HC0386: Bättre förutsättningar för besöksnäringen i fråga om småskalig produktion av alkoholdrycker

Prop. 2024/25:86

2

Innehållsförteckning

2.2Förslag till lag om ändring i alkohollagen

5.3Reglering av marknadsföring av alkohol och andra

9.1Gårdsförsäljaren ska själv tillverka alkoholdrycker

10.1Försäljning får endast ske i samband med ett

10.2Gårdsförsäljning får ske från endast ett

10.3Hur mycket alkoholdryck får säljas genom

11.1Ansökan om gårdsförsäljningstillstånd prövas av den

11.2Krav på egenkontroll och uppgiftslämnande vid

12.5Den som har gårdsförsäljningstillstånd ska få

20.6Effekter av gårdsförsäljning på alkoholkonsumtion

Prop. 2024/25:86

3

Försäljning till konsument benämns detaljhandel eller, beträffande alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat, servering om det säljs för intag på stället. Annan försäljning benämns partihandel.

Försäljning till konsument benämns detaljhandel eller, beträffande sådan försäljning av egentillverkade alkoholdrycker som sker från tillverkarens försäljningsställe, gårdsförsälj- ning. Försäljning av alkohol- drycker och alkoholdrycksliknande preparat som säljs för intag på

Prop. 2024/25:86

8

c)jästa alkoholdrycker med mer än 10 volymprocent alkohol inte överstiger 200 000 liter.

Tillverkare av vin ska tillverka vinet av druvor som uteslutande kommer från tillverkarens egna odlingar.

Grundläggande villkor för gårdsförsäljning

3 § Tillståndshavaren får bedriva gårdsförsäljning från endast den plats där huvuddelen av alkoholdryckerna har tillverkats (försäljningsstället). För tillverkare av vin kan den platsen i stället vara där huvuddelen av druvorna har odlats.

4 § Gårdsförsäljning får endast ske till konsumenter som deltar i ett besöksarrangemang som har anordnats av tillståndshavaren och som har anknytning till den aktuella alkoholdrycken. Besöksarrangemanget ska genomföras i nära anslutning till försäljningsstället.

Besöksarrangemanget ska ha ett kunskapshöjande inslag och viss varaktighet samt erbjudas till konsumenter mot betalning.

5 § Vid gårdsförsäljning får försäljning av de egentillverkade alkohol- dryckerna till varje enskild konsument vid samma besökstillfälle inte överstiga 0,7 liter spritdrycker, tre liter vin, tre liter starköl och tre liter andra jästa alkoholdrycker. Avlämnande av dryckerna ska ske vid försälj- ningen.

Ansökan om tillstånd

6 § Ansökan om gårdsförsäljningstillstånd görs skriftligen till den kommun där försäljningsstället är beläget.

Egenkontroll och uppgiftslämnande

7 § Den som bedriver gårdsförsäljning ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försäljningen och hanteringen i övrigt samt ansvara för att det finns ett lämpligt egenkontrollprogram.

Egenkontrollprogrammet och de övriga uppgifter som behövs för kommunens prövning ska bifogas ansökan om tillstånd enligt 6 §.

Beslut om tillstånd

8 § Gårdsförsäljningstillstånd får meddelas endast den som visar att han eller hon med hänsyn till sina personliga och ekonomiska förhållanden samt omständigheterna i övrigt är lämplig att bedriva verksamheten och visar att den kommer att bedrivas enligt de krav som ställs upp i denna lag och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen.

Sökanden ska genom att avlägga ett prov också visa att han eller hon har de kunskaper om denna lag och anslutande föreskrifter som krävs för att på ett författningsenligt sätt kunna bedriva verksamhet med gårdsförsälj- ning.

9 § En ansökan om gårdsförsäljningstillstånd får inte bifallas utan att Polismyndighetens yttrande har inhämtats.

Polismyndigheten ska i sitt yttrande redovisa samtliga omständigheter som ligger till grund för myndighetens bedömning och särskilt yttra sig över sökandens allmänna lämplighet för verksamheten.

10 § Om gårdsförsäljning på grund av försäljningsställets belägenhet, besöksarrangemangets utformning eller andra omständigheter kan befaras medföra olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa, får gårdsförsäljningstillstånd vägras även om övriga krav enligt denna lag är uppfyllda.

11 § Gårdsförsäljningstillstånd ska avse ett visst avgränsat utrymme där försäljningen av alkoholdrycker ska ske. Utrymmet ska disponeras av tillståndshavaren.

Flera tillståndshavare får inte utnyttja ett gemensamt utrymme för gårdsförsäljning.

Tidsbegränsning av tillstånd

12 § Ett gårdsförsäljningstillstånd ska avse viss tid och får som längst gälla till och med den 31 maj 2031.

Personal

13 § Tillståndshavaren eller en försäljningsansvarig person som utsetts av denne ska ha tillsyn över gårdsförsäljningen och vara närvarande på försäljningsstället under hela den tid som försäljning äger rum. Den försäljningsansvarige ska ha fyllt 20 år och vara lämplig för uppgiften med hänsyn till sina personliga egenskaper och omständigheterna i övrigt.

Tillståndshavaren ska till kommunen anmäla namnen på den eller de personer som har utsetts att ansvara för gårdsförsäljningen.

Tillståndshavaren ansvarar för att den personal som anlitas vid gårdsförsäljningen har de kunskaper om gårdsförsäljning som krävs.

Försäljningstider

14 § Kommunen beslutar under vilka tider gårdsförsäljning får bedrivas. Gårdsförsäljning får dock inte bedrivas tidigare än klockan 10.00 och inte pågå längre än till klockan 20.00.

Vid bestämmande av tiden för gårdsförsäljning ska det särskilt beaktas om försäljningen kan befaras medföra olägenheter i fråga om ordning och nykterhet eller särskild risk för människors hälsa.

Prissättning av alkoholdrycker och besöksarrangemang

15 § Priset på alkoholdrycker som säljs genom gårdsförsäljning får inte sättas lägre än tillverkningskostnaden samt ett skäligt påslag.

Priset på det besöksarrangemang som ska tillhandahållas i samband med gårdsförsäljning får inte sättas lägre än självkostnaden samt ett skäligt påslag.

Prop. 2024/25:86

9

Prop. 2024/25:86

10

Information om skadeverkningar

16 § Tillståndshavaren ansvarar för att information om alkoholens skadeverkningar lämnas i samband med besöksarrangemanget.

Avgifter

17 § Kommunen får ta ut en avgift för prövningen av ansökan om gårds- försäljningstillstånd enligt de grunder som beslutas av kommunfull- mäktige.

Kommunen får också ta ut en avgift för tillsyn enligt 9 kap. av den som har tillstånd att bedriva gårdsförsäljning.

Bemyndiganden

18 § Regeringen får meddela föreskrifter om den tid inom vilken kommunen ska fatta beslut om gårdsförsäljningstillstånd.

19 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om

1.undantag från kravet i 2 § på att tillverkningen ska ske på egen hand,

2.hur besöksarrangemang som avses i 4 § ska utformas, deras varaktig- het och vad de ska innehålla,

3.utformningen av egenkontrollprogram som anges i 7 § första stycket,

4.de prov som avses i 8 § andra stycket och om undantag i vissa fall från skyldigheten att avlägga prov,

5.krav på ett sådant utrymme som avses i 11 § första stycket,

6.prissättning enligt 15 §, och

7.information enligt 16 §.

8 kap.

7 §3

Den som tillverkar alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat från råvaror som produceras på den egna gården och som har ett stadig- varande serveringstillstånd har rätt att, efter anmälan till kommunen, vid tillverkningsstället erbjuda provsmakning av de egenproducerade dryckerna eller preparaten.

Om sådant tillstånd saknas, får tillverkaren erbjuda provsmakning av egentillverkade alkoholdrycker eller alkoholdrycksliknande preparat vid tillverkningsstället efter särskilt tillstånd för provsmakning.

Den som har gårdsförsäljnings- tillstånd får i anslutning till sådan försäljning erbjuda provsmakning

av sådana egentillverkade alkoholdrycker som tillståndet avser.

3Senaste lydelse 2019:345.

Om den som har fått serverings- tillstånd enligt denna lag har avlidit, eller fått förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken med uppdrag som omfattar rörelsen och vill dödsboet eller förvaltaren fortsätta rörelsen, ska anmälan göras hos kommunen. Anmälan ska

Om den som har fått serverings- tillstånd eller gårdsförsäljnings- tillstånd enligt denna lag har avlidit, eller fått förvaltare enligt 11 kap. 7 § föräldrabalken med uppdrag som omfattar rörelsen och vill dödsboet eller förvaltaren fortsätta rörelsen, ska anmälan

eller flera varningar utan att de förhållanden som föranlett varningen har rättats till.

Denna lag träder i kraft den 1 juni 2025.

Prop. 2024/25:86

13

Prop. 2024/25:86

2.2Förslag till lag om ändring i alkohollagen (2010:1622)

Härigenom föreskrivs i fråga om alkohollagen (2010:1622)1

dels att 5 a kap., 1 kap. 13 och 14 §§ och 9 kap. 18 a § ska upphöra att gälla,

dels att 1 kap. 2 och 11 §§, 8 kap. 7 § och 9 kap. 2, 3, 11, 12 och 17 §§ ska ha följande lydelse.

1 kap.

2§2

I denna lag finns bestämmelser om

–tillverkning m.m. (2 kap.),

–allmänna bestämmelser om försäljning (3 kap.),

–partihandel m.m. (4 kap.),

–detaljhandel (5 kap.),

–gårdsförsäljning (5 a kap.),

–handel med teknisk sprit och alkoholhaltiga preparat (6 kap.),

–marknadsföring av alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat (7 kap.),

–servering av alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat (8 kap.),

–tillsyn m.m. (9 kap.),

–överklagande (10 kap.),

–straffbestämmelser (11 kap.),

–förverkande (12 kap.), och

–register (13 kap.).

11 §3

Med tillverkare avses den som yrkesmässigt tillverkar varor som avses i denna lag.

Försäljning till konsument benämns detaljhandel eller, beträffande sådan försäljning av egentillverkade alkoholdrycker som sker från tillverkarens försäljningsställe, gårdsförsälj- ning. Försäljning av alkohol- drycker och alkoholdrycksliknande preparat som säljs för intag på stället benämns servering. Annan försäljning benämns partihandel.

Försäljning till konsument benämns detaljhandel eller, beträffande alkoholdrycker och alkoholdrycksliknande preparat, servering om det säljs för intag på stället. Annan försäljning benämns partihandel.

14

1Senaste lydelse av

1kap. 13 § 2025:000

1kap. 14 § 2025:000

9kap. 18 a § 2025:000.

2Senaste lydelse 2025:000. Ändringen innebär att ”gårdsförsäljning (5 a kap.)” tagits bort ur förteckningen.

3Senaste lydelse 2025:000.

För tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om marknads- föring i 7 kap. finns det särskilda regler i marknadsföringslagen (2008:486). Tillsynen över efter- levnaden av bestämmelserna gentemot den som har serverings- tillstånd eller gårdsförsäljnings- tillstånd får, i fråga om marknads- föring på serveringsstället eller försäljningsstället, utövas också av kommunen. För kommunens tillsyn gäller inte 7 kap. 8 §.

För tillsynen över efterlevnaden av bestämmelserna om marknads- föring i 7 kap. finns det särskilda regler i marknadsföringslagen (2008:486). Tillsynen över efter- levnaden av bestämmelserna gentemot den som har serverings- tillstånd får, i fråga om marknads- föring på serveringsstället, utövas också av kommunen. För kommunens tillsyn gäller inte 7 kap. 8 §.

konsumtionen och för alkoholskadornas omfattning. Den totala alkohol- konsumtionen i Sverige har gått ned. Nedgången kan förklaras av att alkoholvanorna ändrats under de senaste åren så att volymen alkohol per tillfälle minskat (CAN rapport 186 och 212). Nedgången har skett sam- tidigt som antalet stadigvarande serveringstillstånd har ökat och detalj- handelsmonopolet utökat öppettider och utbudet samt infört nya tjänster såsom hemleverans och självbetjäning. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att undersöka och utvärdera effekterna av alkohol- politikens olika styrmedel ur ett folkhälsopolitiskt och samhälls- ekonomiskt perspektiv (se kommittédirektiven Effektivare folkhälso- insatser genom hälsoekonomiska analyser, dir. 2024:21). En ökad tillgäng- lighet riskerar dock att medföra en ökad totalkonsumtion och ju mer den totala alkoholkonsumtionen ökar, desto mer ökar alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar i befolkningen.

För att nå det alkoholpolitiska målet och åstadkomma en minskad konsumtion krävs en effektiv skyddslagstiftning. De viktigaste verktygen för att nå alkoholpolitikens mål har sedan länge ansetts vara alkoholskatten och detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker, liksom en restriktiv reglering av marknadsföringen av alkohol.

Genom skattebestämmelserna i kombination med Skatteverkets och Tullverkets kontroll regleras i hög grad tillgängligheten och flödet av alkoholhaltiga varor in till landet. Sambandet mellan pris på alkohol och konsumtion av alkohol medför att efterfrågan på alkoholprodukter tenderar att minska när priset på alkohol ökar. Alkoholskatten utgör därför ett viktigt alkoholpolitiskt instrument. En hög skatt på alkohol bidrar till att uppnå alkoholpolitikens mål och därmed också till att främja en god hälsoutveckling i befolkningen.

Genom detaljhandelsmonopolet kan samhället begränsa den allmänna tillgängligheten till alkoholdrycker. Detaljhandelsmonopolet vilar på den s.k. desintresseringsprincipen. Desintresseringsprincipen innebär att det privata vinstintresset utesluts på den svenska detaljhandelsmarknaden, i syfte att hålla nere alkoholkonsumtionen för att skydda folkhälsan. Detalj- handelsmonopolet utgör därmed ett verktyg för att eliminera incitamentet att öka försäljningen samtidigt som kontrollen av antalet försäljnings- ställen, öppettider, former för försäljning och marknadsföring samt ålderskontroll utövas effektivt.

Genom en restriktiv reglering av marknadsföringen av alkohol skyddas framför allt barn och unga från att exponeras för sådan marknadsföring. Andra alkoholpolitiska instrument som har effekter på konsumtion och alkoholskador är t.ex. åldersgränser, regler för servering av alkohol, promillegränser i trafiken, rådgivning vid riskkonsumtion och tidiga behandlingsinsatser för alkoholberoende.

Med en väl fungerande lagstiftning har samhället möjlighet att kontrol- lera hanteringen av alkohol och särskilt begränsa tillgängligheten till alkohol i vissa miljöer och sammanhang. För att förverkliga alkohol- politikens mål krävs även ett samordnat och aktivt förebyggande arbete som involverar såväl offentliga som ideella aktörer.

Den svenska alkoholpolitiken är utformad utifrån en nationell kontext, men vissa gemensamma initiativ för att minska skadeverkningarna av alkohol sker inom ramen för det europeiska och internationella samarbetet. WHO antog t.ex. under 2010 en global strategi för att minska alkoholens

Prop. 2024/25:86

21

Prop. 2024/25:86

28

politiska studier (Sieps) anser att Sverige på motsvarande sätt som Finland bör kunna ha ett tillståndssystem för gårdsförsäljning vid sidan av detalj- handelsmonopolet och att det svenska systemet kan vara annorlunda utformat än det finska. Svenskt Näringsliv delar utredningens EU-rättsliga slutsatser. Föreningen Sveriges Oberoende Bryggerier, Sveriges Bryggerier och Sveriges producenter av alkoholdrycker anser att utred- ningens analys visar att en viss form av gårdsförsäljning är möjlig att införa. Livsmedelsföretagen, Föreningen Svenskt Vin, Företagarna, Visit Sweden, Visita, Region Dalarna och Region Värmland anser att utred- ningens EU-rättsliga analys är välgrundad. Lantbrukarnas Riksförbund anser att utredningen visar att det inte finns rimliga skäl att fortsatt förbjuda gårdsförsäljning.

Flera remissinstanser delar inte utredningens EU-rättsliga bedömning utan anser att det är osäkert om det är möjligt att kombinera gårdsförsälj- ning med ett bevarat detaljhandelsmonopol. Hit hör exempelvis Alkoholpolitiskt forum, Systembolaget, BO, Cancerfonden, Kammar- rätten i Göteborg, Göteborgs tingsrätt, Brottsförebyggande rådet, IOGT- NTO, CAN, Blå bandet, Sveriges Landsråd för alkohol- och narkotika- frågor, Verdandi, länsstyrelserna i Västra Götalands, Västernorrlands och Örebro län samt Folkhälsomyndigheten.

Skälen för regeringens bedömning

Gårdsförsäljning bidrar till ökad livsmedelsproduktion och stärker den lokala besöksnäringen

Den svenska livsmedelsstrategin är utformad kring ett övergripande mål för livsmedelspolitiken samt tre strategiska mål inom områden som bedöms vara särskilt viktiga för att nå det övergripande målet och för utvecklingen av livsmedelskedjan. Inom ett av de tre strategiska områdena behandlas besöksnäring och måltidsupplevelser. Regeringen vill stärka livsmedelsproduktionen och att företagarna i livsmedelskedjan bidrar till sysselsättningen i hela landet. Livsmedelskedjan erbjuder arbetstillfällen för människor i både stad och på landsbygden. Primärproduktionen och livsmedelsförädlingen är regionalt och lokalt en viktig del av ekonomin, näringslivsutvecklingen och sysselsättningen, inte minst på landsbygden, se propositionen En livsmedelsstrategi för Sverige − fler jobb och hållbar tillväxt i hela landet (prop. 2016/17:104). Regeringen bedömer att en gårdsförsäljningsreform är en åtgärd för att öka förutsättningarna för att nå målen i den svenska livsmedelsstrategin.

Samtidigt värnar regeringen om alkoholmonopolet. Skyddet för folk- hälsan är den huvudsakliga motiveringen för alkoholmonopolet. Desintresseringsprincipen utgör en viktig del för att uppnå detta ändamål. En möjlighet till gårdsförsäljning måste därför utformas så att syste- matiken i alkoholpolitiken bevaras och ett fortsatt högt skydd för folk- hälsan kan upprätthållas. Särskilda begränsningar behövs för att hantera de ökade riskerna ur ett folkhälsoperspektiv som följer av att privata vinst- intressen tillåts i detaljhandelsledet, bl.a. i fråga om hur mycket som får säljas till en kund per köptillfälle och vilka tider som gårdsförsäljning får bedrivas. På så sätt säkerställs att försäljningen kommer att vara av sådan begränsad omfattning att den inte utgör ett alternativ till den detaljhandel med alkoholdrycker som Systembolaget bedriver. Detta är nödvändigt för

att säkerställa att regleringen kan inordnas i en svensk alkoholpolitik som fortsatt är systematisk och sammanhängande. Besöksupplevelsen är det centrala vid gårdsförsäljning. Eftersom besöksupplevelsen ska stå i centrum är det inköp som sker vid gårdsförsäljning snarast att betrakta som en souvenir som konsumenten kan köpa med sig från besöket. Genom sådana villkor knyts också gårdsförsäljningen tydligt till dryckestill- verkarnas roll i besöksnäringen. Gårdsförsäljningsreformen är turism- relaterad och inköp av alkoholdryck genom gårdsförsäljning väntas bli av sällanköpskaraktär. Regeringen delar därför inte de farhågor som bl.a. IOGT-NTO, Svenska Läkaresällskapet och Sveriges Landsråd för alkohol- och narkotikafrågor ger uttryck för om att ett införande av gårdsförsälj- ning innebär risk för negativ påverkan på folkhälsan och att skyddet av barn och unga minskar.

Grundläggande EU-rättsliga förutsättningar för gårdsförsäljning

En förutsättning för att gårdsförsäljning ska kunna införas är att en sådan form av handel är förenlig med EU-rätten. Inom EU ska varor, tjänster, personer och kapital kunna flöda fritt över nationsgränserna. På många områden säkerställs detta genom att gemensamma regler tas fram som gäller inom hela unionen, s.k. harmonisering. Andra områden saknar harmonisering eller är bara delvis harmoniserade. Inom dessa områden får EU:s medlemsländer reglera själva. I den utsträckning sådana regler kan påverka den fria rörligheten inom EU, ska dock de övergripande bestäm- melserna i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-för- draget) iakttas. Som utredningen har funnit saknas det EU-rättslig harmonisering av handel med alkoholdrycker. Det står alltså medlems- länderna fritt att, inom ramen för de övergripande bestämmelserna i EUF- fördraget, reglera handeln med alkoholdrycker på nationell nivå. Av grundläggande betydelse är bestämmelserna i artiklarna 34 och 36 i EUF- fördraget som rör den fria rörligheten för varor.

Enligt artikel 34 ska kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan vara förbjudna mellan medlemsstaterna. Bestäm- melsen har tolkats extensivt av EU-domstolen. Exempelvis uttalade domstolen i målet Dassonville (C-8/74, EU:C:1974:82) att med en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion avses alla handelsregler antagna av medlemsstater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen.

Enligt artikel 36 kan dock sådana bestämmelser godtas om de bl.a. grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskrimi- nering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlems- staterna. Den nationella åtgärden måste också vara ägnad att säkerställa att det eftersträvade målet uppnås och den får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

EU-domstolen har uttalat att en handelshindrande reglering endast kan vara tillåtlig med hänsyn till ett allmänintresse som anges i artikel 36 om regleringen verkligen på ett sammanhängande och systematiskt sätt tillgodoser uppnåendet av detta mål. Med andra ord ställs krav på att medlemsstaterna agerar på ett systematiskt och sammanhängande sätt. I

Prop. 2024/25:86

29

Av avgörande betydelse för dessa frågor är EU-domstolens avgörande i målet Visnapuu (C-198/14, EU:C:2015:751). Bakgrunden till EU-dom- stolens prövning i målet var att en person hade levererat öl, vin, cider och spritdrycker till kunder i Finland genom att importera produkterna från Estland till Finland, trots att han inte hade något detaljhandelstillstånd. Finland har, precis som Sverige, ett detaljhandelsmonopol avseende försäljning av alkoholdrycker. Det finns dock två undantag. Småskaliga tillverkare av gårdsviner och hantverksöl kan få tillstånd att sälja sina produkter från produktionsstället och livsmedelsbutiker får efter särskilt tillstånd sälja alkoholdrycker som innehåller högst 5,5 volymprocent. Gränsöverskridande distansförsäljning av alkoholdrycker är dock för- bjuden. I målet ställde den hänskjutande finska domstolen flera frågor till EU-domstolen. En av frågorna handlade sammanfattningsvis om huruvida det finska kravet på ett särskilt detaljhandelstillstånd för import av alkoholdrycker vid distansförsäljning från en säljare som bedriver verk- samhet i en annan medlemsstat, när dryckerna transporteras av säljaren till Finland, ska bedömas enligt artikel 34 eller 37 i EUF-fördraget. EU-dom- stolen konstaterade att ett krav på detaljhandelstillstånd (såsom exempel- vis ett gårdsförsäljningstillstånd) som ger andra personer än alkohol- monopolet rätt att bedriva detaljhandel med vissa kategorier av alkohol- drycker, om de har vederbörligt tillstånd, kan skiljas från monopolets funktionssätt och därför ska bedömas mot bakgrund av artikel 34 i EUF- fördraget.

Domstolen bedömde också att en reglering med krav på detaljhandels- tillstånd för import av alkoholdrycker utgjorde en åtgärd med motsvarande verkan som en importrestriktion enligt artikel 34 i EUF-fördraget. Åtgärden var därmed förbjuden om den inte kunde motiveras enligt ett av undantagen i artikel 36 i EUF-fördraget. Domstolen ansåg dock att en sådan ordning som var aktuell i målet, som gör skillnad mellan utlands- baserade och inhemska tillverkare, kan accepteras förutsatt att åtgärden är proportionerlig och att de skäl i fråga om folkhälsa och allmän ordning som åberopats inte har missbrukats och utnyttjats för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor. EU-domstolen lämnade till den hänskjutande domstolen att avgöra om dessa villkor var uppfyllda. EU-domstolen gav dock viss vägledning för hur den nationella domstolen skulle göra den prövningen. EU- domstolen uppmärksammade särskilt att den finska regeringen preciserat att syftet med tillståndssystemet för gårdsförsäljning, förutom att skydda folkhälsan och den allmänna ordningen, var att främja turism genom att tillverkare etablerade i Finland som använder traditionella och hantverks- mässiga metoder vid tillverkningen kan få tillstånd att sälja sin produktion på den plats där varorna tillverkats.

Gårdsförsäljning kan anses vara ett förbjudet handelshinder enligt artikel 34 i EUF-fördraget

Den modell för gårdsförsäljning som nu är aktuell innebär att aktörer som tillverkar alkoholdrycker i Sverige ges en möjlighet till gårdsförsäljning på den plats där tillverkningen sker eller i vissa fall på odlingsplatsen. Systembolaget framhåller att EU-rättens förbud i artikel 34 träffar alla handelshindrande eller diskriminerande effekter oavsett ekonomisk

Prop. 2024/25:86

31

32

Regeringen bedömer att risken är stor för att EU-domstolen kan se en gårdsförsäljningsreglering som ett handelshinder enligt artikel 34. Som framgår ovan talar EU-domstolens avgörande i målet Visnapuu också starkt för denna slutsats. Förutsättningarna för införsel av alkoholdrycker till Sverige påminner mycket om förutsättningarna enligt det finska systemet. Det krävs emellertid inte något tillstånd för import av alkohol- drycker till Sverige. Enligt huvudregeln är det dock endast partihandlare och, på begäran av kund, detaljhandelsbolaget som får föra in alkohol- drycker i landet (4 kap. 4 § alkohollagen). Partihandel får bedrivas av den som har godkänts som upplagshavare eller som registrerad varumottagare för sådana varor. En godkännandeprocess påminner om ett tillståndsför- farande. Från huvudregeln att endast partihandlare och i vissa situationer Systembolaget får föra in alkoholdrycker finns det flera undantag. Bland annat får personer som har fyllt 20 år föra in alkoholdrycker från ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) genom yrkesmässig befordran eller annan oberoende mellanhand, om dryckerna är avsedda för personligt bruk. Tillverkare av alkoholdrycker etablerade i andra EES-länder har alltså möjlighet att genom distanshandel sälja sina drycker till svenska konsumenter, med det förbehållet att tillverkaren själv inte får transportera alkoholdryckerna till konsumenterna. Säljaren kan dock uppdra åt en oberoende transportör att utföra detta moment.

Det finns således möjligheter för utlandsbaserade tillverkare att nå svenska konsumenter vid sidan av detaljhandelsmonopolet. Det kommer inte heller att finnas något i den föreslagna regleringen som hindrar att en utlandsbaserad tillverkare etablerar produktion i Sverige. Den föreslagna regleringen innebär inte att det införs några nya restriktioner för importörer av alkoholdrycker. Däremot öppnas en ny försäljningskanal för tillverkare etablerade i Sverige som tillverkare etablerade i andra EU-länder inte får tillgång till. Regeringen delar således utredningens och flera av remiss- instansernas bedömning att oavsett hur restriktivt rätten till gårdsförsälj- ning utformas, så riskerar regleringen att betraktas som ett otillåtet handelshinder enligt artikel 34.

Regelverket för gårdsförsäljning behöver utformas så att skyddet för folkhälsan upprätthålls

Trots att gårdsförsäljning kan anses utgöra ett handelshinder enligt artikel 34, kan regelverket tillåtas enligt artikel 36 om det är motiverat av någon av de grunder som anges i artikel 36 eller andra tvingande hänsyn av allmänt intresse, är proportionerligt och inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.

Som bl.a. Regelrådet och Systembolaget framför prövade inte EU- domstolen det finska systemet för gårdsförsäljning i målet Visnapuu utan överlämnade till den hänskjutande domstolen att bedöma om de skäl som åberopats för att berättiga systemet med tillstånd för gårdsförsäljning hade

missbrukats och utnyttjats för att diskriminera varor från andra medlems- stater eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor. För att bedöma om det är EU-rättsligt möjligt att införa gårdsförsäljning i Sverige måste det alltså först klargöras om det finns ett godtagbart allmänintresse som motiverar handelshindret.

I artikel 36 finns en uppräkning av olika skyddsvärda intressen som kan motivera undantag från förbudet mot kvantitativa importrestriktioner eller åtgärder med motsvarande verkan, bl.a. allmän ordning och intresset att skydda människors hälsa. Den svenska alkoholpolitikens övergripande mål är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar. Att begränsa tillgängligheten till alkohol utgör en viktig del i svensk alkoholpolitik. Genom detaljhandelsmonopolet kontrol- leras etableringar, försäljningskanaler och öppettider, samtidigt som de privata vinstintressena vid försäljning av alkohol i Sverige kraftigt begränsas. Systembolaget, Alkoholpolitiskt forum, BO och Karolinska Institutet framhåller att Världshälsoorganisationen har uttalat sitt stöd för detaljhandelsmonopol som ett effektivt verktyg för att begränsa tillgäng- ligheten till alkohol och därigenom motverka alkoholskador. Även de krav som i dag uppställs i den svenska alkohollagstiftningen på godkännande och tillstånd vid hantering av alkoholdrycker är motiverade av folkhälso- skäl. EU-domstolen har fastställt att bestämmelser som har till syfte att genom styrning av alkoholkonsumtionen förebygga de samhälleliga, sociala och medicinska skadeverkningarna av alkoholhaltiga ämnen och därigenom motverka alkoholmissbruk, bidrar till att skydda folkhälsan och allmän ordning i enlighet med artikel 36 (se målet Ahokainen och Leppik, C-434/04, EU:C:2006:609).

Handelshindret i fråga om gårdsförsäljning består inte i att gårdsför- säljning av alkoholdrycker tillåts, utan att utlandsbaserade tillverkare ute- stängs från denna möjlighet. Samtidigt kvarstår nuvarande krav på att partihandlare som vill föra in alkoholdrycker i Sverige ska ha godkänts som upplagshavare eller som registrerade varumottagare för sådana varor, vilket försvårar tillträdet till den svenska marknaden. Folkhälsomyndig- heten anser att gårdsförsäljning inte kan rättfärdigas med hänsyn till folkhälsan då förslaget förväntas leda till ökade alkoholskador. Rege- ringen delar inte den bedömningen. Genom att uppställa krav som innebär att gårdsförsäljning tydligt knyts till besöksnäring och lokal produktion säkerställs att försäljningen kommer att vara av sådan begränsad omfatt- ning att den inte utgör ett alternativ till den detaljhandel som System- bolaget bedriver. Det är inte heller köpet som är i centrum för besöket. Även krav som innebär begränsningar av hur mycket som får säljas till en kund per köptillfälle och under vilka tider som gårdsförsäljning får bedrivas begränsar tillgängligheten och säkerställer därmed ett fortsatt högt skydd för folkhälsan. Begränsningen till tillverkare i Sverige är också en förutsättning för ett välfungerande tillsynssystem som kan säkerställa att alkohollagens regler följs. Krav på aktörer och krav som kringgärdar verksamheten innebär att ett omfattande skydd för folkhälsan kan upprätthållas.

Utöver folkhälsoskäl vill regeringen framhålla att ett underordnat syfte med att begränsa vilka tillverkare som kan få bedriva gårdsförsäljning är att främja turism och lokal produktion inte minst på landsbygden, vilket är skäl som EU-domstolen i målet Visnapuu särskilt anger vara av betydelse

Prop. 2024/25:86

33

34

Det är mot bakgrund av den praxis som redogörs för ovan viktigt att gårdsförsäljning verkligen utgör en restriktiv försäljningskanal som inte leder till försämrad folkhälsa. Om gårdsförsäljning t.ex. skulle medföra en märkbar ökning av alkoholkonsumtionen i Sverige, skulle det gå att ifråga- sätta om kravet på en konsekvent och sammanhängande politik är uppfyllt. Ur detta perspektiv finns det därför skäl att förena rätten till gårdsförsälj- ning med särskilda tillgänglighetsbegränsningar.

Gårdsförsäljning får inte utformas mer handelshindrande än nödvändigt

För att ett handelshinder ska kunna rättfärdigas måste åtgärden vara proportionerlig. Frågan är varför det är nödvändigt av folkhälsoskäl att införa begränsningar som träffar utlandsbaserade tillverkare hårdare än nationella tillverkare. Regeringen anser att EU-domstolens uttalanden i målet Visnapuu kan tolkas som att det kan anses vara proportionerligt att i ett land med närmast heltäckande detaljhandelsmonopol tillåta gårdsför- säljning som innebär att skillnad görs mellan inhemsk och utlandsbaserad tillverkning. Om det hade varit så att gårdsförsäljning i ett land med en monopolreglering i princip aldrig kan anses proportionerlig, är det svårt att förstå varför EU-domstolen inte nöjde sig med att avfärda den finska

regleringen på den grunden i målet. Systembolaget delar dock inte denna uppfattning. Regeringen konstaterar att eftersom det är EU-domstolen som ytterst tolkar EU-rätten och denna fråga ännu inte prövats, går det inte att ge ett slutgiltigt svar på frågan. EU-domstolens uttalanden i målet Visnapuu bör dock tolkas som att gårdsförsäljning, för att kunna rätt- färdigas, endast får förekomma i mycket begränsad omfattning. Som redogjorts för ovan måste gårdsförsäljningen också kunna inordnas i en restriktiv alkoholpolitik som alltjämt framstår som konsekvent och syste- matisk.

I Visnapuu överlämnade EU-domstolen till den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida de mål som angetts för att rättfärdiga handelshindret skulle kunna uppnås på ett minst lika effektivt sätt genom mindre ingrip- ande åtgärder. IOGT-NTO och Verdandi ifrågasätter varför det är nöd- vändigt av folkhälsoskäl att införa ett krav som träffar just utländska producenter. Regeringen konstaterar att jurisdiktionen är ett sådant skäl. Den form av gårdsförsäljning som nu är aktuell har många berörings- punkter med det finska gårdsförsäljningssystemet. Systemet förutsätter en välfungerande tillsyn för att säkerställa att försäljningen inte bedrivs på ett sätt som kan leda till negativa konsekvenser t.ex. för folkhälsan. Svenska staten har lika lite som den finska staten befogenhet att i en annan medlemsstat kontrollera att en utländsk tillverkare uppfyller t.ex. kraven på småskalighet och egenhändig yrkesmässig tillverkning, som är nöd- vändiga för att gårdsförsäljningssystemet inte ska innebära att alkohol- politiken inte längre uppfattas som systematisk och sammanhängande. För en effektiv tillsyn är det nödvändigt att den som vill bedriva gårdsförsälj- ning ansöker om tillstånd och att försäljningen sker på en i förväg bestämd plats. Tillsynen syftar till att de bestämmelser som uppställs i alkohollagen följs. Det gäller såväl de bestämmelser som är specifika för gårdsförsälj- ning som de allmänna bestämmelserna i alkohollagen om exempelvis åldersgränser och förbud mot langning. Gårdsförsäljare måste självklart även följa affärs- och skatterättsliga regler. Kravet på tillsyn syftar också till att följa utvecklingen av alkoholförsäljningen i Sverige. Om gårds- försäljning medför en märkbar ökning av alkoholkonsumtionen i Sverige, kan det starkt ifrågasättas om kravet på en konsekvent och samman- hängande politik är uppfyllt. I sådant fall har regeringen för avsikt att vidta åtgärder för att stävja en sådan utveckling. Det kan i sammanhanget nämnas att gårdstillverkare etablerade i andra EU- och EES-länder har möjlighet att sälja sina varor till svenska konsumenter genom distans- handel.

Det är mot bakgrund av EU-domstolens praxis viktigt att gårdsförsälj- ning verkligen utgör en restriktiv försäljningskanal som inte leder till försämrad folkhälsa. Även ur detta perspektiv finns det skäl att förena rätten till gårdsförsäljning med särskilda tillgänglighetsbegränsningar. Regeringen vill framhålla att det är besöksarrangemanget, ett platsbesök på försäljningsstället som ska ha ett kunskapshöjande inslag, som ska utgöra huvudkomponenten. Besöksarrangemanget ska främja intresset för hantverk och odling och vara en del i satsningen på en hållbar utveckling i hela landet. En svensk gårdsförsäljare har inte rätt att sälja sina alkohol- drycker direkt till svenska konsumenter genom e-handel eller annan form av distansförsäljning eftersom kopplingen till besöksnäring då försvinner. De volymer som en besökare har rätt att köpa vid ett gårdsbesök är

Prop. 2024/25:86

35

effektivaste sättet att begränsa alkoholkonsumtionen, vilket görs genom begränsningar i fråga om gårdsförsäljningen.

Mot denna bakgrund bedömer regeringen att den modell för gårds- försäljning som nu är aktuell är proportionerlig.

Åtgärden får inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna

För att kunna rättfärdiga ett handelshinder med hänvisning till skyddet för folkhälsan krävs också att den handelshindrande åtgärden inte utgör ett medel för godtycklig diskriminering eller innefattar en förtäckt begräns- ning av handeln mellan medlemsstaterna. Enligt EU-domstolens praxis innebär detta att det åberopade syftet att skydda folkhälsan inte får miss- brukas eller utnyttjas för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor.

Alkoholpolitiskt forum framför att införande av gårdsförsäljning rim- ligen är i strid med reglerna om icke-diskriminering. IOGT-NTO anser att domen i målet Conegate (mål C-121/85, EU:C:1986:114) tydligt visar att en inkonsekvent politik, dvs. där den åberopade undantagsgrunden inte eftersträvas på ett konsekvent och systematiskt sätt, innebär att den åberopade undantagsgrunden anses ha missbrukats eller utnyttjats.

Frågan är om de skäl som anförts för att rättfärdiga att det föreslagna systemet innebär ett handelshinder, dvs. skyddet av folkhälsan och främjande av turism och lokal produktion, kan anses ha missbrukats i syfte att skydda inhemsk produktion. I målet Visnapuu konstaterade EU- domstolen att möjligheten till gårdsförsäljning endast gällde tillverkare som var etablerade i Finland. Begränsningen kunde därför tänkas innebära ett skydd för inhemsk tillverkning av alkoholdrycker. Enligt EU-dom- stolen räckte emellertid inte detta som stöd för slutsatsen att de skäl i fråga om folkhälsa och allmän ordning som åberopats av de finska myndig- heterna hade missbrukats och utnyttjats för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor. Syftet med det finska tillståndssystemet hade i målet uppgetts vara, förutom att skydda folkhälsan och den allmänna ordningen, att främja turism genom att ett begränsat antal tillverkare av alkoholdrycker etablerade i Finland, som använder traditionella och hantverksmässiga metoder vid tillverkningen, ges möjlighet att sälja sin produktion på den plats där varorna tillverkas. EU-domstolen överlämnade till den hän- skjutande domstolen att mot bakgrund av samtliga relevanta faktiska eller rättsliga omständigheter – däribland att den nationella produktion som omfattas av det finska undantaget var av begränsad omfattning samt traditionell och hantverksmässig – avgöra om de skäl som åberopats av de finska myndigheterna hade missbrukats och utnyttjats för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller för att indirekt skydda vissa inhemska varor.

EU-domstolen har även i målet Henn och Darby (C-34/79, EU:C:1979:295) uttalat sig om huruvida ett åberopat allmänintresse har missbrukats. Målet handlade om ett brittiskt förbud mot import av produkter av oanständig eller obscen karaktär. EU-domstolen prövade i målet om det åberopade syftet att skydda allmän moral hade missbrukats och utnyttjats för att diskriminera varor från andra medlemsstater eller

Prop. 2024/25:86

37

alkoholskadorna. Målet Visnapuu visar att en begränsad form av gårdsför- säljning av alkoholdrycker vid sidan av ett detaljhandelsmonopol kan vara förenligt med EU-rätten. Syftet med det finska tillståndssystemet uppgavs dels vara att skydda folkhälsan och den allmänna ordningen, dels att främja turism. Även om EU-domstolen inte tog slutlig ställning i frågan om tillåtligheten av gårdsförsäljning, visar domstolens uttalanden i Visnapuu att den finska modellen för gårdsförsäljning kunde vara godtagbar om den var av begränsad omfattning samt avsåg traditionell och hantverksmässig produktion. Den modell för gårdsförsäljning i Sverige som nu är aktuell är inte identisk med den finska modellen, men grundas på hänsyn till intresset att skydda människors liv och hälsa samt att främja besöksnäring i landet. De begränsningar som är aktuella syftar till att upprätthålla en fortsatt begränsad tillgänglighet av alkohol.

Som framgår ovan instruerade EU-domstolen den hänskjutande dom- stolen att mot bakgrund av samtliga relevanta faktiska eller rättsliga omständigheter – däribland den finska regeringens påpekande i sitt yttrande till domstolen att den nationella produktion som omfattas av detta undantag är av begränsad omfattning samt traditionell och hantverks- mässig – bedöma huruvida de skäl i fråga om folkhälsa och allmän ordning som åberopats hade missbrukats och utnyttjats för att diskrimera varor från andra medlemsstater. Justitiekanslern frågar hur det går att säkerställa att de alkoholdrycker som får säljas genom gårdsförsäljning är traditionella och hantverksmässiga. Regeringen gör bedömningen att en svensk modell för gårdsförsäljning delvis kan bygga på andra krav än att produktionen ska vara begränsad, traditionell och hantverksmässig. Det kan bl.a. handla om krav som tar sikte på att gårdsförsäljningen ska vara av begränsad omfattning och att tillverkare som vill ägna sig åt gårdsförsäljning endast får ha en begränsad årsproduktion av alkoholdrycker. I sådana krav ligger att produktionen ska vara hantverksmässig. Enligt Svenska Akademiens ordlista är hantverksmässig produktion en produktion som grundas på hantverk. Hantverk i sin tur är en arbetsform där arbetet utförs i liten skala med tekniskt enkla hjälpmedel och kräver god yrkesskicklighet. Att tillverka alkoholdrycker i liten skala är en tidskrävande process som förutsätter kunskaper och färdigheter inom livsmedelsproduktion och råvaruhantering. Tillverkaren måste också kunna visa att han eller hon är lämplig att utöva verksamheten.

Kammarrätten i Göteborg framför att ett krav på att försäljningsplatsen ska vara kopplad till tillverknings- eller odlingsplatsen och att årsproduk- tionen hos de tillverkare som tillåts ägna sig åt gårdsförsäljning ska ha ett tak sannolikt strider mot EU-rätten. Systembolaget ifrågasätter varför det av folkhälsoskäl är nödvändigt att knyta rätten till detaljhandel till produktionsplatsen. Konkurrensverket framför att ett förslag som skulle avgränsa gårdsförsäljningen till att enbart omfatta tillverkare på lands- bygden innebär olika behandling. Justitiekanslern efterlyser en analys av förutsättningarna för att exkludera tillverkare av alkoholdrycker endast på den grunden att de producerar volymer som överstiger vissa årsvolymer.

Regeringen bedömer att Visnapuu-domen innebär att det är nödvändigt att gårdsförsäljning utformas som en restriktiv försäljningskanal. Försälj- ningen bör, för att anknyta till kriterierna i målet, vara av begränsad om- fattning. Rätten till gårdsförsäljning bör därför begränsas till småskaliga tillverkare som i stor utsträckning uppfyller kraven för hantverksmässig

Prop. 2024/25:86

39

drycker. Genom volymbegränsningar och prissättningsregler säkerställs att den eventuella konkurrensfördel som medges gårdsförsäljare blir högst begränsad i jämförelse med producenter av alkoholdrycker i andra länder. Det finska systemet har inte motsvarande krav på att konsumenter ska delta i ett besöksarrangemang för att kunna köpa alkoholdrycker från gårdsförsäljaren. Det finns inte heller några volymbegränsningar. Kraven i den modell för gårdsförsäljning som nu är aktuell syftar till att gårds- försäljningen ska vara av begränsad omfattning och skilja sig från ordinär detaljhandel. Utformningen av den modell för gårdsförsäljning som nu är aktuell innebär att åtgärden inte kan anses utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna. Denna slutsats bekräftas av Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet.

Innebär gårdsförsäljning att detaljhandelsmonopolet för alkoholdrycker inte längre ska prövas mot artikel 37 i EUF-fördraget?

En grundtanke med svensk alkoholpolitik är att den begränsar omfatt- ningen av alkoholskador i befolkningen, genom att tillgängligheten till alkohol begränsas. I syfte att begränsa den totala konsumtionen av alkohol tillämpas därför t.ex. punktskatter, åldersgränser samt ett detaljhandels- monopol (Systembolaget) med begränsade öppettider och ett begränsat antal försäljningsställen. Regeringen anser att det är av yttersta vikt att Systembolagets detaljhandelsmonopol inte rättsligt undermineras om en rätt till gårdsförsäljning införs i landet. Alkoholpolitiskt forum framför att gårdsförsäljning innebär en betydande risk för Systembolagets existens. BO framhåller att förslaget medför risker för monopolet då Sverige skulle göra avsteg från sin restriktiva linje när det gäller marknadsföring och detaljhandel. Systembolaget, CAN och IOGT-NTO framför att det finns risk för att införandet av ett gårdsförsäljningsundantag i ett land med ett detaljhandelsmonopol upphäver möjligheten att tillämpa artikel 37 i EUF- fördraget på försäljningsrestriktioner för de produktkategorier som omfattas av gårdsförsäljningssystemet. EU-rättsligt skulle det kunna ses som att Systembolagets monopol för dessa alkoholdrycker inte längre finns. Systembolaget anser att utredningens slutsats att detaljhandels- monopolet även efter att förslaget om gårdsförsäljning införts ska prövas mot artikel 37 i EUF-fördraget tycks bygga på en missuppfattning av EU- domstolens praxis.

Som redan nämnts har det svenska detaljhandelsmonopolet prövats mot artikel 37 i EUF-fördraget när det har varit föremål för EU-domstolens prövning (målet Franzén). Bestämmelsen kräver inte att statliga handels- monopol avskaffas, utan att dessa ska anpassas så att de är fullt ut icke- diskriminerande vad gäller anskaffnings- och saluföringsvillkor i för- hållande till företag i andra medlemsstater, samt att ingen snedvridning uppstår i konkurrensen mellan medlemsländerna.

I målet Visnapuu ställde den hänskjutande domstolen en fråga om kravet på att en säljare som transporterar alkoholdrycker till Finland som konsumenten har köpt via distansförsäljning, ska anses avse förekomsten av ett monopol eller utgöra en del av ett monopols funktionssätt och bedömas enligt artikel 37 i EUF-fördraget eller om kravet ska skiljas från monopolets funktionssätt och bedömas enligt artikel 34 i EUF-fördraget.

Prop. 2024/25:86

41

EU-domstolen konstaterade i målet Franzen (C-189/95, EU:C:1997:504) att det svenska detaljhandelsmonopolet vilar på ett allmänintresse eftersom det syftar till att skydda folkhälsan mot alkoholens skadeverkningar. Även om det inte uttryckligen framgår av artikel 37 i EUF-fördraget, går det att tolka detta uttalande som att förekomsten av ett allmännyttigt syfte är en förutsättning för att rättfärdiga ett monopol enligt artikel 37. I målet Hanner (C-438/02, EU:C:2005:332), som handlade om detaljhandel av läkemedel, uttalade EU-domstolen att ett ändamål med artikel 37 i EUF-fördraget är att förena de krav som följer av inrättandet av den gemensamma marknaden och dess funktionssätt med medlems- staternas möjlighet att upprätthålla vissa handelsmonopol, i syfte att uppnå vissa mål av allmänintresse (punkt 35). I målet Visnapuu nämnde dock inte EU-domstolen något sådant kriterium. Om detta ska tolkas som att det inte existerar eller enbart att det var otvistigt i målet Visnapuu att den finska monopolregleringen faktiskt motiverades av ett skäl av allmän- intresse är oklart. Regeringen utesluter dock inte att det finns ett krav på att ett monopol måste syfta till att uppnå ett mål av allmänintresse för att vara förenligt med artikel 37 i EUF-fördraget. Det är ur det perspektivet viktigt att gårdsförsäljning inte införs på ett sätt som står i konflikt med den restriktiva svenska alkoholpolitiken och som riskerar att leda till att det syfte som bär upp detaljhandelsmonopolet urholkas.

Genom gårdsförsäljning kan privata aktörer tillåtas att under vissa förutsättningar bedriva en begränsad form av detaljhandel med alkohol- drycker. Gårdsförsäljning innebär därmed ett avsteg från den så kallade desintresseringsprincipen. Desintresseringsprincipen är dock inte ett mål i sig, utan ett verktyg för att nå det alkoholpolitiska målet att främja folk- hälsan genom att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverk- ningar. Den svenska alkoholpolitiken medger redan i dag inslag av privata vinstintressen, t.ex. i fråga om rätt till marknadsföring, restaurangserve- ring och försäljning av folköl. I sin verksamhet samarbetar även System- bolaget med vinstdrivande aktörer t.ex. i fråga om ombudsverksamhet, hemleveranser och auktioner. Att olika verktyg används inom en reglering betyder inte att den ska betraktas som osammanhängande eller osyste- matisk i ett EU-rättsligt perspektiv. EU-domstolen har t.ex. godtagit att nationella spelregleringar delvis använts för att bidra till landsbygdens utveckling och finansieringen av verksamheter som är ideella eller av allmänintresse. Avgörande är i stället att det övergripande målet för regleringen, främst folkhälsointresset men också en utvecklad besöks- näring, inte förfelas genom motstående intressen.

En allt för liberal gårdsförsäljningsreglering skulle riskera att vara problematisk om det innebär ett avsteg från folkhälsomålet. En utgångs- punkt vid införandet av gårdsförsäljning i Sverige behöver därför vara att folkhälsan inte försämras, exempelvis till följd av en märkbart ökad alkoholkonsumtion. För att gårdsförsäljning inte ska framstå som en avvikelse från den svenska alkoholpolitiken behöver särskilda begräns- ningar införas för att hantera de ökade risker ur folkhälsoperspektiv som följer av att privata vinstintressen tillåts i detaljledet. Under förutsättning att detta säkerställs, bör inte gårdsförsäljning medföra att den svenska alkoholpolitiken framstår som inkonsekvent eller osammanhängande. Det är i sammanhanget värt att framhålla att varken EU-domstolen, den finska Högsta domstolen eller Europeiska kommissionen har ifrågasatt det finska

Prop. 2024/25:86

43

Kontroll över tillgängligheten till alkohol kan uppnås på olika sätt. Till viss del är tillverkare av alkoholdrycker redan kontrollerade. Det krävs visserligen inte tillstånd enligt alkohollagen för att tillverka alkohol- drycker, däremot ska tillverkaren vara godkänd upplagshavare eller skatte- befriad förbrukare för sådana varor enligt lagen (2022:156) om alkohol- skatt. Det är Skatteverket som beslutar om sådana godkännanden. Endast den som är lämplig med hänsyn till sina ekonomiska förhållanden och andra omständigheter får godkännas. Kravet på att upplagshavare ska godkännas syftar till att säkerställa en korrekt beskattning.

Frågan är om det bör räcka att vara godkänd som upplagshavare eller om det därutöver ska krävas ett särskilt tillstånd för gårdsförsäljning. Enkelheten talar för att undvika dubbla tillstånd. Det behöver dock beaktas att inte alla tillverkare av alkoholhaltiga drycker kommer att få bedriva gårdsförsäljning. Det kommer även att ställas särskilda krav på hur försäljningen ska anordnas. Det faktum att någon är godkänd som upplags- havare betyder inte heller att denne faktiskt bedriver tillverkning, då även den som t.ex. importerar skattepliktiga alkoholvaror kan godkännas som upplagshavare.

Det är således flera andra aspekter som ska beaktas i samband med gårdsförsäljning än de som föranleds av ett godkännande av en upplags- havare för att säkerställa en korrekt beskattning. Detta talar för att det krävs någon annan form av kontroll innan en tillverkare ska få bedriva gårdsförsäljning. Det kan ske genom ett anmälnings- eller tillstånds- förfarande. Det som talar för ett anmälningsförfarande är att det är enklare både för tillverkarna och den myndighet som ska ta emot anmälan. Gårds- försäljning innebär dock detaljhandel med alkohol, en vara som ställer särskilda krav på lämplighet hos den som ska bedriva försäljningen. Ett tillståndskrav innebär en möjlighet att kontrollera tillverkarens lämplighet och vandel på förhand, i syfte att säkerställa att kraven kring gårdsförsälj- ning kommer att följas. En vandelsprövning ger möjlighet att t.ex. sålla bort dem som tidigare gjort sig skyldiga till brottslig verksamhet. Genom att införa ett tillståndskrav får myndigheterna även tillgång till de uppgifter om verksamheten som behövs för att kunna utöva tillsyn. Det underlättar därmed tillsynen och ger möjligheter för tillsynsmyndigheterna att ingripa och återkalla ett tillstånd vid misskötsamhet.

Den största nackdelen med en tillståndsplikt är den ökade administration och de ökade kostnader som det innebär för tillsynsmyndigheterna respek- tive tillverkarna, i vart fall i ett initialt skede. Den ökade administrationen för tillstånd vägs till viss del upp av de effektivitetsvinster som uppgifter lämnade i samband med tillståndsprövningen kan ge vid efterföljande tillsyn. Sammantaget bedömer regeringen att fördelarna med en tillstånds- plikt överväger nackdelarna. Regeringen anser därför att ett krav på särskilt tillstånd för att få bedriva gårdsförsäljning, s.k. gårdsförsälj- ningstillstånd, bör införas.

Prop. 2024/25:86

45

Regeringens bedömning: För andra alkoholdrycker än vin bör det inte ställas krav på egen produktion av råvara.

Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår inget krav på egenodlade druvor men föreslår att även den som yrkesmässigt odlar druvor som används till vintillverkning men som inte är tillverkare ska få bedriva gårdsförsäljning. Utredningen har en annan författningsteknisk utformning. Utredningen föreslår inte något bemyndigande om egentillverkning.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag. Livsmedelsföretagen, Läns- styrelsen i Skåne län, Kristianstads kommun samt Hernö Gin AB och High Coast Distillery AB, med flera destillerier anser att det är viktigt att destillerade drycker inte utesluts ur möjligheten till gårdsförsäljning. Sprit- och Vinleverantörsföreningen (SVL) anser att om gårdsförsäljning ska tillåtas bör det möjliggöras för alla producenter av alkohol oavsett produktkategori. Stockholms Handelskammare anser att genom att exkludera en rad tillverkare så riskerar man att delvis misslyckas med målsättningen att utveckla Sverige som besöksdestination.

Livsmedelsverket är generellt positivt till förslaget om vem som ska få bedriva gårdsförsäljning men anser inte att begreppet ”yrkesmässigt” fyller någon funktion, då alla verksamheter som bedriver tillverkning av alkoholdrycker har krav på godkännande av Skatteverket som upplags- havare, oavsett verksamhetens omfattning och om den bedrivs yrkes- mässigt eller som hobbyverksamhet. Livsmedelsverket anser att hant- verksmässighet bör vara utgångspunkt för gårdsförsäljning, men fram- håller att det behöver framgå av föreskrifter vilka tillverkningsmetoder som kan accepteras för att undvika olika bedömningar. Sveriges Bransch- organisation för Oenologi och Vitikultur (SBOV) anser att en hantverks- mässig tillverkning bör ta avstamp i samma regelverk som ställs för Systembolagets sortiment för tillfälligt, lokalt och småskaligt (TSLS). Kammarrätten i Stockholm ifrågasätter definitionen av hantverksmässig produktion och om den verkligen kan anses ge uttryck för ett krav på hantverksmässighet i mer allmän mening. Kammarrätten anser också att författningsförslaget har fått en svårtillgänglig utformning och att det bör övervägas om förslaget kan göras mer lättförståeligt. Lantbrukarnas Riksförbund (LRF) bedömer att kravet på hantverksmässiga produktions- metoder, i kombination med begränsad inköpskvantitet per köptillfälle, är tillräckligt för att regleringen om gårdsförsäljning i första hand ska riktas mot mindre och småskaliga dryckesföretag. Region Värmland anser att begränsningen i försäljning och kraven på småskalighet, oberoende och hantverksmässighet bidrar till en ökad efterfrågan av lokalt och småskaligt även i Systembolagets sortiment, vilket indirekt bidrar till ökad lönsamhet för småskaliga producenter av alkoholdrycker. Statens jordbruksverk (Jordbruksverket) tillstyrker resonemanget om en hantverksmässig produktion där personalintensitet och automatisering inte utgör faktorer av betydelse vid bedömningen av hantverksmässighet. Det är de karaktärs- givande momenten som är avgörande i en hantverksproduktion, inte huruvida drycker exempelvis tappas automatiskt eller manuellt på flaska. Älvkarleby kommun påpekar att kommunerna inte har kunskap att bedöma vad som ger drycken dess karaktär.

Prop. 2024/25:86

47

under den allmänt vedertagna innebörden av orden, dvs. något som för tankarna till landsbygd och försäljning från en gård. Flera remissinstanser, däribland Karolinska institutet, IOGT-NTO och Verdandi, anser även att de skäl som angetts som motiv till gårdsförsäljning, såsom miljö- och hälsomässigt främjande av landsbygdsutveckling och lokal fruktförädling, inte verkar ha legat till grund för utredningens förslag. Detta är fallet eftersom huvudförslaget omfattar försäljning på platser som inte kan anses utgöra en gård eller har någon koppling till landsbygd eller egen odling av råvaror.

SBOV stöder både utredningens huvudförslag att inte ställa krav på egen odling av råvara och det alternativa förslaget som ställer ett sådant krav. SBOV anser att det vore positivt att tillåta inköp av en viss mängd råvara som komplement till sin produktion, men anser att den geografiska begränsningen för inköp bör vara 10 kilometer från produktionsplatsen. Ett krav på egenproducerad råvara ger enligt SBOV incitament att odla egen råvara, vilket har god effekt på en grön klimatomställning. Länsstyrelsen i Kronobergs län anser att den alternativa modellen är för begränsad, men att huvudförslaget som tillåter försäljning även i tätorter och städer går emot kommittédirektiven. Länsstyrelsen föreslår i stället en kompromiss som innebär att försäljning endast får ske då tillverkningen skett på landsbygden, vilket definieras som samhällen med mindre än 20 000 invånare. Sveriges Advokatsamfund (Advokatsamfundet) anser att utredningens motivering för att inte begränsa gårdsförsäljning till lands- bygden är relativt knapphändig. Enligt Advokatsamfundet kan en konsekvens av avsaknaden av ett ”landsbygdskrav” bli att fler småskaliga producenter etablerar sig t.ex. även i städerna tvärt emot förslagets övergripande syfte. Advokatsamfundet föreslår därför att frågan om ett landsbygdskrav övervägs ytterligare. Länsstyrelserna i Västra Götalands och Jämtlands län bedömer att gårdsförsäljning är viktigare för landsbygdsföretag än för företag i storstadsområdena och större tätorter. Länsstyrelsen i Västra Götalands län bedömer att småskalig gårdsförsälj- ning av alkoholdrycker bör lokaliseras till landsbygden och baseras på en lokalt producerad råvara, dock inte nödvändigtvis en egenproducerad sådan. Även Länsstyrelsen i Värmlands län anser att storstadsområdena (Stockholm, Göteborg och Malmö) bör exkluderas när det gäller gårdsförsäljning av alkoholdrycker.

Kammarrätten i Göteborg bedömer att ett krav på odling på försälj- ningsplatsen sannolikt inte kommer att kunna upprätthållas vid en rättslig prövning. Det innebär att även producenter utan tillverkning eller odling i Sverige efter en domstolsprövning kan få rätt att sälja egentillverkade alkoholvaror till konsumenter. Begränsningen strider enligt kammar- rättens bedömning mot förbudet mot kvantitativa och kvalitativa import- restriktioner i artikel 34 i EUF-fördraget. Det är svårt att rättfärdiga ett sådant handelshinder med hänvisning till något av de skäl som nämns i artikel 36 i EUF-fördraget. Det framgår i vart fall inte av utredningen varför det av folkhälsoskäl är nödvändigt att försäljning sker vid produktions- eller odlingsplatsen.

Livsmedelsverket framför att det kan bli svårt för en kommunal myndighet att kontrollera att den volym vin som produceras överens- stämmer med odlingsarealen. Skördeuttaget kan variera, och det är olika myndigheter såsom länsstyrelserna och Jordbruksverket som har uppgifter

Prop. 2024/25:86

49

komponenter, späda, filtrera eller söta drycken på tillverkningsstället kan aldrig vara tillräckligt för att uppfylla kravet på egentillverkning.

En sådan ordning stämmer även väl överens med de former för gårds- försäljning som finns i Finland och Norge. I Norge ska det finnas ett natur- ligt samband mellan tillverkningsplatsen och försäljningsstället. Alla delar av tillverkningsprocessen ska ske på tillverkningsplatsen. Det räcker t.ex. inte att produkterna endast vidareförädlas, bearbetas, buteljeras eller lagras på den aktuella platsen (Proposisjon til Stortinget [forslag til lovvedtak] Endringer i alkoholloven mv. retten til begrenset salg av alkoholholdig drikk mv. prop. 116 L [2015–2016], s. 33). I Finland får en gårdsförsäljare sälja sina drycker från ett enda detaljhandelsställe i anslutning till eller i den omedelbara närheten av det tillverkningsställe där alkoholdryckens jäsning skett (17 § i den finska alkohollagen).

För att kvalificera sig för gårdsförsäljningstillstånd är det således inte tillåtet att överlåta tillverkningen på någon annan person eller verksamhet. Det innebär dock inte att det är en enskild person som på egen hand ska tillverka alkoholdrycken. En tillverkare kan naturligtvis ha behov av anställd personal som deltar i tillverkningsprocessen. Tillverkaren kan således vara både en fysisk och juridisk person. Som följer av kravet på oberoende och småskalig tillverkning (se avsnitt 9.2) ska tillverkaren använda lokaler som är fysiskt skilda från lokaler som används av storskaliga tillverkare av alkoholdrycker som inte uppfyller kraven för gårdsförsäljningstillstånd, samt vara juridiskt och ekonomiskt oberoende av andra tillverkare av alkoholhaltiga drycker.

Som huvudregel bör det inte ställas krav på egen produktion av råvara

Utredningen förordar en modell för gårdsförsäljning där det inte ställs krav på egen produktion av råvara. I enlighet med utredningsdirektiven lämnar utredningen även ett förslag på en alternativ modell där det krävs att huvuddelen av råvarorna ska ha producerats på gården. De flesta remiss- instanser som yttrar sig i denna del, t.ex. Region Kalmar län, Jordbruks- verket och Svenska Ciderfrämjandet, tillstyrker utredningens huvud- förslag. Flera remissinstanser är dock kritiska till en sådan utformning av regleringen. Länsstyrelserna i Västra Götalands län, Jämtlands län och Värmlands län framhåller att gårdsförsäljning skulle vara till större nytta på landsbygden eller åtminstone utanför storstadsregionerna. Sveriges Advokatsamfund (Advokatsamfundet) noterar att utredningens primära skäl för att inte begränsa gårdsförsäljning till landsbygden synes vara att det saknas en fullgod definition av landsbygd och att det kan medföra gränsdragningar som kan vara svåra att motivera i enskilda fall. Enligt Advokatsamfundet är utredningens motivering relativt knapphändig i denna del. Samtidigt kan en konsekvens av avsaknaden av ett ”lands- bygdskrav” bli att fler småskaliga producenter etablerar sig även i städerna tvärt emot förslagets övergripande syfte. Advokatsamfundet föreslår därför att frågan om ett landsbygdskrav övervägs ytterligare. Regeringen anser dock att det som huvudregel inte bör ställas krav på att tillverkaren ska odla den råvara som drycken produceras av, t.ex. spannmål, äpplen,

m.m.Gårdsförsäljning kan komma landsbygden till nytta även om försäljningen inte uteslutande lokaliseras till landsbygden. Flera remissinstanser, bl.a. Karolinska institutet, IOGT-NTO och Verdandi,

Prop. 2024/25:86

51

52

När det gäller själva utformningen av förslaget konstaterar regeringen att det saknas en vedertagen definition av ordet gård i svensk lagstiftning och utredningen har inte heller föreslagit någon definition av hur begreppet gård ska tolkas eller utvecklat vad som avses. Regeringen anser, till skillnad från bl.a. Göteborgs tingsrätt och Folkhälsomyndigheten, att namnet gårdsförsäljning kan kvarstå fastän det inte ställs krav på egen odling av råvaror i de flesta fall.

För gårdsförsäljning av vin bör det krävas att druvorna är egenodlade

Regeringen bedömer, i likhet med flera av remissinstanserna men i motsats till bl.a. LRF, Livsmedelsföretagen, SVL och Visita, att gårdsförsäljning av vin ska kräva att vinet har tillverkats av druvor som uteslutande kommer från tillverkarens egna odlingar. Med vin avses enligt alkohollagen en alkoholdryck som framställts genom jäsning av druvor eller druvsaft. Det finns även vinliknande drycker som tillverkas av annat än druvor, t.ex. frukt eller bär. Sådana drycker definieras enligt alkohollagen som andra jästa drycker. Avseende övriga jästa drycker där frukt och bär är huvud- råvaran anser regeringen att det inte bör ställas krav på egen odling av dessa råvaror. Inte heller för tillverkning av spritdrycker bör sådant krav ställas. Det är således endast för vintillverkning som det ställs krav på att tillverkaren även ska odla råvarorna till drycken. Skälet är att vintill- verkningen i Sverige har andra förutsättningar än övrig alkoholdrycks- tillverkning. Vintillverkningen har en tydligare koppling till egen odling av råvara, varför det är rimligt att ställa sådana krav för att kunna få bedriva gårdsförsäljning. Vintillverkare med egna odlingar har goda möjligheter att skapa attraktiva besöksupplevelser som bidrar till syftet med denna

reform. Vin kan visserligen bestå av fler råvaror och tillsatser förutom druvor, t.ex. socker, jäst och konserveringsämnen. Det ställs dock inte krav på att alla ingredienserna i vin ska vara egenodlade. Råvaror och tillsatser såsom vatten, salt, syror, konserveringsmedel och liknande odlas inte och omfattas därmed inte av kravet på egen odling. Det är själva huvudråvaran i vinet, dvs. druvan, som ska vara egenodlad.

Uppsala kommun påpekar att vädrets nycker eller klimatförändringar kan orsaka år med dåliga skördar som påverkar möjligheterna att tillverka vinet. Det ändrar dock inte regeringens bedömning. Det är en realitet som alla jordbrukare lever med, inte enbart de som tillverkar vin. Om en jordbrukare tillika vintillverkare vid sådana tillfällen köper in druvor, kan dryckerna inte säljas genom gårdsförsäljning. Tillverkaren får då vända sig till de andra försäljningskanaler som finns i dag, dvs. serveringsställen eller Systembolaget, som även fortsättningsvis kommer vara den huvudsakliga kanalen för detaljhandel med alkoholdrycker i Sverige.

Regeringen bedömer att ett rimligt krav är att druvorna kommer från mark som tillverkaren förfogar över, t.ex. genom ägande eller arrende. Detta rekvisit motsvarar utredningens förslag att råvarorna ska ha produ- cerats på gården. Flera remissinstanser, bl.a. länsstyrelserna i Kronobergs, Västra Götalands och Jämtlands län, efterfrågar en tydligare koppling till landsbygden. Ett krav på att druvorna ska ha producerats på gården medför att försäljningen av vin av naturliga skäl begränsas till platser där det är möjligt att odla druvor i tillräckligt stor skala för tillverkning av vin. Sådana platser förväntas motsvara vad som i allmänt språkbruk kallas för landsbygd eller stadsnära bebyggelse. I kravet på egentillverkning ligger att tillverkaren genom egen arbetskraft eller genom arbetskraft som tillverkaren själv anlitar odlar och skördar råvarorna.

SKR efterfrågar ett förtydligande av vad kravet på råvaran innebär, om reglerna kan innebära att tillverkaren kan använda druvor som växt på annan plats i Europa, men som ägs av den vinodlare som även har mark i Sverige. Regeringen konstaterar att det enbart är möjligt att reglera sådan tillverkning som sker i Sverige. Det är inte möjligt för svenska myndig- heter att utöva tillsyn över en odlingsplats som inte finns i Sverige. Därför är det naturligt att en tillverkare inte kan sälja viner genom gårdsförsälj- ning som är tillverkade av druvor som odlats av tillverkaren själv i ett annat land än Sverige. För att sälja vin genom gårdsförsäljning krävs således att både tillverkningen av vinet och odlingen av druvorna har skett i Sverige. Försäljning av vin genom gårdsförsäljning ska, som framgår av avsnitt 10.2, ske antingen från stället där vinet har tillverkats eller den plats där druvorna som vinet är framställt av har odlats. Det är därmed inte möjligt att genom gårdsförsäljning sälja vin som framställts av druvor som har odlats utanför Sverige, även om odlingen har skett av samma tillverkare som har gårdsförsäljningstillstånd. Därför är det av vikt, som framgår nedan, att föra dokumentation i syfte att kunna spåra druvornas ursprung.

Kammarrätten i Göteborg bedömer att kravet på odling på försäljnings- platsen inte är förenligt med artiklarna 34 och 36 i EUF-fördraget. Regeringen konstaterar dock att kravet på egen odling av druvor är en naturlig del av den vintillverkningen. Odling av vindruvor bedrivs i Sverige i syfte att tillverka vin och många svenska vintillverkare är även odlare. Till skillnad från exempelvis odling av spannmål och yrkesmässig öltillverkning finns det oftare en tydlig koppling mellan odling av

Prop. 2024/25:86

53

och att det finns goda skäl till att Sverige har valt att ha ett alkoholpolitiskt system som med europeiska mått resulterat i en relativt låg totalkonsum- tion av alkohol. Det är därför inte lämpligt att göra för stora förändringar i det systemet, med beaktande av potentiellt stora konsekvenser för folkhälsan och för samhället. Det krävs därför att det införs vissa begrän- sningar som rör hur alkohol ska få säljas och vilka krav som bör ställas på den som vill sälja alkohol. En sådan begränsning är gränsen för produktionsvolym.

Begränsningen av produktionsvolym innebär att reformen gynnar småskaliga besöksverksamheter samtidigt som tillgängligheten till alkohol fortsatt begränsas. Tillgängligheten begränsas både genom att antalet tillverkare som uppfyller villkoren för gårdsförsäljning blir färre genom kravet på småskalighet och genom att kravet på småskalighet förväntas medföra att dryckerna som säljs genom gårdsförsäljning tillhör det högre prissegmentet, vilket kan ha en påverkan på den ekonomiska tillgänglig- heten. Det privata vinstintresset inom detaljhandel med alkoholdrycker ska fortsatt vara mycket begränsat i syfte att begränsa alkoholkonsumtionen och de sociala och medicinska skador som kan uppstå till följd av alkohol- konsumtion. Sammantaget bedömer regeringen att det är nödvändigt att införa en gräns för produktionsvolym samt att den behöver sättas något lägre än vad utredningen har föreslagit.

Justitiekanslern efterfrågar en juridisk analys av förutsättningarna för att exkludera stora producenter från möjligheten till gårdsförsäljning. Regeringen ser, i likhet med utredningen, inga rättsliga hinder mot att utesluta större producenter från möjligheten till gårdsförsäljning. Rege- ringen bedömer att begränsningen kan rättfärdigas av ett tvingande skäl av allmänintresse, se avsnitt 6. I detta fall är folkhälsan det skäl som motiverar denna begränsning. Regeringen konstaterar att Konkurrensverket inte har några invändningar mot förslaget. Begränsningar av produktionsvolym för gårdsförsäljning finns även i Finland. Småskalighet bedöms också vara en förutsättning för att den svenska alkoholpolitiken fortsatt ska vara systematisk och sammanhängande.

Alternativa sätt att definiera småskalighet

Jordbruksverket föreslår att produktionsbegränsningen i stället kan gälla endast den delen av produktionen som avsätts för försäljning på gården, eller att småskalighet kan definieras enligt Kommissionens rekommenda- tion 2003/361/EG av den 6 maj 2003 om definitionen av mikroföretag samt små och medelstora företag.

Kommissionens rekommendation innehåller en definition av mikro- företag samt av små och medelstora företag (den s.k. SMF-kategorin). Företag i SMF-kategorin definieras som företag som sysselsätter färre än 250 personer och vars årsomsättning inte överstiger 50 miljoner euro eller vars balansomslutning inte överstiger 43 miljoner euro per år. Inom SMF- kategorin definieras små företag som företag som sysselsätter färre än 50 personer och vars omsättning eller balansomslutning inte överstiger 10 miljoner euro per år. I artikel 2 i rekommendationen definieras mikro- företag inom SMF-kategorin som företag som sysselsätter färre än 10 personer och vars omsättning eller balansomslutning inte överstiger 2 miljoner euro per år.

Prop. 2024/25:86

59

60

När det gäller Jordbruksverkets andra förslag, att definiera småskalighet i enlighet med kommissionens rekommendation, konstaterar regeringen att det är få svenska alkoholtillverkare som kommer i närheten av den omsättning som utgör tak för att definieras som ett mikroföretag. Svenska alkoholtillverkare uppfyller möjligen rekvisitet med få anställda, men omsätter mycket mindre än de 2 miljoner euro som är gränsen för att räknas som ett mikroföretag. Det bedöms även vanskligt att definiera små- skalighet utifrån en gräns på hur många anställda företaget har. Antalet anställda kan variera och olika företag kan ha behov av olika mycket personal. Regeringen bedömer att alltför många företag skulle omfattas om småskalighet skulle definieras enligt kommissionens rekommendation. Reformen skulle då inte bli så småskalig som regeringen bedömer är lämpligt och EU-rättsligt genomförbart. Mot den bakgrunden bedömer regeringen att det är mer lämpligt att definiera småskalighet utifrån produktionsvolym.

Produktionsvolymen begränsas utifrån dryck och alkoholhalt

För att sälja alkoholdrycker genom gårdsförsäljning i Norge får till- verkarna sälja som mest 15 000 liter per producent. Den nivån motiveras med att den ger tillräckligt utrymme för innovation av nya produkttyper och tillräckliga möjligheter till tillväxt. Dessutom bedömdes det vara en tillräcklig volym för att täcka efterfrågan på ett försäljningsställe i sam- band med produktionen, där produktionen och försäljningen är en del av ortens helhetskaraktär och säljutbud. Vid produktion av en större kvantitet ansågs det lämpligt att producenten i stället säljer den kvantiteten via Vinmonopolet eller till besöksnäringen. Dock gäller inte denna gräns för drycker under 4,7 volymprocent alkohol, vilka får säljas utan produktions-

begränsningar och utanför Vinmonopolet. Det motsvarar de drycker som i Sverige i dag tillåts säljas utanför Systembolaget, dvs. folköl och andra drycker under 2,25 volymprocent alkohol. För att sälja genom gårds- försäljning i Finland får tillverkaren producera högst 100 000 liter gårds- vin eller 500 000 liter hantverksöl per år. Regeringen bedömer att liknande gränser bör gälla i Sverige.

För att säkerställa att utländska tillverkare inte utsätts för otillåten diskriminering är det av vikt att även begränsa de svenska tillverkarnas tillgång till denna försäljningskanal. Utan gränser skulle större svenska producenter som konkurrerar med utländska producenter gynnas på ett ur EU-perspektiv otillåtet sätt.

Utredningen har föreslagit att gränsen för drycker upp till 10 volym- procent alkohol ska vara 500 000 liter per år. Regeringen anser dock att den gränsen bör sättas något lägre. Regeringen bedömer att 400 000 liter per år bättre motsvarar vad som kan anses vara en småskalig tillverkare i Sverige och denna produktionsnivå förväntas de flesta öl- och cidertill- verkarna omfattas av.

För jästa drycker med en alkoholhalt med mer än 10 volymprocent rör det sig om alkoholdrycker med en högre alkoholkoncentration och därmed högre risk för skada. Därför bör den tillåtna produktionsgränsen sättas lägre än för drycker med lägre alkoholkoncentration. Likt utredningen bedömer regeringen att 200 000 liter per år för jästa drycker med en alkoholhalt med mer än 10 volymprocent är en lämplig nivå som ligger i linje med nivåerna i Finland. De flesta vintillverkare förväntas omfattas av denna produktionsnivå.

Avseende spritdrycker bedömer regeringen i likhet med utredningen, att motsvarande tillåten produktionsvolym bör vara 75 000 liter. Eftersom spritdrycker har den högsta alkoholkoncentrationen bland alkohol- dryckerna och därmed förknippas med högre risk för ohälsa bedöms det motiverat att ha en mycket lägre tillåten produktionsnivå för att tillåta gårdsförsäljning av spritdrycker.

Majoriteten av alla svenska alkoholtillverkare producerar visserligen volymer som långt underskrider de gränser som nu föreslås. Sammantaget är det endast ett fåtal svenska tillverkare som utesluts ur möjligheten till gårdsförsäljning, enbart baserat på dessa produktionsvolymer. Regeringen konstaterar att en produktionsvolym på 400 000 liter per år för drycker som understiger 10 volymprocentalkohol innebär en fyrdubbling eller mer av den mängd som de flesta öl- och cidertillverkare producerade 2020. Även de svenska vintillverkarna kommer med god marginal rymmas och kunna växa inom produktionsgränsen för gårdsförsäljning, de flesta kommer kunna öka sin årsproduktion tjugo gånger jämfört med 2020 utan att överskrida den tillåtna gränsen för gårdsförsäljning. De flesta svenska sprittillverkarna bedöms kunna öka sin produktion med mer än sju gånger den nivån som rapporterades för 2020. De föreslagna gränserna ger således ett mycket stort utrymme för tillverkarna att växa och öka sin dryckes- produktion. Regeringen delar därför inte bl.a. LRF:s och Livsmedels- företagens bedömning att de föreslagna produktionsnivåerna skulle vara tillväxthämmande. De som utesluts genom dessa krav på produktionstak är de största svenska tillverkarna, som förväntas ha mindre behov av att sälja sina drycker genom gårdsförsäljning och förväntas ha produkter i Systembolagets fasta sortiment eller ha haft vissa exportframgångar.

Prop. 2024/25:86

61

62

Det är således tillverkarens produktion inom respektive nivå under före- gående kalenderår som ska ligga till grund för tillståndet. Volymgränserna ska kontrolleras vid tillståndsgivningen. Det är upp till den som ansöker om gårdsförsäljningstillstånd att genom dokumentation uppvisa att denne uppfyller villkoren för tillståndet. Kommunen ska vidare utöva tillsyn över försäljningsställen med gårdsförsäljningstillstånd. Eftersom volymen

avser en årlig produktion är det just produktionen under föregående kalenderår som ska beaktas vid tillsyn. Det görs lämpligast genom hand- lingar som tillverkaren tillhandahåller kommunen, eller som kommunen på annat sätt får till sig, t.ex. uppgifter från andra myndigheter. Det åligger även tillverkaren att själv ha rutiner för att följa upp produktionsvolymen genom sitt egenkontrollprogram, se avsnitt 11.2.

Om det finns indikationer på att gränsen är på väg att passeras under ett pågående kalenderår, påverkar inte det tillståndet för det innevarande året. Tillverkaren har möjlighet att dra ner eller begränsa sin produktion under den återstående delen av kalenderåret för att inte överstiga gränsen inför kommande kalenderår. Däremot kan en indikation om att gränsen är nära att passeras vara skäl för förnyad tillsyn avseende tillståndet för efter- följande kalenderår. Om kommunen vid en kontroll konstaterar att före- gående årsproduktion översteg den tillåtna produktionsnivån inom någon av de tre kategorierna, ska kommunen återkalla gårdsförsäljnings- tillståndet, se avsnitt 13.2.

Flera remissinstanser, bl.a. Sveriges oberoende småbryggerier, Livs- medelsverket samt Göteborgs och Älvsbyns kommuner framhåller vikten av föreskrifter kopplade till bedömningen av småskalighet. De närmare föreskrifter som behövs om vilka handlingar eller uppgifter som kommunerna bör samla in för att fastställa en tillverkares årsproduktion kan meddelas genom verkställighetsföreskrifter.

Endast oberoende tillverkare får bedriva gårdsförsäljning

För att säkerställa att gårdsförsäljningsreformen träffar just småskaliga alkoholtillverkare föreslår utredningen att det ska ställas krav på att den som bedriver gårdsförsäljning är oberoende från tillverkare med produktionsvolymer som överstiger de tillåtna volymerna. Regeringen instämmer i att det bör finnas ett krav på oberoende för att gårdsförsäljning ska få bedrivas. Advokatsamfundet efterfrågar en uttömmande definition av oberoende och anser att det bör klargöras vad som ska gälla för familje- ägda företag. Regeringen anser att ledning för begreppet oberoende, liksom för årsproduktion, kan hämtas från förordningen om intyg till oberoende små producenter av alkoholdrycker. Det bör ställas krav på att den som bedriver gårdsförsäljning ska vara juridiskt och ekonomiskt oberoende av andra tillverkare av alkoholhaltiga drycker, ska använda lokaler som är fysiskt skilda från lokaler som används av andra tillverkare av alkoholhaltiga drycker vars volymer överskrider de som angetts ovan och inte ska tillverka drycker på licens. Till skillnad från vad som gäller i förordningen om intyg till oberoende små producenter av alkoholdrycker bör den som bedriver gårdsförsäljning vara oberoende av tillverkare av alla andra typer av alkoholdrycker, och inte enbart av tillverkare av samma sorts alkoholdryck som de själva producerar.

Med juridiskt och ekonomiskt oberoende avses när det gäller gårdsför- säljning att det inte får förekomma ett beroende mellan gårdsförsäljaren och andra dryckestillverkare, oavsett produktionsvolym, t.ex. på led- ningsnivå eller vad gäller ägarandelar eller rösträtt i bolaget. Även dessa krav skiljer sig något från vad som gäller enligt förordningen om intyg till oberoende små producenter av alkoholdrycker. Tillverkare som ingår i en koncern med andra dryckestillverkare kan därmed inte få ett gårdsförsälj-

Prop. 2024/25:86

63

alkohol eller rikta sådan marknadsföring mot personer under 25 år (se vidare nedan). Om en restauratör bjuds in att servera alkoholdrycker från den fastighet varifrån tillverkaren får sälja sina drycker, gäller alkohol- lagens regler om servering och serveringstillstånd. Om även gårdsför- säljaren bedriver servering på fastigheten, måste båda ansöka om tillstånd för gemensamt serveringsutrymme. Dessa förtydliganden bör hjälpa kommunerna att bedöma vad som är tillåtet. Länsstyrelsen i Örebro län önskar förtydligande om vilka krav, exempelvis kring tillgänglighets- anpassning, som kommer att ställas på företagen när de ska erbjuda kunskapshöjande arrangemang. Regeringen konstaterar att detta lagstift- ningsarbete inte omfattar frågor om anpassning av lokaler ur tillgänglig- hetssynpunkt. Vid ny- eller ombyggnation kan kommunen lämna informa- tion om vilka krav på anpassning som finns. Regler finns även i bl.a. plan- och bygglagen (2010:900).

Gårdsförsäljning innebär marknadsföring – åldersgränser måste beaktas

Regeringen konstaterar att en gårdsförsäljare kommer att behöva förhålla sig till flera olika åldersgränser i sin verksamhet. För själva gårdsförsälj- ningen kommer åldersgränsen att innebära att alkoholdrycker inte får säljas till en person under 20 år. Om den som bedriver gårdsförsäljning även har serveringstillstånd, innebär åldersgränsen för alkoholservering att den som serveras ska vara minst 18 år gammal. Den som bedriver gårds- försäljning måste även, som flera remissinstanser framhåller, beakta att ett besöksarrangemang med koppling till den egentillverkade alkoholdrycken innebär en form av marknadsföring av alkoholdrycker. Gårdsförsäljaren behöver därför i sin verksamhet noga beakta och följa alkohollagens och marknadsföringslagens regler om marknadsföring av alkohol. Det innebär bl.a. att gårdsförsäljaren måste iaktta särskild måttfullhet och att mark- nadsföringsåtgärden inte får vara påträngande, uppsökande eller uppmana till bruk av alkohol. Marknadsföring av alkoholdrycker får inte rikta sig särskilt till barn och ungdomar som inte har fyllt 25 år.

Regeringen anser, i motsats till Älvkarleby kommun, att det inte bör införas någon åldersgräns för att få delta vid det kunskapshöjande evene- manget för gårdsförsäljning. Det kommer således vara möjligt för personer i alla åldrar att delta i besöksarrangemanget, trots att arrangemanget även kan betraktas som marknadsföring av alkoholdrycker. Eftersom barn och ungdomar i sällskap av sina föräldrar kan delta i besöksarrangemang bedömer regeringen dock att det kommer att ställas stora krav på till- verkaren vid utformning av arrangemanget. Gårdsförsäljare bör själva utvärdera om deras arrangemang är lämpliga för barn och unga att delta i, eller om de väljer att anordna vissa arrangemang där barn och unga kan delta och andra arrangemang som endast är för personer från 25 års ålder. Det är således möjligt för en gårdsförsäljare att själv sätta en åldersgräns för deltagande i besöksarrangemanget.

Regeringen vill, med anledning av de farhågor Länsstyrelsen i Väster- norrlands län för fram, understryka att det är viktigt för gårdsförsäljare att beakta att marknadsföring av upplevelserna inte får användas som ett sätt att kringgå reglerna om marknadsföring av dryckerna, t.ex. i sociala medier och andra marknadsföringskanaler. Marknadsföring av ett kun- skapshöjande arrangemang med koppling till gårdsförsäljning innebär

Prop. 2024/25:86

69

72

Försäljning ska ske från tillverkningsplatsen eller från odlingsplatsen

Regeringen föreslår att gårdsförsäljning ska definieras som detaljhandel med egentillverkade alkoholdrycker från tillverkarens försäljningsställe, se avsnitt 8. Som framgår ovan anser regeringen att gårdsförsäljning enbart ska kunna bedrivas på ett försäljningsställe per tillverkare. Det behöver därmed tydliggöras vad som avses med försäljningsställe.

SBOV framhåller vikten av att tillverkare tillåts bedriva gårdsförsäljning från den plats som anses passa den besöksverksamhet gården har. Detta är viktigt för att undvika de stora investeringar som skulle krävas för att etablera lokaler för skatteupplag, försäljningsyta och personalkostnader på en plats som annars inte tar emot någon besöksverksamhet.

Regeringen delar utredningens bedömning att försäljningen ska ske från tillverkningsplatsen. Vissa remissinstanser, så som redogjorts för under avsnitt 9.1, anser att gårdsförsäljning bör begränsas till enbart lands- bygden. Regeringen bedömer dock att en lösning där försäljning enbart kan ske från ett odlingsställe eller enbart på vad som kan betraktas som landsbygd skulle utesluta den stora merparten av de småskaliga alkohol- tillverkarna och inte stärka besöksnäringen i hela landet på det sätt som kan förväntas om gårdsförsäljning tillåts även på andra ställen än det som kan betraktas som landsbygd. Regeringen anser att även andra platser, där alkoholtillverkning sker, kan vara intressanta besöksmål och skapa ett större intresse för svenska livsmedel och svensk livsmedelsproduktion.

Kravet på att försäljning endast ska få ske från tillverkningsstället är nödvändigt för att reformen ska vara till gagn för besöksnäringen. Det övergripande syftet med denna reform är ju att skapa ett intresse för svenska livsmedel och svensk livsmedelsproduktion för att kunna gynna besöksnäringen. De begränsningar som detta medför är även avgörande för att upprätthålla en systematisk alkoholreglering till skydd för folk- hälsan. Såsom framgår av avsnitt 5.1.3 är tillgänglighetsbegränsningar en beprövad metod för att minska alkoholkonsumtion och minska alkoholens medicinska och sociala skador. Möjligheten för vissa privata aktörer att sälja alkoholdrycker direkt till konsument, utan att gå via Systembolaget, innebär ett undantag från monopolet. Därför måste särskilda begräns-

ningar införas för att hantera de ökade risker för folkhälsan som följer av att tillåta privata vinstintressen i detaljledet. Genom att ställa krav på att försäljning endast ska ske från tillverkningsstället bibehålls ett högt skydd för folkhälsan samtidigt som syftet med reformen uppnås.

För vissa alkoholdrycker kan delar av tillverkningsprocessen behöva ske på olika tillverkningsställen. För att säkerställa kopplingen till hantverks- mässighet bör det förtydligas att försäljningsstället är den plats där huvuddelen av alkoholdryckerna har tillverkats. Med detta bör avses den plats där den karaktärsgivande delen av tillverkningen sker.

Jordbruksverket framför att vinodlingar ofta utgör en viktig plats för studiebesök och ofta befinner sig i anslutning till platser som är intressanta för besöksnäringen. Regeringen instämmer i Jordbruksverkets synpunkt. Eftersom vintillverkare som vill sälja sina drycker genom gårdsförsäljning även behöver odla sina egna druvor föreslår regeringen att försäljningen av vin alternativt bör kunna ske från odlingsstället. Vinet kan bestå av druvor som har odlats av tillverkaren på olika platser. Försäljningsstället bör därför vara den plats där huvuddelen av druvorna har odlats. Med uttrycket huvuddelen av druvorna bör avses den viktmässigt största andelen av druvorna. Om druvorna har odlats på flera olika platser som inte är fysiskt sammanhållna eller i närheten av varandra, ska säljaren i sin ansökan ange på vilken av dessa odlingsplatser som gårdsförsäljning avses bedrivas. Om vintillverkaren inte har sin tillverkning vid platsen där vindruvorna odlas kan denne välja om försäljningen bör ske vid odlingsplatsen eller från tillverkningsstället. Som framgår ovan kan försäljningen endast ske från en plats och denna plats bör även vara där besöksarrangemanget sker (se mer i avsnitt 10.2).

De gynnande effekterna för besöksnäringen och livsmedelsproduk- tionen kan inte uppnås om det inte ställs krav på försäljningsstället. Genom att ställa krav på att försäljning ska ske från tillverkningsstället alternativt odlingsstället i fråga om vin, och att även besöksarrangemanget bör ske på samma plats (se avsnitt 10.2), kommer denna reform att förbättra möjligheterna till att bedriva besöksnäring i hela Sverige. Detta kommer i sin tur att förbättra möjligheterna att leva, bo och driva företag i hela landet. Därmed säkerställs även att reformen fokuserar på utveckling av besöksnäring och inte ett generellt gynnande av alkoholproduktion.

SKR efterfrågar om det kommer att vara tillåtet att genomföra delar eller hela inköp via e-handel. Regeringen konstaterar att syftet med reformen är att besöket ska vara det centrala. Det bör därför inte vara tillåtet med t.ex. e-handel eller andra former av distansförsäljning. Genom kravet på att gårdsförsäljningen ska bedrivas från tillverknings- eller odlingsplatsen blir endast försäljning från ett fysiskt försäljningsställe tillåten.

Prop. 2024/25:86

73

Prop. 2024/25:86

74

10.3Hur mycket alkoholdryck får säljas genom gårdsförsäljning?

Regeringens förslag: Vid gårdsförsäljning ska försäljningen av de egentillverkade alkoholdryckerna till varje enskild konsument vid samma besökstillfälle inte få överstiga 0,7 liter spritdrycker, tre liter vin, tre liter starköl och tre liter andra jästa alkoholdrycker. Avlämnande av dryckerna ska ske vid försäljningen.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår inget krav på att avlämnande av dryckerna ska ske vid försäljningen.

Remissinstanserna: Länsstyrelsen i Jämtlands län instämmer i utredningens förslag. Gårdsförsäljning bör inte vara där man köper större kvantiteter alkoholdrycker. Systembolaget ska även fortsatt vara valet för inköp av större kvantiteter alkohol. Länsstyrelsen vill ändå uppmärk- samma att mängden öl eller cider som får säljas borde kunna vara större än mängden vin och fruktvin då alkoholhalten i öl och cider är lägre och produkternas värde är lägre. Även spritdrycker skulle kunna delas in beroende på vilken alkoholhalt de har och alkoholsvagare produkter skulle kunna få säljas i något större mängd.

Älmhults kommun avstyrker förslaget om en gräns för hur mycket varje enskild person vid samma besökstillfälle får köpa. Svenskt Näringsliv anser att de kvantiteter som föreslås är för lågt satta. Svenskt Näringsliv förstår behovet av en begränsning, men anser att kvantiteterna inte framstår som rimliga och proportionerliga och anser att de kvantiteter som gäller vid införsel av alkohol från ett annat EU-land eller från ett land utanför EU bör ge en fingervisning för att hitta en mer befogad och rimlig nivå. Även Sveriges oberoende småbryggerier hänvisar till inrese- volymerna från icke EU-land dvs. 1 liter sprit, 4 liter vin och 16 liter öl som en mer naturlig gräns, bl.a. då den totala mängden ren alkohol är mer jämlik mellan de olika dryckesslagen. Föreningen svenskt vin, Länsstyrelsen i Värmlands län och Sveriges Branschorganisation för Oenologi och Vitikultur (SBOV) anser att begränsningen på fyra flaskor vin (3 liter) till besökarna är för lite och framför att det kan uppstå logistiska utmaningar för kommersiella vinodlare att förhålla sig till föreslagen volym om 3 liter vin. De menar att gränsen bör höjas för att bättre harmonisera med de förpackningsstorlekar som används i dagsläget. Vin i flaskor levereras som standard i kartonger om sex eller tolv flaskor. Därför bör det åtminstone vara tillåtet att sälja sex flaskor (4,5 liter) för att inte behöva ta fram specialemballage enbart för gårdsförsäljning. En normalstor vinflaska i Systembolagets sortiment är 0,75 liter vilket innebär att utredningens förslag för vin motsvarar 4 flaskor och att enbart vin- gårdar med produktion av 0,5-litersflaskor kan bruka ordinarie paketering i gårdsförsäljningssyfte medan resterande producenter med försäljning av 0,75-litersflaskor skulle tvingas köpa in specifik paketering för detta ändamål. Lantbrukarnas riksförbund (LRF) och Visita påpekar att i ett tidigare utkast till kvantitativ begränsning var gränserna satta till 0,7 liter spritdryck, 4,5 liter vin eller andra jästa drycker eller 5 liter starköl. LRF bedömer att dessa försäljningsvolymer borde vara tillräckliga. De före-

slagna kvantiteterna anses vara för lågt hållna och riskerar att medföra onödiga begränsningar av attraktionskraften i och därmed den turistiska efterfrågan på gårdsförsäljningen. Region Dalarna anser att kvantiteten starköl som får säljas kan ökas till 5–6 liter eftersom många hantverks- bryggerier producerar många olika sorters öl som besökaren kan tänkas vilja köpa minst en flaska av, samt att öl generellt har lägre alkoholhalt än vin. Region Kalmar län hänvisar också till att konsumenter bör tillåtas köpa med sig en flaska ur varje sortiment hos bryggerier och föreslår en gräns på sex liter öl. Region Kalmar län menar även att det vore att föredra om volymerna för vin och destillerade drycker harmoniseras med de regler som gäller för införsel från ett icke EU-land, dvs. fyra liter vin och en liter destillerad dryck.

Kils kommun framför att det inte klargörs varför det nu förordas en högre kvantitet i jämförelse med förslag från tidigare utredning. Den högre gränsen ger en större potentiell marknadsfördel som, i kombination med ett stort antal möjliga återförsäljningsställen, behöver vara väl avvägd. Den föreslagna gränsen bör därför motiveras tydligare.

Sveriges Advokatsamfund (Advokatsamfundet) menar att en möjlig begränsning skulle kunna övervägas där kvantiteterna görs alternativa (dvs. 0,7 liter spritdryck eller 3 liter vin eller 3 liter starköl eller 3 liter andra drycker) varvid den totala kvantiteten per köptillfälle även minskas. Visit Sweden anser att en mer likformig princip utifrån dryckespro- ducentens/turismföretagarens perspektiv vore att föredra. Ett beräknat genomsnittligt försäljningsvärde för de i utredningen föreslagna volymerna leder till en orimligt stor skillnad i möjlighet till försäljning ur en företagares perspektiv beroende på vilken dryck som produceras. Produktionskostnaderna är givetvis olika men möjlig försäljning per besökare är viktig. Framför allt ur ett hållbarhetsperspektiv så är det viktigare att höja intjäningen per besökare än att maximera antalet besökare.

Konkurrensverket konstaterar att utredningens begränsning är lika- behandlande för de företag som kan komma att omfattas av en gårds- försäljning och har därför inga invändningar mot förslaget.

Livsmedelsverket har inga synpunkter på de föreslagna kvantiteterna, men önskar förtydligande om hur företagen ska kunna visa att kraven följs och hur en eventuell kontroll av att bestämmelserna följs ska utföras.

Sveriges kommuner och regioner (SKR) önskar förtydligande avseende vilka produkter får säljas, t.ex. om kunder får gå ihop och köpa andelar i tunnor, fat eller magnumflaskor och om det är möjligt att en gårds- försäljares produkt förvaras hos säljaren och avhämtas i omgångar eller vid något annat tillfälle än försäljningen.

Älvkarleby kommun efterfrågar ett förtydligande om deltagare kan gå på flera studiebesök eller föreläsningar i rad och därmed inhandla mer än en alkoholranson.

Skälen för regeringens förslag

Vid gårdsförsäljning är det besöket och inte försäljningen som ska stå i centrum. Regeringen gör därför, i likhet med utredningen och Länsstyrelsen i Jämtlands län, bedömningen att gårdsförsäljning inte ska vara en kanal för att köpa stora kvantiteter alkoholdrycker. Köpet ska

Prop. 2024/25:86

75

vad en enskild person tillåts att köpa enligt detta förslag. En magnumflaska som normalt sett innehåller samma volym som två normalstora vinflaskor faller fortfarande in under den föreslagna nivån och är därmed möjlig att sälja genom gårdsförsäljning. Däremot rymmer tunnor och fat sådana volymer att de kraftigt överstiger regeringens föreslagna gräns. Gårds- försäljning ska inte vara en plats för mängdköp av alkoholdrycker. Även om tillräckligt många personer delar på en stor förpackning och därigenom inte överstiger inköpskvoten per person menar regeringen att sådana stora volymer i praktiken inte bör kunna säljas. Om en tillverkare säljer alkohol- drycker i så stora förpackningar, kommer denne nämligen i samband med tillsyn ha mycket svårt att visa hur många liter varje person köpt, och därmed svårt att visa att lagens krav har följts. Av samma skäl är det inte lämpligt att drycken efter försäljning förvaras på plats hos gårdsförsäljaren för att hämtas vid ett annat tillfälle. Som Lagrådet föreslår bör det läggas in ett krav i lagen om att avlämning av alkoholdryckerna ska ske vid försäljningen.

Livsmedelsverket anser att det behöver klargöras hur tillsynsmyndig- heten ska kunna kontrollera att varje köp inte överskrider den satta gränsen. Likt övriga rekvisit för gårdsförsäljning ställer detta höga krav på tillverkaren att föra dokumentation över varje köp och att denna doku- mentation kan lämnas till tillsynsmyndigheten. Dokumentationen bör bl.a. kunna föras genom kassakvitton där det t.ex. framgår vad som har sålts och när. Även kvitton på betalning för besöksarrangemanget kan tillhanda- hållas tillsynsmyndigheten för att det ska kunna kontrolleras att köp av alkoholdrycker endast skett i samband med ett sådant arrangemang. För att underlätta tillsynen föreslår regeringen att tillverkare med gårdsförsälj- ningstillstånd även ska ha ett egenkontrollprogram där rutiner för att säkerställa att försäljning endast sker i tillåten mängd kan framgå, se avsnitt 11.2. Älvkarleby kommun efterfrågar ett förtydligande om deltagare kan gå på flera studiebesök eller föreläsningar i rad och därmed kan inhandla mer än en alkoholranson. Regeringen konstaterar att inga förbud mot att delta i flera besöksarrangemang som följer efter varandra föreslås i denna proposition. Det är således möjligt att besöka samma tillverkare på nytt för att göra ännu ett köp, dock krävs då att köparen betalar för och deltar vid ett nytt besöksarrangemang, i enlighet med de krav som framgår ovan i avsnitt 10.1. Det är således inte möjligt för en köpare att köpa ännu en ranson utan att ännu en gång betala för och genomgå ytterligare en föreläsning eller motsvarande arrangemang.

Prop. 2024/25:86

77

och tillsyn i fråga om gårdsförsäljning på en myndighet på central nivå kan åstadkomma en likartad tolkning. Det skulle dock frångå den systematik som i dag finns i alkohollagen, enligt vilken kommunen ansvarar för hanteringen av tillstånd och tillsyn över exempelvis serveringsställen och provsmakningsställen. Det kan också ifrågasättas om det är en lämplig lösning för de tillverkare som önskar bedriva gårdsförsäljning vilka även kan ha, eller avse att ansöka om, tillstånd för servering eller provsmakning. Att dessa ska vända sig till ytterligare en myndighet som delvis kommer att genomföra motsvarande prövning av t.ex. sökandens lämplighet inne- bär extra administration och kostnader som är svåra att motivera. Utred- ningen om lustgas och vissa frågor på alkohol- och tobaksområdet (S 2022:14) hade i uppdrag att bl.a. se över tillsynsorganisationen på alkoholområdet där frågor om tillståndsprövning kan bli aktuella. Utred- ningens förslag har remitterats och bereds inom Regeringskansliet. Det är därför inte aktuellt att nu frångå den tidigare systematiken och utse en myndighet på central nivå till tillståndsmyndighet. Regeringen bedömer att det på motsvarande sätt som för serveringstillstånd bör vara den kommun där försäljningsstället är beläget som ska pröva ansökningar om gårdsförsäljningstillstånd. Vad KAF-T framför om att alkoholpolitiken och lagens skyddssyfte får stå åt sidan till förmån för näringslivsintressen och lokalpolitiska incitament utgör inte skäl att frångå systematiken att ansvar för tillståndsprövning åläggs kommunen.

Som Länsstyrelsen i Jämtlands län, Länsstyrelsen i Stockholms län och Älvkarleby kommun framför är det en ny uppgift för kommunerna att vid tillståndsprövningen utreda och bedöma om sökande är oberoende från andra tillverkare. Närmare ledning till kommunen kring vad som avses med oberoende tillverkare ges i avsnitt 9.2.

I syfte att ge kommunen det underlag den behöver för att pröva sökandens lämplighet och säkerställa att verksamheten uppfyller kraven för gårdsförsäljningstillstånd ska en ansökan om tillstånd vara skriftlig.

Med anledning av tjänstedirektivets krav i fråga om förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen måste det säkerställas att tillstånds- förfarandet fullgörs inom rimlig tid och att de tidsfrister inom vilka tillståndsmyndigheten måste agera fastställs och offentliggörs. Den yttersta tidsgräns inom vilken en kommun ska fatta beslut i ett till- ståndsärende bör därför regleras. I 8 kap. 10 § finns ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om den tid inom vilken kommunen ska fatta beslut om serveringstillstånd, se även 5 § alkoholförordningen (2010:1636). Ett liknande bemyndigande bör föras in vad gäller beslut om gårdsförsäljningstillstånd. Eftersom lämplighetsprövningen av sökanden utgör själva grunden för tillståndsförfarandet är det nödvändigt att en prövning görs och att det inte är möjligt att låta tjänstedirektivets mekanism med tyst beviljande medföra att tillstånd medges automatiskt efter viss tid, utan någon som helst prövning (jfr prop. 2008/09:187 s. 98).

Av 9 kap. 7 § alkohollagen följer att kommunen ska sända en kopia av beslutet till Folkhälsomyndigheten, den länsstyrelse som berörs av beslutet och Polismyndigheten, samt i vissa fall även till Konsumentverket. Kommunen ska också utfärda bevis om tillstånd som meddelats. Den bestämmelsen blir tillämplig även på beslut om gårdsförsäljningstillstånd.

Prop. 2024/25:86

79

Prop. 2024/25:86

80

11.2Krav på egenkontroll och uppgiftslämnande vid gårdsförsäljning

Regeringens förslag: Den som bedriver gårdsförsäljning ska utöva särskild kontroll (egenkontroll) över försäljningen och hanteringen i övrigt samt ansvara för att det finns ett lämpligt egenkontrollprogram.

Till ansökan om gårdsförsäljningstillstånd ska egenkontroll- programmet och de övriga uppgifter som behövs för kommunens prövning bifogas.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om utformningen av egenkontrollprogram.

Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. Utred- ningen föreslår inte att det ska ställas krav på egenkontroll vid gårdsför- säljning och föreslår ingen reglering av vilka uppgifter som ska bifogas ansökan.

Remissinstanserna har inte uttalat sig om egenkontroll.

Skälen för regeringens förslag: Krav på egenkontroll och egen- kontrollprogram finns i dag vid försäljning av bl.a. folköl och livsmedel samt på tobaksområdet. Egenkontroll innebär att en verksamhetsutövare själv ska kontrollera att de regler som styr verksamheten följs. Därigenom kan verksamhetsutövaren planera, kontrollera och följa upp sin verk- samhet. Syftet med egenkontroll är, utöver att säkerställa att lagar och regler efterlevs, att förbättra och utveckla verksamheten. Egenkontrollen dokumenteras i ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Egenkontrollprogrammet kan fungera som en form av checklista för vad som krävs för att verksamheten ska följa lagen.

Syftet med egenkontrollprogrammet är också att underlätta kommunens tillståndsprövning och tillsyn av verksamheten. Genom egenkontroll- programmet får tillsynsmyndigheten information om hur näringsidkaren arbetar för att följa lagstiftningen. Vid tillsyn kan frågor ställas utifrån uppgifter i programmet. På så sätt kan egenkontrollen underlätta och effektivisera tillsynen både för tillsynsmyndigheten och verksamhets- utövaren.

För detaljhandel genom gårdsförsäljning ligger det nära till hands att jämföra med kraven vid livsmedelsproduktion. I många fall kan det bli fråga om samma tillsynsobjekt vid livsmedelstillsyn och tillsyn av gårds- försäljning. På livsmedelsområdet har företagens egenkontrollprogram stor betydelse för tillsynen av livsmedelshygien. Egenkontrollprogrammet utgör en egen kvalitetssäkring av verksamheten och beskriver vanligen hur utbildning, personalhygien, rengöring och kontrollmätningar ska utföras.

Även den som har rätt att bedriva detaljhandel med eller servering av folköl har en skyldighet att utöva egenkontroll och att utarbeta ett egen- kontrollprogram. Kravet på egenkontroll, då kallat egentillsyn, för detalj- handel med folköl infördes 2001 i samband med att det även infördes ett anmälningskrav. Av förarbetena framgår att egenkontrollprogrammet bör beskriva bl.a. hur personalen ska få information om alkohollagens bestämmelser samt vilka rutiner som ska tillämpas vid försäljning av folköl. Ansvaret och formerna för ålderskontrollen bör särskilt behandlas (prop. 2000/01:97 s. 62 och 67).

Det är rimligt att ställa motsvarande krav på alkoholtillverkare som beviljas gårdsförsäljningstillstånd som på den som bedriver detaljhandel med eller servering av folköl. Alkoholtillverkare omfattas i regel av en skyldighet att utarbeta egenkontrollprogram enligt livsmedelslagstift- ningen och bör därmed ha tidigare kunskap om formerna för egenkontroll. För gårdsförsäljare bör egenkontrollprogrammet, förutom sådant som gäller för folköl enligt ovan, omfatta t.ex. produktionsvolymer, krav på oberoende, försäljningskvoter och användningen av egenodlade druvor. Tillsynen av egenkontrollprogram för gårdsförsäljning kan för effektivitetsvinster samordnas med den kommunala livsmedelstillsynen, men den kan även utföras inom annan kommunal tillsynsverksamhet eller särskilt för gårdsförsäljningen.

I förarbetena till bestämmelserna om egenkontroll för folköl framgår att försummelse i fråga om egenkontroll, då kallat egentillsyn, kan komma att utgöra grund för beslut om förbud mot försäljning av folköl (prop. 2000/01:97 s. 68). Likt vad som gäller för egenkontrollprogram för folköl kan försummelse i fråga om egenkontroll eller i fråga om utarbetande av egenkontrollprogram komma att utgöra grund för beslut om att återkalla gårdsförsäljningstillståndet.

Att införa en skyldighet att upprätta ett egenkontrollprogram kan framstå som onödigt administrativt betungande. Regeringen konstaterar dock att förutom att egenkontrollen underlättar myndigheternas tillsyn ger det också den som bedriver verksamheten möjlighet att på ett strukturerat sätt säkerställa att gårdsförsäljningen, besöksarrangemanget och hanteringen i övrigt uppfyller gällande krav. Det är av betydande vikt att verksamhets- utövaren redan på förhand säkerställer att verksamheten bedrivs i enlighet med gällande krav, särskilt med beaktande av att gårdsförsäljning i strid med lagen kan medföra straffansvar, se avsnitt 15. Tillverkaren får på så sätt kunskap om vad som åligger honom eller henne, vilket i förlängningen bidrar både till att utveckla verksamheten och till att skydda folkhälsan. Fördelarna med ett krav på egenkontroll får därför anses väga tyngre än den administrativa börda det innebär för tillverkaren. Regeringen föreslår därför att det ska införas ett krav på egenkontroll och egenkontrollprogram vid gårdsförsäljning och hanteringen i övrigt.

I alkohollagen finns det inget krav på att verksamhetsutövaren ska lämna in det upprättade egenkontrollprogrammet till kommunen i samband med anmälan om försäljning av folköl. Det skiljer sig från kraven vid ansökan om tillstånd för tobaksförsäljning, där det enligt 5 kap. 7 § lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter krävs att egenkontroll- programmet bifogas vid ansökan om tillstånd. Då regeringen föreslår att det ska införas ett tillståndskrav för gårdsförsäljning kan kraven vid till- ståndsansökan på tobaksområdet ge vägledning kring lämpliga krav vid ansökan om gårdsförsäljningstillstånd. För att en effektiv tillsyn av gårds- försäljare ska kunna bedrivas föreslår regeringen att egenkontrollprogram- met och övriga uppgifter som behövs för tillsynen ska bifogas vid en ansökan om gårdsförsäljningstillstånd.

För att egenkontrollen ska kunna utgöra ett bra stöd vid tillsynen ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få möjlighet att meddela föreskrifter om egenkontrollprogrammets utformning. Regeringen bedömer att det är lämpligt att Folkhälsomyndigheten får utfärda sådana föreskrifter. I sitt föreskriftsarbete bör Folkhälso-

Prop. 2024/25:86

81

enligt de krav som ställs upp i alkohollagen och föreskrifter som meddelas med stöd av denna lag. Tidigare förarbeten och praxis kan ge ytterligare vägledning (jfr prop. 1994/95:89 s. 63–64). Om gårdsförsäljning sker utan att något besöksarrangemang tillhandahålls, kan alkohollagens straffbestämmelser om olovlig försäljning av alkohol aktualiseras, se avsnitt 15. Det är därför viktigt att även den besöksverksamhet som ska tillhandahållas i samband med gårdsförsäljning ingår som en del i tillståndsmyndighetens prövning.

Vid en ansökan om gårdsförsäljningstillstånd bör det alltså göras en liknande lämplighetsprövning som när kommunen prövar en ansökan om serveringstillstånd. En kommun får enligt 11 § 10 förordningen (1999:1134) om belastningsregister i ärenden om serveringstillstånd begära ut uppgifter ur belastningsregistret om brott som lett till någon annan påföljd än penningböter. Samma möjlighet bör införas i den förord- ningen för ärenden om gårdsförsäljningstillstånd. När en juridisk person ansöker om gårdsförsäljningstillstånd bör lämplighetsprövningen, på samma sätt som gäller vid ansökan om serveringstillstånd, avse såväl den juridiska personen som den eller de fysiska personer som har ett betydande inflytande i rörelsen. Personer med betydande inflytande kan t.ex. vara aktieägare med betydande inflytande, finansiärer, styrelseledamöter, verkställande direktör och bolagsdelägare (se prop. 1994/95:89 s. 102– 103).

Vidare bör det på samma sätt som vid ansökan om serveringstillstånd ställas krav på att den som ansöker om gårdsförsäljningstillstånd genom att avlägga prov visar att han eller hon har den kunskap om alkohollagen och anslutande föreskrifter som behövs för att bedriva verksamheten i enlighet med kraven. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får enligt 8 kap. 12 § meddela föreskrifter om kunskapsprov och om undantag i vissa fall från skyldigheten att avlägga prov. Överväg- anden kring bemyndigandet har gjorts i tidigare förarbeten, se proposi- tionen En ny alkohollag (prop. 2009/10:125 s. 95–96 och 168–169). Det finns inte anledning att nu göra en annan bedömning än att den närmare utformningen av kunskapsprovet ska regleras på lägre föreskriftsnivå. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför få ett bemyndigande att meddela föreskrifter om kunskapsprov för gårds- försäljning och om undantag från att avlägga sådant prov. Enligt 4 § alkoholförordningen får Folkhälsomyndigheten meddela sådana före- skrifter. I likhet med vad som gäller för serveringstillstånd bedömer regeringen att det är lämpligt att mer detaljerade bestämmelser om kun- skapsprovet meddelas av Folkhälsomyndigheten.

På samma sätt som för serveringstillstånd och detaljhandel med folköl, föreslås Polismyndigheten få ett tillsynsansvar vid sidan om kommunen, se avsnitt 13.1. I samband med prövningen av gårdsförsäljningstillstånd har kommunen, i likhet med vad som gäller vid ansökan om stadigvarande serveringstillstånd, behov av att inhämta ett yttrande från Polismyndig- heten. Vid prövning av gårdsförsäljningstillstånd ska kommunen bl.a. ta hänsyn till sökandens lämplighet och om platsen för verksamheten är lämplig. Polismyndigheten kan ha relevant information som kommunen inte kan få del av på annat sätt. En ansökan om gårdsförsäljningstillstånd ska därför inte få bifallas utan att Polismyndighetens yttrande har inhämtats.

Prop. 2024/25:86

83

tillstånd. Det hindrar inte att gårdsförsäljning kan ske på samma fastighet eller i annan del av samma byggnad som serveringsutrymmet.

Avseende SKR:s önskemål om förtydligande av vad som gäller om tillverkaren ordnar en hantverksdag samt i fråga om gemensamma utrymmen har regeringen lämnat vissa förtydliganden i avsnitt 10.1 om besöksarrangemanget. I fråga om de oklarheter som i dag råder om avgränsning av utrymme t.ex. vid festivaler har Utredningen om lustgas och vissa frågor inom alkohol- och tobaksområdet (S 2022:14) haft i uppdrag att bedöma vilka förtydliganden som behövs i alkohollagen avseende t.ex. överblickbar yta och lämna nödvändiga författningsförslag. Utredningens förslag har remitterats. Regeringen kan därför ha anledning att återkomma i den frågan.

Utrymmen för försäljning av alkoholdrycker genom gårdsförsäljning bör vidare vara fysiskt avskilda för respektive tillståndshavare. Det är således inte tillåtet för flera tillståndshavare att dela på ett gemensamt försäljningsställe. Att tillåta en annan ordning bedöms bl.a. skapa problem för tillsynsmyndigheterna, då det blir svårt att kunna bedöma vilken för- säljning som hör till respektive tillståndshavare. Det skulle även försvåra bedömningen av tillståndshavarnas oberoende av varandra. Vid t.ex. en hantverksdag som äger rum på en odlingsplats med ett gårdsförsäljnings- tillstånd får inte andra alkoholdryckstillverkare bedriva försäljning från samma plats. Däremot kan andra tillverkare ansöka om och, förutsatt att kraven enligt nuvarande reglering i alkohollagen är uppfyllda, beviljas ett tillfälligt serveringstillstånd för att på så vis marknadsföra sin dryck.

I 8 kap. 24 § tredje stycket alkohollagen finns det s.k. förvarings- förbudet. Förvaringsförbudet innebär att alkoholdrycker som inte får serveras på ett serveringsställe, inte heller får förvaras där. Det innebär att det t.ex. är förbjudet för gäster att ta med egna alkoholdrycker till ett serveringsställe med syfte att inta dessa på stället. Överträdelser av förvar- ingsförbudet är straffsanktionerade enligt 11 kap. 9 § andra stycket 1. Enligt tredje stycket samma paragraf ska det dock inte dömas till ansvar om det av omständigheterna framgår att drycken var avsedd för annat än intag på platsen. Frågan är då vad som gäller för drycker som har sålts genom gårdsförsäljning och som därefter förvaras på serveringsstället under det fortsatta besöket. Det är sannolikt många som kommer att bedriva gårdsförsäljning som också erbjuder servering av något slag. Undantaget i 11 kap. 9 § tredje stycket innebär enligt regeringens mening att alkoholdryck som inhandlats genom gårdsförsäljning och som förvaras på så sätt att det är tydligt att syftet inte är att inta drycken på platsen, inte ska föranleda straffansvar. Det kan t.ex. vara fallet om dryckerna förvaras hos en garderobiär (jfr prop. 1994/95:89 s. 99). Regeringen konstaterar således att förvaringsförbudet i 8 kap. 24 § inte innebär ett hinder mot gårdsförsäljning.

Två Liljor AB efterfrågar en lösning för hur producenter som samverkar i produktionen, s.k. vinkooperativ, ska arrangera försäljningen när före- tagen delar produktionsplats och därmed försäljningsplats. Till skillnad från vad som gäller för serveringstillstånd bör det som framgår ovan enligt regeringens mening inte vara tillåtet för flera tillverkare av alkoholdrycker att utnyttja ett gemensamt utrymme för gårdsförsäljning. Det gäller även tillverkare som samverkar i kooperativ. Gårdsförsäljning ska vara en möjlighet för enskilda tillverkare av alkoholdrycker att i samband med ett

Prop. 2024/25:86

87

88

Krav på försäljningsstället kan förtydligas genom föreskrifter

SKR önskar en grundligare beskrivning av var gårdsförsäljning ska få äga rum och anser att nuvarande system präglas av oklarhet vad gäller hur försäljningsutrymmet ska avgränsas. Regeringen har gett vissa förtydlig- anden ovan, men fler frågor kan uppkomma om kraven på försäljnings- utrymmet. Sådana mer detaljerade frågor klargörs lämpligast på lägre föreskriftsnivå. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför bemyndigas att utfärda föreskrifter om krav på försäljningsstället. Sådana föreskrifter kan röra t.ex. försäljningsställets utformning och placering.

11.5Tillståndets giltighetstid

Regeringens förslag: Ett gårdsförsäljningstillstånd ska avse viss tid och får som längst gälla till och med den 31 maj 2031.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att reglerna ska gälla i sex år från ikraftträdandet, dvs. till den 1 juli 2029. Förslaget har justerats för att motsvara en sexårsperiod från och med lagens införande.

Remissinstanserna: Svenskt Näringsliv avstyrker den tidsbegränsning som anges för tillstånd. Visita anser att reglerna om gårdsförsäljning inte bör vara tidsbegränsade utan ska gälla tills vidare samt att tillstånd till gårdsförsäljning ska kunna gälla tills vidare. Det hindrar inte att en utvär- dering av reglerna ändå sker efter viss tid. Skäl som talar mot att införa en tidsbegränsad reglering är bl.a. det faktum att näringsidkarna behöver en relativt lång planeringshorisont för kommande investeringar och har ett behov av långsiktiga spelregler.

Söderköpings kommun anser att perioden om sex år för gårdsförsäljning och täta uppföljningar borde vara ett säkert sätt att kunna följa och stävja eventuella negativa folkhälsoeffekter.

Älvkarleby kommun vill att det tydliggörs hur lång tid som visstids- tillstånden ska gälla, om det alltid är maxgräns som gäller eller om tillståndsmyndigheten kan göra en bedömning om t.ex. prövotillstånd för en kortare tidsperiod.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 8 kap. 2 § andra stycket alkohollagen gäller ett stadigvarande serveringstillstånd tills vidare. Kommunen kan dock, om det finns särskilda skäl, begränsa tillståndets giltighet till viss tid. Av avsnitt 19 framgår att gårdsförsäljningsreformen i ett första skede föreslås införas temporärt i sex år för att kunna utvärderas. Om inte starka skäl talar mot det, bör lagstiftningen efter utvärderingen förlängas eller göras permanent. Utvärderingen ska bl.a. ta sikte på gårds-