HC0392: Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud

Regeringens proposition 2024/25:92

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 23 januari 2025

Ulf Kristersson

Johan Forssell (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen lagändringar som bl.a. syftar till att fler personer som har fått ett beslut om avlägsnande ska återvända till sitt hemland. Det föreslås bl.a.

•att ett beslut om avlägsnande ska gälla i fem år från det att utlänningen har lämnat landet, eller längre om det finns ett återreseförbud som löper

•en möjlighet att meddela längre återreseförbud än i dag om en utlänning inte har lämnat landet när tidsfristen för frivillig avresa har löpt ut

•en bestämmelse som tydliggör att återreseförbud ska börja löpa den dag utlänningen lämnar medlemsstaternas territorium eller, om personen ska verkställas till en medlemsstat, den dag utlänningen lämnar Sverige

•att systemet med s.k. spårbyte ska avskaffas, dvs. möjligheten att ansöka om uppehållstillstånd för arbete inifrån landet efter avslag på asylansökan.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2025.

1

3

Regeringens förslag:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare.

3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2024:1225) om ändring i lagen (2022:894) om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare.

4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2022:894) om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare.

4

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)1 dels att 5 kap. 15 a § ska upphöra att gälla,

dels att 5 kap. 18 §, 7 kap. 7 f §, 12 kap. 12 a, 15 a, 16 och 22 §§ och 14 kap. 11 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 12 kap. 15 b §, och närmast före 12 kap. 15 b § en ny rubrik av följande lydelse.

5kap. 18 §2

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.

Första stycket gäller dock inte om

1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 §,

2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,

3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med stöd av 3 eller 3 a §,

4.utlänningen kan beviljas eller har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §,

5.utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–4 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,

6.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd med stöd av 3 § första stycket 5,

7. utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a eller 15 d §,

8. följande villkor är uppfyllda:

1Senaste lydelse av 5 kap. 15 a § 2022:303.

utlänningens tillstånd återkallas.

12kap.

12 a §4

mot allmän ordning och säkerhet får dock en längre tidsperiod bestämmas.

Ett återreseförbud enligt första stycket får dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehållstillstånd eller en ansökan om ny prövning eller om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas.

När ett återreseförbud börjar löpa

15 b §

Ett återreseförbud enligt 14 b § andra stycket, 15 a §, 8 kap. 23 § eller 27 § andra stycket börjar löpa den dag utlänningen lämnar medlemsstaternas territorium eller, om beslutet om avvisning eller utvisning ska verkställas till en

4Senaste lydelse 2013:646.

Om ett beslut om avvisning eller Prop. 2024/25:92 utvisning som inte har meddelats av

allmän domstol är förenat med ett återreseförbud som löper vid tidpunkten då beslutet skulle ha upphört att gälla enligt första stycket, upphör beslutet att gälla först när tiden för återreseförbudet löper ut.

Ett beslut om utvisning som har meddelats av allmän domstol upphör alltid att gälla när tiden för återreseförbudet går ut.

Om permanent uppehållstillstånd meddelas, upphör ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol att gälla.

14kap.

11 §8

1.Denna lag träder i kraft den 1 april 2025.

2.I fråga om återkallelse av uppehållstillstånd som har beviljats en familjemedlem till en utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 15 a § gäller 7 kap. 7 f § i den äldre lydelsen.

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare ska ha följande lydelse.

2 §1

Lagen gäller även för nyanlända invandrare som har fyllt 18 men inte 66 år, är folkbokförda i en kommun och har beviljats

1.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket utlänningslagen (2005:716),

2.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1–4, andra eller tredje stycket utlänningslagen,

3.uppehållskort efter ansökan enligt 3 a kap. 10 § utlänningslagen,

4.uppehållstillstånd på grund av

1.Denna lag träder i kraft den 1 april 2025.

2.För en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § första stycket 2 utlänningslagen (2005:716) gäller 2 § 4 i den äldre lydelsen.

lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

Härigenom föreskrivs att 2 § lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare i stället för lydelsen enligt lagen (2024:1225) om ändring i lagen (2022:894) om ändring i lagen om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare ska ha följande lydelse.

2 §

Lagen gäller även för nyanlända invandrare som har fyllt 18 år men inte har uppnått riktåldern för pension enligt 2 kap. 10 a–10 d §§ socialförsäkringsbalken, är folkbokförda i en kommun och har beviljats

1.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket utlänningslagen (2005:716),

2.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1–4, andra eller tredje stycket utlänningslagen,

3.uppehållskort efter ansökan enligt 3 a kap. 10 § utlänningslagen,

4.uppehållstillstånd på grund av

11

Regeringen beslutade i juni 2022 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över delar av regelverket kopplat till återvändande och föreslå åtgärder i syfte att stärka återvändandeverksamheten. Utredningen, som antog namnet Utredningen om stärkt återvändandeverksamhet, överlämnade i februari 2024 delbetänkandet Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återreseförbud (SOU 2024:10). En sammanfattning av delbetänkandet och dess lagförslag finns i bilagorna 1 och 2.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2024/00241).

Regeringen beslutade i juni 2022 att ge en särskild utredare i uppdrag att föreslå ändringar i det nuvarande regelverket för arbetskraftsinvandring och bl.a. analysera och ta ställning till hur systemet med s.k. spårbyte kan avskaffas. Utredningen, som antog namnet Utredningen om en behovsprövad arbetskraftsinvandring, överlämnade i februari 2024 betänkandet Nya regler för arbetskraftsinvandring m.m. (SOU 2024:15). En sammanfattning av betänkandet och ett utdrag ur utredningens lagförslag finns i bilagorna 4 och 5.

Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissvaren finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2024/00372).

I denna proposition behandlas lagförslagen i SOU 2024:10 och lagförslagen om avskaffande av systemet med spårbyte i SOU 2024:15. Övriga förslag i SOU 2024:15 bereds i Regeringskansliet.

Riksdagen har tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om ett sammanhållet och effektivt återvändande (bet. 2020/21:SfU28 punkt 14, rskr. 2020/21:412) Enligt utskottet bör det bl.a. övervägas om en förlängd preskriptionstid skulle kunna öka återvändandet (bet. 2020/21:SfU28 s. 62). Riksdagen har även tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om åtgärder mot skuggsamhället (bet. 2021/22:SfU16 punkt 1, rskr. 2021/22:196). Enligt utskottet bör regeringen återkomma med förslag i fråga om bl.a. förlängd preskriptionstid för avvisnings- och utvisningsbeslut (bet. 2021/22:SfU16 s. 14). Genom förslaget i avsnitt 4.1 anser regeringen att tillkännagivandena är tillgodosedda i fråga om förlängd preskriptionstid. Tillkännagivandena är inte slutbehandlade.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 16 december 2024 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 7.

Därutöver föreslås att det i den nya 12 kap. 15 b § utlänningslagen (2005:716) införs en hänvisning till 8 kap. 27 § andra stycket samma lag (avsnitt 5.2). Denna ändring är författningstekniskt och i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande över det förslaget.

13

Regeringens förslag: Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol ska upphöra att gälla fem år från det att utlänningen har lämnat landet i enlighet med beslutet. Om beslutet är förenat med ett återreseförbud som löper vid denna tidpunkt, ska beslutet upphöra att gälla först när tiden för återreseförbudet löper ut.

Utredningens förslag (SOU 2024:10) överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i förslaget eller har inga synpunkter på det. Bland de instanser som välkomnar förslaget finns Migrationsverket, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. Migrationsverket framhåller att förslaget innebär att incitamentet att hålla sig undan verkställighet av ett avlägsnandebeslut i syfte att preskription ska inträda försvinner, och bedömer att förslaget kan få en positiv påverkan på återvändandet. Även Polismyndigheten framför att förslaget skapar incitament att följa avlägsnandebeslut och pekar också på att det sänder en tydlig signal om att ett avlägsnandebeslut måste respekteras. Polismyndigheten framhåller även att förslaget innebär att identifierings- och verkställighetsarbetet kan fortsätta så länge som utlänningen är kvar i landet, vilket skapar bättre förutsättningar för återvändandearbetet jämfört med dagens reglering.

Flera remissinstanser avstyrker eller har invändningar mot utredningens förslag. Asylrättscentrum, Civil Rights Defenders, Flyktinggruppernas riksråd (FARR), Göteborgs kommun, Institutet för mänskliga rättigheter, Stockholms stadsmission, Svenska kyrkan, Svenska Röda Korset, Sveriges advokatsamfund och Sveriges kristna råd ifrågasätter bedömningen att förslaget kommer att leda till ett ökat återvändande och anser att förslaget snarare riskerar att leda till att personer med avlägsnandebeslut bryter kontakten med myndigheterna och att skuggsamhället växer. Asylrättscentrum, FARR, Svenska Röda Korset och Sveriges kristna råd framhåller att för att öka acceptansen för avlägsnandebeslut hos de enskilda är det i stället åtgärder för att stärka rättssäkerheten som behövs. FARR, Institutet för mänskliga rättigheter, Svenska Röda Korset och Sveriges advokatsamfund framför också att utredningens förslag kan leda till att personer som av olika skäl inte kan återvända men inte heller får uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder riskerar att hamna i en limbosituation om avlägsnandebeslutet aldrig preskriberas. Institutet för mänskliga rättigheter anser att möjligheten att ansöka om uppehållstillstånd igen efter att preskriptionstiden löpt ut är av stor vikt för att säkerställa att Sverige inte bryter mot internationell rätt och EU-rätt.

Vissa remissinstanser, bl.a. Civil Rights Defenders, FARR, Institutet för mänskliga rättigheter, Svenska kyrkan och Sveriges advokatsamfund

framhåller att förslaget får stor påverkan för barn, bl.a. på så sätt att barn

14

Prop. 2024/25:92 beslutet ska preskriberas. Som Polismyndigheten framhåller sänder en sådan reglering även en tydlig signal om att avlägsnandebeslutet ska följas.

Vidare innebär en sådan konstruktion att beslutet om avlägsnande kommer att kunna verkställas så länge utlänningen är kvar i landet och att återvändandearbetet alltså inte behöver avbrytas på grund av preskription och en eventuell efterföljande ansökan om uppehållstillstånd. Det ger förutsättningar för ett mer effektivt återvändandearbete. Regeringen bedömer därmed, till skillnad från bl.a. Göteborgs kommun och Sveriges advokatsamfund, att det finns grund för antagandet att förslaget kommer att leda till ett ökat återvändande.

Som utredningen föreslår bör bestämmelsen utformas så att preskriptionstiden börjar löpa först när utlänningen har ”lämnat landet i enlighet med beslutet”. I ett beslut om avlägsnande som meddelas av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen anges till vilket land eller vilka länder utlänningen ska avvisas eller utvisas (8 kap. 20 § UtlL). Även när Polismyndigheten har fattat ett beslut om avvisning fastställs det vilket land utlänningen ska avvisas till. Rekvisitet lämnat landet i enlighet med beslutet, som återfinns bl.a. i 8 kap. 21 § UtlL, innebär att utlänningen ska resa till ett land som angetts i beslutet om avvisning eller utvisning (prop. 2016/17:61 s. 37). Det är alltså inte tillräckligt att utlänningen endast har lämnat Sverige (jfr 12 kap. 21 § och

1kap. 6 § UtlL).

Under vissa förutsättningar kan det föreskrivas att ett redan

lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas genom att utlänningen reser till ett annat land än det som angetts i beslutet (MIG 2014:27). Om utlänningen reser till ett sådant land får han eller hon också anses ha lämnat landet i enlighet med beslutet.

Utredningens förslag innebär vidare att preskriptionstiden ska börja löpa när utlänningen lämnar landet i enlighet med beslutet även om beslutet inte har fått laga kraft. Som utredningen redogör för skulle det i vissa undantagssituationer kunna få oönskade effekter. Ett exempel på det är att om en utlänning har lämnat landet i enlighet med ett avlägsnandebeslut innan beslutet har fått laga kraft, men senare återvänder till Sverige, så kommer myndigheterna inte att kunna verkställa beslutet på nytt förrän beslutet har fått laga kraft, trots att preskriptionstiden har börjat löpa. Denna problematik kan uppstå redan med dagens reglering. I vissa andra undantagssituationer – som utredningen redogör närmare för – skulle också det förhållandet att preskriptionstiden kan börja löpa innan beslutet fått laga kraft kunna få till följd att ett avlägsnandebeslut preskriberas innan återreseförbudet har börjat löpa. I en sådan situation upphör även återreseförbudet (MIG 2014:25). Detta skulle kunna undvikas om preskriptionstiden endast börjar löpa om utlänningen lämnar landet efter det att beslutet om avlägsnande har fått laga kraft. Att uppställa ett sådant krav skulle dock kunna uppfattas som att utlänningen måste stanna kvar i landet i avvaktan på att beslutet får laga kraft, vilket vore olyckligt. Dessutom finns det inget som hindrar myndigheterna från att i sådana undantagssituationer meddela ett nytt avlägsnandebeslut och i förekommande fall ett nytt återreseförbud, om det finns förutsättningar för det. Med hänsyn till detta anser regeringen att de nackdelar som i undantagsfall kan finnas med att preskriptionstiden för ett avlägsnande-

18

Prop. 2024/25:92 2004/05:170 s. 225). Detta är enligt regeringens uppfattning fortfarande en viktig utgångspunkt. Vidare kan nämnas att även om beslut enligt 12 kap. 18 § UtlL inte kan överklagas så finns det möjlighet för den enskilde att få en domstolsprövning av Migrationsverkets beslut att inte bevilja en ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL (14 kap. 5 § UtlL). Regeringen anser därför inte att det finns skäl att med anledning av det nu aktuella förslaget se över möjligheten att överklaga beslut enligt 12 kap. 18 § UtlL. Att beslut som fattas med stöd av 12 kap. 18 § UtlL inte kan överklagas innebär inte heller att förslaget om en ändrad preskriptionsreglering medför oskäliga konsekvenser för den enskilde.

Som Asylrättscentrum, Svenska kyrkan och vissa andra remissinstanser framför kan förslaget leda till en viss ökning av antalet som ansöker om uppehållstillstånd eller ny prövning på grund av verkställighetshinder. Vissa konsekvenser av det behandlas närmare i avsnitt 8. Prövningen av frågan om verkställighetshinder kommer dock även fortsättningsvis vara ett extraordinärt rättsmedel avsett för undantagssituationer. Förslaget innebär ingen ändring av detta.

Särskilt om barn

Barn är en grupp som har begränsade möjligheter att påverka sin vistelse i Sverige. Föräldrarnas eller andra vuxnas agerande kan få stora konsekvenser för hur lång tid barnen vistas i Sverige med gällande avlägsnandebeslut. De nu föreslagna ändringarna, som innebär att preskriptionstiden inte börjar löpa förrän utlänningen har lämnat landet i enlighet med beslutet, kan påverka barn särskilt, vilket bl.a. FARR påpekar. Några remissinstanser, bl.a. Svenska kyrkan och Sveriges advokatsamfund framhåller också att förslaget innebär att barn förlorar möjligheten att beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter efter att avlägsnandebeslutet har preskriberats. Institutet för mänskliga rättigheter anser att det kan stå i strid med barnkonventionen och pekar även på att förslaget innebär att fler barn riskerar att befinna sig i Sverige utan nödvändiga tillstånd, under en längre tid.

Dagens möjlighet att få till stånd en ny asylprövning efter lagakraftvunnet beslut, när beslutet har preskriberats, riskerar att skapa falska förhoppningar om att uppehållstillstånd kan komma att beviljas för den som stannar tillräckligt länge. Det kan leda till att familjer med barn försöker undvika verkställighet genom att undandra sig kontakt med myndigheterna, vilket i sin tur riskerar att medföra att de lever under mycket pressade förhållanden under lång tid. Detta kan särskilt drabba barnen. Som utredningen framhåller kan detta inte anses vara positivt eller gynnsamt för barn eller barns utveckling. Att familjen i stället så snart som möjligt accepterar beslutet om avlägsnande och anpassar sig till det bör i längden vara bättre för barns utveckling. Att reglerna om när avlägsnandebeslut preskriberas ändras innebär inte heller att barns rättigheter i övrigt påverkas, t.ex. i fråga om rätt till skolgång och sjukvård. Barnfamiljer som har fått avslag på sin ansökan om asyl kan också ha rätt till både boende och bistånd fram till dess att familjen har lämnat landet (11 § LMA). Förslaget innebär ingen ändring av det.

22

En följd av förslaget är att det inte kommer att vara möjligt för ett barn Prop. 2024/25:92 som omfattas av ett avlägsnandebeslut som har fått laga kraft att få en ny

grundansökan om uppehållstillstånd prövad under vistelsen i Sverige och i samband med den också få prövat om den anpassning till Sverige som uppstått under tiden barnet vistats här kan utgöra grund för uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § UtlL (MIG 2022:7). Ändringen i sig innebär dock inte att avlägsnandebeslutet riskerar att verkställas i strid med barnkonventionen eller andra internationella åtaganden. Det finns möjlighet att inom ramen för 12 kap. 18 § första stycket 3 UtlL beakta Sveriges internationella åtaganden (prop. 2013/14:216 s. 24). Det kan också nämnas att i de fall det görs gällande att det finns verkställighetshinder som beror på medicinska hinder, eller att det finns någon annan särskild anledning till att beslutet inte bör verkställas, så behöver de nya omständigheterna inte ha samma allvar och tyngd om ärendet gäller ett barn som krävs för en vuxen person (12 kap. 18 § andra stycket UtlL). Ett exempel på sådana nya omständigheter som kan få betydelse vid bedömningen kan vara att barnet lider av ett allvarligt sjukdomstillstånd som uppkommit eller förvärrats efter ett beslut om avlägsnande, och det är oklart om barnet kan få tillgång till vård i hemlandet (prop. 2013/14:216 s. 23, 24 och 28). Vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa i enlighet med barnkonventionen och portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL. Regeringen bedömer att förslaget är i enlighet med barnkonventionen.

4.2Det införs en möjlighet att i vissa fall upphäva ett avlägsnandebeslut

Regeringens förslag: Om en utlänning beviljas uppehållstillstånd får samtidigt ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphävas, om utlänningen har beviljats flyktingstatusförklaring eller alternativ skyddsstatusförklaring.

Säkerhetspolisen ska kunna överklaga Migrationsverkets beslut att upphäva ett avlägsnandebeslut i ett säkerhetsärende.

Utredningens förslag (SOU 2024:10) överensstämmer huvudsakligen med regeringens. Utredningen föreslår att möjligheten att upphäva ett avlägsnandebeslut ska vara knuten till om utlänningen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande med stöd av 5 kap. 1 § UtlL.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i förslaget eller har inga synpunkter på det. Migrationsverket, som delar bedömningen att det finns ett behov av utökade möjligheter att upphäva ett avlägsnandebeslut, anser att det bör övervägas att koppla bestämmelsen till frågan om utlänningen har en statusförklaring i stället för om uppehållstillstånd har beviljats enligt 5 kap. 1 § UtlL. Myndigheten pekar på att det kan förekomma att en utlänning beviljas skyddsstatusförklaring utan att ett uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL beviljas, t.ex. i den situationen att en utlänning beviljas uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 §

eller 21 kap. UtlL. Förvaltningsrätten i Malmö framför en liknande

23

Prop. 2024/25:92 Säkerhetspolisen kan enligt befintliga bestämmelser överklaga frågan om att bevilja uppehållstillstånd i ett säkerhetsärende enligt 1 kap. 7 § UtlL (14 kap. 11 § UtlL). Som utredningen framför kan det finnas ett särskilt intresse för Säkerhetspolisen att kunna överklaga även ett beslut att upphäva ett avlägsnandebeslut i ett sådant ärende. Det bör därför införas en möjlighet för Säkerhetspolisen att kunna överklaga även frågan om att upphäva ett avlägsnandebeslut. I övrigt bör det inte införas någon särskild möjlighet att överklaga ett beslut att upphäva ett avlägsnandebeslut. Beslut att bevilja en utlänning uppehållstillstånd är som utgångspunkt inte överklagbara, och ett upphävande av ett avlägsnandebeslut är snarast att se som en följd av att uppehållstillstånd har beviljats. Som utredningen anger kommer en migrationsdomstols beslut att upphäva ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut att kunna överklagas med stöd av 33 § förvaltningsprocesslagen (1971:291).

Förvaltningsrätten i Malmö efterfrågar ett förtydligande av om förslaget innebär att migrationsdomstolen i mål om uppehållstillstånd efter ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL skulle kunna bli handläggande myndighet om utlänningen hålls i förvar. Vilken myndighet som fattar beslut om förvar inom ramen för migrationsprocessen regleras i 10 kap. 12–17 §§ UtlL. Dessa bestämmelser påverkas inte av förslaget om en ny möjlighet att upphäva ett avlägsnandebeslut. Det kan dock nämnas att regeringen har tillsatt en särskild utredare som ska göra en översyn av reglerna om förvar i utlänningslagen i syfte att skapa ett modernt och ändamålsenligt regelverk (dir. 2023:119). Utredaren ska bland annat se över reglerna om handläggande myndighet och föreslå ändringar i syfte att tydliggöra vilken myndighet som är ansvarig för förvars- och uppsiktsfrågan under olika skeden i migrationsprocessen. Utredaren ska också ta ställning till hur domstolarnas roll som handläggande myndighet kan upphöra. Uppdraget ska redovisas senast den 17 februari 2025.

och längre återreseförbud kommer att meddelas enskilda på ett sätt som Prop. 2024/25:92 inte är proportionerligt och förutsägbart. Advokatsamfundet pekar även på

att det finns en påtaglig risk för att barn drabbas indirekt av föräldrarnas återreseförbud. Svenska Röda Korset avstyrker också förslaget och framhåller bl.a. att förekomsten av ett återreseförbud kan försvåra för personer att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning eller andra skäl. Asylrättscentrum poängterar vikten av att den bedömning som ska göras i varje enskilt fall verkligen blir individuell och framför även att särskild vikt behöver fästas vid återreseförbudets betydelse för barn. Både Asylrättscentrum och Sveriges advokatsamfund framför att det finns en risk för att det kommer att göras en extensiv tolkning av vem som bedöms utgöra ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet vid bedömningen av återreseförbudets längd.

Förvaltningsrätten i Stockholm efterfrågar förtydliganden av vilka omständigheter som ska beaktas när längden på ett återreseförbud bestäms och betonar vikten av att utlänningen får en faktisk möjlighet till överprövning av återreseförbudet. Förvaltningsrätten i Malmö efterfrågar ett förtydligande av om det är omständigheterna vid tidpunkten för Migrationsverkets beslut eller vid tidpunkten för prövningen som ska vara avgörande för återreseförbudets längd.

Skälen för regeringens förslag

Regler om återreseförbudets längd

Om en utlänning får ett beslut om avlägsnande är huvudregeln att beslutet ska innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet (tidsfrist för frivillig avresa). Om beslutet innehåller en sådan tidsfrist förenas beslutet inte med ett återreseförbud, dvs. ett förbud att återvända till Sverige. Utlänningen ska däremot i beslutet upplysas om att ett återreseförbud kan meddelas om han eller hon inte lämnat landet i enlighet med beslutet senast när tidsfristen löper ut (8 kap. 22 § första stycket UtlL). Ett återreseförbud ska som huvudregel meddelas om tidsfristen löper ut utan att utlänningen har lämnat landet (12 kap. 15 a § UtlL). Under vissa förutsättningar ska det inte meddelas någon tidsfrist för frivillig avresa, t.ex. om det finns en risk att utlänningen avviker eller om han eller hon utgör en risk för allmän ordning och säkerhet. I en sådan situation är huvudregeln i stället att beslutet om avlägsnande ska förenas med ett återreseförbud (8 kap. 21 och 23 §§ UtlL). Om utlänningen har fått en tidsfrist för frivillig avresa och det under tidsfristen uppstår en avvikande- eller säkerhetsrisk får tidsfristen upphävas. Även då är huvudregeln att ett återreseförbud ska meddelas (12 kap. 14 b § UtlL).

Bestämmelser om återreseförbud – eller inreseförbud – finns i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet). I direktivet finns det bl.a. bestämmelser om hur långa återreseförbuden ska vara. Enligt artikel 11.2 ska förbudets varaktighet fastställas med vederbörlig hänsyn till alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet och ska i princip inte överstiga fem år. Förbudet får emellertid överstiga fem år om tredjelandsmedborgaren utgör

27

Prop. 2024/25:92 längd och grunden för tillståndet beaktas vid bedömningen av om återreseförbudet ska upphävas. Även i sådana ärenden ska barnets bästa beaktas (prop. 2011/12:60 s. 91).

Förvaltningsrätten i Stockholm efterfrågar ett förtydligande av om tidigare kända omständigheter ska kunna omvärderas i samband med att längden på ett återreseförbud enligt 12 kap. 15 a § UtlL bestäms. Vid fastställandet av återreseförbudets längd ska det göras en sammanvägd bedömning av alla relevanta omständigheter. Vid en sådan bedömning bör även tidigare kända omständigheter kunna beaktas. Vilken vikt som bör läggas vid olika omständigheter är dock en fråga som får avgöras av rättstillämpningen i det enskilda fallet. Som Förvaltningsrätten i Malmö pekar på är det omständigheterna vid tidpunkten för prövningen som ska läggas till grund för beslutet.

Förvaltningsrätten i Stockholm tar också upp frågan om möjligheten för den enskilde att överklaga och processa om ett återreseförbud, och understryker att det ur rättssäkerhetssynpunkt är viktigt att det finns tillräckligt goda möjligheter till överprövning av sådana förbud. Ett beslut om återreseförbud får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 7 a § första stycket UtlL). Som anges ovan finns det också möjlighet att få ett återreseförbud upphävt om det finns särskilda skäl för att förbudet inte längre ska gälla. Det kan t.ex. vara sådana skäl som skulle ha lett till att återreseförbud inte meddelats om de förelegat vid det ursprungliga beslutet (prop. 2011/12:60 s. 91). En utlänning kan ansöka om ett sådant upphävande hos Migrationsverket (8 kap. 26 § UtlL). Även Migrationsverkets avslag på en ansökan om att upphäva ett återreseförbud får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 7 a § andra stycket UtlL).

tidpunkten då den berörda personen faktiskt lämnar medlemsstaternas Prop. 2024/25:92 territorium (dom Ouhrami C-225/16 ECLI:EU:C:2017:590). Domstolen

framhåller bl.a. att syftet med återreseförbud skulle undergrävas om en tredjelandsmedborgares vägran att iaktta skyldigheten att återvända och samarbeta vid avlägsnandeförfarandet skulle göra det möjligt att helt eller delvis undkomma rättsverkningarna av ett återreseförbud.

Innan Ouhrami-domen var rättstillämpningen sådan att ett återreseförbud började löpa när avlägsnandebeslutet fick laga kraft. I dag beräknar myndigheterna dock återreseförbudens varaktighet på ett sätt som är förenligt med EU-rätten.

När det gäller återreseförbud som meddelas av allmän domstol i samband med utvisning på grund av brott har det – genom lagändringar som trädde i kraft 2022 – införts en uttrycklig reglering av när sådana förbud börjar löpa. Regleringen innebär att ett återreseförbud vid utvisning på grund av brott börjar löpa den dag utlänningen lämnar medlemsstaternas territorium eller, om beslutet om utvisning ska verkställas till en medlemsstat, den dag utlänningen lämnar Sverige. Vid tillämpningen av bestämmelsen ska med medlemsstaterna avses de stater

ivilka återvändandedirektivet är tillämpligt (8 a kap. 12 § UtlL). Bestämmelserna infördes som en anpassning till återvändandedirektivet och Ouhrami-domen. Utformningen motiverades med att enligt Ouhramidomen ska ett återreseförbud räknas från det att den berörda tredjelandsmedborgaren lämnar medlemsstaternas territorium och för den som är tredjelandsmedborgare i återvändandedirektivets mening bör återreseförbudet således börja löpa den dag personen lämnar dessa staters territorium. För EES-medborgare och andra personer som inte omfattas av återvändandedirektivet – och alltså inte heller träffas av EU-domstolens avgörande – motiverades utformningen bl.a. med att det inte finns någon anledning att särbehandla sådana personer i detta avseende på annat sätt än att förbudet i dessa fall bör gälla från det att personen lämnar Sverige (prop. 2021/22:224 s. 72–73).

När det gäller definitionen av uttrycket medlemsstater i paragrafen angavs i förarbetena att det inte vore ändamålsenligt att i lagtexten namnge vilka stater det rör sig om. Skälet till det var att de stater som tillämpar återvändandedirektivet kan komma att ändras över tid och då medföra behov av följdändringar i lagtexten, vilket inte vore önskvärt (prop. 2021/22:224 s. 72).

En ny bestämmelse som klargör när ett återreseförbud börjar löpa

Även om rättstillämpningen har anpassats till EU-domstolens praxis när det gäller beräkning av återreseförbudens varaktighet anser regeringen – i likhet med utredningen – att starka skäl talar för att det bör tydliggöras i lagtext när ett återreseförbud som inte har meddelats av allmän domstol börjar löpa. Tidpunkten från vilken ett sådant återreseförbud ska beräknas är av betydelse för rättsverkningarna av återreseförbudet och kan också vara av betydelse för vid vilken tidpunkt ett avlägsnandebeslut preskriberas. Det senare gäller enligt nuvarande regelverk och kommer även att gälla enligt regeringens förslag om nya regler om preskriptionstid (se avsnitt 4.1). Vidare har det införts en uttrycklig reglering för när ett

återreseförbud som meddelas vid utvisning på grund av brott börjar löpa.

31

Prop. 2024/25:92 Det bör därför införas en uttrycklig bestämmelse som klargör även när ett återreseförbud som inte har meddelats av allmän domstol börjar löpa.

Den nya bestämmelsen bör korrespondera med vad som gäller för återreseförbud som meddelas vid utvisning på grund av brott. Som utredningen är inne på – och ingen remissinstans invänder mot – saknas det skäl att frångå de avvägningar som gjordes vid utformningen av

8a kap. 12 § UtlL. Bestämmelsen bör därför utformas efter förebild av den paragrafen. Det innebär att ett återreseförbud enligt 8 kap. 23 §, 27 § andra stycket, 12 kap. 14 b § andra stycket eller 15 a § UtlL ska börja löpa den dag utlänningen lämnar medlemsstaternas territorium eller, om beslutet om utvisning ska verkställas till en medlemsstat, den dag utlänningen lämnar Sverige. Vid tillämpningen av bestämmelsen ska med medlemsstaterna avses de stater i vilka återvändandedirektivet är tillämpligt.

Hänvisningen till återvändandedirektivet bör vara dynamisk, dvs. avse direktivet i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen (prop. 2021/22:224 s. 73). Den nya paragrafen bör föras in i 12 kap. UtlL, under en ny rubrik.

Återreseförbud kan i vissa fall börja löpa vid en annan tidpunkt än preskriptionstiden

Utformningen av bestämmelsen innebär att återreseförbudet i vissa situationer skulle kunna börja löpa vid en annan tidpunkt än preskriptionstiden för avlägsnandebeslutet. Ett återreseförbud ska enligt förslaget ovan börja löpa när utlänningen har lämnat territoriet för de

medlemsstater som tillämpar återvändandedirektivet, medan preskriptionstiden – enligt förslaget i avsnitt 4.1 – ska börja löpa när utlänningen har lämnat landet i enlighet med beslutet om avlägsnande. Det innebär att om utlänningen lämnar dessa medlemsstaters territorium utan att samtidigt lämna landet i enlighet med beslutet om avlägsnande så kommer återreseförbudet att börja löpa, men inte preskriptionstiden. Den situationen skulle t.ex. kunna uppstå om utlänningen reser till en medlemsstat som inte tillämpar återvändandedirektivet och inte till det tredjeland som anges i avlägsnandebeslutet.

Det följer av återvändandedirektivet och EU-domstolens praxis att återreseförbudet ska börja löpa när utlänningen har lämnat territoriet för de medlemsstater som tillämpar återvändandedirektivet. Det finns därför inte utrymme att utforma bestämmelsen på ett annat sätt i detta avseende. Att i stället anpassa bestämmelserna om preskription till bestämmelsen om när återreseförbud börjar löpa är emellertid inte önskvärt. Det skulle innebära att preskriptionstiden börjar löpa om utlänningen, i stället för att lämna landet i enlighet med beslutet om avlägsnande, reser till en medlemsstat som inte tillämpar återvändandedirektivet. Med en sådan utformning skulle inte preskriptionsregleringen på ett lika tydligt sätt uppmuntra utlänningen att följa avlägsnandebeslutet. En sådan lösning föreslås därför inte.

32

Prop. 2024/25:92 asylsökandes incitament att medverka till att klargöra sin identitet, eftersom en sådan medverkan kan vara en förutsättning för att undantas från kravet på arbetstillstånd. Asylrättscentrum för fram att förslaget kan leda till att personer som kunde varit etablerade på arbetsmarknaden i stället blir kvar i Sverige som papperslösa.

Saco och Sveriges universitetslärare och forskare (SULF) efterfrågar ett förtydligande av om förslaget påverkar möjligheterna att byta spår från asyl till studier och forskning.

Skälen för regeringens förslag

Dagens reglering

Möjligheten att göra ett s.k. spårbyte innebär att en utlänning som fått avslag på sin ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande under vissa förutsättningar i stället kan söka och beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete, utan att behöva lämna landet för att göra ansökan. För att beviljas ett sådant spårbyte krävs att utlänningens asylansökan har avslagits genom ett beslut som fått laga kraft samt att utlänningen vistas här och sedan minst fyra månader har en anställning som både uppfyller kraven för arbetstillstånd i 6 kap. 2 § första stycket UtlL och avser en tidsperiod om minst ett år från ansökningstillfället. Dessutom måste ansökan om spårbyte ha kommit in till Migrationsverket senast två veckor från det att beslutet om avslag på ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande fick laga kraft (5 kap. 15 a § och 18 § andra stycket 7 UtlL).

De krav för arbetstillstånd som ställs upp i 6 kap. 2 § första stycket UtlL ska ha uppfyllts under den tid som anställningen varat och ska också vara uppfyllda under den fortsatta anställningstiden (prop. 2007/08:147 s. 56). Det innebär att utlänningen ska ha ett anställningsavtal och att lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte får vara sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Det innebär också att anställningen ska göra det möjligt för utlänningen att uppnå en god försörjning.

Även vissa personer som har en stark anknytning till spårbytaren kan, utan att lämna landet, beviljas uppehållstillstånd (5 kap. 15 a § första stycket 2 UtlL). Exempel på sådana personer är make, maka, sambo och ogifta barn. Möjligheten gäller sådana familjemedlemmar som vistas här och vars ansökningar om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande avslagits genom lagakraftvunna beslut. Det finns även vissa möjligheter för familjemedlemmar som inte ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande att beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning till spårbytaren, 4 kap. 4 a § utlänningsförordningen (2006:97).

Systemet med spårbyte bör avskaffas

Möjligheten till spårbyte infördes som ett led i den reform av arbetskraftsinvandringen som genomfördes 2008. Avsikten var att utlänningar som arbetat i Sverige under tiden för handläggningen av sin asylansökan och påbörjat en etablering på den svenska arbetsmarknaden

inte skulle vara tvungna att lämna Sverige för att ansöka om uppehålls-

34

UtlL). Dessa bestämmelser påverkas inte av förslaget om att avskaffa Prop. 2024/25:92 systemet med spårbyte.

Att systemet med spårbyte avskaffas innebär lagtekniskt att 5 kap. 15 a § UtlL ska upphöra att gälla. Även hänvisningar till den paragrafen i utlänningslagen och i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare ska upphöra att gälla.

7Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 april 2025. Utlänningslagens bestämmelser om återkallelse av uppehållstillstånd som har beviljats en familjemedlem till en utlänning med uppehållstillstånd enligt bestämmelserna om spårbyte ska gälla i nuvarande

lydelse för redan utfärdade tillstånd.

Bestämmelserna i lagen om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare, om rätt till samhällsorientering för en utlänning som beviljats uppehållstillstånd på grund av stark anknytning till en person som beviljats uppehållstillstånd enligt bestämmelserna om spårbyte, ska gälla i nuvarande lydelse för redan utfärdade tillstånd.

Regeringens bedömning: Det finns inte något behov av övergångsbestämmelser gällande övriga författningsändringar.

Utredningens förslag och bedömning (SOU 2024:10) överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår ett tidigare ikraftträdande.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte i denna del. Asylrättscentrum, Civil Rights Defenders, FARR, Institutet för mänskliga rättigheter, Stockholms stadsmission, Svenska kyrkan, Svenska Röda Korset, Sveriges advokatsamfund och Sveriges kristna råd ifrågasätter att det inte föreslås några övergångsbestämmelser för förslaget om nya regler om preskriptionstid. Dessa remissinstanser pekar bl.a. på att förslaget har en viss retroaktiv verkan och innebär en förlust av möjligheten till en ny grundprövning, samt att det är viktigt för rättssäkerheten att lagstiftningen är förutsägbar och att en person som har meddelats ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut bör kunna utgå ifrån vad som gällde vid tidpunkten för det meddelade beslutet. Förvaltningsrätten i Malmö framför att avsaknaden av övergångsbestämmelser i det här avseendet kan få negativa konsekvenser, sett i ljuset av att det kan finnas svårigheter för den enskilde att visa att han eller hon har lämnat landet i enlighet med avlägsnandebeslutet.

Utredningens förslag och bedömning (SOU 2024:15) överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att det införs övergångsbestämmelser som innebär att överklagade beslut om spårbyte som har meddelats före ikraftträdandet ska prövas enligt hittillsvarande lydelse och att Migrationsverket fortsatt ska ha möjlighet

37

Prop. 2024/25:92 att besluta om inhibition av ett avlägsnandebeslut i sådana ärenden.

Utredningen föreslår även ett senare ikraftträdande.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte i denna del. Förvaltningsrätten i Göteborg tillstyrker de övergångsbestämmelser som utredningen föreslår. Asylrättscentrum anser att det finns ett behov av övergångsbestämmelser och pekar på att den som arbetat under asylprocessen och uppfyller kraven för att beviljas ett uppehållstillstånd inifrån Sverige bör kunna utgå ifrån vad som gällde när han eller hon sökte asyl.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Ikraftträdande

Lagändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt. De bör därför träda i kraft den 1 april 2025.

Övergångsbestämmelser till förslaget om preskription av avlägsnandebeslut

Huvudregeln inom förvaltningsrätten är att rättstillämparen ska tillämpa den lag som gäller vid tidpunkten för prövningen, om inget annat föreskrivs. Det innebär att om det inte införs några övergångsbestämmelser till de föreslagna bestämmelserna om preskription så kommer de att bli tillämpliga på samtliga avlägsnandebeslut från och med den dag då de nya reglerna träder i kraft. Det innefattar även beslut som har meddelats innan ikraftträdandet men som inte har preskriberats.

Syftet med förslaget om nya regler om preskription är, som utvecklas i avsnitt 4.1, att komma till rätta med oönskade effekter av dagens reglering, öka incitamenten för personer med lagakraftvunna avlägsnandebeslut att lämna landet, säkerställa att återreseförbud får fullt genomslag och att effektivisera myndigheternas arbete med återvändande. Regeringen anser att det är angeläget att de nya reglerna får ett snabbt genomslag. Det talar för att övergångsbestämmelser inte bör införas. Även praktiska skäl talar för detta. Det blir tydligare för både den enskilde och för de myndigheter som handlägger ärenden om återvändande om samma regler gäller oavsett när avlägsnandebeslutet har fattats.

Några remissinstanser, däribland Asylrättscentrum och Institutet för mänskliga rättigheter, anser att rättssäkerhetsaspekter talar för att övergångsbestämmelser behövs och framhåller bl.a. att bestämmelserna annars får en viss retroaktiv verkan och att den enskilde förlorar möjligheten till en ny grundprövning. En direkt tillämpning av materiella bestämmelser måste uppfylla rimliga krav på rättssäkerhet och förutsebarhet, och försiktighet kan därför vara motiverad i fråga om att införa bestämmelser som är tillämpliga på enskildas rättigheter eller skyldigheter som har uppkommit före ikraftträdandet. Här är det dock inte fråga om materiella bestämmelser som reglerar en viss rättighet eller skyldighet för enskilda, utan om processuella regler om preskription av ett beslut. En utlänning som har fått ett beslut om avlägsnande är redan enligt nuvarande regelverk skyldig att lämna landet och förslaget innebär alltså inte att utlänningen påförs en ny skyldighet. Vidare kommer det

fortfarande att finnas möjlighet att få en ny prövning av frågan om

38

Prop. 2024/25:92 får ett fullt genomslag så snart som möjligt. Det talar också för att lagändringarna bör tillämpas direkt från och med den dag då de träder i kraft, även i fråga om ansökningar som kommit in till Migrationsverket och beslut som överklagats före den tidpunkten. Även med beaktande av Lagrådets invändningar i detta avseende anser regeringen att det inte bör införas övergångsbestämmelser för ansökningar om uppehållstillstånd genom spårbyte som kommit in till Migrationsverket och beslut som överklagats före ikraftträdandet.

Det innebär att sådana ansökningar – både ansökningar som görs för första gången och förlängningsansökningar – inte kommer att kunna prövas i sak. Detsamma gäller för överklagade beslut som handläggs i domstol.

Därmed finns det inte heller ett behov av att införa övergångsbestämmelser i fråga om Migrationsverkets möjligheter att besluta om inhibition av ett avlägsnandebeslut.

Enligt utredningen fanns det i augusti 2023 omkring 1 294 personer med ett giltigt tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete som beviljats enligt 5 kap. 15 a §. Att inte införa några särskilda övergångsbestämmelser innebär att dessa personer kan behöva ansöka om en eventuell förlängning av uppehållstillståndet från en plats utanför Sverige – i enlighet med huvudregeln i 5 kap. 18 §. Enligt utredningen kommer alldeles oavsett en stor del av dessa spårbytare inte att kunna få förlängt tillstånd eftersom de inte når upp till det nya kravet på god försörjning för att beviljas ett arbetstillstånd, som infördes den 1 november 2023 (6 kap. 2 § första stycket punkt 1 UtlL). Det kan i undantagsfall uppkomma fall där det inte framstår som ändamålsenligt att en ansökan om förlängt arbetstillstånd ska ske utanför Sverige. I detta sammanhang vill regeringen lyfta fram bestämmelserna i 5 kap. 18 § andra stycket UtlL, där det framgår när uppehållstillstånd kan beviljas inifrån Sverige för den som inte har ett gällande avlägsnandebeslut. Enligt punkt 11 får ansökan beviljas om det finns synnerliga skäl. Av tidigare förarbeten framgår att synnerliga skäl för att medge undantag från huvudregeln kan tänkas tillämpas i något enstaka fall som rör en person som av arbetsmarknadsskäl bör tillåtas bosätta sig här (se prop. 1999/2000:43 s. 65 och jfr bl.a. MIG 2016:18). Undantag kan vidare göras bl.a. för den som söker uppehållstillstånd på grund av stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där (5 kap. 18 § andra stycket punkt 5 UtlL).

I 7 kap. 7 f § UtlL anges bl.a. att ett uppehållstillstånd som har beviljats en familjemedlem till en utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt bestämmelser om spårbyte får återkallas, om anknytningen bryts eller utlänningens tillstånd återkallas. Det bör fortfarande vara möjligt att återkalla ett sådant uppehållstillstånd. Det bör därför införas en övergångsbestämmelse som innebär att 7 kap. 7 f § UtlL ska tillämpas i nuvarande lydelse på redan utfärdade tillstånd.

Bestämmelserna om samhällsorientering för anhöriga till en utlänning som beviljats uppehållstillstånd på grund av spårbyte i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare bör tillämpas i nuvarande lydelse för redan utfärdade tillstånd. Skälet till det är att det kommer att finnas sådana tillstånd som är giltiga även en tid efter

40ikraftträdandet.

anser att det saknas analyser av konsekvenser för barn och barns rättigheter i dessa delar.

Utredningens bedömning (SOU 2024:15) överensstämmer med

regeringens.

Prop. 2024/25:92 skolgång. Till skillnad från asylsökande barn har de dock inte rätt till förskola och fritidshem.

Regioner och kommuner får ersättning för kostnader för sjukvård och skolgång för asylsökande genom förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande och förordningen (2017:193) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. För kostnaderna för skolgång för den som vistas i Sverige utan tillstånd, däribland den som vistas i Sverige med ett gällande avlägsnandebeslut, ersätts kommunerna genom riktade statsbidrag, se förordningen (2013:361) om statsbidrag för utbildning för barn som vistas i landet utan tillstånd. Kostnaderna för vård för denna grupp finansieras genom det generella statsbidraget.

Förslaget om ändrade regler om preskription bedöms inte medföra några ökade kostnader för kommuner eller regioner. Förslaget kan antas medföra en viss förändring av andelen utlänningar som vistas i landet som asylsökande respektive med ett gällande avlägsnandebeslut, jämfört med i dag. Denna förändring kan i sin tur påverka från vilka anslag kommunernas och regionernas kostnader ska finansieras.

Övriga förslag bedöms inte medföra några ekonomiska konsekvenser för kommunerna eller regionerna.

Konsekvenser för återvändandet

Återvändandeprocessen är komplex och beroende av flera samverkande faktorer. Omständigheter som kan vara av betydelse för återvändandet är t.ex. hur många människor som söker sig till Sverige och från vilka länder de kommer, säkerhetssituationen i dessa länder, mottagarländernas inställning till verkställigheter som genomförs med tvång och i vilken utsträckning uppehållstillstånd beviljas trots att utlänningen har ett gällande avlägsnandebeslut. Flera av de faktorer som kan ha betydelse för förutsättningarna för återvändandeverksamheten påverkas alltså av händelser i omvärlden. Detta innebär att det finns betydande svårigheter att uppskatta i hur stor utsträckning som förslaget om en förändrad preskriptionsreglering i sig kan påverka det totala antalet verkställda avlägsnandebeslut.

En viktig faktor för återvändandet är dock i många fall den enskilde utlänningens medverkan. Med regeringens förslag att preskriptionstiden för beslut om avlägsnande ska börja löpa först när utlänningen har lämnat landet försvinner incitamentet att hålla sig undan verkställighet i väntan på att avlägsnandebeslutet ska preskriberas. Förslaget ger också ökade incitament för den enskilde att lämna landet eftersom det endast är på så sätt preskriptionstiden börjar löpa. Därutöver innebär förslaget att arbetet med att verkställa beslut om avlägsnande till skillnad från i dag inte kommer att behöva avbrytas på grund av preskription. Det bör leda till ett mer effektivt arbete med verkställighet hos Migrationsverket, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. Som anges i avsnitt 4.1 bedömer regeringen att det finns grund för antagandet att förslaget kommer att leda till ett ökat återvändande.

Även förslaget om ett avskaffande av systemet med spårbyte, som innebär en ökad förutsägbarhet och ett tydligare avslut i asylprocessen, kan antas underlätta återvändandearbetet. Antalet verkställda avlägsnande-

44

nationell konstruktion – bedöms inte heller påverka Sveriges Prop. 2024/25:92 internationella åtaganden. Förslagen om nya regler om återreseförbud

innebär en anpassning till EU-rätten och återvändandedirektivet. Förslagen bedöms inte ha några sociala eller miljömässiga

konsekvenser. Förslagen bedöms också vara av begränsad betydelse för möjligheten att nå det integrationspolitiska målet. Förslagen innebär inte några nya åtaganden för kommuner eller regioner.

9Författningskommentar

9.1Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

5 kap.

18 § En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.

Första stycket gäller dock inte om

1.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 §,

2.utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,

3.en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med stöd av 3 eller 3 a §,

4.utlänningen kan beviljas eller har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §,

5.utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–4 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,

6.utlänningen har rätt till uppehållstillstånd med stöd av 3 § första stycket 5,

7.utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 d §,

8.följande villkor är uppfyllda:

a)utlänningen ansöker om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, för arbete som har beviljats enligt 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket, eller för att bedriva näringsverksamhet enligt 10 a §,

b)utlänningen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete som har beviljats enligt 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket och ansöker om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet enligt 10 a § eller tvärtom inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet och förutsättningarna för det tillståndet varit uppfyllda, eller

c)en ansökan avser ett uppehållstillstånd som familjemedlem till en utlänning som avses i a eller b, om ansökan ges in inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet som familjemedlem och utlänningen beviljas uppehållstillstånd enligt de bestämmelser som anges där,

9. utlänningen har ett uppehållstillstånd enligt 10 § eller 5 b kap. 3 § och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning eller har ett uppehållstillstånd enligt 5 b kap. 1, 2, 4, 7 eller 8 §,

10. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 2 a eller 2 d §, eller

11. det annars finns synnerliga skäl.

47

Prop. 2024/25:92 Första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i Sverige eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl.

Första stycket gäller inte heller en utlänning som har beviljats ett uppehållstillstånd enligt 9 §, om ansökan avser ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket eller för att bedriva näringsverksamhet enligt 10 a § och ges in inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet.

Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige.

I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fått laga kraft gäller föreskrifterna i 20 § samt 12 kap. 16 b, 16 c och 18–20 §§.

I 7 § lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå föreskrivs ytterligare undantag från första stycket under perioden 20 juli 2021–19 januari 2025.

Paragrafen innehåller bestämmelser om när en ansökan om uppehållstillstånd ska vara gjord. Övervägandena finns i avsnitt 6.

Andra stycket 7 och 8 a och sjätte stycket ändras på så sätt att hänvisningen till 15 a § tas bort som en följd av att den paragrafen upphör att gälla. 15 a § reglerar den hittillsvarande möjligheten att ansöka om tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete inifrån landet efter avslag på en asylansökan, s.k. spårbyte.

7 kap.

7 f § Ett uppehållstillstånd som har beviljats en familjemedlem till en utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket eller för att bedriva näringsverksamhet enligt 5 kap. 10 a § får återkallas, om anknytningen bryts eller utlänningens tillstånd återkallas.

Paragrafen innehåller bestämmelser om återkallelse av vissa familjemedlemmars uppehållstillstånd. Övervägandena finns i avsnitt 6.

Paragrafen ändras på så sätt att hänvisningen till 5 kap. 15 a § tas bort som en följd av att den paragrafen upphör att gälla. 5 kap. 15 a § reglerar den hittillsvarande möjligheten att ansöka om tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete inifrån landet efter avslag på en asylansökan, s.k. spårbyte.

12 kap.

12 a § Om en utlänning har ansökt om tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 d §, får Migrationsverket besluta om inhibition av ett beslut att avvisa eller utvisa utlänningen.

Paragrafen innehåller en bestämmelse om inhibition av vissa avlägsnandebeslut. Övervägandena finns i avsnitt 6.

Paragrafen ändras på så sätt att hänvisningen till 5 kap. 15 a § tas bort

som en följd av att den paragrafen upphör att gälla. 5 kap. 15 a § reglerar

48

den hittillsvarande möjligheten att ansöka om tidsbegränsat Prop. 2024/25:92 uppehållstillstånd för arbete inifrån landet efter avslag på en asylansökan,

s.k. spårbyte.

15 a § Om en utlänning inte har lämnat landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning när en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut ska den myndighet som meddelat tidsfristen meddela ett återreseförbud. Återreseförbudet ska bestämmas till högst fem år. Utgör utlänningen ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet får dock en längre tidsperiod bestämmas.

Ett återreseförbud enligt första stycket får dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehållstillstånd eller en ansökan om ny prövning eller om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas.

Paragrafen innehåller bestämmelser om återreseförbud när en utlänning inte har lämnat landet när en tidsfrist för frivillig avresa har löpt ut. Övervägandena finns i avsnitt 5.1.

Första stycket ändras på så sätt att längden på ett återreseförbud som meddelas när en tidsfrist för frivillig avresa har löpt ut ska bestämmas till högst fem år. Om utlänningen utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet får dock en längre tidsperiod bestämmas. Ändringen innebär att återreseförbudets längd ska bestämmas på samma sätt som gäller enligt 8 kap. 24 § och 12 kap. 14 b §. Vägledning kan hämtas från förarbetsuttalanden och praxis avseende dessa bestämmelser. Det innebär bl.a. att återreseförbudets längd ska bestämmas utifrån en allsidig bedömning av vad som ligger utlänningen till last. Den varaktighet som bestäms måste alltid stå i proportion till de individuella rättsverkningar återreseförbudet får för utlänningen (prop. 2011/12:60 s. 51). Den omständigheten att utlänningen inte har lämnat landet inom tidsfristen för frivillig avresa utgör den rättsliga grunden för att ett återreseförbud ska meddelas enligt paragrafen. Det är samtidigt en omständighet som kan vara av betydelse för hur långt återreseförbudet ska vara. Om det saknas andra relevanta omständigheter för fastställandet av förbudets längd i det enskilda fallet blir den omständigheten ensamt avgörande och myndigheterna får i sådana fall göra en individuell bedömning av den omständigheten. Längden på återreseförbudet kan t.ex. påverkas av om det är utlänningens uttalade avsikt att inte följa fristen eller om det beror på missförstånd eller misstag. I enlighet med barnkonventionen och 1 kap. 10 § ska principen om barnets bästa beaktas när längden på ett återreseförbud bestäms, vilket kan innebära att en kortare tidsperiod bestäms när ett barn berörs (prop. 2011/12:60 s. 90).

15 b § Ett återreseförbud enligt 14 b § andra stycket, 15 a §, 8 kap. 23 § eller 27 § andra stycket börjar löpa den dag utlänningen lämnar medlemsstaternas territorium eller, om beslutet om avvisning eller utvisning ska verkställas till en medlemsstat, den dag utlänningen lämnar Sverige.

Med medlemsstater avses de stater i vilka Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna är tillämpligt.

49

Prop. 2024/25:92 Paragrafen, som är ny, reglerar när ett återreseförbud börjar löpa. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.

Enligt första stycket börjar ett återreseförbud enligt 14 b § andra stycket, 15 a §, 8 kap. 23 § eller 27 § andra stycket att löpa den dag utlänningen lämnar medlemsstaternas territorium eller, om beslutet om utvisning ska verkställas till en medlemsstat, den dag utlänningen lämnar Sverige.

Av andra stycket framgår att med medlemsstaterna avses de stater i vilka återvändandedirektivet är tillämpligt. Hänvisningen till direktivet är dynamisk och avser alltså direktivet i den vid varje tidpunkt gällande lydelsen.

16 § Om Migrationsverket efter omprövning beviljar en utlänning tidsbegränsat uppehållstillstånd, får verket samtidigt upphäva ett av verket fattat beslut om avvisning eller utvisning.

Om Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen beviljar en utlänning uppehållstillstånd får samtidigt ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphävas, om utlänningen har beviljats flyktingstatusförklaring eller alternativ skyddsstatusförklaring.

Om Migrationsverket beviljar ett tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning, får beslutet om avvisning eller utvisning inte verkställas medan tillståndet gäller. Motsvarande gäller om en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen i ett överklagat ärende beviljar ett tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att upphäva beslutet om avvisning eller utvisning.

I 5 kap. 20 § föreskrivs att Migrationsverket inte får bevilja uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott.

Paragrafen reglerar bl.a. möjligheten att upphäva ett beslut om avvisning eller utvisning i samband med att ett uppehållstillstånd beviljas. Övervägandena finns i avsnitt 4.2.

I andra stycket, som är nytt, införs en möjlighet att upphäva ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol i samband med att uppehållstillstånd beviljas en utlänning med flyktingstatusförklaring eller alternativ skyddsstatusförklaring. Beslutet om avvisning eller utvisning får upphävas av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen. Bestämmelsen är fakultativ, vilket innebär att den beslutande instansen avgör om avlägsnandebeslutet ska upphävas eller inte. Beslutet om avvisning eller utvisning bör inte upphävas om det finns ett behov av att det kvarstår. Så kan t.ex. vara fallet om ärendet är ett säkerhetsärende enligt 1 kap. 7 §.

Tredje stycket motsvarar det hittillsvarande andra stycket. Fjärde stycket motsvarar det hittillsvarande tredje stycket.

22 § Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla fem år från det att utlänningen har lämnat landet i enlighet med beslutet.

Om ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol är förenat med ett återreseförbud som löper vid tidpunkten då beslutet skulle ha upphört att gälla enligt första stycket, upphör beslutet att gälla först när tiden för återreseförbudet löper ut.

Ett beslut om utvisning som har meddelats av allmän domstol upphör alltid att gälla när tiden för återreseförbudet går ut.

50

Om permanent uppehållstillstånd meddelas, upphör ett beslut om avvisning eller Prop. 2024/25:92 utvisning som inte har meddelats av allmän domstol att gälla.

Paragrafen reglerar när ett beslut om avvisning eller utvisning upphör att gälla. Övervägandena finns i avsnitt 4.1.

Första stycket ändras på så sätt att ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla fem år från det att utlänningen har lämnat landet i enlighet med beslutet. För att utlänningen ska anses ha lämnat landet i enlighet med beslutet är det inte tillräckligt att utlänningen endast har lämnat landet (jfr 12 kap. 21 § och

1kap. 6 §). Det krävs också att utlänningen har rest till ett land som angetts i beslutet om avvisning eller utvisning (prop. 2016/17:61 s. 37). Det är utlänningen som har bevisbördan för att han eller hon har följt avlägsnandebeslutet och att preskriptionstiden därmed har börjat löpa. Om utlänningen lämnar medlemsstaternas territorium reguljärt kommer det att framgå av en registrering i Schengens informationssystem (SIS). Uppgiften registreras också i Migrationsverkets ärendehanteringssystem. En sådan registrering bör normalt vara tillräcklig för att visa att utlänningen har lämnat landet i enlighet med beslutet. Om en sådan registrering saknas kan utlänningen visa att preskriptionstiden har börjat löpa på annat sätt, t.ex. genom något underlag som visar att utlänningen har vistats i mottagarlandet.

Andra stycket motsvarar delvis första stycket andra meningen i paragrafens nuvarande lydelse. Av stycket framgår att om ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol är förenat med ett återreseförbud som löper vid tidpunkten då beslutet om avlägsnande skulle ha upphört att gälla enligt första stycket, upphör beslutet att gälla först när tiden för återreseförbudet löper ut. I 15 b § finns bestämmelser om när ett återreseförbud som inte meddelats av allmän domstol börjar löpa.

Tredje stycket motsvarar det hittillsvarande andra stycket. Fjärde stycket motsvarar det hittillsvarande tredje stycket.

14 kap.

11 § Migrationsverkets beslut i ett säkerhetsärende får överklagas av Säkerhetspolisen i fråga om avvisning, utvisning, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, statusförklaring, resedokument, främlingspass, ställning som varaktigt bosatt, förvar, uppsikt och upphävande av ett beslut om avvisning eller utvisning med stöd av 12 kap. 16 § andra stycket.

Paragrafen reglerar Säkerhetspolisens möjlighet att överklaga Migrationsverkets beslut i säkerhetsärenden. Övervägandena finns i avsnitt 4.2.

Paragrafen ändras på så sätt att Säkerhetspolisen även får möjlighet att överklaga Migrationsverkets beslut att upphäva ett beslut om avvisning eller utvisning med stöd av 12 kap. 16 § andra stycket i ett säkerhetsärende. Övriga ändringar är enbart språkliga.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1. Denna lag träder i kraft den 1 april 2025.

51

Prop. 2024/25:92 2. I fråga om återkallelse av uppehållstillstånd som har beviljats en familjemedlem till en utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 15 a § gäller 7 kap. 7 f § i den äldre lydelsen.

Övervägandena finns i avsnitt 7.

Enligt första punkten ska lagen träda i kraft den 1 april 2025.

Andra punkten innebär att ett uppehållstillstånd som har beviljats en familjemedlem till en utlänning med uppehållstillstånd för arbete som beviljats efter spårbyte fortsatt får återkallas. Det gäller även familjemedlemmar som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av 4 kap.

4a § utlänningsförordningen (2006:97). Sådan återkallelse får beslutas om anknytningen bryts eller om anknytningspersonens uppehållstillstånd återkallas.

9.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

2 § Lagen gäller även för nyanlända invandrare som har fyllt 18 men inte 66 år, är folkbokförda i en kommun och har beviljats

1.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket utlänningslagen (2005:716),

2.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1– 4, andra eller tredje stycket utlänningslagen,

3.uppehållskort efter ansökan enligt 3 a kap. 10 § utlänningslagen,

4. uppehållstillstånd som familjemedlem eller anhörig enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 23 § tredje, fjärde eller, när det gäller familjemedlem till en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd för arbete, femte stycket utlänningslagen,

5. uppehållstillstånd som familjemedlem enligt 6 a kap. 9 § utlänningslagen,

6. uppehållstillstånd som familjemedlem enligt 6 b kap. 14 § utlänningslagen, eller

7. uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av bestämmelserna i 1 a §.

Paragrafen reglerar målgruppen för kommunernas ansvar att erbjuda nyanlända invandrare samhällsorientering. Övervägandena finns i avsnitt 6.

Paragrafen ändras på så sätt att punkt 4, som gäller utlänningar med uppehållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 15 a § första stycket 2 utlänningslagen, tas bort som en följd av att 5 kap. 15 a § utlänningslagen upphör att gälla.

Punkterna 4–7 motsvarar hittillsvarande punkterna 5–8.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 april 2025.

2.För en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § första stycket 2 utlänningslagen (2005:716) gäller 2 § 4 i den äldre lydelsen.

Andra punkten innebär att en utlänning som har beviljats Prop. 2024/25:92 uppehållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 15 a § första

stycket 2 utlänningslagen fortfarande ingår i målgruppen för

kommunernas ansvar att erbjuda nyanlända invandrare samhällsorientering.

9.3Förslaget till lag om ändring i lagen (2024:1225) om ändring i lagen (2022:894) om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

2 § Lagen gäller även för nyanlända invandrare som har fyllt 18 år men inte har uppnått riktåldern för pension enligt 2 kap. 10 a–10 d §§ socialförsäkringsbalken, är folkbokförda i en kommun och har beviljats

1.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket utlänningslagen (2005:716),

2.uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § första stycket 1– 4, andra eller tredje stycket utlänningslagen,

3.uppehållskort efter ansökan enligt 3 a kap. 10 § utlänningslagen,

4. uppehållstillstånd som familjemedlem eller anhörig enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 5 kap. 23 § tredje, fjärde eller, när det gäller familjemedlem till en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd för arbete, femte stycket utlänningslagen,

5. uppehållstillstånd som familjemedlem enligt 6 a kap. 9 § utlänningslagen,

6. uppehållstillstånd som familjemedlem enligt 6 b kap. 14 § utlänningslagen, eller

7. uppehållstillstånd på grund av anknytning till en person som har beviljats uppehållstillstånd med stöd av någon av bestämmelserna i 1 a §.

Paragrafen reglerar målgruppen för kommunernas ansvar att erbjuda nyanlända invandrare samhällsorientering. Övervägandena finns i avsnitt 6.

Paragrafen ändras på så sätt att punkt 4, som gäller utlänningar med uppehållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 15 a § första stycket 2 utlänningslagen, tas bort som en följd av att 5 kap. 15 a § utlänningslagen upphör att gälla.

Punkterna 4–7 motsvarar punkterna 5–8.

9.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2022:894) om ändring i lagen (2013:156) om samhällsorientering för vissa nyanlända invandrare

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

3. För en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § första stycket 2 utlänningslagen (2005:716) gäller 2 § 4 i den äldre lydelsen.

53

Prop. 2024/25:92

Övervägandena finns i avsnitt 7.

Tredje punkten, som är ny, innebär att en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 15 a § första stycket 2 utlänningslagen fortfarande ingår i målgruppen för

kommunernas ansvar att erbjuda nyanlända invandrare samhällsorientering.

54

57

Exkludering av yrkesgrupper från möjligheten att beviljas arbetstillstånd

Utredningen föreslår att regeringen enligt ett nytt bemyndigande ska få meddela föreskrifter om att vissa yrken får uteslutas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § UtlL i Sverige och att det i utlänningsförordningen ska tas in en bestämmelse som anger vilka yrken som inte får beviljas arbetstillstånd. De yrken som utredningen inledningsvis föreslår ska uteslutas är personlig assistent och bärplockare. För att urvalet av dessa yrken ska kunna ändras över tid föreslår utredningen att Migrationsverket årligen ska informera regeringen om yrken där missbruket med regelsystemet för arbetskraftsinvandring är så omfattande att yrkena bör uteslutas från möjligheten att beviljas arbetstillstånd.

En anmälningsskyldighet för arbetsgivare

För att Migrationsverket ska få kännedom om förhållanden som till exempel har betydelse för att inleda ett återkallelseförfarande för ett arbetstillstånd, föreslår utredningen att en ny anmälningsskyldighet för arbetsgivare införs. Denna ska utformas så att en arbetsgivare till en utlänning som beviljats arbetstillstånd, under den tid som utlänningens tillstånd gäller hos den arbetsgivaren, ska vara skyldig att anmäla till Migrationsverket om anställningen upphör eller om anställningen aldrig tillträds.

Avskaffande av systemet med s.k. spårbyte

Utredningen föreslår att systemet med s.k. spårbyte ska avskaffas genom att bestämmelsen i 5 kap. 15 a § UtlL och andra bestämmelser som hänvisar till denna upphävs. Detta innebär att möjligheten att ansöka om ett uppehållstillstånd för arbete och arbetstillstånd inifrån landet efter ett lagakraftvunnet avslagsbeslut på ansökan om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande i princip upphör.

En heltäckande sjukförsäkring som ett krav för arbetstillstånd

Utredningen föreslår att utlänningen, vid vistelse som kommer att uppgå till högst ett år, ska ha eller ha ansökt om en heltäckande sjukförsäkring. En utlänning som ska vistas och arbeta i Sverige i minst ett år kommer att folkbokföras i Sverige och därmed omfattas av regionernas skyldighet att

65

Höjning av den särskilda avgiften

Utredningen föreslår att den särskilda avgiften för den som har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas eller arbeta i Sverige ska höjas från ett prisbasbelopp till ett och ett halvt prisbasbelopp. För överträdelse som har pågått under längre tid än tre månader ska avgiften höjas från två till tre prisbasbelopp. Samma höjningar ska göras för den som är uppdragsgivare, eller uppdragsgivare i tidigare led, i ett entreprenadförhållande där en underentreprenör har en utlänning anställd som inte har rätt att vistas i Sverige.

Däremot anser utredningen inte att den särskilda avgiften bör differentieras ytterligare, till exempel utifrån ett företags omsättning. Detta bland annat eftersom en sådan differentiering kan bli mer utredningskrävande än dagens system vilket riskerar leda till längre handläggningstider.

Särskilda bestämmelser om arbetskraftsinvandrare som är anställda utomlands och som arbetar i Sverige

Utredningen bedömer att det behövs särskilt anpassade regler för arbetskraftsinvandrare som har sin anställning utomlands. För att underlätta för Migrationsverket att kontrollera att de uppfyller villkoren för arbetstillstånd föreslås att utöver ett anställningsavtal ska en utlänning som är utstationerad i Sverige av en arbetsgivare i annat land ha ett underlag med de villkor som gäller för arbetet i Sverige. Arbetstillståndet ska enligt förslaget knytas till filialen, koncernföretaget eller tjänstemottagaren i Sverige i stället för arbetsgivaren som är etablerad i ett annat land.

Om en arbetsgivare är etablerad i ett annat land och utstationerar utlänningar till Sverige föreslås att det som sägs om arbetsgivare i utlänningsförordningens bestämmelser om kontroll vid vistelse i Sverige också ska gälla i fråga om arbetsgivarens filial, koncernföretag eller tjänstemottagare i Sverige.

Nyfödda barn till innehavare av vissa EU-relaterade tillstånd ska få ansöka om uppehållstillstånd inifrån Sverige

De särskilda regler som i dag gäller för en familjemedlem till en forskare, EU-blåkortsinnehavare eller ICT-tillståndsinnehavare innebär att denne ska ha ansökt om och beviljats uppehållstillstånd före inresan i Sverige. Dessa personer kan därför behöva lämna Sverige om de får barn under sin vistelse här för att ansöka om uppehållstillstånd för barnet. För att göra det möjligt för ett nyfött barn att ansöka om uppehållstillstånd i Sverige föreslår utredningen att ett undantag införs som innebär att uppehållstillstånd för ett barn som har fötts i Sverige och vars anknytningsperson är förälder till barnet och sammanbor med barnet i Sverige får sökas inifrån landet.

En utökad möjlighet att få ansöka om uppehållstillstånd för forskning och studier på forskarnivå inifrån Sverige

I dag kan en forskare eller student som har ett uppehållstillstånd för att söka arbete eller undersöka förutsättningarna för att bedriva näringsverksamhet efter slutförd forskning eller slutförda studier inte ansöka om ett uppehållstillstånd för forskning eller studier på forskarnivå inifrån Sverige. Utredningen föreslår att dessa grupper av utlänningar ska undantas från huvudregeln att ett tillstånd måste sökas och beviljas före inresan i landet. På detta sätt behöver de inte lämna Sverige om de får en tjänst inom forskning eller studier på forskarnivå, vilket bidrar till bättre kontinuitet i deras karriärer, ökad förutsägbarhet och minskade kostnader.

Ett undantag från föreslaget lönekrav för utlänningar som innehar uppehållstillstånd för forskning, studier m.m.

Nyutexaminerade yngre studenter och doktorander har ofta lägre lön när de träder in på arbetsmarknaden än högutbildade personer med mer yrkeserfarenhet. För att underlätta för utlänningar som har uppehållstillstånd för forskning, forskning vid rörlighet för längre vistelse, studier inom högre utbildning, praktik med anknytning till högre utbildning eller uppehållstillstånd efter slutförd forskning eller slutförda studier att få ett arbetstillstånd i Sverige föreslår utredningen att dessa grupper ska undantas från lönekravet. För att systemet inte ska kunna missbrukas föreslår utredningen att för att en utlänning som har ett uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning ska få undantas ska det krävas att utlänningen har slutfört en högskoleutbildning som avser studier som motsvarar minst två terminer och att utlänningen har ett examensbevis eller utbildningsbevis som avser den slutförda utbildningen.

I stället för lönekravet i nivå med medianlönen föreslås att lönen för att dessa grupper ska kunna beviljas arbetstillstånd minst ska uppgå till den lägsta månadslön som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Om det alternativa förslaget med en lön motsvarande hälften av medianlönen i Sverige införs bör detta gälla även för dessa grupper.

67

12kap.

12 a §4

- - -

1.Denna lag träder i kraft den 1 juni 2025.

2.För ansökningar om förlängning av ett arbetstillstånd, som beviljats före ikraftträdandet, gäller 6 kap. 2 § första stycket 1 i dess äldre lydelse om ansökan om förlängning har registrerats hos Migrationsverket senast den 1 juni 2026.

3.Äldre föreskrifter av 6 kap. 2 § första stycket 1 och 5 kap. 15 a § gäller fortfarande för överklagande av beslut som har meddelats före ikraftträdandet.

4.För ett uppehållstillstånd som beviljats en familjemedlem till en utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 5 kap. 15 a § gäller 7 kap. 7 f § i den äldre lydelsen.

5.För en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 a § första stycket gäller 12 kap. 12 a § i den äldre lydelsen.

6.Vid tillämpningen av 20 kap. 12 och 12 a §§ gäller äldre föreskrifter för överträdelser som har ägt rum före ikraftträdandet.

12kap.

12 a §4

Ett återreseförbud enligt första stycket får dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehållstillstånd eller en ansökan om ny prövning eller om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas.

När ett återreseförbud börjar löpa

15 b §

Ett återreseförbud enligt 14 b § andra stycket, 15 a § eller 8 kap. 23 § börjar löpa den dag utlänningen lämnar medlemsstaternas territorium eller, om beslutet om avvisning eller utvisning ska verkställas till en medlemsstat, den dag utlänningen lämnar Sverige.

4Senaste lydelse 2013:646.