beredning av Lagrådets synpunkter, inte minst i de fall regeringen väljer att inte följa Lagrådets synpunkter. Utskottet har också anfört att en tydlig argumentation från regeringens sida i de fall den väljer att inte följa Lagrådets synpunkter är av avgörande betydelse för beslutsprocessen i riksdagen och möjligheterna att där föra en konstruktiv debatt om lagärendet i fråga.

65

66

I några ärenden rörde Lagrådets synpunkter själva remissförfarandet. Mot bakgrund av det remissförfarande som traditionellt tillämpas i svensk lagstiftningsprocess ville utskottet framhålla att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § RF får anses innebära att regeringen som huvudregel bör genomföra en sedvanlig remissbehandling. Vidare anförde utskottet bl.a. att remissbehandlingen utgör ett väsentligt inslag i arbetet med att upprätthålla en god kvalitet i lagstiftningen och att det är viktigt att myndigheters sakkunskap inhämtas och att remisstider är så väl tilltagna att remissinstanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen. Samtidigt påminde utskottet om att beredningskravet inte är lika för alla fall, att beredningsrutinerna endast i liten utsträckning är reglerade i regeringsformen och att det därför finns ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa rutinerna för allvarliga och brådskande fall.

Vidare underströk utskottet rent allmänt vikten av att Lagrådets centrala roll i lagstiftningsarbetet inte urholkas. Utskottet såg allvarligt på en ökning av antalet propositioner med lagförslag där Lagrådet avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslagen eller delar av dem (från 8 till 21 per riksmöte under den granskade tidsperioden). Den genomförda granskningen gav dock inte en heltäckande bild av kvalitetsnivån i regeringens lagförslag och utskottet konstaterade också att det rörde sig om förhållandevis få propositioner där Lagrådet hade avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslag eller delar av dem. Utskottet underströk vikten av att regeringen argumenterar för sitt ställningstagande när den inte följer Lagrådets förslag och synpunkter för att riksdagen i beredningen av en proposition ska ges möjlighet att överväga de skäl som ligger bakom ett sådant ställningstagandet.

Av granskningen framgick vidare att det ibland hade angetts i en propositions inledning att regeringen i huvudsak eller väsentligen följt Lagrådets synpunkter och förslag, även om genomgången visade att regeringen i flera eller avgörande delar avvikit från Lagrådets synpunkter och förslag. Utskottet ville i denna del lyfta fram vikten av att det av den sammanfattande beskrivningen i en proposition tydligt och på ett rättvisande sätt framgår i vilken utsträckning Lagrådets synpunkter har följts.

Genomgången visade vidare att det ofta hade gjorts redaktionella och språkliga ändringar i propositionernas lagförslag jämfört med förslagen i lagrådsremisserna. Ibland hade också vissa sakliga ändringar gjorts i lagförslagen eller omfattande omarbetningar av både sakligt och strukturellt slag av förslagen. Utskottet anförde att det givetvis är angeläget att de förslag till lagtexter som lämnas till riksdagen har så hög kvalitet som möjligt. Förekomsten av redaktionella ändringar efter Lagrådets granskning kunde därför enligt utskottet i princip inte ifrågasättas. Dock ville utskottet understryka att det finns en risk för att redaktionella ändringar och sakliga ändringar av enkel art kan påverka regleringen på ett sätt som inte varit avsett.

Hösten 2023 granskade utskottet regeringens planering av lagstiftningsprocessen (bet. 2023/24:KU10 s. 45 f.). I granskningen uppmärksammades bl.a. tidsåtgången för Lagrådet och tiden mellan Lagrådets yttrande och

67

68

Generella iakttagelser

Propositioner som har föregåtts av lagrådsgranskning

Av genomgången framgår att regeringen under riksmötena 2019/20, 2020/21, 2023/24 och 2024/25 överlämnade totalt 580 propositioner till riksdagen. Av dessa innehöll 78 procent (454 propositioner) lagförslag som granskats av Lagrådet. Andelen propositioner med lagförslag som granskats av Lagrådet varierade under den aktuella tidsperioden mellan 75 och 84 procent av det totala antalet propositioner som regeringen överlämnade till riksdagen (se tabell 6.1).

Resterande propositioner saknade lagförslag eller innehöll lagförslag som inte hade remitterats till Lagrådet. När det gäller de propositioner med lagförslag som inte hade remitterats till Lagrådet rörde det sig om lagförslag som bedömts falla utanför Lagrådets granskningsområde eller lagförslag som i och för sig föll inom Lagrådets granskningsområde men där förslagen bedömts falla inom undantaget för denna granskning. Vidare ska nämnas att vissa av de propositioner som innehöll lagförslag som hade granskats av Lagrådet även innehöll lagförslag som inte remitterats till Lagrådet.

Av de totalt 580 propositioner som regeringen överlämnade till riksdagen under de aktuella riksmötena var 14 procent propositioner med lagförslag som inte hade remitterats till Lagrådet och 8 procent propositioner utan lagförslag. Som framgår av tabell 6.1 varierade andelen propositioner med lagförslag som inte remitterats till Lagrådet något under den aktuella tidsperioden. Andelen propositioner utan lagförslag varierade inte nämnvärt under de granskade riksmötena.

Tabell 6.1 Propositioner som har föregåtts av lagrådsgranskning

Lagrådets synpunkter och förslag

Som har redovisats ovan innehöll 454 av de propositioner som regeringen under de aktuella riksmötena överlämnade till riksdagen lagförslag som hade granskats av Lagrådet. Genomgången visar att cirka hälften av dessa propositioner (49 procent) innehöll synpunkter och förslag från Lagrådet (se tabell 6.2). I ungefär lika många propositioner (51 procent) lämnade Lagrådet lagförslagen utan erinran, dvs. framförde inga synpunkter eller förslag. Som

69

framgår av tabell 6.2 var dessa andelar relativt stabila under de granskade riksmötena.

Tabell 6.2 Har Lagrådet haft synpunkter och förslag i de granskade lagärendena?

Genomgången visar att Lagrådets synpunkter har varit av varierande slag. Som exempel kan nämnas synpunkter som rört ett lagförslags disposition och språkliga utformning eller grundläggande frågor om ett förslags beredning eller dess lagtekniska kvalitet i mer allmänna termer. I några lagärenden har Lagrådet vänt sig emot att ett lagförslag inte har samordnats med annan lagstiftning i ett lagkomplex. Vidare har Lagrådet i andra lagärenden ansett att lagförslagen varit komplexa och svårbemästrade. Ibland har Lagrådets synpunkter avsett ett lagförslags förhållande till rättsordningen i övrigt, hur olika lagförslag förhållit sig till varandra eller om ett lagförslag varit utformat så att lagen har kunnat antas tillgodose de syften som angetts. I lagärenden som har rört införlivandet av EU-direktiv har Lagrådet bl.a. yttrat sig om huruvida förslagen följt upp vad som krävts enligt direktiven och om huruvida valda uttryck i lagförslagen motsvarat dem som direktiven åsyftat.

Utifrån vad Lagrådets granskning ska avse har en översiktlig och grov uppdelning gjorts utifrån några olika typer av synpunkter (se nedan). Det bör dock framhållas att det inte alltid går att dra en klar gräns mellan de olika typer av synpunkter som Lagrådet för fram i sin granskning. Därtill kommer att ett yttrande från Lagrådet ofta innehåller flera synpunkter av olika slag.

Översiktligt visar genomgången att andelen propositioner där Lagrådet har lämnat de olika typerna av synpunkter har varierat något mellan de granskade riksmötena, men någon systematisk förändring över tid kan inte skönjas.

Ett antal av de punkter som räknas upp i 8 kap. 22 § RF (se ovan) kan sägas vara av rent juridisk-tekniska slag, och detta torde framför allt avse punkterna 2 och 5 i bestämmelsen (jfr Bull och Sterzel, Regeringsformen [Juno, version 5], s. 217). Punkterna avser hur ett lagförslags föreskrifter förhåller sig till varandra och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. Som exempel i denna del kan nämnas lagförslagens disposition och utformning, motsättningar mellan motiv och lagtext eller befintlig lagstiftning samt inkonsekvenser i lagtexten. Det kan också vara så att Lagrådet anser att motiv bör kodifieras i föreslagen lagtext. När det gäller synpunkter av juridisktekniskt slag visar genomgången att omfattningen i Lagrådets kritik har varierat. Ibland har Lagrådet endast haft smärre synpunkter på t.ex.

70

utformningen av en bestämmelse i lagförslagen. I andra lagärenden har Lagrådet framfört omfattande synpunkter på t.ex. ett lagförslags disposition, utformning och innehåll. Genomgången visar att de juridisk-tekniska synpunkterna är helt dominerande till antalet; i över 90 procent av de propositioner där Lagrådet har lämnat synpunkter på lagförslagen har det förekommit juridisk-tekniska synpunkter.

En annan typ av synpunkt avser hur ett lagförslag förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt (8 kap. 22 § första stycket 1 RF), bl.a. hur ett lagförslag förhåller sig till normgivningsbestämmelserna i 8 kap. RF. Med detta avses fördelningen av normgivningsmakten mellan riksdagen och regeringen. I denna del granskas bl.a. normgivningsbemyndiganden. Granskningen kan också avse hur ett lagförslag förhåller sig till bestämmelserna i 2 kap. RF om de grundläggande fri- och rättigheterna och Europakonventionen. I denna del måste ofta bedömningar av lagförslagens proportionalitet göras. Prövningen mot rättsordningen i övrigt är möjligen något mer teknisk och omfattar sådant som bedömningen om den föreslagna systematiken och begreppsbildningen passar med redan befintlig lagstiftning (Bull och Sterzel, s. 218). Genomgången visar att det i cirka var sjätte proposition där Lagrådet lämnat synpunkter på lagförslagen har förekommit synpunkter som rört förslagens förhållande till grundlagarna och rättsordningen i övrigt.4

En typ av synpunkt avser om ett lagförslag är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts (8 kap. 22 första stycket 4 RF). I denna del granskar Lagrådet alltså ett lagförslags ändamålsenlighet. Denna punkt torde ge Lagrådet ett visst utrymme för en annan typ av bedömningar än rent juridisk-tekniska. Dessa bedömningar är dock bundna av de ändamål som regeringen har angett som motiv för lagförslaget (Bull och Sterzel, s. 218). När det gäller denna typ av synpunkt kan ibland gränsen för vad som är ett icke ändamålsenligt förslag och vad som är en diskutabel men politiskt motiverad lösning vara svår att dra (Håstad, Hur granskar Lagrådet? – Rapport från rättssymposium den 25–26 november 2008 på Häringe slott, SvJT 2009, s. 57). Genomgången visar att det i cirka en tiondel av de propositioner där Lagrådet lämnat synpunkter på lagförslagen har förekommit synpunkter om huruvida förslagen varit utformade så att lagarna kunnat antas tillgodose de syften som angetts.

En fjärde typ av synpunkt avser hur ett förslag förhåller sig till rättssäkerhetens krav (8 kap. 22 § första stycket 3 RF). Med rättssäkerhet avses i regel att lagförslaget ska vara utformat så att enskilda ska kunna förutse de rättsliga effekterna av sitt agerande, att det ska finnas en möjlighet att överklaga olika beslut och att lagförslaget ska vara rimligt utformat med hänsyn till tid och kostnader för enskilda. Även denna typ av synpunkt torde ge Lagrådet ett visst utrymme för en annan typ av bedömning som mer tar

4När det gäller frågan om ett lagförslags förhållande till rättsordningen i övrigt har här endast beaktats synpunkter av mer principiellt slag.

71

72

6 REMISSER TILL LAGRÅDET2025/26:KU10

Tabell 6.3 Har Lagrådet efterlyst ytterligare överväganden respektive avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslag eller delar av dem?

Skälen bakom Lagrådets invändningar i dessa ärenden har varit av olika slag, men någon systematisk förändring över tid kan inte skönjas. I ett antal yttranden har Lagrådet ifrågasatt lagförslags förenlighet med grundlag, främst de grundläggande fri- och rättigheterna. Vidare har Lagrådet i några fall avstyrkt lagförslag med hänvisning till att de inte kan antas tillgodose de syften som har angetts. Ett antal lagförslag har också avstyrkts med hänvisning till otillräcklig beredning. I några ärenden har Lagrådet anfört att ett lagförslag behöver preciseras eller övervägas vidare innan det kan läggas till grund för lagstiftning. Ibland har Lagrådet ansett att lagförslagen eller delar av dem medfört problem utifrån rättssäkerhetens krav. Vidare har Lagrådet i något ärende avstyrkt införandet av en permanent reglering och i stället förordat tidsbegränsad lagstiftning.

Regeringens hantering av Lagrådets synpunkter och förslag

En annan fråga av intresse är i vilken utsträckning regeringen har beaktat Lagrådets synpunkter och förslag. Av genomgången framgår att regeringen till övervägande del har valt att följa Lagrådets synpunkter och förslag. Av de 221 propositioner där Lagrådet haft synpunkter och förslag till ändringar har regeringen i 73 procent av fallen valt att följa eller i huvudsak följa dessa (se tabell 6.4). I totalt 20 procent av de aktuella propositionerna har regeringen valt att delvis följa Lagrådets synpunkter, och i totalt 7 procent av propositionerna har den valt att till övervägande del inte följa Lagrådets synpunkter och förslag. Som framgår av tabell 6.4 har dessa andelar varierat mellan de granskade riksmötena. Av genomgången framgår att regeringen har argumenterat för sitt ställningstagande när den inte har följt Lagrådets synpunkter och förslag.

Förutom att anpassa lagförslagen till Lagrådets synpunkter och förslag visar genomgången att regeringen även på andra sätt har följt Lagrådets synpunkter. I en rad lagärenden har Lagrådets synpunkter lett till att regeringen utvecklat argumenteringen för ett lagförslag eller delar av det. Lagrådets synpunkter har i andra lagärenden lett till att regeringen utrett eller övervägt en fråga ytterligare. Ibland har regeringen med anledning av Lagrådets synpunkter valt att inte lägga fram ett lagförslag eller delar av det. Vidare har regeringen i något lagärende efter kritik från Lagrådet skickat ut delar av ett lagförslag på

73

remiss. I ärenden där regeringen till följd av Lagrådets synpunkter och förslag gjort omfattande ändringar i lagförslagen visar genomgången att de omarbetade lagförslagen endast i undantagsfall har remitterats till Lagrådet.

Tabell 6.4 Regeringens hantering av Lagrådets synpunkter och förslag

En annan fråga i genomgången är i vilken utsträckning regeringen har beaktat Lagrådets synpunkter och förslag i de lagärenden där Lagrådet avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslagen eller delar av dem. Som har redovisats ovan har Lagrådet i totalt 37 propositioner avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt regeringens lagförslag eller delar av dem. Genomgången visar att regeringen i 16 av dessa propositioner har valt att följa Lagrådets synpunkter och förslag i de kritiserade delarna (se tabell 6.5). I nio propositioner har regeringen valt att delvis följa Lagrådets synpunkter och förslag.

Tabell 6.5 Regeringens hantering av lagförslag eller delar av dem som avstyrkts eller allvarligt ifrågasatts av Lagrådet

Kommentar: Med anledning av det låga antalet propositioner redovisas uppgifterna i tabellen inte med procentsatser.

I totalt tolv av de propositioner där Lagrådet avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslagen eller delar av dem har regeringen valt att inte följa Lagrådets synpunkter. I dessa fall har synpunkterna oftast rört lagförslagens förenlighet med grundlagarna eller om de varit utformade så att de kunnat antas tillgodose de syften som har angetts. Det förekommer även lagärenden där Lagrådet har ifrågasatt remisstiden eller hur ett lagförslag förhållit sig till rättssäkerhetens krav. Som framgår av tabell 6.5 har regeringens hantering av lagförslag som

74

avstyrkts eller allvarligt ifrågasatts av Lagrådet varierat mellan de granskade riksmötena.

Redovisning av Lagrådets synpunkter och förslag

En annan fråga som har studerats är hur Lagrådets synpunkter och förslag och omhändertagandet av dessa har redovisats i de genomgångna propositionerna. Av genomgången framgår bl.a. att den inledande redovisningen i en proposition av frågor som rör Lagrådet till viss del skiljer sig åt i propositionerna. I det stora flertalet propositioner framgår det av den inledande redovisningen i vilken utsträckning regeringen har följt Lagrådets synpunkter och förslag. I ca 15 procent av de granskade propositionerna framgår det dock inte av inledningen hur regeringen har förhållit sig till Lagrådets synpunkter och förslag. I samtliga propositioner anges dock i vilka avsnitt Lagrådets synpunkter och förslag har kommenterats. Dessa kommentarer återfinns i regel både i det avsnitt i propositionen som behandlar skälen för regeringens förslag och i författningskommentaren.

Av den inledande redovisningen i propositionerna framgår vidare att det i drygt hälften av de propositioner som föregåtts av en lagrådsremiss har gjorts redaktionella och språkliga ändringar i propositionernas lagförslag jämfört med förslagen i lagrådsremisserna. Denna andel har varit relativt konstant över tid under den granskade perioden. Av den inledande redovisningen framgår också att vissa sakliga ändringar ibland har gjorts i propositionernas lagförslag jämfört med förslagen i lagrådsremisserna. Det rör sig främst om nya ikraftträdandedatum och författningstekniska ändringar där regeringen bedömt att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på ett antal frågor. Som svar överlämnades den 14 oktober 2025 en promemoria som har upprättats inom Statsrådsberedningen (bilaga 6.1).

I promemorian redogörs bl.a. för de åtgärder som vidtas inom Regeringskansliet för att avgöra om ett lagförslag faller inom Lagrådets granskningsområde eller inte. För varje lagstiftningsprojekt överväger beredande departement om ett lagförslag faller inom Lagrådets granskningsområde, och ansvaret för detta ligger ytterst på den berörda rättschefen. Ofta är bedömningen av om ett lagförslag hör till Lagrådets granskningsområde relativt enkel att göra, och till stöd för denna bedömning finns riktlinjer i Propositionshandboken (se ovan). Av dessa riktlinjer framgår bl.a. att man bör kontakta Statsrådsberedningens granskningskansli om det uppkommer frågor om det obligatoriska granskningsområdet. I tveksamma fall bereds även frågan om ett förslag faller inom det obligatoriska granskningsområdet med Justitiedepartementets grundlagsenhet.

Vidare redogörs i promemorian för de riktlinjer och rutiner som finns inom Regeringskansliet när det gäller hanteringen och beredningen av Lagrådets synpunkter och förslag samt de åtgärder som vidtas i de ärenden där Lagrådet

75

Utskottets ställningstagande

Inledning

Från konstitutionell synpunkt fyller Lagrådet en viktig funktion i förhandsgranskningen av regeringens lagförslag innan de läggs fram för riksdagen. Det är också enligt regeringsformen obligatoriskt för regeringen att inhämta yttrande från Lagrådet om lagförslagen faller inom granskningsområdet. Av utskottets granskning framgår att en majoritet av de propositioner som regeringen under den studerade perioden överlämnade till riksdagen innehöll lagförslag som granskats av Lagrådet.

Synpunkter och förslag från Lagrådet

Som utskottet tidigare framhållit är Lagrådets verksamhet värdefull som ett led i arbetet med att få fram fullgoda lagförslag. Samtidigt är det givetvis av betydelse att redan det förslag som underställs Lagrådets granskning är av så god kvalitet som möjligt för att granskningskapaciteten i Lagrådet ska kunna utnyttjas på bästa sätt i lagstiftningsarbetet. Det innebär dessutom en misshushållning med resurserna i Lagrådet om detta ska behöva ägna en större del av sin verksamhet åt frågor som borde ha klarats av under det beredande arbetet i Regeringskansliet. Det är i första hand regeringen som tar initiativ till och svarar för beredningen av förslag till ny lagstiftning. Regeringen har därför ett betydande ansvar för att upprätthålla en god kvalitet i lagstiftningen.

Av utskottets granskning framgår att Lagrådet i cirka hälften av de propositioner med lagförslag som lagrådsgranskats lämnat regeringens lagförslag utan erinran, dvs. inte haft några synpunkter eller förslag till ändringar. I ungefär hälften av fallen har Lagrådet lämnat synpunkter och

76

förslag. Denna andel är något lägre än under den tidsperiod som senast granskades av utskottet.

När det gäller Lagrådets synpunkter visar utskottets granskning att dessa har varit av olika slag. I likhet med vad som framkommit i tidigare granskningar har en majoritet av Lagrådets synpunkter varit juridisk-tekniska och således fokuserat på hur ett lagförslags föreskrifter förhåller sig till varandra och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen. I dessa fall har allvaret i Lagrådets kritik varierat. Ibland har Lagrådet endast haft smärre synpunkter på t.ex. utformningen av en bestämmelse i lagförslaget. I andra lagärenden har Lagrådet framfört omfattande synpunkter på t.ex. ett lagförslags disposition, utformning och innehåll. Utöver de juridisk-tekniska synpunkterna har Lagrådet i ett antal fall haft synpunkter som rört grundläggande frågor såsom ett lagförslags förenlighet med grundlagarna, hur det har förhållit sig till rättssäkerhetens krav eller om det har kunnat antas tillgodose de syften som angetts.

I några fall har Lagrådets synpunkter rört själva remissförfarandet och Lagrådet har då oftast invänt mot en för kort remisstid. Som utskottet tidigare framhållit är remissbehandlingen ett väsentligt inslag i arbetet med att upprätthålla en god kvalitet i lagstiftningen. Det är således viktigt att myndigheters sakkunskap inhämtas och att remisstiderna är så väl tilltagna att remissinstanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen. Samtidigt har utskottet tidigare konstaterat att beredningskravet inte är lika för alla fall, att beredningsrutinerna endast i liten utsträckning är reglerade i regeringsformen och att det därför finns ett utrymme för flexibilitet och en möjlighet att anpassa rutinerna för allvarliga och brådskande fall. Utskottet vill i detta sammanhang även framhålla värdet av effektivitet i lagstiftningsprocessen.

Regeringens hantering av Lagrådets synpunkter och förslag

Utskottets granskning visar att regeringen till övervägande del har godtagit Lagrådets förslag och beaktat dess synpunkter. I vilken utsträckning så har skett har dock varierat under den studerade perioden. Utskottet konstaterar att regeringen under de senaste två riksmötena har följt Lagrådets förslag och synpunkter i lägre utsträckning än tidigare under den granskade perioden. I Regeringskansliets interna riktlinjer anges att utgångspunkten är att regeringen ska följa Lagrådets synpunkter och förslag om det inte finns starka skäl mot det. Utskottet förutsätter att denna riktlinje beaktas. Utskottet noterar också att det av Regeringskansliets svar på utskottets frågor framgår att det inom Regeringskansliet i varje enskilt fall görs en noggrann bedömning av hur Lagrådets synpunkter bör hanteras.

Av utskottets granskning framgår vidare att regeringen har argumenterat för sitt ställningstagande i de propositioner där den inte har följt Lagrådets förslag och synpunkter. Som utskottet tidigare uttalat är detta en viktig del i arbetet med att upprätthålla kvaliteten i lagstiftningsarbetet, i synnerhet när Lagrådets synpunkter har innehållit principiella invändningar mot förslags

77

78

avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslagen eller delar av dem. Den genomförda granskningen ger dock inte en heltäckande bild av kvalitetsnivån i regeringens lagförslag, och utskottet har inte heller granskat enskilda lagärenden närmare. Det kan också noteras att det har rört sig om förhållandevis få propositioner med lagförslag där Lagrådet avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslagen eller delar av dem samt att omfattningen av Lagrådets kritik har varierat. Som redovisats tidigare har regeringen också argumenterat för sitt ställningstagande när den inte har följt Lagrådets förslag och synpunkter. Utskottet vill här påminna om vikten av en sådan argumentation för att riksdagen i beredningen av en proposition ska ges möjlighet att överväga de skäl som ligger bakom ställningstagandet att inte följa Lagrådet. Utskottet noterar att Statsrådsberedningens granskningskansli löpande bevakar frågan och att diskussioner har förts med departementen till följd av ökningen av antalet yttranden där Lagrådet avstyrkt eller allvarligt ifrågasatt lagförslag.

Regeringens redovisning av Lagrådets synpunkter och förslag

Av utskottets granskning framgår också att den inledande redovisningen i en proposition av frågor som rör Lagrådet till viss del skiljer sig åt mellan de granskade propositionerna och att det inte alltid framgår i vilken utsträckning regeringen har följt Lagrådets synpunkter och förslag. Utskottet vill i denna del påminna om vikten av att det av den sammanfattande beskrivningen i en proposition tydligt och på ett rättvisande sätt framgår i vilken utsträckning regeringen har följt Lagrådets synpunkter och förslag. Utskottet noterar att det i Regeringskansliets interna riktlinjer anges att propositionens inledning, när det är möjligt, bör innehålla en kort sammanfattning av Lagrådets synpunkter och en förklaring av i vilken utsträckning regeringen följer dessa.

79

2025/26:KU10

7 Regeringens styrning av affärsverk

Ärendet

Konstitutionsutskottet har under hösten granskat regeringens styrning av affärsverk. Syftet med granskningen har varit att på en övergripande nivå gå igenom regeringens styrning av affärsverken med fokus på det som särskiljer styrningen av affärsverken från styrningen av övriga förvaltningsmyndigheter. Det finns i dag tre affärsverk: Affärsverket Svenska kraftnät (Svenska kraftnät), Luftfartsverket och Sjöfartsverket.

Det har gjorts en översiktlig genomgång av instruktioner5, regleringsbrev, årsredovisningar, budgetpropositionen och dokumentation från dialogen med affärsverken. Genomgången är fokuserad på senare år men innehåller även vissa historiska beskrivningar. Till grund för granskningen har även legat två promemorior som upprättats inom Klimat- och näringslivsdepartementet och Landsbygds- och infrastrukturdepartementet, bilaga 7.1–2.

Utredning i ärendet

Gällande ordning m.m.

Inledning

Affärsverken fick sin nuvarande form i samband med 1911 års budgetreform (prop. 1911:1), även om många av de ursprungliga affärsverken hade rötter i 1800-talet eller tidigare. Genom reformen förändrades redovisningsprinciperna för de verk som gavs ställning som affärsverk. Utmärkande för affärsverksformen var att affärsverkens ekonomiska omslutning inte skulle redovisas över statsbudgeten. I stället skulle redovisningen göras enligt den s.k. affärsbokföringsprincipen som innebar att redovisningen endast skulle avse överskott respektive underskott i verksamheten (SOU 1997:38 s. 20). Bakgrunden till bildandet av affärsverksformen var att affärsverken skulle kunna bedriva affärsverksamhet på ett i förhållande till statsbudgeten självständigt sätt. De blev självständiga ekonomiska enheter med en målsättning att täcka sina kostnader med egna intäkter (RiR 2018:5 s. 5). Flera affärsverk har sedan dess ombildats till statligt ägda bolag, främst för att underlätta konkurrens från privatägda bolag, och några har lagts ned.

Till skillnad från vad som är fallet med statligt ägda bolag har riksdagen inte beslutat om några kriterier för när en verksamhet ska bedrivas i affärsverksform. Det finns således inga entydiga och allmänna kriterier för när affärsverksformen används och det har huvudsakligen varit historiska skäl som lett fram till att affärsverksformen valts för vissa verksamheter (SOU 1968:45 s. 9).

5Om inte annat framgår är det följande instruktioner som avses: Förordning (2007:1161) med instruktion för Sjöfartsverket, Förordning (2010:184) med instruktion för Luftfartsverket och Förordning (2025:782) med instruktion för Affärsverket Svenska kraftnät.

80

De statliga affärsverken definieras som förvaltningsmyndigheter under regeringen och är därmed till skillnad från statligt ägda bolag inte självständiga juridiska personer utan en del av den juridiska personen staten. Samtliga drivs som styrelsemyndigheter där ansvaret för verksamheten ligger hos en av regeringen utsedd styrelse i vilken verkschefen ingår som ledamot. De består av koncerner med dotterbolag och intressebolag men till skillnad från statligt ägda bolag äger de inte sina tillgångar utan förvaltar dessa åt staten. Affärsverkens dotterbolag ägs av staten, men verken förvaltar aktierna i dessa och utser deras styrelser.

Det finns ingen samlad lagstiftning som reglerar affärsverkens verksamhet, som är fallet i t.ex. Finland (RiR 2018:5 s. 18). Affärsverksformen styrs i stället genom ett antal undantag från och tillägg till det regelverk som gäller för andra förvaltningsmyndigheter, vilket bl.a. ger dem en större ekonomisk frihet. Liksom för andra förvaltningsmyndigheter finns det för respektive affärsverk en instruktion i form av en förordning som reglerar verksamheten. Regeringen styr också affärsverken genom regleringsbrev (där bl.a. ekonomiska mål anges) och genom att besluta om särskilda uppdrag. I dagsläget disponerar samtliga tre affärsverk också medel från anslag i statens budget.

I likhet med vad som gäller för övriga förvaltningsmyndigheter har affärsverken i enlighet med bestämmelserna i regeringsformen lydnadsplikt i förhållande till regeringen genom regeringens direktivrätt (12 kap. 1 § RF). När det kommer till affärsverkens offentliga förvaltningsuppgifter som i varierande utsträckning bl.a. omfattar myndighetsutövning ska affärsverken agera på samma sätt som andra myndigheter och följa förvaltningslagen (2017:900). Affärsverken träffas också av grundläggande rättsprinciper på området, vilket bl.a. betyder att offentlighetsprincipen gäller och det finns krav på offentlig insyn. Affärsverken har dock möjlighet att sekretessbelägga handlingar för att skydda uppgifter om affärsverkens affärs- och driftsförhållanden enligt bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

I avsnitten som följer beskrivs gällande ordning med tonvikt på sådant som särskiljer affärsverken från övriga förvaltningsmyndigheter.

Myndighetsförordningen

Myndighetsförordningen (2007:515) innehåller bestämmelser som är gemensamma för samtliga förvaltningsmyndigheter om bl.a. ledningsformer, ledningens ansvar, myndighetens uppgifter och organisation och ärendenas handläggning. Till skillnad från den tidigare gällande verksförordningen är myndighetsförordningen även direkt tillämplig på affärsverken, med vissa undantag. Av myndighetsförordningen framgår inga undantag eller tillägg för affärsverken utan detta framgår i stället av respektive affärsverks instruktion.

Arbetet i affärsverkens styrelser och fördelning och ansvar mellan styrelsen och generaldirektören följer i stort bestämmelserna i myndighetsförordningen

81

även om vissa särregler om ledning och styrelse av affärsverken finns i respektive affärsverks instruktion.

I korthet innebär detta att myndighetens ledning, som för affärsverkens del är styrelsen, ansvarar inför regeringen för verksamheten i enlighet med vad som anges i 3 § myndighetsförordningen. I förordningen anges även i 4 § att det är myndighetens ledning som ska besluta om en arbetsordning och verksamhetsplan, säkerställa att det finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt samt avgöra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter (med undantag av ärenden som ska avgöras av personalansvarsnämnden). Andra ärenden än de som avses i 4 § i styrelsemyndigheter får avgöras av myndighetschefen eller, om inte styrelsen bestämt något annat, av den som myndighetschefen bestämmer (5 §). Myndighetschefen ansvarar enligt 13 § inför styrelsen och ska sköta den löpande verksamheten enligt de direktiv och riktlinjer som styrelsen beslutar. Myndighetschefen ska hålla styrelsen informerad om verksamheten, förse styrelsen med underlag för beslut och verkställa styrelsens beslut. Av 10 § framgår att styrelsen består av det antal ledamöter som regeringen bestämmer. En av ledamöterna ska vara ordförande i styrelsen och en ska vara vice ordförande. Myndighetschefen ska ingå i styrelsen men inte vara dess ordförande eller vice ordförande. Enligt 22 § utses ledamöter i styrelser för en bestämd tid.

Bland de särregler som gäller affärsverken och framgår av deras respektive instruktioner kan följande nämnas. Vid Luftfartsverket är det inte styrelsen utan myndighetschefen som avgör ärenden som avser föreskrifter. Svenska kraftnäts styrelse har utöver det ansvar som följer av myndighetsförordningens bestämmelser även ytterligare uppgifter som styrelsen ska ägna sig åt och som framgår av affärsverkets instruktion. Vidare är samtliga tre affärsverk undantagna myndighetsförordningens bestämmelser i 12 § andra stycket om beslutsförhet i brådskande ärenden. För affärsverken gäller att det är myndighetschefen, och inte styrelsens ordförande, som ensam har rätt att avgöra ärenden om ett ärende är så brådskande att styrelsen inte hinner sammanträda för att behandla det och det heller inte hinns med eller är lämpligt att ärendet avgörs genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna.

Affärsverkens finansiering

Affärsmässig grund

Att affärsverken ska drivas på affärsmässiga grunder innebär bl.a. krav på avkastning på det statskapital som verken disponerar över. Avkastningskraven anges årligen i respektive affärsverks regleringsbrev. I detta avseende påminner styrningen av affärsverken om styrningen av statligt ägda bolag. Styrningen genom lönsamhetsmål och vissa undantag från det ekonomiadministrativa regelverket syftar till att ge affärsverken en större grad av ekonomiskt handlingsutrymme och därmed leda till ökad effektivitet i verksamheten. Eventuell utdelning och skattemotsvarighet (motsvarande

82

bolagsskatt) ska levereras in till statens budget. Affärsverken får disponera det överskott som återstår efter inleveransen till statens budget, utan någon begränsning.

Upplåning och skuldförvaltning

Enligt 9 kap. 8 § första stycket regeringsformen (RF) förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar, om de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Enligt andra stycket i den nämnda paragrafen får regeringen inte utan att riksdagen har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten.

I 5 kap. budgetlagen (2011:203) finns bestämmelser om statens upplåning och skuldförvaltning. Kapitlet innehåller vissa särskilda bestämmelser för affärsverken. Enligt 2 § får regeringen, eller efter regeringens bestämmande ett affärsverk, efter särskilt bemyndigande som lämnas av riksdagen för ett budgetår i sänder ta upp lån till staten för affärsverkets verksamhet. Lån som har tagits upp av staten i enlighet med bestämmelsen förvaltas av regeringen eller efter regeringens bemyndigande affärsverket (5 kap. 3 § budgetlagen). För samtliga lån och garantier som regeringen eller ett affärsverk ombesörjer är staten ansvarig (5 kap. 4 § budgetlagen).

Till skillnad från andra förvaltningsmyndigheter har affärsverken större flexibilitet när det gäller finansieringen av sina investeringar. Affärsverken är inte enbart hänvisade till lån Riksgäldskontoret utan kan även ta lån på den öppna marknaden enligt det som följer av undantag i kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) som reglerar myndigheters finansiering (endast ett fåtal paragrafer gäller för affärsverken) och budgetlagen (2011:203). De kan också använda sina egna genererade medel till finansieringen av investeringar. De tre affärsverken har dessutom särskilda låneramar i Riksgäldskontoret. Därmed innefattas inte deras lån i den låne- och kreditram som regeringen årligen inhämtar från riksdagen. Enligt en särskild EU-förordning har Svenska kraftnät i egenskap av systemoperatör i Sverige också möjlighet att använda erhållna flaskhalsinkomster, även benämnda flaskhalsintäkter, för att finansiera investeringar som förstärker eller bibehåller överföringskapaciteten i transmissionsnätet. Dessa intäkter kallades tidigare för kapacitetsavgifter men är inte avgifter i vanlig bemärkelse utan inkomster som uppstår i vissa lägen då en prisskillnad genererar en automatisk inkomst till Svenska kraftnät.

I sammanhanget kan nämnas att en av de bestämmelser i kapitalförsörjningsförordningen (2011:210) som affärsverken omfattas av är 2 kap. 7 § första stycket, som innebär att de inte utan regeringens medgivande får förvärva aktier eller andelar i ett företag, göra kapitaltillskott eller på annat sätt öka statens röst- eller ägarandel i ett företag.

Avgifter

Affärsverken är undantagna från vissa delar av avgiftsförordningen (1992:191). För övriga förvaltningsmyndigheter gäller att de ska beräkna avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden täcks, men kravet om full

83

kostnadstäckning gäller inte affärsverken. De behöver inte heller samråda med Ekonomistyrningsverket (ESV) om avgifterna. Affärsverken har således större frihet att bestämma nivån på sina avgifter, med vissa begräsningar som framgår av förordningen. Eftersom det inte finns något regelverk som reglerar hur affärsverken sätter sina avgifter kan inte Riksrevisionen granska avgifterna (Statskontoret 2023:3 s. 44).

Årsredovisning och budgetunderlag

Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) innehåller bl.a. bestämmelser om hur förvaltningsmyndigheterna ska redovisa sina resultat. För affärsverken gäller endast vissa bestämmelser i förordningen, men den innehåller också ett kapitel (10 kap.) med särskilda bestämmelser för affärsverken i fråga om årsredovisning, delårsrapporter och verksamhetsplan.

För affärsverken har tidigare gällt att de inte ska tillämpa kapitel 3 om resultatredovisning, utan ett affärsverks årsredovisning har i stället i likhet med vad som gäller för bolag innehållit en förvaltningsberättelse (10 kap. 1 §). Detta gäller även fortsättningsvis för Luftfartsverket och Sjöfartsverket. Från och med årsredovisningen för 2025 ska emellertid Svenska kraftnäts årsredovisning i likhet med vad som gäller för övriga förvaltningsmyndigheter innehålla en resultatredovisning. Detta framgår av Svenska kraftnäts regleringsbrev för 2025. Förändringen följer förslag i en översyn som Klimat- och näringslivsdepartementet genomfört av Svenska kraftnät (se vidare nedan).

Affärsverkens årsredovisning ska härutöver i likhet med övriga förvaltningsmyndigheters årsredovisning innehålla en resultaträkning och en balansräkning samt en finansieringsanalys (vilket även gäller för vissa myndigheter). Ytterligare krav på vad årsredovisningen ska innehålla, bl.a. olika finansiella nyckeltal, specificeras i respektive affärsverks regleringsbrev. Affärsverkens årsredovisningar ska omfatta affärsverket och i förekommande fall även affärsverkskoncernen.

Enligt förordningen ska affärsverken vidare årligen senast den 1 mars lämna förslag till verksamhetsplan (10 kap. 3 §) för de tre följande räkenskapsåren till regeringen. I verksamhetsplanen ska verket beskriva sin verksamhet och redogöra för vilka strategier verket beslutat för att uppnå de verksamhetsmål och ekonomiska mål som har lagts fast för verket. Verksamhetsplanen ska också innehålla en investeringsplan samt, i de fall verket disponerar anslag på statens budget, anslagsredovisning och budgetunderlag. Det ska även framgå hur investeringarna ska finansieras.

Även i redovisningen i statens budget skiljer sig affärsverken från övriga förvaltningsmyndigheter. Det är endast nettoresultatet av den löpande verksamheten som redovisas i statsbudgeten och inte investeringar och andra kapitalökande åtgärder. Enligt affärsbokföringsprincipen redovisas inte den ekonomiska omslutningen för affärsverken, till skillnad från andra förvaltningsmyndigheter, i statens budget. Staten kan skjuta till bl.a. särskilda investeringsmedel och eventuellt täcka underskott (RiR 2018:5 s. 20).

84

Affärsverkens pensionsavsättningar

När systemet för pensionsavsättningar ändrades 1998 började vanliga förvaltningsmyndigheter betala premier till Statens tjänstepensionsverk (SPV) för sina anställdas pensioner. Affärsverken fortsatte dock enligt det tidigare systemet vilket innebär att de i stället sätter av pensionsersättningar i balansräkningen som en framtida skuld. Sedan början av 2000-talet har affärsverken en blandad lösning där pensionerna antingen skuldförs i balansräkningen eller betalas som en premie till SPV. Trots det har affärsverken betydande pensionsskulder i sin balansräkning vilket gör deras resultat känsliga för ändringar i de beräkningsgrunder som används för att värdera pensionsskulderna (RiR 2018:5 s. 24).

Internrevisionsförordningen

Regeringen föreskriver särskilt för vissa myndigheter att de ska tillämpa internrevisionsförordningen (2006:1228). Internrevisionen är ledningens verktyg, och dess främsta uppgift är att granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens process för intern styrning och kontroll. Sedan den 1 juli 2025 ska Sjöfartsverket tillämpa internrevisionsförordningen. Luftfartsverket och Svenska kraftnät har sedan tidigare tillämpat förordningen. Sjöfartsverket hade dessförinnan en internrevisionsfunktion som inrättats på initiativ av styrelsen (Statskontoret 2023:3, se vidare nedan).

Övrig kontroll och revision

Riksdagens ombudsmän (JO) och Riksrevisionen utövar kontroll och revision av förvaltningsmyndigheterna på riksdagens vägnar. Justitiekanslern, som lyder under regeringen, har i likhet med JO tillsyn över myndigheterna, däribland styrelsen och dess ledamöter. För affärsverken finns vissa särskilda bestämmelser när det gäller denna tillsyn.

Enligt lagen (2023:499) med instruktion för Riksdagens ombudsmän (JO) omfattas även tjänstemän och uppdragstagare i statliga affärsverk när de fullgör uppdrag i verkens räkning i sådana aktiebolag där staten genom verken utövar ett bestämmande inflytande (14 §). En motsvarande bestämmelse finns i lagen (1975:1339) om justitiekanslerns tillsyn (3 §). Enligt undantag från myndighetsförordningen (2007:515) är Luftfartsverket och Svenska kraftnät inte ålagda att överlämna en förteckning över inkomna ärenden till Justitiekanslern.

Riksrevisionen ska enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granska årsredovisningen för förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen, dvs. även affärsverken. Om det föreligger en skyldighet att lämna delårsrapporter ska dessa också granskas med undantag för prognoser. För affärsverk och affärsverkskoncerner ska dock endast den delårsrapport som avser perioden januari–september granskas (3 §).

85

Generella handledningar etc. för styrning av myndigheter

Handledning om regeringens styrning av styrelsemyndigheter

Finansdepartementet tog i augusti 2018 fram promemorian Handledning om regeringens styrning av styrelsemyndigheter. Promemorian ger en översiktlig beskrivning av regeringens styrning av styrelsemyndigheter och vad som är viktigt att tänka på vid denna styrning. I promemorian framhålls bl.a. vikten av att styrelsens befogenheter och ansvar för verksamheten tydliggörs och förmedlas, både till styrelseledamöterna och till myndighetschefen. Styrelsens ansvar i egenskap av myndighetsledning är också viktigt att ha i åtanke vid ansvarsutkrävande. I promemorian anförs också att regeringen och företrädare för Regeringskansliet bör ha kontinuerlig dialog med styrelsen när det gäller frågor av mer strategisk och principiell karaktär. Vidare anges i handledningen att det är angeläget att Regeringskansliet håller sig informerat om hur den praktiska arbetsfördelningen mellan styrelsen och myndighetschefen ser ut. Det kan vara en god idé att särskilt komma överens med styrelseordföranden om i vilka frågor som direkta kontakter bör tas med myndighetschefen.

Promemoria om styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter

Inom Regeringskansliet togs det 2014 fram en promemoria med rubriken Styrning av de statliga myndigheterna och informella kontakter. I promemorian anfördes bl.a. att en första informell kontakt mellan ett statsråd

åena sidan och en styrelseordförande eller generaldirektör å andra sidan kan vara när en person får uppdrag som styrelseordförande eller myndighetschef. Vidare anförs i promemorian att andra tillfällen då informella samtal förs är t.ex. vid de årliga myndighetsdialogerna, vid tertialmöten, vid kvartalsmöten eller vid månadsmöten.

Cirkulär om den årliga dialogen

I likhet med vad som gäller för övriga förvaltningsmyndigheter genomförs årliga dialoger mellan regeringen och affärsverken. Som ett stöd för de årliga myndighetsdialogerna och de enskilda samtalen mellan företrädare för regeringen och de statliga myndigheternas ledningar finns ett s.k. cirkulär som Finansdepartementets avdelning för offentlig förvaltning och budgetavdelning har tagit fram.6

Regeringskansliet har i uppgift att förbereda, genomföra och följa upp den årliga myndighetsdialogen. I cirkuläret anges att de årliga myndighetsdialogerna är en viktig del i arbetet med att genom myndigheterna förverkliga regeringens politik. Av cirkuläret framgår bl.a. att dialogerna ger möjlighet till informations- och kunskapsutbyte samt diskussion om regeringens förväntningar på myndigheten. Det är dock inte möjligt att vid den årliga

6 Cirkulären uppdateras årligen och uppgifterna i detta avsnitt är hämtade ur Cirkulär Fi 2024:2.

86

dialogen förmedla styrsignaler som inte har stöd i redan fattade regeringsbeslut, eftersom det är genom dessa som myndigheterna styrs. Det är däremot möjligt för den politiska ledningen att vid dialogen klargöra, precisera och motivera ställningstaganden som regeringen redan har gjort. Vid de årliga dialogerna diskuteras frågor som är mest politiskt prioriterade och strategiskt viktiga för myndigheten. Frågor av annan karaktär kan lämpligen diskuteras vid t.ex. tjänstemannaledda förmöten inför myndighetsdialogen eller i de löpande kontakterna med myndigheten.

Värd för den årliga dialogen och företrädare för regeringen är ansvarigt statsråd eller ansvarig statssekreterare. Det vanligaste är att statssekreteraren ansvarar för de årliga dialogerna. Vanligtvis företräds myndigheten av sin myndighetschef och i förekommande fall styrelseordförande samt överdirektör eller motsvarande. Även opolitiska tjänstemän vid Regeringskansliet deltar. Det ansvariga statsrådet eller den ansvariga statssekreteraren bör inleda myndighetsdialogen genom att delge översiktliga bedömningar av myndighetens verksamhet, resultat och utvecklingsbehov. Därefter kommenterar myndighetsledningen läget i myndigheten. Dialogen bör avrundas med gemensamma slutsatser.

Av cirkuläret framgår vidare hur dialogerna dokumenteras och följs upp. Här framgår bl.a. att dagordningen från den årliga myndighetsdialogen ska diarieföras och att ärendet kan läggas till handlingarna när dialogen har genomförts. Den årliga myndighetsdialogen bör vidare dokumenteras på lämpligt sätt. Dokumentationen syftar till att summera dialogen för internt bruk inom Regeringskansliet. Dialogen kan på så sätt ligga till grund för överväganden i det fortsatta styrnings- och uppföljningsarbetet. Den ansvariga huvudmannen och myndighetshandläggaren ska av dokumentationen kunna få en bild av tidigare års myndighetsdialoger och på så sätt säkerställa att det finns kontinuitet i regeringens dialog med myndigheten. I dokumentationen bör fokus ligga på vilka åtgärder som behöver vidtas.

Utöver den årliga dialogen ska statsrådet eller statssekreteraren ha enskilda samtal med myndighetschefen (i form av ett utvecklingssamtal) och i förekommande fall styrelseordföranden för att identifiera utvecklingsmöjligheter som leder myndighetens verksamhet framåt.

Utredningar om affärsverken

Inledning

Affärsverksformen har vid flera tillfällen varit föremål för överväganden i samband med olika utredningar. Frågor som aktualiserats har gällt spänningen mellan affärsverksamheten och affärsverkens samhällsuppgifter samt myndighetsutövning. I flera fall har dock betänkandena om affärsverken inte lett till lagstiftning, men de innehåller ändå en beskrivning av ändamålen med

87

affärsverksformen (Stattin, 2018 s. 4)7. Nedan redovisas överväganden som gjorts i olika utredningar och i samband med olika beslut, i huvudsak med fokus på det som gäller regeringens styrning av affärsverken.

Affärsverksutredningen

Affärsverksutredningen hade i uppdrag att utreda riktlinjerna för affärsverkens pris- och taxepolitik. I utredningens betänkande Affärsverken – ekonomi, konkurrens och effektivitet (SOU 1968:45) lämnades en redogörelse för hur staten såg på affärsverken och hade sett på dem tidigare. Utredningen konstaterade att det inte fanns några entydiga kriterier för när statlig verksamhet bör bedrivas som affärsverk; sådana kriterier kunde ”överhuvudtaget knappast påvisas”. Endast den omständigheten att en statlig verksamhet var av affärsmässig karaktär innebar inte att verksamheten var förutbestämd att bedrivas i form av ett affärsverk. Detta eftersom staten även bedrev sådan verksamhet i form av aktiebolag och ibland genom (vanliga) myndigheter. Inte heller det faktum att det rörde sig om monopolverksamhet eller verksamhet av ”allmännyttig” karaktär var avgörande kriterier. I stället konstaterades att det huvudsakligen var historiska skäl som lett fram till att just affärsverksformen valts för vissa verksamheter. Flertalet affärsverk hade bildats för länge sedan och utredningen menade att det därför inte var förvånande att affärsverksformen hade fått en prägel av tidigare synsätt på verkens uppgifter och verksamhetsformer (s. 23):

Med en viss generalisering kan man säga, att det på den tiden inte var frågan om att staten skulle uppträda som företagare enligt affärsmässiga grunder. Statens engagemang på berörda områden föranleddes i stället av andra motiv, såsom behovet av viss service åt den statliga verksamheten överhuvud, nödvändigheten av tillsyn av statlig egendom och naturtillgångar eller önskvärdheten av allmänna näringspolitiska insatser.

I fråga om uppdraget tolkade utredningen direktiven som att den primära arbetsuppgiften var att utarbeta och lägga fram förslag i fråga om riktlinjerna för affärsverkens ekonomiska målsättning och handlande. Enligt utredningens uppfattning borde det primärt vara verkens egen uppgift att på basis av ett i utredningen definierat avkastningskrav utforma en passande pris- och taxepolitik. I betänkandet framförde utredningen även sin uppfattning att det fanns anledning att överväga en övergång från verksform till bolag för de affärsverk som, ur marknadssynpunkt, var lämpade att arbeta i aktiebolagsform. Vid tidpunkten fanns sju affärsverk (Postverket, Statens järnvägar, Televerket, Statens vattenfallsverk, Domänverket, Försvarets fabriksverk och Luftfartsverket).

7 Inom ramen för en granskning som Riksrevisionen gjorde av regeringens styrning av affärsverken (RiR 2018:5) fick professor Daniel Stattin i uppdrag att utreda vilka motiv som legat bakom den statliga verksamhetsformen affärsverk och hur deras motiv har vidmakthållits eller förändrats över tiden samt att jämföra affärsverken med andra verksamhetsformer för statlig näringsverksamhet (dnr 3.1.1-2017-0200).

88

Samtliga dessa, med undantag för Luftfartsverket, har sedan dess helt eller delvis övergått i statlig bolagsverksamhet.8

Utredningen genomförde en studie över hur affärsverken utvecklats under

15-årsperioden 1950–1965. Utredningen konstaterade att de senaste årtiondenas utveckling för vissa affärsverk hade medfört att verksamheten i högre grad än tidigare konkurrerade med enskilda företag, en utveckling som kunde förväntas bli ännu starkare i framtiden. Mot den bakgrunden framhöll utredningen vikten av att affärsverken fick konkurrera med enskilda företag på möjligast lika villkor samt att affärsverkens redovisning och finansiering utformades med tanke på att möjliggöra en meningsfylld effektivitetsjämförelse mellan affärsverket och dess konkurrenter. Även ur konjunkturpolitisk synpunkt ansågs en likabehandling av affärsverk och enskilda företag vara angelägen. Utifrån denna slutsats lyfte utredningen ett antal brister med det dåvarande systemet och lämnade förslag på en ”paketlösning” för att likställa de ekonomiska utgångspunkterna i affärsverken med dem som gällde för enskilda företag.

Affärsverksutredningens förslag till ytterligare liberalisering av affärsverkens ekonomiska styrsystem hade tio år senare endast punktvis lett fram till förslag från regeringens sida (SOU 1978:85 s. 279). 1970 tillsatte den dåvarande s.k. Affärsverksdelegationen9, som bl.a. hade i uppdrag att underlätta samordning mellan Statsföretag AB10 och affärsverken, en kommitté med uppdrag att överarbeta Affärsverksutredningens förslag. Affärsverkskommitténs betänkande med förslag överlämnades till det dåvarande Industridepartementet men ledde inte till någon särskild åtgärd (SOU 1978:85 s. 279).

Verksledningskommittén om affärsverken

Verksledningskommittén hade bl.a. i uppdrag att se över relationerna mellan riksdagen, regeringen, departementen, affärsverken och de bolag som låg under dessa. Frågor om affärsverken hanterades både i utredningens huvudbetänkande (SOU 1985:40 s. 124 f.) och betänkandet Affärsverken och deras företag (SOU 1985:41) som överlämnades samtidigt till regeringen.

Kommittén konstaterade att affärsdrivande enheter inom statsförvaltningen successivt hade utvecklats mot ett tillstånd där företag kunde sägas vara en relevant benämning. Som ekonomiska enheter hade dessa myndigheter en självständig ställning i förhållande till riksdagen och regeringen. Regleringen från statsmakterna inskränkte sig till typen av samhällsservice och dess omfattning medan kopplingen till statsbudgeten i första hand gällde

8Statens vattenfallsverk delades 1992 upp i det statligt ägda Vattenfall AB och Affärsverket Svenska kraftnät, och Försvarets fabriksverk gick 1991 upp i det statligt ägda Celsius AB som sedermera gick upp SAAB AB när staten sålde alla kvarvarande aktier i bolaget. Även om Luftfartsverket fortfarande kvarstår som affärsverk överfördes flygplatsverksamheten 2010 till det statligt ägda bolaget Swedavia AB.

9Affärsverksdelegationen bildades samtidig som Statsföretag AB men avvecklades senare efter förslag av Statsföretagsutredningen (SOU 1978:85), som ifrågasatte behovet av och utrymmet för ett sådant samordnande organ.

10Ett särskilt förvaltningsbolag för vissa av de statliga företagen som bildades 1968.

89

90

91

inte myndigheten fick en annan verkschef. Genom att affärsverken för sin ledning krävde affärsmässig kompetens i högre grad än andra myndigheter torde de vara mindre användbara för andra kvalificerade uppgifter inom den statliga förvaltningen.

Kommittén lämnade ett stort antal rekommendationer och konkreta förslag (SOU 1985:41 s. 14 f.). Bland dessa fanns även förslag beträffande regleringen av verksamhet och relation inom koncernerna. Kommittén ansåg att regeringen skulle fastställa allmänna riktlinjer för affärsverkskoncernerna i en särskild instruktion som var gemensam för alla verkskoncerner. Riktlinjerna skulle innehålla bestämmelser för verksstyrelsernas och verkschefernas befogenheter och ansvar när det gällde bl.a. verk, bolag, regler för ärendenas handläggning, utnämningar, redovisning och revision.

Verksledningsbeslutet

Verksledningspropositionen (prop. 1986/87:99) byggde på Verksledningskommitténs förslag och innehåller regeringens överväganden vid tidpunkten och förslag när det gäller vissa centrala förhållanden kring affärsverksregleringen.

I linje med kommitténs förslag föreslog regeringen att det skulle inrättas affärsverkskoncerner med affärsverken som moderföretag. Ett bärande motiv var att öka riksdagens och regeringen styrning av den bolagsverksamhet som affärsverken hade kommit att bedriva, men utan att försvåra samverkan med kommuner och näringsliv. Regeringen menade också att affärsverkskoncernen därvid borde definieras på ett sätt som överensstämde med en aktiebolagskoncern. I propositionen föreslog regeringen också att styrning av affärsverkskoncernerna skulle ske genom koncernens moder, dvs. affärsverken.

Enligt regeringen borde riksdagens och regeringens styrning av affärsverkskoncernerna präglas av en ökad långsiktighet (flerårsplanering) och koncentreras på att fastställa bl.a. ekonomiska mål och servicemål. Mål och riktlinjer som riksdagen och regeringen fastställde borde i stort gälla hela koncernen.

Regeringen borde också besluta om riktlinjer för verksamheten i affärsverkskoncernerna. I dessa ingick att regeringen skulle kunna fastställa gemensamma bestämmelser för affärsverkskoncerner i en särskild affärsverksförordning i kombination med verksspecifika instruktioner.

Som en konsekvens av att affärsverken och deras dotterbolag i fortsättningen skulle behandlas som affärsverkskoncerner föreslog regeringen att Riksrevisionsverkets ansvar för den externa granskningen av affärsverken utökades till att omfatta koncernerna i deras helhet. Affärsverkens egna internredovisningsorgan skulle samtidigt ges möjlighet att under verkschefen självständigt revidera hela koncernen.

Enligt propositionen skulle frågan om hur en affärsverkskoncern organiseras normalt kunna beslutas av verket med koncernstyrelsen som beslutsinstans. Det uteslöt givetvis inte att regeringen vid behov utfärdade direktiv i organisationsfrågor. I enlighet med den bedömningen föreslog

92

regeringen att riksdagen skulle avstå från vissa beslutsbefogenheter genom ett generellt bemyndigande för regeringen. Detta skulle innebära att regeringen, med beaktande av de riktlinjer som riksdagen hade godkänt för affärsverkens investeringar, verksamhet och finansiering, fick besluta i frågor om dels affärsverkskoncernens organisation, dels affärsverkens förvärv, bildande, avyttring, ombildning eller nedläggning av aktiebolag. Regeringen skulle i sin tur delegera sådana beslut till affärsverken. I propositionen framhölls att bolagsbildning kunde innebära att verksamhet som ankom på ett affärsverk kunde komma att överföras till ett bolag. Beslut av den innebörden skulle dock meddelas av regeringen.

I propositionen föreslogs vidare att affärsverken skulle ledas av en styrelse som i egenskap av koncernstyrelse inför regeringen också svarade för verksamheten i de bolag där affärsverken hade ett bestämmande inflytande. Styrelsens ordförande, som borde vara en annan person än verkschefen, skulle utses av regeringen för ett år i sänder. En styrelseledamot skulle kunna entledigas från sitt uppdrag med omedelbar verkan. Vidare föreslogs att visstidsförordnade affärsverkschefer med omedelbar verkan skulle kunna skiljas från sin tjänst om det var nödvändigt med hänsyn till verkets bästa.

Regeringens förslag behandlades tillsammans med motioner av konstitutionsutskottet (bet. 1986/87:KU29 s. 34 f.). I fråga om förslagen i propositionen tillstyrkte konstitutionsutskottet regeringens förslag att riksdagen skulle godkänna de allmänna riktlinjerna för förnyelsen av den statliga förvaltningen som bl.a. innefattade affärsverken och deras dotterbolag. Konstitutionsutskottet tillstyrkte även regeringens övriga förslag i fråga om affärsverken med ett undantag. Förslaget att bemyndiga regeringen att besluta i frågor som rörde dels affärsverkskoncernernas organisation, dels affärsverkens förvärv, bildande, avyttring, ombildning eller nedläggning av aktiebolag avstyrktes. I sitt ställningstagande påminde konstitutionsutskottet om att affärsverken inte själva får bilda eller förvärva aktiebolag utan särskilt bemyndigande. Beslutanderätten i dessa frågor, liksom beträffande övrig investeringsverksamhet inom verken, tillkom ytterst på riksdagen, eftersom sådana beslut innebär förfogande över statens medel. Det föreslagna bemyndigandet ansågs vara väl vittgående. Liksom dittills borde bemyndiganden till regeringen i organisations- och bolagsfrågor avse ett särskilt affärsverk och innehålla beloppsgränser eller andra restriktioner, vilket riksdagen på förslag av utskottet tillkännagav för regeringen.

Riksdagens inriktningsbeslut om bolagisering

Våren 1991 beslutade riksdagen att affärsverken skulle inriktas mot en omvandling till aktiebolag (prop. 1990/91:87, bet. 1990/91:NU38, rskr. 1990/91:318) och under loppet av de fyra följande åren hade fem av de då sju affärsverken, efter särskilt beslut av riksdagen, överförts till bolagsform. Det som anfördes som de främsta argumenten för en sådan omvandling var att affärsverken som förvaltare av viktiga delar av samhällets infrastruktur kommit att arbeta på alltmer internationaliserade marknader med ökade inslag

93

av konkurrens, varför utveckling och förnyelse krävdes av affärsverken. Det konstaterades att statens affärsverksamhet behövde få en sådan organisationsform att ägarrollen kunde utövas ändamålsenligt och effektivt. I propositionen redogjordes för överväganden för vart och ett av de sju affärsverken. Bedömningen var att arbetet för Sjöfartsverkets och Luftfartsverkets del i första hand skulle inriktas mot att uppnå större jämförbarhet mellan affärsverken och aktiebolag. Verksamheten vid Statens vattenfallsverk utom storkraftnätet föreslogs däremot överföras till ett statligt ägt bolag redan vid nästa årsskifte. I avvaktan på statsmakternas ställningstagande om stamnätets framtida organisation skulle storkraftnätet bedrivas vidare som statligt affärsverk (dvs. det som senare kom att benämnas Affärsverket Svenska kraftnät).

Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer

Kommittén om förvaltningsmyndigheternas ledningsformer skulle enligt direktiven i första hand se över ledningarna i de statliga centrala förvaltningsmyndigheterna. Översynen skulle dock i tillämpliga delar även avse ledningen av affärsverken. I direktiven angavs att det i fråga om affärsverken var av särskild vikt att belysa behovet av förändring av styrelsens kompetens med hänsyn till den pågående utvecklingen inom affärsverksområdet samt rollfördelningen mellan verksstyrelsen och generaldirektören. I sitt betänkande (SOU 1993:58) konstaterade kommittén emellertid att verksamhetsformen för flera affärsverk ändrats eller att frågan prövades. Mot bl.a. den bakgrunden berördes endast affärsverken i ett par avseenden som särskilt markerats i direktiven – frågan om personligt ansvar för styrelseledamöter och vissa jävsfrågor.

Utredning om en översyn av verksförordningen

Myndighetsförordningen tillkom efter förslag från Utredningen om en översyn av verksförordningen (SOU 2004:23). Till skillnad från vad som hade varit fallet med verksförordningen föreslog utredningen att myndighetsförordningen även skulle vara tillämplig på affärsverken. Utredningen konstaterade att det i affärsverkens instruktioner inte fanns några hänvisningar till verksförordningen utan att instruktionerna innehöll en fullständig reglering rörande organisation och andra frågor som, när det gäller förvaltningsmyndigheter i allmänhet, brukade regleras genom hänvisningar till bestämmelser i verksförordningen. Eftersom den nya myndighetsförordningen även skulle reglera ledningsformen styrelse med fullt ansvar fanns det inget som hindrade att myndighetsförordningen gjordes tillämplig på affärsverken. Att det endast fanns tre verksamma affärsverk väckte frågan om det var motiverat att göra om instruktionerna för affärsverken. Utredningens slutsats var dock att det inte fanns anledning att göra något generellt undantag i myndighetsförordningen för affärsverken. I fråga om beslutsförhet i brådskande ärenden kan nämnas att det av en författningskommentar i utredningens betänkande framgår att det i myndigheter där myndighetschefen

94

inte är styrelsens ordförande möjligen bör göras ett undantag från myndighetsförordningen på så sätt att det i stället är myndighetschefen och inte ordföranden som ensam får avgöra ärenden.

Inför beslutet av myndighetsförordningen utarbetades en promemoria av en arbetsgrupp inom Finansdepartementet (Underlag för gemensam beredning av en ny myndighetsförordning, Finansdepartementet 2007-03-30). I promemorian fördes ett resonemang om förordningens tillämpningsområde. Här framgår att Luftfartsverket ansåg att affärsverken alltjämt skulle vara undantagna från förordningens tillämpningsområde eftersom dess verksamhet skiljde sig i väsentliga avseenden från den anslagsfinansierade verksamhet som bedrevs av Banverket och Vägverket och att utredningens jämförelse därför haltade. Luftfartsverket ansåg att den nuvarande ordningen fungerade tillfredsställande och att det därför var omotiverat att göra om instruktionen för verket. Även Svenska kraftnät anslöt sig till detta synsätt. Sjöfartsverket däremot tillstyrkte utredningens förslag.

Arbetsgruppen föreslog i likhet med utredningen att myndighetsförordningen skulle vara direkt tillämplig för alla förvaltningsmyndigheter under regeringen, och därmed även affärsverken. I likhet med utredningen ansåg arbetsgruppen att huvuddragen i affärsverkens organisation överensstämde med vad man fann hos de förvaltningsmyndigheter i övrigt som hade styrelser med fullt ansvar. Mot argumentet att myndigheternas finansiering motiverade en särreglering kunde anföras att det fanns förvaltningsmyndigheter som inte heller var anslagsfinansierade eller som bara till en mindre del var anslagsfinansierade. En övervägande del av myndighetsförordningens bestämmelser var vidare tillämpliga på affärsverken. Som ytterligare ett argument mot att låta affärsverken omfattas av myndighetsförordningen hade framförts att det skulle ge en signal om att affärsverksamheten inte var i fokus och att en samlad översyn av bolag och affärsverksamhet hade aviserats av regeringen när det gällde bl.a. ekonomiska mål och verksamhetsform. Enligt arbetsgruppen var dessa argument inte av den karaktären att de påverkade bedömningen av om affärsverken borde omfattas av myndighetsförordningen eller inte. Eventuella behov av särreglering menade arbetsgruppen kunde hanteras i respektive affärsverks instruktion.

2010 års förvaltningspolitiska proposition

I fråga om former för statlig verksamhet anförde regeringen i 2010 års förvaltningspolitiska proposition (prop. 2009/10:75) att grundsynen på valet av verksamhetsformer i staten som regeringen tidigare hade redovisat för riksdagen (prop. 1997/98:136) låg fast. Statlig verksamhet bör även fortsättningsvis i huvudsak bedrivas i myndighetsform. Regeringens bedömning var vidare att det tydligt bör redovisas vilka överväganden som föranleder att myndighetsuppgifter anförtros enskilda. Valet av en annan organisationsform än en myndighet bör omprövas med viss regelbundenhet. Inom många områden är de kompletterande insatserna av enskilda organ dock

95

av stort värde. Formerna och de rättsliga förutsättningarna för att överlämna uppgifter till enskilda bör inte förändras. Myndigheter som inrättas bör som huvudregel inte ges ett tidsbegränsat mandat. Av propositionen framgår att Svenska kraftnät sympatiserade med bedömningen att myndighetsformen även fortsättningsvis bör vara huvudregel men tyckte att det var en brist att de affärsdrivande verkens ställning inte analyserats.

Finansutskottet ställde sig bakom bedömningarna i propositionen och tillstyrkte regeringens förslag om mål för förvaltningspolitiken (bet. 2009/10:FiU38), vilket riksdagen sedan godkände (rskr. 2009/10:315).

Utredningen om översyn av anställningsvillkoren för myndighetschefer

Regeringen beslutade den 30 september 2010 att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över anställningsvillkoren för chefer som leder myndigheter som lyder omedelbart under regeringen (dir. 2011:27).

Utredningen föreslog bl.a. att regeringen inte längre skulle kunna skilja en affärsverkschef från sin anställning (SOU 2011:81). Det fanns enligt utredningen tre omständigheter som talade för detta. För det första kunde det ur principiell arbetsrättslig synvinkel te sig märkligt att samma typ av arbetstagare, med samma typ av anställning, inte skulle ha rätt till samma typ av villkor som andra myndighetschefer hade då dessa skildes från sina arbetsuppgifter. För det andra fanns det med den dåvarande regleringen inte något som hindrade att en affärsverkschef erbjöds ett nytt arbete som tillsattes på samma sätt efter att han eller hon hade skilts från sin anställning. Detta talade för att en affärsverkschef skulle kunna vara lika återanställningsbar som viken annan myndighetschef som helst. För det tredje gjordes rekryteringen av myndighetschefer med kravprofiler där bl.a. ledarförmåga och kompetens hänförligt till chefskap betonades. Cheferna för affärsverken kunde antas ha liknande chefsförmågor och skickligheter som andra myndighetschefer och borde således kunna komma till användning i andra statliga anställningar som tillsätts på samma sätt.

Det som i någon mån talade emot att förflyttningsinstitutet skulle omfatta även affärsverkscheferna var att dessa de facto var chefer för statliga organ som producerade varor eller tjänster enligt affärsmässiga principer. Regeringen kunde således behöva skilja en affärsverkschef från sina arbetsuppgifter mot bakgrund av att han eller hon inte skött denna statliga näringsverksamhet på ett för staten ekonomiskt godtagbart sätt. Detta kunde dock enligt utredaren även vara fallet då andra myndighetschefer förflyttades. Sammanfattningsvis ansåg utredaren att skyddet för arbetstagare med en tidsbegränsad anställning – möjligheten till nya arbetsuppgifter inom ramen för den ursprungliga anställningstiden och ersättning för detta – borde väga tyngst i frågan om att utvidga kretsen av myndighetschefer som omfattas av förflyttningsinstrumentet. Övervägande skäl talade därför för att också cheferna vid de vid tidpunkten fyra kvarvarande affärsverken skulle omfattas av förflyttningsinstrumentet.

96

På förslag av regeringen beslutade riksdagen om förslag till ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning i enlighet med utredningens förslag (prop. 2014/15:78, bet. 2014/15:FiU31, rskr. 2014/15:223).

Översyner av affärsverken

Inledning

Utöver att affärsverksformen som sådan har utretts har de olika affärsverken varit föremål för olika översyner, som ibland lett till att verksamheten vid affärsverken förändrats.

Luftfartsverket

Flygplatsutredningen föreslog i betänkandet Framtidens flygplatser – utveckling av det svenska flygplatssystemet (SOU 2007:70) att Luftfartsverkets verksamhet skulle bolagiseras. Enligt förslaget skulle verksamheten ombildas till två fristående aktiebolag – ett bolag för flygplatsdrift och ett bolag för flygtrafiktjänst. Utredarens förslag ledde till en omorganisation av Luftfartsverket den 1 april 2010 som innebar att flygplatsverksamheten vid Luftfartsverket fördes över till det statligt ägda bolaget Swedavia AB (prop. 2009/10:16, bet. 2009/10:TU7, rskr. 2009/10:114). Regeringen gjorde bedömningen att flygtrafiktjänsten vid Luftfartsverket även fortsättningsvis skulle drivas i myndighetsform i form av ett affärsverk. Flygtrafiktjänstens verksamhet borde organiseras på ett sådant sätt att en framtida konkurrensutsättning underlättades. Efter delningen bestod således affärsverkets verksamhet i sin helhet av flygtrafiktjänst.

Ett drygt år senare gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att utreda Luftfartsverkets verksamhetsform, organisation och befogenheter. I direktiven (dir. 2011:101) anförde regeringen bl.a. att det fanns oklarheter kring de förutsättningar affärsverksformen gav och konsekvenserna för verksamhetsformen av den utvidgning av affärsverksamheten som konkurrensutsättningen av den lokala flygtrafiktjänsten kunde ge upphov till. I betänkandet (SOU 2012:27) övervägdes såväl att låta Luftfartsverket kvarstå i affärsverksform som att omvandla verksamheten till en vanlig förvaltningsmyndighet eller ett statligt ägt bolag. Utredaren föreslog i ett första steg att Luftfartsverkets konkurrensutsatta verksamhet organisatoriskt och ekonomiskt helt skulle separeras från den icke konkurrensutsatta verksamheten. I ett andra steg skulle de konkurrensutsatta delarna av Luftfartsverket bolagiseras under verkets egen förvaltning. Luftfartsverket borde vidare få möjlighet att bilda bolag utomlands. Enligt utredarens bedömning skulle affärsverksformen inte medföra några begränsningar i det avseendet. Regeringen vidtog inga ytterligare åtgärder med anledning av utredningens förslag (RiR 2018:5).

Sjöfartsverket

Verksamhetsformen för Sjöfartsverket utreddes 2008 (SOU 2008:53). Utredaren menade att bolagisering av Sjöfartsverket inte var aktuell. Däremot

97

98

styrelsens roll efterfrågade styrelsen ett tydligt uppdrag från regeringen. De ansåg att regeringen kunde använda styrelsen mer i styrningen av verksamheten, t.ex. genom att ställa krav på avrapporteringar.

Svenska kraftnät

Ekonomistyrningsverket (ESV) analyserade på regeringens uppdrag Svenska kraftnäts ekonomiska mål 2021 (2021:35). Uppdraget bestod även i att beskriva interna och samhällsekonomiska för- och nackdelar med olika ekonomiska målstrukturer för Svenska kraftnät samt beskriva för- och nackdelar med verksamhetsformen affärsverk. Analysen visade att det ekonomiska målet i väldigt liten utsträckning bidrog till att uppnå målet om intern och samhällsekonomisk effektivitet. Inte heller intäktsregleringen, som regeringen menade var det primära verktyget för att säkerställa en hög effektivitet av nätverksamheten, hade enligt ESV någon styreffekt på den interna effektiviteten eller prissättningen ut mot marknaden. ESV föreslog bl.a. att regeringen skulle tydliggöra styrningen och uppföljningen av Svenska kraftnäts investeringar. Vidare borde det ekonomiska målet tydliggöras och justeras för att styra mot intern och samhällsekonomisk effektivitet. I rapporten konstateras vidare att affärsverksformen påverkar Svenska kraftnäts investeringsverksamhet. Den innebär å ena sidan en större flexibilitet och frihetsgrad i förhållande till regeringen, vilket å andra sidan innebär att regeringens styrning blir svagare jämfört med styrningen av övriga förvaltningsmyndigheter. ESV bedömde att regeringens svaga och i viss mån otydliga styrning hade varit till nackdel för Svenska kraftnäts investeringsverksamhet. Även att det ekonomiska målet saknade styreffekt, ansåg ESV, hade sin grund i att Svenska kraftnät drivs som ett affärsverk. Det blev tydligt att verksamhetsformen hade en betydande roll i hur styrningen av verksamheten utformades. I rapporten lyfter ESV för- och nackdelar med affärsverksformen, men lämnar inga förslag kopplat till detta.

Samma år publicerade Statskontoret en rapport där myndigheten på uppdrag av regeringen genomfört en myndighetsanalys av Svenska kraftnät (2021:14). I rapporten görs inga överväganden i frågan om verksamhetsform. Statskontoret lämnar ett antal förslag som syftar till att Svenska kraftnät ska kunna fullgöra sitt uppdrag framgent. Statskontoret föreslår bl.a. att Svenska kraftnät ska förbättra sin verksamhetsplan med investerings- och finansieringsplan så att den bättre speglar hur myndigheten ska genomföra sitt uppdrag. Vidare föreslogs att Svenska kraftnät särskilt analyserade och tog fram förslag till hur investeringsprognoserna kunde förbättras. Statskontoret föreslog också att regeringen skulle ta fram nya mål för att styra Svenska kraftnäts inre effektivitet.

Ett par år senare publicerades en översyn av Svenska kraftnät i en promemoria framtagen inom Klimat- och näringslivsdepartementet (KN2023/04160). Översynen ingår som en del av en större översyn av myndigheters uppgifter och ansvar inom energiområdet. Uppdraget som rör Svenska kraftnät innehåller i huvudsak två delar. Den ena delen är en analys

99