HC0334: Totalförsvaret 2025–2030

Prop. 2024/25:34

3

anslagsökningar för myndigheten. Försvarets radioanstalt redovisade underlaget den 11 april 2022 (Fö 2022/00536).

Regeringen beslutade den 19 maj 2022 (Fö nr 8) att ge Försvarsmakten i uppdrag att inkomma med ett kompletterande budgetunderlag för 2023 samt att myndigheten skulle planera för att anslagen för det militära försvaret skulle nå två procent av BNP senast 2028. Regeringens beslut omfattade även att Försvarsmakten skulle redovisa underlag inför kommande försvarsbeslut, däribland uppdrag rörande militär förmåga i övre Norrland, perspektivstudien 2022, bedömning av genomförande av försvarsbeslutet 2020 samt förberedande planering av 17 utpekade åtgärder inför kontrollstationen 2023. Försvarsmakten redovisade uppdragen den 31 oktober 2022 (Fö2022/01360). Regeringen gav den 19 maj 2022 (Fö nr 9) Försvarets materielverk i uppdrag att inkomma med ett kompletterande budgetunderlag för 2023. Försvarets materielverk redovisade underlaget den 9 juni 2022 (Fö2022/00273). Regeringen gav den 19 maj 2022 (Fö nr 10) Försvarets radioanstalt i uppdrag att inkomma med ett kompletterade budgetunderlag för 2023. Försvarets radioanstalt redovisade underlaget den 9 juni (Fö 2022/00276).

Regeringen gav den 7 juli 2022 (Ju nr I:34) i uppdrag till Försvarsmakten och MSB att gemensamt och i samverkan med bl.a. beredskapsansvariga myndigheter och andra aktörer pröva förmågan till rapportering och framtagande av samlade lägesbilder under höjd beredskap med utgångspunkt i gällande författningar (Ju2022/02410).

Den 12 december 2022 beslutade chefen för Försvarsdepartementet, statsrådet Pål Jonson, om anvisningar för Försvarsberedningens arbete. Försvarsberedningen redovisade sitt arbete i rapporterna Kontrollstation 2023 (Ds 2023:12), Allvarstid (Ds 2023:19), Kraftsamling (Ds 2023:34) och Stärkt försvarsförmåga (Ds 2024:6).

Med anledning av Sveriges ansökan om medlemskap i Nato överlämnade regeringen den 7 mars 2023 en proposition till riksdagen. Riksdagen beslutade den 22 mars 2023 i enlighet med regeringens förslag om anslutning till nordatlantiska fördraget, avtalet om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen (Nato) samt tillhörande förslag till lagändringar (prop. 2022/23:74, bet. 2022/23:UU16, rskr. 2022/23:148).

Regeringen beslutade den 30 mars 2023 (Fö nr II:3) om ändring av anvisningar för det civila försvaret för försvarsbeslutsperioden 2021–2024 genom vilket beredskapsansvariga myndigheter gavs i uppdrag att årligen bl.a. redovisa genomförda och planerade åtgärder för att bidra till relevanta delar av målet för det civila försvaret samt bedömning av myndighetens förmåga att kunna verka under höjd beredskap samt att bidra till relevanta delar av målet för det civila försvaret. Samma dag beslutades (Fö nr II:2) även om ett uppdaterat uppdrag till MSB om att årligen göra en samlad bedömning av förmågan inom det civila försvaret med utgångspunkt i målet för det civila försvaret. I sin bedömning skulle MSB använda sig av beredskapsmyndigheternas redovisningar i enlighet med de ändrade anvisningarna för försvarsbeslutsperioden.

Regeringen beslutade den 1 juni 2023 (Fö nr I:16) om uppdrag till Försvarsmakten att inkomma med ett reviderat underlag inför kommande försvarsbeslut. Uppdraget redovisades den 6 november 2023 (Fö 2023/00917 (delvis)). Regeringen beslutade den 1 juni 2023 (Fö nr I:14) om uppdrag till Försvarets materielverk att inkomma med ett reviderat

Prop. 2024/25:34

7

Militärt försvar

Regeringens prioritering för kommande period är att snabbt bygga militär förmåga och åstadkomma materiellt och personellt uppfyllda och samövade förband som motsvarar omvärldsutvecklingens krav och Sveriges ambition att vara en trovärdig, pålitlig och solidarisk allierad.

Uppbyggnaden av det militära försvaret brådskar och krigsorganisationens utveckling behöver påskyndas i förhållande till nu liggande planer. För att kunna accelerera förmågetillväxten under kommande försvarsbeslutsperiod aviserar regeringen i budgetpropositionen för 2025 tillskott till det militära försvaret på över 170 miljarder kronor för perioden 2025–2030, i enlighet med den ram som Försvarsberedningen föreslog. Regeringen bedömer att försvarsutgifterna enligt Natos redovisningspraxis kommer uppgå till 2,2 procent av BNP redan 2024. Med tillskotten som görs för att finansiera inriktningen av det militära försvaret 2025–2030 bedöms försvarsutgifterna som andel av BNP uppgå till omkring 2,6 procent 2028.

Med föreliggande proposition ökas takten i krigsförbandsproduktionen samtidigt som nyttjandet av krigsförbanden blir högre än tidigare. Stödet till Ukraina har genererat behov av återanskaffning av materiel och förnödenheter. Sammantaget har användningen av svenska förband ökat, med ett ökat slitage av materiel och infrastruktur och ökade kostnader för vidmakthållande som följd. Detta påverkar i hög grad också arbetsförhållandena för försvarets personal. Därtill har över tid ett behov ackumulerats av förmågehöjande åtgärder inom det militära försvaret av en mer grundläggande karaktär.

Det militära försvarets samlade utveckling under kommande år kommer till stor del vara kvalitativ snarare än kvantitativ med avseende på antalet krigsförband. Under perioden föreslår regeringen att en betydande del av försvarsanslagen läggs på att renovera, modifiera och förlänga livslängden på existerande materiel och på att nyanskaffa förnödenheter såsom ammunition. Personal i olika kategorier behöver därtill rekryteras och utbildas och antalet värnpliktiga öka. Försvarsmakten behöver vara en attraktiv arbetsgivare för att kunna rekrytera och behålla personal. Kopplat till detta gör regeringen i propositionen en särskild satsning på infrastruktur som länge har varit eftersatt, även med avseende på krigsorganisationen.

I enlighet med Försvarsberedningens förslag prioriterar regeringen utvecklingen av fyra brigader till 2030 och de förutsättningar som krävs för att uppnå detta. Även regeringens prioriteringar för marinen och flygvapnet följer Försvarsberedningens förslag. Särskilda medel avdelas för att utöka personaltillgången i marinen. Utbildning av officerare och värnpliktiga, inklusive repetitionsutbildning, ges särskild uppmärksamhet. Grundutbildningsvolymer av värnpliktiga och repetitionsutbildning föreslås öka.

Kriget i Ukraina visar på vikten av fungerande luftvärn och långräckviddig bekämpningsförmåga, drönares centrala roll på krigsskådeplatsen liksom hur viktiga delar av kriget utspelas inom cyberdomänen. Regeringen föreslår mot bakgrund av dessa erfarenheter och Försvarsberedningens rapporter en utökning av luftvärnsförmågan inom olika delar av krigsorganisationen, ett påbörjande av utveckling av

Prop. 2024/25:34

11

utgångspunkt i den ekonomiska planeringsramen för det civila försvaret avser regeringen därför att stärka styrningen och uppföljningen inom området.

Uppbyggnaden av det civila försvaret sker från en mycket låg nivå och utvecklingstakten behöver skyndsamt öka och utgå från de krav som ställs i höjd beredskap och ytterst krig. De åtgärder som snabbt ger störst effekt och därmed höjd förmåga inom de viktigaste samhällsfunktionerna bör prioriteras. Målsättningen för förmågeutvecklingen bör vara ett civilt försvar som är motståndskraftigt mot samhällsstörningar och som kan hantera konsekvenserna av ett väpnat angrepp. Ett sådant civilt försvar bidrar till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera fredstida krissituationer.

Ledningen av det civila försvaret i höjd beredskap och ytterst krig bör ske genom aktörer med ett geografiskt områdesansvar. Vid höjd beredskap och ytterst krig är det nödvändigt att beslut på olika nivåer kan fattas självständigt för högsta möjliga försvarseffekt. Det förutsätter att ansvar och mandat är tydligt fördelade till relevanta nivåer. Civilområdesansvariga länsstyrelser och sektorsansvariga myndigheters roller och mandat behöver förstärkas.

En grundläggande uppgift för det civila försvaret är att skydda civilbefolkningen. Erfarenheter från Ukraina visar att det är särskilt angeläget att stärka räddningstjänsten och att redan påbörjade satsningar inom dessa områden fortsatt stärks. Ett fungerande befolkningsskydd bidrar även till att upprätthålla befolkningens försvarsvilja och motståndskraft. Regeringen redovisar en rad åtgärder inom befolkningsskyddet.

Samhällsekonomins funktionalitet är av största vikt för totalförsvaret och för att upprätthålla förmågan i de viktigaste samhällsfunktionerna. Regeringen föreslår satsningar inom samtliga bredskapssektorer. Förutom satsningar inom räddningstjänst och skydd av civilbefolkningen, prioriteras även åtgärder inom elektronisk kommunikation och post, energiförsörjning och transporter samt livsmedelsförsörjning och dricksvatten. Regeringen tillför fortsatt medel som tillsammans med tidigare satsningar stärker det civila försvaret inom hälsa, vård och omsorg.

Sveriges ekonomiska motståndskraft behöver stärkas. Ett fungerande näringsliv, handel med omvärlden och finansiell stabilitet är grundläggande faktorer för att upprätthålla samhällets funktionalitet på en så hög nivå som möjligt. Det är nödvändigt att utveckla en struktur där Sveriges behov av försörjningsviktiga varor och tjänster kan identifieras.

För ett trovärdigt totalförsvar behöver samtliga verksamheter inom det civila försvaret ha en god grundläggande informations- och cybersäkerhet. Samhällsviktiga verksamheter behöver ha förmåga att motstå cyberangrepp och informations- och cybersäkerhet måste därför prioriteras, inte minst på ledningsnivå. Det psykologiska försvaret utgör därtill en viktig komponent. För att värna och stärka försvarsviljan, befolkningens motståndskraft och egenberedskap behöver förmågan att förebygga, identifiera, analysera och möta otillbörlig informationspåverkan samt att säkerställa informationsförmedling också under störda förhållanden fortsatt utvecklas.

Samhällets motståndskraft är en del i Natos samlade avskräckning och försvar. Sveriges satsningar på att utveckla och stärka det civila försvaret

Prop. 2024/25:34

13

Prop. 2024/25:34

18

också nya möjligheter till informationspåverkan genom att stora mängder information kan genereras, bearbetas och spridas på ett sätt som gör det svårt att skilja falsk information från korrekt. AI bedöms ha särskilt stor risk att användas i sådana syften, men också potential för att bemöta sådan användning.

På det militära området kan AI bl.a. förväntas innebära högre tempo i militära operationer, förbättrad samordning mellan olika förband och förmågor samt ökad användning av autonoma system. Utvecklingen leder till etiska, moraliska och rättsliga utmaningar och frågeställningar.

Inom särskilt viktiga och känsliga områden samarbetar stater ofta i mindre konstellationer där man har högt förtroende för varandras tekniska kompetens och förmåga att hindra spridning av skyddsvärd teknik och information. För att förstärka det internationella samarbetet för ickespridning av krigsmateriel och produkter med dubbla användningsområden finns de multilaterala exportkontrollregimerna, i vilka Sverige är en aktiv partner.

Hybridhot

Stater använder sig i större utsträckning av olika typer av antagonistiskt agerande som kan användas i stället för, i kombination med eller som förberedelse till, konventionellt militärt våld. Ryssland, Kina och Iran utgör exempel på sådana stater. Maktmedel såsom otillbörlig informationspåverkan, politiska påverkansoperationer, ekonomiska åtgärder, cyberangrepp, användning av migrationsströmmar i syfte att destabilisera grannländer, illegal underrättelseinhämtning, utnyttjande av juridiska sårbarheter samt fysiskt sabotage används för att påverka andra staters politik och samhällen. Beroendet av undervattenskablar och rörledningar för telekommunikation och energiöverföring utgör ett exempel på kritisk sårbarhet som kan påverkas.

Dessa sårbarheter gör att antagonistiska åtgärder kan användas på allt fler arenor och ofta oberoende av avstånd. Samtidigt är det svårt att identifiera angriparen, vilket försvårar avskräckning och motåtgärder. Sammantaget är det svårt att dra en gräns mellan inre och yttre säkerhet samt mellan militära och icke-militära hot. Ofta kan det vara en kombination av olika aktiviteter. De kan ske öppet eller dolt. Vanligtvis beskrivs denna form av antagonistiskt agerande som hybridhot.

Aktiviteterna kan vara en del i krigsförberedelser, men utförs i väsentligt högre utsträckning lågintensivt i fredstid och är därmed något som samhället måste kunna hantera även utan särskilda beslut om höjd beredskap och med både civila och militära medel. Hoten ställer krav på förmåga som delvis faller utanför totalförsvarets struktur och uppgift. Hanteringen av hoten kräver förbättrad lägesuppfattning samt lednings- och beslutsförmåga. Det förutsätter också en förbättrad samverkan mellan olika sektorer och beslutsnivåer i samhället, mellan offentlig och privat sektor samt utvecklade internationella samarbeten. Regeringen avser att stärka förmågan att identifiera, hantera och bemöta hybridhot och angrepp. Arbetet med att minska sårbarheter och stärka motståndskraften i samhället är en viktig del av detta.

Angriparens mål är att främja sina intressen. Syftet kan också vara att testa, öva eller demonstrera vissa förmågor. Tillvägagångssättet som

sådant har funnits i alla tider. Det som utmärker vår tid är att den samhälleliga och tekniska utvecklingen har skapat nya sårbarheter och därmed även nya angreppspunkter. Ryssland använder sig i stor utsträckning av olika typer av antagonistiskt agerande som kan användas i stället för, i kombination med, eller som förberedelse för militärt våld. Ett väpnat angrepp kan föregås av att en angripare under kortare eller längre tid genomför upptrappad aktiv, ofta subversiv, hybridverksamhet utan att utlösa ett krigstillstånd.

Vilseledning är ett viktigt instrument även i hybridoperationer i fredstid. Tidiga och tydliga indikationer på och förvarning om, exempelvis, angreppsförberedelser i fredstid är viktigt för vår möjlighet att besluta om svars- och motåtgärder. Detta skulle kunna bidra till att det handlingsutrymme angriparen skapat med de hybrida aktiviteterna minskar och ytterst begränsar möjligheterna att framgångsrikt genomföra en militär operation.

Massförstörelsevapen

Det pågår en upprustning av kärnvapenarsenaler, såväl kvalitativt som kvantitativt, framför allt i Kina och Ryssland. Ryssland har världens största och mest diversifierade kärnvapenförmåga och nukleär avskräckning utgör grunden i rysk militär strategi. Sedan den fullskaliga invasionen av Ukraina har Ryssland återkommande använt hot om kärnvapenanvändning för att försöka avskräcka Ukraina från att försvara sig, samt för att avskräcka väst från att ge ytterligare stöd till Ukraina. Rysslands aggressiva och oansvariga hot om kärnvapenanvändning har ökat osäkerheterna kring möjlig användning av kärnvapen.

Det råder en stor osäkerhet kring storleken på Kinas nuvarande kärnvapenarsenal. Uppbyggnaden av landets kärnvapenförmåga sker snabbt och utan internationell insyn. Kinas strategiska kärnvapenarsenal bedöms expandera markant under kommande decennium och kärnvapen bli mer framträdande i kinesisk försvarsdoktrin. De dominerande kärnvapenstaterna är alltjämt Ryssland och USA. Dessa länders innehav av strategiska kärnvapen med interkontinental räckvidd och en säkerställd förmåga att kunna svara på ett kärnvapenangrepp, så kallad andraslagsförmåga, innebär att de har en förmåga att med kärnvapen orsaka överväldigande och helt oacceptabel skada på en motståndares vitala politiska och materiella intressen. Det är asymmetrin mellan skada och vinster med potentiell kärnvapenanvändning som är kärnan i den nukleära avskräckningen.

Enligt Icke-spridningsfördraget (Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, NPT) tillåts endast de erkända kärnvapenstaterna USA, Storbritannien, Frankrike, Kina och Ryssland inneha kärnvapen. Indien, Pakistan och Israel har inte skrivit under avtalet, och bedöms ha utvecklat en kärnvapenförmåga som bidrar till ländernas strategiska avskräckning. Dynamiken mellan Indien och Pakistan och utvecklingen av både vapenbärare och system för ledning gör att länderna även går mot att utveckla en förmåga att använda substrategiska kärnvapen. Nordkorea innehar kärnvapen (i strid med NPT) även om tillgången till information om landets faktiska kärnvapenförmåga är begränsad. Nordkorea hävdar att det kan bestycka interkontinentala ballistiska robotar med kärnvapen-

Prop. 2024/25:34

19

Prop. 2024/25:34

24

och att motarbeta USA:s geopolitiska dominans. Vidare anger konceptet att Rysslands väpnade styrkor kan användas för att såväl bemöta som förebygga ett väpnat angrepp mot Ryssland.

Ryssland har ett antal målsättningar med sitt agerande. Den egna regimens överlevnad ska säkras genom att motverka demokrati, rättsstatens principer och mänskliga rättigheter i Ryssland liksom i andra länder i dess närområde.

I Ukraina försöker Ryssland med sitt fullskaliga invasionskrig etablera dominans över landet för att inlemma det i en rysk intressesfär. Ryssland har under lång tid förnekat den ukrainska statens suveränitet och existensberättigande. Rysslands anfallskrig i Ukraina, liksom landets aggressiva agerande mot andra grannländer, handlar inte bara om geopolitik utan också om en ideologisk konfrontation. För Ryssland är Ukrainas politiska vägval avgörande. I ett välmående, fritt, demokratiskt och i den europeiska gemenskapen integrerat Ukraina ser Ryssland två hot; minskat inflytande i vad man betraktar som sin intressesfär, men också ett för den ryska statsledningen farligt framtidsscenario där den ryska befolkningen tar intryck av växande välstånd och politisk frihet i Ukraina.

Rysslands politiska målsättningar om att dominera sina grannländer ligger fast. Samtliga länder som valt att ingå i EU:s Östliga partnerskap – Armenien, Azerbajdzjan, Belarus, Georgien, Moldavien och Ukraina – är i varierande grad utsatta för eller påverkade av Rysslands strävan att dominera sina grannländer. Ryssland har använt sig av ett likartat tillvägagångssätt mot flera av länderna. Militära angrepp mot och ockupation i Georgien och Ukraina, samt undergrävande av den territoriella integriteten i Moldavien, används för att hindra ländernas självständiga utrikes-, försvars- och säkerhetspolitiska vägval i direkt strid med den europeiska säkerhetsordningen. Den ryska målsättningen att dominera sina grannländer leder till att länderna är särskilt utsatta för rysk påverkan och ryska hybridaktiviteter.

Ryssland har sedan länge betraktat Sverige som en integrerad del av det västliga säkerhets- och försvarspolitiska samarbetet. Sverige kategoriseras tillsammans med andra länder som infört sanktioner mot Ryssland efter den fullskaliga invasionen av Ukraina som ”ovänligt sinnat”. Ryssland har haft ett uttalat intresse av att Sverige inte skulle bli medlem i Nato. Ryska företrädare har återkommande sedan 2016 uttalat att ett eventuellt finskt och svenskt medlemskap i Nato skulle mötas med svarsåtgärder, inklusive vad Ryssland kallat militärtekniska åtgärder. Efter att respektive lands ansökan till Nato lämnades in 2022 har Ryssland framhållit att svarsåtgärderna kommer utformas i ljuset av hur Sverige och Finland väljer att utforma sina Natomedlemskap.

Rysk inrikespolitisk utveckling

Ryssland har under president Putin utvecklats i totalitär riktning, med kontinuerliga inskränkningar i de mänskliga rättigheterna, inklusive yttrandefriheten. Sedan den ryska aggressionen mot Ukraina inleddes 2014 har det politiska förtrycket i Ryssland tilltagit, med allt hårdare angrepp på demokratisk opposition, oberoende medier och civilsamhället. Det råder en tydlig växelverkan mellan den aggressiva ryska utrikespolitiken och den repressiva inrikespolitiken, vilken accelererat

Prop. 2024/25:34

26

tidsåtgången för återtagandet är avhängig flera faktorer; däribland den fortsatta utvecklingen av Rysslands anfallskrig mot Ukraina, huruvida de ryska kraven på modern materiel upprätthålls eller sänks samt om Ryssland lyckas förbättra sin tillgång till avancerad teknik trots sanktionerna. Som Försvarsberedningen framhåller innebär denna bedömning dock inte att Ryssland saknar förmåga att agera militärt i Sveriges närområde. Ryssland har trots förluster och ianspråktagna resurser i Ukraina alltjämt förmåga att samordnat använda en stor bredd av ickemilitära och militära medel, ofta dolt eller förnekbart. Förmågan att verka med hybrida medel som cyber-, telekrigs- och påverkansresurser kvarstår.

Markstridskrafternas manöverförband av brigads storlek fördubblades mellan 2013 och 2016. Förmågetillväxten skedde främst i den europeiska delen av Ryssland, inte minst i västra militärområdet. I och med att antalet övningar ökade, och därmed gångtid på fartyg och antalet flygtimmar för piloter, började ryska marin- och flygstridskrafter uppträda mer framskjutet. Det ryska agerandet för att hävda ryskt territorium har blivit betydligt mer aggressivt än under den ekonomiska svackan efter Sovjetunionens fall. Östersjömarinen och Norra marinen började mot slutet av 2010-talet att öva tillsammans bl.a. i Nordsjön och Norska havet. Långa patrullflygningar med strategiskt bombflyg återupptogs även under denna tidsperiod.

När den ryska statsledningen upplevde ett ökande behov av markförband genomfördes en utökning av dessa under mitten av 2010-talet. Detta skedde genom att förband återinrättades på tidigare garnisonsorter, exempelvis då en motoriserad skyttebrigad skapades i Alakurtti, nära finska gränsen, och genom att förband inom luftlandsättningstrupperna tillfördes ytterligare ett fallskärmsregemente.

Samtidigt med att numerären på markstridsförbanden ökades tillfördes samtliga försvarsgrenar långräckviddiga vapensystem avsedda att bära såväl konventionella stridsspetsar som sådana med kärnvapen. Markstridskrafterna erhöll markroboten Iskander, sjöstridskrafterna roboten Kalibr och flygstridskrafterna olika moderna kryssningsrobotar. Parallellt med denna utveckling av de konventionella stridskrafterna har alltjämt de strategiska kärnvapnen varit prioriterade och utvecklats kontinuerligt.

Ryskt kärnvapeninnehav och strategisk avskräckning

Ryssland har världens största och mest diversifierade kärnvapenarsenal på såväl interkontinental som på substrategisk, regional nivå. Ryssland anskaffar nya och destabiliserande kärnvapensystem som del i sin nukleära modernisering. Rysk kärnvapenförmåga finns i Sveriges närområde, inklusive i Östersjöområdet. Hot om kärnvapenanvändning är i sig ett maktmedel för Ryssland. Strategisk avskräckning, med betoning på nukleär avskräckning, inklusive osäkerhet hos en potentiell motståndare kring när och hur Ryssland skulle använda kärnvapen, utgör alltjämt grunden för rysk militär strategi.

Under den fullskaliga invasionen av Ukraina har Ryssland återkommande använt sitt kärnvapeninnehav för att försöka avskräcka Ukraina från att försvara sig, samt väst från att ge ytterligare stöd till Ukraina. Ryssland har tidigare använt kärnvapenhot mot Danmark. De

Prop. 2024/25:34

28

amerikanska stödet har varit avgörande för Ukrainas möjligheter att försvara sig mot den ryska invasionen. USA har deklarerat att landet vill undvika att på grund av kriget hamna i en direkt militär konfrontation med Ryssland. USA har därtill att hantera krigets globala konsekvenser inom områden som energi, livsmedelsförsörjning och globala transportkedjor.

Den inrikespolitiska utvecklingen kan göra att USA framgent väljer en annan utrikes- och säkerhetspolitisk riktning, exempelvis vad gäller stödet till Ukraina. Även generationsskiften och demografisk utveckling gör att stödet för transatlantiskt engagemang över tid kan komma att minska. Europas uppfattade beredskap att ta eget ansvar för sin säkerhet blir en allt viktigare faktor i den inrikespolitiska debatten och kan komma att påverka amerikansk utrikespolitik. Oavsett framtida administrationer torde vi komma att se en fortsatt amerikansk tyngdpunktsförskjutning mot framför allt den indopacifiska regionen, som innebär att de europeiska allierade kommer att behöva ta ett allt större ansvar för europeisk säkerhet. Detta kommer att ställa nya krav på utformningen av deras försvarsmakter, såväl kvalitativt som kvantitativt.

USA:s utrikes- och säkerhetspolitik

Den amerikanska nationella säkerhetsstrategin från 2022 utgår från att världen befinner sig vid ett vägskäl och att de beslut som nu fattas får konsekvenser för mycket lång tid framöver. Konflikten mellan demokratier och systemrevisionistiska autokratier framhålls som en definierande skiljelinje mellan stater och allianser. USA:s ledarskap beskrivs som nödvändigt för att försvara den rådande världsordningen, samtidigt som samarbete med partner och allierade ses som en nödvändig förutsättning och beskrivs som USA:s största tillgång.

USA:s högsta säkerhets- och försvarspolitiska prioritet är den indopacifiska regionen. Prioriteringen är en konsekvens av regionens stora och växande betydelse för världsekonomin, Kinas ökande ekonomiska och militära styrka samt dess konfrontativa agerande och ansträngningar att öka sitt regionala och globala inflytande. I den försvarsvarspolitiska strategin beskrivs Kina som en ekonomisk, teknologisk och militär utmanare mot USA.

Kina ses som den enda aktör som både har intention och förmåga att skifta världsordningen till egen fördel. Ryssland beskrivs som ett akut hot med förmåga att underminera regional stabilitet, men utan den ekonomiska och politiska makt som krävs för att på ett avgörande sätt påverka den globala utvecklingen. Rysslands kärnvapenförmåga ses dock alltjämt som ett existentiellt hot mot USA. Kinas kärnvapenupprustning gör att USA bedömer att landet inom ett decennium för första gången kommer att behöva hantera två potentiella motståndare med en med USA jämförbar nukleär förmåga.

Den amerikanska säkerhetsstrategin bygger på en tydlig koppling mellan in- och utrikespolitik, där landets inrikespolitiska splittring måste hanteras för att USA ska kunna möta stormaktskonkurrensen med Kina och bevara sin globala roll. Strategin pekar på vikten av att både skydda den amerikanska demokratin och att bibehålla USA:s ledande position inom tekniskt kunnande genom att investera i forskning och innovation. Även skydd mot oönskad spridning av kritiskt tekniskt kunnande är ett

34

Regeringens bedömning: Nato är Sveriges viktigaste försvarspolitiska arena. Sveriges försvarsförmåga utgör en del av alliansens kollektiva försvar och bidrar till säkerheten såväl i närområdet som i hela det euroatlantiska området.

EU är Sveriges viktigaste utrikespolitiska arena och har finansiella, lagstiftningsmässiga och politiska instrument även inom säkerhets- och försvarspolitiken. I det försämrade säkerhetspolitiska läget har EU:s utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiska betydelse för Sverige ökat, samtidigt som unionens centrala roll i den transatlantiska gemenskapen befästs och styrkan i de säkerhetspolitiska verktygen EU förfogar över åskådliggjorts. Sverige ska tillhöra kärnan av de medlemsstater som driver och utvecklar EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik.

Samarbeten med allierade såsom våra nordiska och baltiska grannländer, USA och Storbritannien är av särskild vikt för Sveriges

säkerhet. En stark transatlantisk länk är avgörande för Europas säkerhet. Det bilaterala samarbetet med USA är grundläggande för försvaret av Sverige, uppbyggandet av svensk militär förmåga och interoperabilitet, liksom för svensk försvarsforskning, försvarsteknologi och försvarsindustri.

Sveriges försvarssamarbete med Finland utgör alltjämt en tyngdpunkt i svensk försvars- och säkerhetspolitik.

Det nordiska försvarssamarbetet är nu ett samarbete mellan allierade. Det skapar förutsättningar för ett än djupare och närmare nordiskt säkerhets- och försvarspolitiskt samarbete, som inkluderar gemensam operationsplanering och gränsöverskridande operativ verksamhet under hela konfliktskalan från fred till krig.

Skälen för regeringens bedömning: Som allierad är Sverige en del av Natos kollektiva säkerhet och det kollektiva försvarsåtagandet i Nato utgör därmed en central del i den svenska säkerhets- och försvarspolitiken. Natomedlemskapet har även långtgående politiska och praktiska konsekvenser för Sverige. Det förändrar och förbättrar förutsättningarna för Sveriges internationella försvarspolitiska samarbeten.

Nato är grundläggande för USA:s försvarsåtaganden i Europa och det viktigaste forumet för säkerhetspolitisk dialog med Europa. Genom Sveriges Natomedlemskap stärks den transatlantiska länken. Parterna i det nordatlantiska fördraget förbinder sig att bidra till varandras säkerhet. Detta påverkar de allierades försvars- och säkerhetspolitiska relationer även inom samarbetsformat utanför Nato, liksom i bilaterala relationer mellan Natoländer. Bi- och multilaterala överenskommelser och förberedelser mellan allierade kompletterar deras åtaganden till Nato. Dessa bi- och multilaterala överenskommelser och förberedelser är en viktig förutsättning för att en enskild allierad ska kunna nyttja sina förmågor och genomföra operationer i fred, kris och krig. Särskilt tidigt i en kris kommer etablerade bi- och multilaterala försvarssamarbeten fungera som ett förstärkande komplement till Nato.

Sverige ska aktivt verka för en fortsatt utveckling av det säkerhets- och försvarspolitiska samarbetet inom EU. EU spelar en viktig roll för att stärka samhällets motståndskraft inklusive inom cybersäkerhet och för att bemöta hybrid- och cyberhot. Det säkerhets- och försvarspolitiska samarbetet möjliggör även militär rörlighet, gemensam förmågeutveckling, försvarsindustriellt samarbete samt stöd till Ukraina, genomförande av internationella insatser och civila säkerhetsfrämjande insatser. Detta bidrar sammantaget till att stärka EU:s roll som global säkerhetspolitisk aktör, till gagn för internationell fred och säkerhet och i förlängningen därmed också till Sveriges säkerhet. Det stärker även det kollektiva försvaret i Nato.

Det svenska Natomedlemskapet öppnar möjligheter för att ytterligare fördjupa internationella bi- och multilaterala försvarssamarbeten, inte minst med länderna i vårt närområde, samtidigt som Sverige är berett att bidra till Natos säkerhet i det euroatlantiska området som helhet.

Regeringen anser att Sveriges bilaterala och multilaterala försvarssamarbeten är viktiga för totalförsvarets utveckling, men också för att stärka Natos samlade förmåga. Bi- och multilaterala försvarssamarbeten är också verktyg för att skapa ett fortsatt engagemang i vårt

Prop. 2024/25:34

35

36

Samarbeten med allierade såsom våra nordiska och baltiska grannländer, USA och Storbritannien är av särskild vikt för Sveriges säkerhet. Regeringen anser vidare att Sverige ska verka för att ytterligare fördjupa samarbetet med Frankrike, Tyskland och Polen, främst i syfte att öka den samlade avskräckningsförmågan i vårt närområde. Regeringen vill framhålla att det nordiska samarbetet på det försvarspolitiska området bör utvecklas mot en ytterligare ökad grad av integration och samverkan. Operativa realiteter understryker också behovet av ett fördjupat nordisktbaltiskt samarbete

En stark transatlantisk länk är avgörande för Europas säkerhet. Det är grundläggande att Sverige upprätthåller och ytterligare utvecklar den transatlantiska länken och det bilaterala samarbetet med USA, som är den viktigaste bilaterala försvarspolitiska relationen för Sverige. Det bilaterala samarbetet med USA är grundläggande för försvaret av Sverige, uppbyggandet av svensk militär förmåga och interoperabilitet, liksom för svensk försvarsforskning, försvarsteknologi och försvarsindustri. Genom Sveriges medlemskap i Nato förbättras förutsättningarna för att fördjupa det bilaterala samarbetet med USA även utanför Nato.

Det nordiska försvarssamarbetet Nordic Defence Cooperation (Nordefco) samt den brittiskledda snabbinsatsstyrkan Joint Expeditionary Force (JEF) är exempel på samarbeten som är viktiga mot bakgrund av ett regionalt fokus och samarbetenas alltmer operativa prägel. Internationella försvarssamarbeten utgör även en viktig del i dagens försvarsmaterielförsörjning och teknikutveckling. Det försämrade säkerhetspolitiska läget ökar behovet av internationella försvarsmaterielsamarbeten med betrodda partner, både bilaterala och multilaterala, samtidigt som vi genom en effektiv och ansvarsfull exportkontroll både ser till att skydda vår teknik och stärker förtroendet för Sverige som partner.

Även inom det civila försvaret är det nordiska samarbetet av vikt. I Hagasamarbetet arbetar de nordiska länderna tillsammans för att stärka samhällsskydd och beredskap. Att samtliga länder i Haga nu också är Nato-allierade har lett till förnyad ansträngning för att stärka civil-militärt samarbete och beredskap. Med sitt delade allriskperspektiv och med insatser från hela samhället, bidrar Hagasamarbetet med ett gemensamt nordiskt synsätt på motståndskraft, vilket också bidrar till Natos och EU:s arbete med att stärka motståndskraft i alliansen och unionen.

4.3.1Sverige i Nato

Sedan Rysslands stora satsningar på militär förmåga, alltmer aggressiva agerande från 2007, inledning av kriget mot Ukraina 2014 och därefter fullskaliga invasion av Ukraina 2022 har Natos fokus på territoriellt försvar inom ramen för det kollektiva försvaret ökat. Alliansen har sedan 2014 moderniserat försvaret av det euroatlantiska området genom framtagandet av försvarsplaner som stöds av en ny styrkemodell, stärkt lednings- och beslutsförmåga samt förstärkningar av alliansens östra flank.

Åtgärderna som manifesterades i politiska beslut 2022 syftar till att visa enighet och återförsäkra utsatta allierade samt anpassa alliansens försvar till dagens säkerhetspolitiska läge.

De främsta konkreta åtgärderna har varit en förändrad ledningsstruktur, basering av allierade förband i Baltikum och på Natos östra flank samt förnyad operativ planering och utökad övningsverksamhet. De allierade har även gjort förstärkningar inom logistikområdet, inklusive förhandslagring av materiel. Ländernas stats- och regeringschefer har kommit överens om att stärka motståndskraften, minska sårbarheterna och säkerställa att alliansen kan verka med militära medel i fred, kris och konflikt.

Natos strategiska koncept från 2022 slår fast att Natos tre huvuduppgifter fortsatt är: (1) avskräckning och försvar, (2) civil och militär krishantering och förebyggande av kriser, samt (3) säkerhetssamarbete. Konceptet bekräftar Natos 360-gradersansats, det vill säga alliansens beredskap att hantera alla hot och utmaningar i alla riktningar över land-, luft-, sjö-, cyber- och rymddomänerna. Politisk dialog och praktiskt samarbete med partnerländer är av vikt för att uppfylla organisationens uppgifter.

Det strategiska konceptet framhåller Ryssland som det mest signifikanta och direkta hotet mot de allierades säkerhet. Hotet från Ryssland hanteras genom en förstärkning av alliansens avskräckning och försvar samt genom utökad motståndskraft. Terrorism beskrivs som det mest direkta asymmetriska hotet mot medborgare i de allierade länderna och mot internationell fred och välstånd. Terrorismbekämpning framhålls som nödvändig för Natos kollektiva försvar och bidrar till alla tre huvuduppgifter.

Kärnvapen utgör Natos yttersta verktyg för avskräckning. Kärnvapnens relevans för säkerhet, avskräckning och försvar inom Nato har fått ökad aktualitet. Anledningen är bl.a. Rysslands återkommande hot om att använda kärnvapen och besked om utplacering av substrategiska kärnvapen i Belarus. Samtidigt kommer alliansen att behöva ta den negativa utvecklingen vad gäller kärnvapenhot och upprustning regionalt och globalt i beaktande. Dynamiken påverkas av Kinas snabba och omfattande nukleära modernisering, inklusive anskaffning av avancerade bärare. Det är därför av största vikt att verka för Kinas engagemang för strategisk riskreducering och transparens.

Nato som organisation förfogar inte över kärnvapen utan dessa är nationella resurser och kontrolleras av de stater som innehar dem. Ett beslut om insats med kärnvapen delegeras följdenligt aldrig fullt ut till Nato. En insats med amerikanska kärnvapen inklusive dem som landet delar med alliansen, genom det så kallade nukleära delningsprogrammet (nuclear sharing), kan bara fattas av USA:s president. Den brittiske premiärministern är den ende som kan beordra insats med brittiska kärnvapen och Frankrikes president den ende som kan beordra insats med franska kärnvapen.

USA, Frankrike och Storbritannien understryker att kärnvapen är defensiva vapen och att varje användning av dem skulle förändra en konflikts karaktär i grunden. Kärnvapenavskräckningen i Nato grundar sig på vad som benämns USA:s utsträckta avskräckning (extended deterrence). USA har officiellt utsträckt avskräckning till samtliga

Prop. 2024/25:34

37

38

Samtliga allierade med undantag för Frankrike deltar i kommittén för Natos avskräcknings- och kärnvapenpolitik (Nuclear Planning Group, NPG). USA garanterar alliansens kärnvapenavskräckning med både strategiska och substrategiska kärnvapen och Storbritannien med sina strategiska kärnvapen. Frankrike bidrar till Natos kärnvapenavskräckning genom sina fristående strategiska kärnvapen.

IEuropa finns ett hundratal amerikanska kärnvapen av typen B-61 utplacerade på amerikanska anläggningar i ett antal allierade länder. Ett arbete med att uppgradera och livstidsförlänga dessa vapen håller på att slutföras, bl.a. genom att tillse att höga krav på säkerhet och funktion bibehålls framgent.

4.3.2Svenska prioriteringar i Nato

Regeringens bedömning: Det kollektiva försvarsåtagandet i Nato utgör en central del i den svenska säkerhets- och försvarspolitiken. Sverige ska vara en trovärdig, pålitlig och solidarisk allierad.

Det ligger i Sveriges intresse att bidra solidariskt och pragmatiskt till hela Natos säkerhet i enlighet med alliansens 360-gradersperspektiv på avskräckning och försvar. Sveriges geostrategiska läge samt säkerhetspolitiska intressen ska utgöra utgångspunkterna för utformandet av Sveriges roll som allierad. En huvuduppgift för Sverige inom Nato är att underlätta och effektivt delta i det kollektiva försvaret av Nordeuropa enligt den operativa planering som ligger till grund för detta.

Skälen för regeringens bedömning: Sverige ska upprätthålla en stark nationell försvarsförmåga för att bidra både till det nationella försvaret och till det kollektiva försvaret i enlighet med artikel 3 i det nordatlantiska fördraget. Enligt artikel 3 ska de allierade var för sig och tillsammans, genom kontinuerlig och effektiv egen beredskap och ömsesidigt bistånd, upprätthålla och utveckla sin individuella och kollektiva förmåga att stå emot väpnade angrepp. Artikel 4 ger varje allierad rätt att inkalla Nordatlantiska rådet om den anser sig eller någon annan allierad vara utsatt för hot eller risker som kan motivera ett gemensamt agerande från alliansen som helhet. Artikel 4 möjliggör därmed tidigt gemensamt och förebyggande agerande som kan avhålla från aggression mot alliansens medlemsstater. Eftersom Natos huvuduppgift är att bevara freden är detta ett vitalt komplement till försvarsförpliktelserna i artikel 5.

Sveriges försvarsförmåga utgör en del av alliansens kollektiva försvar och bidrar till säkerheten såväl i närområdet som i hela det euroatlantiska området. Nato är den tydligaste manifestationen av den transatlantiska länken och den centrala aktören för europeisk säkerhet. Att Sverige tillsammans med övriga allierade upprätthåller tilltron till de kollektiva försvarsförpliktelserna är centralt för Natos avskräckning och för att bevara freden i det euroatlantiska området.

Alla allierade förutsätts stödja Natos gemensamma doktrin för avskräckning, inklusive den funktion kärnvapen har för alliansens avskräckning och försvar. Sverige ansökte, med brett stöd i riksdagen, om medlemskap i Nato utan förbehåll. Denna hållning står fast, men det finns på samma sätt som i övriga nordiska länder inte skäl att ha kärnvapen på svenskt territorium i fredstid.

Sverige står bakom Natos strategiska avskräckning. Som allierad är Sverige en del av alliansens samlade avskräckning och försvar, inklusive den nukleära avskräckningen. Sverige står fullt ut bakom Natos kärnvapenpolicy och avser bidra till alliansens strategiska avskräckning. Det är därför viktigt att delta aktivt i Natos arbete på detta område och upparbeta nationell kunskap om kärnvapens roll och funktion. Här ingår kunskap om hur kärnvapen både särskiljs och kopplas samman med Natos konventionella stridskrafter, både inom ramen för övningsverksamhet och operationer. Samtidigt ska Sverige fortsatt vara en stark röst för rustningskontroll, nedrustning och icke-spridning. Sveriges arbete för att reducera risken att kärnvapen används ska stärkas i en tid av starka spänningar.

Som allierad deltar Sverige i Natos operationsplanering och i Natos förmågeplaneringsprocess, vilka utgör centrala ingångsvärden avseende Sveriges roll och uppgifter i Natos avskräckning och försvar. Sverige integreras i Natos nya planverk. Integrationen är viktig för planernas genomförbarhet. Utformningen av svenska militära förband kommer i hög grad att behöva anpassas till de krav som ställs i de förmågemål som efter överväganden i Nato tilldelas Sverige och den operationsplanering som ligger till grund för denna tilldelning. Uppfyllandet av förmågemålen kommer i sig att medföra behov av prioriteringar inom en given resursram. Sverige ska bidra till de allierades lägesbild. Regeringen återkommer till dessa frågor i kapitel 6 Militärt försvar.

Militära åtgärder för att försvara alliansens territorium och befolkning behöver kompletteras med civila aktörers åtgärder och beredskap för att stärka alliansens motståndskraft. Varje allierads individuella åtgärder för att upprätthålla och stärka den nationella motståndskraften reducerar sårbarheten hos alliansen som helhet och höjer tröskeln för en angripare. Detta arbete är i första hand ett nationellt ansvar men också ett kollektivt åtagande. En utförligare beskrivning av Natos arbete i detta sammanhang återfinns i kapitel 7 Civilt försvar.

Regeringen konstaterar därför att Sverige har ett ansvar att fortsätta stärka det nationella försvaret, inklusive samhällets motståndskraft, genom ett samlat totalförsvar bestående av militärt och civilt försvar. Detta inkluderar även åtgärder som inte nödvändigtvis är direkt efterfrågade av alliansen men som är viktiga för den samlade trovärdigheten och förmågan i Sveriges nationella försvar.

Regeringen anser att Sverige som Natomedlem ska fortsätta främja grundvärden i svensk utrikes- och säkerhetspolitik, stå upp för folkrätten, mänskliga rättigheter och jämställdhet och vara en stark röst för rustningskontroll, nedrustning och ickespridning. Nato är det främsta forumet för transatlantiska säkerhets- och försvarspolitiska konsultationer.

Det ligger i Sveriges intresse att bidra solidariskt och pragmatiskt till hela Natos säkerhet i enlighet med alliansens 360-gradersperspektiv på avskräckning och försvar. Regeringen har kommunicerat ett antal

Prop. 2024/25:34

39

åren tagit fram instrument som syftar till att i kristider säkerställa tillgången till strategiska varor genom att motverka störningar i leveranskedjor, t.ex. rättsakten om krissituationer och resiliens på den inre marknaden (IMERA).

EU har under de senaste åren tagit betydande steg för att främja samarbetet på försvarsområdet inom unionen, bl.a. genom lanseringen av den samordnade försvarsöversynen (Coordinated Annual Review on Defence, CARD), det permanenta strukturerade samarbetet (Pesco) och Europeiska försvarsfonden (European Defence Fund, EDF). Initiativen syftar bl.a. till att stärka den samlade europeiska militära förmågeutvecklingen och att Europa ska kunna axla ett ökat ansvar för dess egen säkerhet.

På det försvarsindustriella området har EU under de senaste åren tagit flera initiativ för att stärka den europeiska försvarsindustriella och tekniska basen. Exempel på detta område är inrättandet av generaldirektoratet för försvarsindustri och rymd (Directorate General for Defence Industry and Space, DG DEFIS), den tidigare nämnda Europeiska försvarsfonden, ett instrument för förstärkning av den europeiska försvarsindustrin genom gemensam upphandling (EDIRPA), Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/1525 av den 20 juli 2023 om stöd för ammunitionstillverkning samt den Europeiska försvarsindustristrategin (EDIS). Kommissionen har även presenterat ett omfattande förslag för den europeiska försvarsindustrin, European Defence Industry Programme (EDIP). En tillfällig rådsarbetsgrupp för försvarsindustri inrättades sommaren 2022 och permanentades i juli 2024.

En ny EU-Natodeklaration antogs i januari 2023. Syftet är att stärka samarbetet inom flera olika områden: motståndskraft, skydd av kritisk infrastruktur, ny och disruptiv teknik, rymdfrågor, klimatförändringarnas konsekvenser för säkerhetsområdet, utländsk informationsmanipulering och inblandning samt hur EU och Nato tillsammans ska förhålla sig till den ökande geostrategiska globala konkurrensen.

Det säkerhets- och försvarspolitiska samarbetet inom EU ska fortsatt prioriteras och Sverige ska vara med och påverka inriktningen för det framtida samarbetet. Regeringen kommer att fortsätta verka för att Sverige ska tillhöra kärnan av de medlemsstater som driver och utvecklar EU:s gemensamma säkerhets- och försvarspolitik. Regeringen välkomnar ett utökat samarbete inom EU på försvars- och säkerhetsområdet då Europa måste ta ett större ansvar för den egna säkerheten. Regeringen anser även att det är viktigt att EU parallellt utökar sitt samarbete med internationella partners och den transatlantiska länken bör särskilt värnas.

En tydlig arbetsfördelning och ett fördjupat samarbete mellan EU och Nato är avgörande. Detta är också i enlighet med skrivningen i artikel 42.7 i Europeiska unionens fördrag om att unionens samarbete inom försvarsområdet ska vara förenligt med åtagandena inom Nato och att Nato också i fortsättningen ska utgöra grunden för sina medlemmars kollektiva försvar. Att stärka den militära förmågan och den samlade motståndskraften hos medlemsstaterna är därför viktigt för såväl Nato som EU.

Ett utökat samarbete inom säkerhets- och försvarsområdet ska ske främst på mellanstatliga grunder som respekterar medlemsstaternas nationella kompetens på försvarsområdet. Det är viktigt att fullt ut nyttja de initiativ och verktyg som existerar inom den säkerhets- och

Prop. 2024/25:34

43

44

4.3.4Norden och Baltikum

Med finskt och svenskt Natomedlemskap är det nordiska försvarssamarbetet ett samarbete mellan allierade. Operativa realiteter understryker behovet av ett fördjupat nordiskt och nordiskt-baltiskt samarbete.

Det nordiska försvarssamarbetet utgör ett signifikant bidrag till alliansens försvarsförmåga i norra Europa. I händelse av kris eller krig kan Norden komma att utgöra ett sammanhållet operationsområde. Det nordiska försvarssamarbetet ska innefatta gemensam operationsplanering och förberedelser för gemensamt eller koordinerat operativt agerande i fred, kris och krig. Regeringen anser att det nordiska totalförsvarssamarbetet fortsatt bör fördjupas inom ramen för, och som stöd till, Natos förmågeutveckling. Det nordiska samarbetet bör utvecklas mot en ökad grad av integration och samverkan. Ett starkt Norden i Nato stärker alliansen och ökar de nordiska staternas förmåga att försvara sig själva. Nordefco kompletterar och bidrar till europeisk och transatlantisk säkerhet och det kollektiva försvaret inom Nato. Det nordiska försvarssamarbetet ska innefatta förmåga att genomföra och leda multinationella gemensamma operationer som ett komplement till nationell planering och Natos planering. Det ska också möjliggöra värdlandsstöd och logistikstöd till gemensamma operationer, militärt stöd från allierade samt stärka den militära rörligheten till och inom Norden.

Så som Försvarsberedningen har framhållit bör det nordiska samarbetet kring civilt försvar fördjupas ytterligare, exempelvis avseende strategiska handelsflöden och försörjningsberedskap. Regeringen anser vidare att möjligheter till samarbete och synergier i en nordisk kontext fortsatt ska utvecklas avseende exempelvis utbildning, övning, värdlandsstöd, militär mobilitet samt produktion och förhandslagring av materiel och förnödenheter.

Sveriges försvarssamarbete med Finland utgör alltjämt en tyngdpunkt i svensk försvars- och säkerhetspolitik. Försvarssamarbetet tar utgångspunkt i gemensamma geostrategiska intressen och omfattar gemensam operationsplanering. Detta har de senaste åren utvecklats till ett omfattande operativt samarbete bortom fredstida förhållanden. Det fördjupade samarbetet kommer att bestå. På försvarsmaktsnivå pågår samarbetet inom samtliga stridskrafter.

Det är viktigt att Sverige och Finland inom ramen för respektive lands medlemskap i Nato fortsatt bibehåller och utvecklar detta samarbete. Finland utgör en frontstat mot Ryssland. Sverige har genom sin geografi stor betydelse för alliansens möjligheter att försvara Finland. På motsvarande sätt får försvaret av Norge nya förutsättningar med det svenska Natomedlemskapet med möjligheter till att utveckla nyttjandet av militära förmågor och infrastruktur. Det utvecklade försvarspolitiska samarbetet mellan Sverige, Finland och Norge kan tjäna som en utgångspunkt för ett fördjupat nordiskt samarbete såväl som samarbete inom Nato.

46

Sverige har ett etablerat samarbete med Frankrike på försvarsområdet. Hösten 2021 undertecknade Sverige och Frankrike en avsiktsförklaring om fördjupat försvarssamarbete. I januari 2024 ingick Sverige och Frankrike ett förnyat strategiskt innovationspartnerskap som även innefattar säkerhetsområdet. Det försvarspolitiska samarbetet med Frankrike omfattar bl.a. internationella insatser, övningar och samarbete på försvarsmaterielområdet, men även luftövervakning och luftförsvar. Frankrike har tagit initiativ till europeiskt samarbete utanför EU:s och Natos ram. Det franskledda europeiska interventionsinitiativet (European Intervention Initiative, EI2) syftar till att skapa en gemensam strategisk kultur mellan militärt ansvarstagande europeiska länder och att samordna bidrag till internationella insatser. Efter att Sverige ansökte om medlemskap i Nato har Frankrike ökat sin militära närvaro i Sveriges närområde och övningssamarbetet har intensifierats. Regeringen ser möjligheter till ett fördjupat operativt och försvarsindustriellt samarbete med Frankrike.

4.3.7USA

USA är Sveriges viktigaste säkerhets- och försvarspolitiska partner, bilateralt och inom Nato. USA är genom sitt engagemang och sin militära närvaro en hörnsten för Europas säkerhet. Den bilaterala försvarsrelationen med USA är av största betydelse för Sverige genom djup och bredd inom policy, förmågeutveckling, förmågeskapande liksom gemensamma operationer. Det försvarsindustriella samarbetet är brett och viktigt. Genom Sveriges medlemskap i Nato förbättras förutsättningarna för att fortsätta fördjupa det bilaterala försvarssamarbetet med USA.

Grunden för Sveriges försvarspolitiska samarbete med USA är starka gemensamma intressen, bl.a. vad avser Östersjöområdet och Arktis, och den amerikanska förmågan att snabbt kunna förstärka och uppträda i Sverige och i Sveriges närområde för att avskräcka och om nödvändigt möta ett väpnat angrepp. Samtidigt kan svenskt engagemang i frågor som står i fokus för USA ge Sverige insyn eller inflytande även utanför närområdet.

Den bilaterala försvarspolitiska relationen med USA har lång tradition, men har successivt utvecklats ytterligare sedan 2014. I den bilaterala avsiktsförklaringen från 2016 pekades fem prioriterade samarbetsområden ut: samarbetsförmåga, övningar och utbildning, materielsamarbeten, forskning och utveckling samt internationella insatser. Inom försvarsmaterielområdet och kring försvarsrelaterad forskning och teknikutveckling har samarbetet varit omfattande och haft stor betydelse för Sveriges materiel- och teknikförsörjning. I maj 2018 undertecknades en trilateral avsiktsförklaring mellan Finlands, Sveriges och USA:s försvarsdepartement om fördjupat försvarssamarbete. Syftet var att komplettera staternas bilaterala samarbeten.

52

Sveriges och Europas säkerhet påverkas i hög grad av utvecklingen mellan Kina, Ryssland och USA. Det handlar om relationen mellan USA och Kina, samarbetet mellan Kina och Ryssland, samt USA:s resursprioritering mellan Europa och den indopacifiska regionen. Den kinesiskamerikanska relationen är den enskilt viktigaste faktorn för den globala geopolitiska och geoekonomiska utvecklingen under kommande år. Kinas makt och inflytande globalt bedöms öka under det kommande decenniet, förutsatt att landets ekonomiska styrka upprätthålls. Därmed bedöms även spänningarna i relationen mellan USA och Kina såväl som spänningarna i den indopacifiska regionen öka.

Samtidigt minskar förutsägbarheten i det kinesiska agerandet i ljuset av landets tilltagande utveckling i auktoritär riktning. Kinas fördjupade samarbete med Ryssland, inklusive Kinas stöd för ryska säkerhetsintressen i Europa och ställningstagande mot Natos utvidgning, understryker vikten av att behandla Kina som en central aktör i förhållande till Nato och transatlantisk, och därmed även svensk, säkerhet. Kinas partnerskap med Ryssland och export av insatsvaror till rysk rustningsindustri möjliggör den ryska krigföringen i Ukraina. På så vis förstärker Kinas agerande det hot som Ryssland utgör mot det euroatlantiska området. Om samarbetet mellan Kina och Ryssland skulle fördjupas ytterligare, skulle det kunna inverka avsevärt negativt på Sveriges säkerhet.

USA:s strategiska fokus på Kina väntas vidare ha en direkt inverkan på europeisk och svensk säkerhet, med utgångspunkt i att ett minskat amerikanskt engagemang i Europa skulle innebära krav på ett större europeiskt ansvar för den egna säkerheten. Systemrivaliteten med Kina omfattar såväl säkerhets- och försvarspolitiska aspekter som andra politikområden. USA ställer redan i dag krav på att samarbetsländer vidtar åtgärder för att hindra oönskad spridning av tekniskt kunnande till bl.a. Kina. USA:s strategiska fokus på Kina kan vidare innebära ökad förväntan på agerande från EU samt europeiska allierade, inklusive på militär närvaro i den indopacifiska regionen, samt försvarsindustriella samarbeten.

4.5.3Det militärstrategiska läget

Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina har försämrat säkerhetsläget i Europa, Sverige och närområdet i grunden och för lång tid framåt. Samtidigt förändras den militärstrategiska situationen i norra Europa genom Finlands och Sveriges Natomedlemskap.

Med Finland och Sverige som allierade i Nato är samtliga länder runt Östersjön, förutom Ryssland, medlemmar i alliansen. Nato får därmed en avsevärt längre landgräns mot Ryssland och det skapas ett mer sammanhängande operationsområde i norra Europa som ger samverkansfördelar. Nato får en sammanhängande östlig flank som sträcker sig från

den europeiska delen av Arktis i norr till Medelhavet i söder och Svarta havet i sydost.

Strategiskt viktiga områden i Sverige kommer att kunna nyttjas för försvaret också av våra allierades territorium. Natos operativa djup ökar och knyter Arktis, Nordatlanten och Östersjöområdet tätare samman, ur ett strategiskt och operativt perspektiv. Svenskt och finskt territorium blir centrala för alliansens försvar av Nordeuropa och stärker den transatlantiska länken. Med Sverige och Finland som allierade stärks sammantaget Natos försvarsförmåga och därmed säkerheten för alla allierade.

Så länge ryska förband och materiel förbrukas, och delar av de ryska väpnade styrkorna är uppbundna i Ukraina, begränsas till del Rysslands möjligheter att använda militära styrkor för andra uppgifter och i andra regioner.

Den ryska förmågan att agera militärt i Sveriges närområde är därmed i det korta perspektivet i viss mån begränsad, framför allt avseende markstridskrafter. Denna bedömning innebär inte att Ryssland saknar förmåga att agera militärt i Sveriges närområde. Ryssland har avsevärt ökat produktionen av militär materiel, och dessutom ytterligare sänkt sin tröskel för användande av militärt våld och uppvisar hög politisk och militär riskbenägenhet samt hög acceptans för egna förluster. Ryssland har fortsatt förmåga att genomföra operationer med flygstridskrafter, sjöstridskrafter, fjärrstridsmedel eller kärnvapen mot Sverige och Sveriges närområde. Ryssland har också förmåga att verka med specialförband. Förmågan att verka med hybrida medel som cyber-, telekrigs- och påverkansresurser kvarstår. Ryssland bedöms därmed fortsatt ha såväl militära som andra resurser som landet kan använda för att försöka nå sina politiska målsättningar i Sverige och i Sveriges närområde.

Ryssland har dessutom aviserat en fortsatt militär upprustning, med förändrad värnpliktsålder och förlängd värnpliktstid, ett kraftigt ökat antal kontraktssoldater och förstärkta mark- och flygstridskrafter. I Sveriges närområde omfattar planerna bl.a. en ny armékår och flera nya divisioner i Leningrads militärområde samt en ny flygfördelning med flera regementen placerad på Kolahalvön. Ryssland fortsätter också sin militära uppbyggnad i den ryska arktiska regionen, med tyngdpunkten i området mellan Kolahalvön och Novaja Zemlja.

Regeringen vill mot ovanstående bakgrund därför framhålla att den i det korta tidsperspektivet reducerade ryska militära förmågan med anledning av kriget mot Ukraina inte kan sägas minska hotet mot Sverige på medellång och längre sikt. Det är därför av största vikt att öka tempot i förstärkningen av det militära och civila försvarets förmåga, ett arbete som tar tid och som behöver ses i ljuset av det behov av förmågehöjande åtgärder som ackumulerats inom totalförsvaret. Regeringen återkommer till detta i kommande kapitel i propositionen. Regeringen konstaterar likt försvarsberedningen att ett väpnat angrepp mot Sverige eller våra allierade inte kan uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot Sverige eller våra allierade. Militära operationer mot Sverige kan syfta till att besätta svenskt territorium för ryska militära syften och förneka tillgång till svenskt territorium för Natos samlade motåtgärder. En större konflikt kan inledas med ett angrepp på Sverige. Ett angrepp kan också syfta till att förhindra Sverige att lösa sina uppgifter som allierad.

Prop. 2024/25:34

53

ska så långt möjligt mötas i samverkan med andra länder och organisationer. Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik bygger på sammanhållningen i EU och Nato liksom på samarbetet i Norden och Östersjöområdet och inom FN och Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE). Den europeiska säkerhetsordningen och respekten för folkrätten, inklusive FN-stadgan, förblir hörnstenar i Sveriges utrikespolitik och ska värnas.

Den nationella förmågan inom totalförsvaret ska över tid, med utgångspunkt i vårt medlemskap i Nato, vara inriktad mot att försvara Sverige och allierade mot väpnade angrepp, vilket också stärker vår förmåga att hantera andra kriser. Denna inriktning ska gälla över tid, även i perioder då omvärldsläget förefaller mer gynnsamt ur säkerhetssynpunkt. Regeringen vill framhålla att det inte är den troligaste händelseutvecklingen som är viktigast i relation till uppgiften att dimensionera totalförsvaret, utan de händelseutvecklingar som skulle få allvarliga konsekvenser om de inträffade. Säkerhetspolitiska bedömningar måste därför också inrymma sådana händelseutvecklingar som ses som mindre troliga och vars konsekvenser skulle vara särskilt allvarliga om de inträffade. Detta är viktigt inte minst i relation till fortsatta bedömningar av Ryssland. Att på ett tillfredsställande sätt bygga upp förmågan inom totalförsvaret först när en kris eller ett krig är ett faktum är knappast möjligt. Svensk säkerhetspolitik måste beakta risken att Rysslands krig mot Ukraina eskalerar till ett större krig i Europa.

Även Kina utmanar den globala säkerheten och den regelbaserade världsordningen. En kris eller konflikt i Asien skulle kunna få mycket allvarliga konsekvenser för säkerhetsläget, den militära balansen och ekonomin, såväl i Europa som globalt.

Sverige ska fortsatt bygga säkerhet tillsammans med andra, som solidarisk medlem i Nato och EU. Sverige ska föra en solidarisk allianspolitik, som syftar till att stärka säkerheten och stabiliteten i vårt närområde, liksom i hela det euroatlantiska området.

Nato är den tydligaste manifestationen av den transatlantiska länken och den centrala plattformen för europeisk säkerhet. Nato är Sveriges viktigaste försvarspolitiska arena. Sverige ska som allierad ta sitt ansvar för en rimlig bördefördelning inom Nato. Att Sverige tillsammans med övriga allierade upprätthåller tilltron till de kollektiva försvarsåtagandena är centralt för Natos avskräckning och därmed för att bevara freden i det euroatlantiska området.

Sverige har ingått bindande ömsesidiga försvarsgarantier i enlighet med artikel 5 i nordatlantiska fördraget. Det kollektiva försvarsåtagandet i Nato utgör en central del i den svenska säkerhets- och försvarspolitiken. Som allierad ska Sverige upprätthålla en stark nationell försvarsförmåga för att bidra både till det nationella försvaret och till det kollektiva försvaret i enlighet med artikel 3 i det nordatlantiska fördraget.

EU är Sveriges viktigaste utrikespolitiska arena. Sverige har ett ansvar gentemot EU:s medlemsstater och omfattas av den solidaritet som EU- medlemskapet innebär. Lissabonfördraget inklusive artikel 42.7 i Fördraget om Europeiska unionen och solidaritetsklausulen i artikel 222 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt innebär att medlemsländerna tar ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet. Sverige ska tillhöra

Prop. 2024/25:34

55

Det kollektiva försvarsåtagandet i enlighet med artikel 3 och 5 i nordatlantiska fördraget utgör en central del i den svenska försvarspolitiken. Som allierad ska Sverige upprätthålla en stark nationell försvarsförmåga för att bidra till det nationella försvaret och det kollektiva försvaret. Sveriges försvarsförmåga utgör en del av alliansens kollektiva försvar och bidrar till säkerheten såväl i närområdet som i hela det euroatlantiska området.

Det militära försvaret ska ha förmåga att ge och ta emot stöd. Denna förmåga är avgörande för att alliansen ska kunna verka i vår del av Europa. Genom att möjliggöra ett tidigt agerande redan i fredstid kan Sverige bidra till att stärka det kollektiva försvaret och därmed Natos samlade avskräckning. Om en allierad blir angripen ska de svenska stridskrafterna med stöd av det civila försvaret, tillsammans med allierade och inom ramen för Natos gemensamma operationer, medverka till Natos samlade kollektiva försvar. Om Sverige direkt angrips ska det militära försvaret med stöd av det civila försvaret, tillsammans med allierade och inom ramen för Natos gemensamma operationer, försvara Sverige. Det militära försvaret ska utformas och dimensioneras för att kunna möta ett väpnat angrepp mot Sverige och medverka till försvaret av allierade.

Försvarsmakten ska hävda Sveriges territoriella integritet samt värna rättigheter och nationella intressen. Verksamheten består bl.a. i att övervaka territoriet och att upptäcka och avvisa kränkningar. Det innebär också att kunna skydda Sveriges handlingsfrihet mot påtryckningar med militära maktmedel. Vidare ska rättigheter och nationella intressen utanför territoriet kunna värnas i enlighet med internationell rätt, t.ex. när det gäller rätten att utnyttja internationellt vatten eller luftrum för transport av varor och tjänster.

Som allierad åtar sig Sverige att bidra solidariskt och konstruktivt till säkerheten i det euroatlantiska området. Detta gäller Natos kärnuppgifter avskräckning och försvar, krisförebyggande och krishantering samt säkerhetssamarbete. De svenska stridskrafterna ska kunna delta i försvaret av allierades territorier och i andra operationer i enlighet med Natos uppgifter och operativa planering. Utöver vad som sägs ovan kommer Natos planering i olika avseenden även att påverka det militära försvarets utformning och dimensionering.

Försvarsmakten ska fortsätta att delta i internationell krishantering och internationella fredsfrämjande insatser då dessa bidrar till att stärka svensk och global säkerhet och är ett viktigt säkerhetspolitiskt instrument.

Det militära försvaret ska också kunna skydda samhället och dess funktionalitet genom att bistå övriga samhället såväl i fred som vid höjd beredskap och krig. Sådant stöd ska ske inom ramen för det militära försvarets befintliga förmågor och resurser.

Det är Försvarsmakten som, med stöd av andra aktörer, löser uppgifterna inom totalförsvarets militära del. Myndigheter som Försvarets materielverk, Totalförsvarets forskningsinstitut, Fortifikationsverket, Försvarets radioanstalt samt Totalförsvarets plikt- och prövningsverk har också uppgifter inom den militära delen av totalförsvaret. Likaså myndigheter som Kustbevakningen, Lantmäteriet och Luftfartsverket. Det militära försvaret är beroende av stöd från det civila försvaret med t.ex. sjukvård, energi, elektroniska kommunikationer, transporter och en fungerande försörjningsberedskap.

Prop. 2024/25:34

61

Prop. 2024/25:34

62

5.4Mål för det civila försvaret

Regeringens förslag: Målet för det civila försvaret ska vara att ha förmåga att

–säkerställa de viktigaste samhällsfunktionerna,

–inom ramen för Natos kollektiva försvar och uppgifter i övrigt, bidra till det militära försvarets förmåga,

–skydda civilbefolkningen,

–upprätthålla försvarsviljan och samhällets motståndskraft mot externa påtryckningar.

Skälen för regeringens förslag: Regeringens förslag till mål för det civila försvaret överensstämmer med Försvarsberedningens förslag. Likt Försvarsberedningen anser regeringen att medlemskapet i Nato bör återspeglas i målet för det civila försvaret. Enligt regeringen är målet för civilt försvar en helhet som består av olika delar.

Regeringen konstaterar att civilt försvar är den verksamhet som statliga myndigheter, kommuner och regioner, näringsliv, frivilligorganisationer, arbetsmarknadens parter, trossamfund, enskilda individer samt förenings- och kulturliv m.fl. vidtar för att förbereda Sverige för krig. I fredstid utgörs verksamheten av beredskapsplanering och förmågehöjande åtgärder. Under höjd beredskap och ytterst krig utgörs verksamheten av nödvändiga åtgärder för att upprätthålla målet för det civila försvaret.

Det civila försvaret ska verka för samhällets samlade mobilisering i händelse av krig. Inom ramen för det behöver de viktigaste samhällsfunktionerna säkerställas, vilket förutsätter att bl.a. försörjningen av nödvändiga varor och tjänster tryggas. Ett civilt försvar, organiserat och dimensionerat utifrån krigets krav, bidrar till att stärka samhällets förmåga att förebygga och hantera svåra påfrestningar i fred och att med tillgängliga resurser delta i internationella fredsfrämjande och humanitära insatser.

Att bidra till det militära försvarets förmåga vid höjd beredskap och ytterst krig är en prioriterad uppgift för verksamheterna inom det civila försvaret. Vid ett plötsligt väpnat angrepp och efterföljande krigshandlingar kommer verksamheter inom det civila försvaret att snabbt behöva ställa om. Under avgörande skeden – t.ex. under den inledande delen av ett angrepp – kommer det civila försvarets resurser att behöva prioriteras på ett sätt som i största möjliga utsträckning stödjer det militära försvaret. Verksamheterna inom det civila försvaret bör vid höjd beredskap och ytterst krig i varje situation fokuseras på att stödja det militära försvaret på det sätt som är mest ändamålsenligt för att stödja totalförsvarets samlade krigsinsats.

Militära styrkor, såväl nationella som allierade, är beroende av civilt stöd för att kunna fullfölja sina uppgifter. Det civila försvaret ska stödja det militära försvaret inklusive allierade militära styrkor genom att tillhandahålla bl.a. transporter, energi, elektroniska kommunikationer och sjukvård samt säkerställa leverans av nödvändiga varor och tjänster.

I händelse av krig ska civilbefolkningen skyddas. Det civila försvaret behöver ha förmåga att bereda skydd, rädda nödlidande och ombesörja vård. Skyddet av civilbefolkningen är viktigt för upprätthållandet av försvarsviljan. Försvarsvilja är en grundförutsättning för ett starkt total-

materiella brister i krigsförbanden, otillräcklig samövning, alltför liten förbandsvolym samt begränsad uthållighet.

Regeringen konstaterade i samma proposition att försvaret av Sverige mot ett väpnat angrepp skulle vara det militära försvarets huvuduppgift och den dimensionerande utgångspunkten för samtliga myndigheter med uppgifter i det militära försvaret. Krigsorganisationen behövde därför ges en stärkt uthållighet med en bättre balans mellan ingående delar, framför allt mellan stöd- och verkansförband. Av detta följde att antalet förband i krigsorganisationen behövde utökas samt att stödfunktioner såsom logistik och ledning behövde förstärkas. Utvecklingen av en ny krigsorganisation skulle påbörjas 2021. Med hänsyn till de bedömt långa ledtiderna för anskaffning av materiel och infrastruktur samt för personalförsörjningen skulle den nya krigsorganisationen vara färdig senast 2030.

Inom ramen för Försvarsberedningen nåddes den 16 mars 2022 en överenskommelse mellan samtliga riksdagspartier som innebar ekonomiska förstärkningar för det militära försvaret. Regeringen lämnade mot denna bakgrund förslag till riksdagen som innebar tillskott av medel 2022 och ökade beställningsbemyndiganden till det militära försvaret (prop. 2021/22:199, bet. 2021/22:FiU47, rskr. 2021/22:227). De ekonomiska förstärkningarna innebar bl.a. att vissa anskaffningar av förnödenheter och materiel som ingått i försvarsbeslutet 2020 kunde tidigareläggas i jämförelse med den då rådande planeringen.

Försvarsberedningen behandlade 2023 frågan om genomförandet av försvarsbeslutet 2020 (Ds 2023:12) och konstaterade att den säkerhetspolitiska och makroekonomiska utvecklingen, kvardröjande effekter av covid-19-pandemin, ökad efterfrågan på försvarsmateriel, stödet till Ukraina och fler beredskapsåtgärder samt anslutningen till Nato påverkat genomförandet av försvarsbeslutet 2020. Beredningens sammantagna bedömning var att försvarsbeslutet 2020 inte kunde genomföras fullt ut enligt den inriktning och inom den ekonomiska ram som tilldelats i samband med beslutet.

Försvarsberedningen återkom i frågan 2024 (Ds 2024:6) och konstaterade i sammanfattning att den avveckling som tidigare genomförts inom försvaret nu innebär ett svårt utgångsläge för återskapandet av militär förmåga i olika avseenden. Även om krigsorganisationen har börjat förstärkas under senare år är de ingående delarna inte utformade för ett försvar mot ett väpnat angrepp eller för att engageras i en uthållig strid mot en kvalificerad motståndare. En fortsatt förmågeökning är enligt Försvarsberedningen därför nödvändig.

Utöver vad som ovan nämnts har Försvarsmakten i myndighetens underlag inför kommande försvarsbeslut uppgett att tillväxten enligt vad som beslutades i försvarsbeslutet 2020 även påverkats av ett sämre materiellt startläge än förväntat, inte minst inom armén. Försvarsmakten framhåller att en stor del av krigsorganisationens effektbestämmande materiel anskaffades under 1990-talet och under en lång tid utsatts för ett stort slitage. Enligt Försvarsmakten kvarstår det därmed betydande behov av investeringar under perioden 2030–2040 då stora delar av de tyngre materielsystem som utgör kärnan i den militära bekämpningsförmågan behöver omsättas. Prioritering och ställningstaganden till sådana behov kommer att aktualiseras under den kommande försvarsbeslutsperioden. Innan denna omsättning har genomförts bedöms därför kostnaderna för

Prop. 2024/25:34

65

66

Regeringen vill erinra om vidden och djupet av den förändring som Försvarsmakten genomgår sedan försvarsbeslutet 2015. Omfattningen av denna förändring utgår från tillståndet i Försvarsmakten med ett över lång tid ackumulerat behov av förmågehöjande åtgärder, i kombination med de krav som det kraftigt försämrade säkerhetspolitiska läget reser. Kommande verksamhet inom försvaret, och de ekonomiska medel som denna tar i anspråk, kommer i hög utsträckning präglas av att fylla upp en redan beslutad krigsorganisation.

Det som enligt regeringen i första hand behöver prioriteras är åtgärder som höjer förmågan i beslutade krigsförband, vilka också bör fastställas organisatoriskt. Detta inbegriper bl.a. underhåll och renovering av existerande materielsystem, komplettering av materiel vid antalsmässiga brister samt anskaffning av större mängder av förnödenheter inklusive ammunition och reservdelar. Till detta kommer ett omfattande behov av renovering och nybyggnad av infrastruktur. Flera åtgärder behöver därtill vidtas för att kunna mobilisera krigsorganisationen. Krigsförbanden behöver samövas och repetitionsutbildas. Slutligen behöver flera personalkategorier i Försvarsmakten förstärkas såväl i antal som kompetensmässigt. Regeringen återkommer till dessa åtgärder nedan.

6.3Sverige som allierad och konsekvenser för det militära försvaret

Regeringens bedömning: Sverige ska som allierad bidra till att öka Natos samlade försvarsförmåga. Detta förutsätter en stark nationell militär förmåga som kan bidra både till det nationella och det kollektiva försvaret. Inom ramen för totalförsvaret utgör Försvarsmaktens krigsorganisation Sveriges viktigaste bidrag till Nato och till försvaret av det euroatlantiska området. Sverige ska så långt som möjligt uppfylla Natos förmågemål samt de åtaganden som följer av Natos gemensamma operationsplanering samtidigt som nationella försvarsbehov säkerställs. Att producera materiellt och personellt uppfyllda och samövade krigsförband är därför prioriterat. Utvecklingen av den militära förmågan kommer i fortsättningen att behöva anpassas utifrån Natos samlade behov, vilket även kan leda till förändringar i sammansättningen av krigsorganisationen.

Skälen för regeringens bedömning: I och med Natomedlemskapet utgör Sveriges försvarsförmåga en del av alliansens kollektiva försvar och bidrar till säkerheten såväl i närområdet som i hela det euroatlantiska området. Det militära försvarets huvuduppgift omfattar numera försvar av såväl Sverige som allierade stater mot ett väpnat angrepp med utgångspunkt i det kollektiva försvaret inom Nato. Att Sverige tillsammans med övriga allierade upprätthåller tilltron till de kollektiva försvarsgarantierna är centralt för Natos avskräckning och för att bevara freden i det euroatlantiska området.

Grunden för Natos kollektiva försvar är respektive allierads nationella förmåga. Sverige ska som allierad bidra till att öka Natos samlade försvarsförmåga. Detta förutsätter en stark nationell militär förmåga som kan bidra både till det nationella och kollektiva försvaret, i enlighet med artikel 3 i nordatlantiska fördraget. Försvarsmaktens krigsorganisation utgör därmed Sveriges viktigaste bidrag till Nato.

Sverige har i och med Natomedlemskapet åtagit sig att upprätthålla och utveckla sin individuella och kollektiva förmåga att stå emot väpnade angrepp. Krigsförband som uppfyller grundläggande krav på krigsduglighet är därmed av största vikt. Som tidigare nämnts bedömer regeringen att den sedan tidigare beslutade krigsorganisationen fortsatt är relevant när Sverige är medlem i Nato. Sverige har förmågor som bidrar till och kompletterar Natos samlade styrka, t.ex. förmågan att verka på marken i subarktisk miljö samt att uppträda med marina stridskrafter i Östersjöområdet. Regeringen konstaterar samtidigt att organisationen behöver fyllas upp både kvantitativt och kvalitativt samt förstärkas i olika avseenden. Att producera personellt och materiellt uppfyllda och samövade krigsförband är därför prioriterat.

Sverige integreras i Natos nya planverk för försvaret av allierades territorium och ska bidra till genomförbarheten av dessa. Detta innebär att det militära försvaret, med stöd av övriga delar av totalförsvaret, ska ha förmåga att bidra till och möjliggöra alliansens militära operationer på och utanför svenskt territorium. Svenska styrkor ska kunna ingå i högre förbandsformationer sammansatta av enheter från olika allierade eller verka jämsides med andra allierade förband och ska kunna ledas av Natos utpekade chefer. Fortsatta åtgärder som ökar interoperabiliteten behöver därför prioriteras.

Natos krigsförband organiseras i en s.k. styrkemodell. Denna fylls upp genom att Natos medlemsländer anmäler militära förband med tillräcklig beredskap, numerär och förmågebredd och som därmed möjliggör ett effektivt försvar. Som Natomedlem utgör Sveriges bidrag därmed en del av de samlade styrkor som behövs för att kunna verkställa alliansens operationsplaner. Sverige har anmält den befintliga krigsorganisationen till Nato. Regeringen har vidare gett Försvarsmakten i uppdrag att anmäla krigsförband till Natos styrkemodell efter hand förbanden färdigställs. Trovärdigt resurssatta operationsplaner är angeläget för att visa på att Nato har en robust och uthållig förmåga.

Regeringens avsikt är vidare att Sverige ska bidra till alliansens aktiviteter för avskräckning och försvar. Regeringen har givit Försvarsmakten i uppgift att förbereda ett bidrag om en reducerad bataljon till Natos förstärkta närvaro i Lettland. Bidraget är planerat att vara på plats i Lettland under början av 2025. Försvarsmakten har även fått i uppgift att planera för och bidra med flyg till Natos luftrumsövervakning. Svenskt bidrag till Natos stående marina styrkor är även planerat. Regeringen har den 7 oktober 2024 överlämnat en proposition till riksdagen avseende bidrag till Natos avskräckning och försvar under 2025. Sverige har därtill åtagit sig rollen ramverksnation för Natos förstärkta närvaro i Finland (Forward Land Forces).

Som en del i integreringen i Nato behöver Sverige bidra med bemanning till Natos ledningsstrukturer på olika nivåer. Det är viktigt för Natos samlade förmåga att alla delar av Natos ledningsstruktur så snart som

Prop. 2024/25:34

67

Försvarsmakten utvecklar en krigsorganisation med krigsförband som samtliga organiseras från 2025 för att i allt väsentligt vara operativa senast 2030. Regeringen delar i huvudsak Försvarsberedningens och Försvarsmaktens bedömningar och förslag. Regeringen vill samtidigt erinra om att krigsorganisationen fortsatt kommer att fyllas upp och förstärkas med personal, materiel och förnödenheter även efter 2030. Med hänsyn till de långa ledtiderna avseende försörjningen av personal, materiel och infrastruktur behöver således uppbyggnaden av krigsorganisationen i vissa avseenden ske i ett tioårigt perspektiv.

Krigsförbanden kommer inledningsvis bemannas med tillgänglig utbildad personal och tilldelas befintlig materiel. Materielbrister åtgärdas sedan efter hand som befintlig materiel iståndsätts, repareras och renoveras eller ny materiel levereras. Personell uppfyllnad sker också efter hand. Därmed kommer krigsförbandens krigsduglighet att öka successivt.

Regeringen understryker betydelsen av en effektiv krigsförbandsproduktion. Prioritet måste läggas vid att öka takten i krigsförbandsproduktionen ytterligare i syfte att öka förmågan att försvara Sverige och allierade stater mot väpnat angrepp. Genom att producera uppfyllda och samövade krigsförband bidrar Sverige till att säkerställa att alliansen har de krigsförband som behövs för att göra operationsplanerna möjliga att genomföra. Regeringen delar Försvarsberedningens bedömning att ytterligare resurser behöver investeras i syfte att snarast fullfölja och förstärka den organisation som beslutats i försvarsbeslutet 2020 och att detta går i linje med de krav som Natos kommande förmågemål bedöms komma att innebära för Sverige. Regeringen vill i sammanhanget betona att såväl operativ uthållighet som Natomedlemskapet även ställer krav på att uppnå och därefter vidmakthålla tillräckliga lagernivåer av ammunition.

Regeringen bedömer att ekonomiska tillskott behövs i syfte att stärka krigsorganisationen. En stor del av dessa tillskott kommer att läggas på att fullfölja och förstärka den krigsorganisation som framgår av försvarsbeslutet 2020. Detta sker bl.a. genom utökad anskaffning och lagerhållning av krigsnödvändiga förnödenheter såsom reservdelar, drivmedel, livsmedel, sjukvårdsmateriel och i synnerhet ammunition, i syfte att stärka förbandens uthållighet. Anskaffningen av personlig utrustning utökas ytterligare i syfte att åtgärda brister samt möta ett ökat behov. Ökade resurser föreslås också läggas på vidmakthållande av materiel i syfte att skapa ökad tillgänglighet. Tillskotten innebär bl.a. att arméns brigader kan förstärkas och organiseras i syfte att i allt väsentligt vara operativa till 2030, i enlighet med Försvarsberedningens förslag.

Ytterligare förstärkningar av krigsorganisationen sker bl.a. genom investeringar i luftvärn. Regeringen delar Försvarsberedningens uppfattning att den samlade luftvärnsförmågan bör öka, inte minst med tanke på utvecklingen på slagfältet vad gäller obemannade och mindre

flygfarkoster. Försvarsmakten har föreslagit att utveckla luftvärnsförmågan hos de förband som för närvarande saknar luftvärn. Initialt föreslås anskaffning av ett mindre antal sensor- och verkanssystem. Ytterligare anskaffning sker efter hand och samordnas med andra anskaffningsprojekt som t.ex. buret luftvärn och brigadluftvärn. Regeringen delar Försvarsmaktens bedömningar. Vidare stärks krigs-

Prop. 2024/25:34

73

andra fristående funktionsförband. Delar av jägar- och norrlandsjägarbataljonerna utvecklas till stöd för specialförbanden.

Försvarsberedningen föreslår att territoriella förband införs i armén, i form av t.ex. skytte-, förbindelse- och underhållsförband. Dessa är främst avsedda för regionala uppgifter. Förbanden organiseras i huvudsak som fristående kompanier, bemannas av värnpliktiga och utrustas med materiel från fältförbanden när dessa omsätts. Försvarsmakten föreslår att sådana förband börjar organiseras under perioden 2025–2030 i form av kompanier och fristående plutoner. Antalet förband utökas successivt och färdigställs fram till 2035. Regeringen delar Försvarsberedningens bedömning.

Territoriella förband, hemvärnsförband och vissa andra förband utgör Försvarsmaktens territoriella organisation. Den territoriella organisationen har som huvudsyfte att möjliggöra egen mobilisering och genomförandet av nationella och allierade militära operationer på svenskt territorium.

Tillväxten av krigsförband behöver ske skyndsamt. Ansvar för krigsförbandsproduktionen i markdomänen är för närvarande uppdelad på flera aktörer inom Försvarsmakten. Försvarsberedningen har mot den bakgrunden föreslagit att utbildning av staber och förband i markdomänen så långt möjligt måste sammanhållas för att på ett rationellt sätt utveckla den samlade förmågan. Försvarsberedningen föreslår därför att militärregionerna överförs till arméns grundorganisation. Detta kommer enligt Försvarsberedningen att stärka möjligheterna att leda och samordna utbildningen, träningen och övningen av fältförbanden, territorialförbanden samt hemvärnsförbanden. Regeringen konstaterar att ansvarsförhållandena för krigsförbandsproduktionen i markdomänen är otydliga vilket suboptimerar produktionen och sin tur riskerar att hämma krigsorganisationens tillväxt. Försvarsmakten bör därför se över möjligheterna till en sammanhållen krigsförbandsproduktion i markdomänen, där armén ges ett samlat produktionsansvar.

Arméns utveckling påverkas av det materiella stöd som lämnats och även fortsättningsvis kommer att lämnas till Ukraina. Även med ersättningsanskaffning av materiel påverkas utvecklingstakten hos arméns krigsförband.

Regeringen konstaterar att det materiella tillståndet inom armén är sämre än vad som tidigare varit känt. Behovet av renovering, reservdelar och materiell förnyelse är stort. Fokus behöver därmed läggas på att öka den materiella tillgängligheten hos arméns organisationsbestämmande materiel t.ex. vad avser stridsfordon 90. Försvarsberedningen har föreslagit att en anskaffning av ytterligare stridsfordon till de mekaniserade brigaderna genomförs utöver de ersättningsanskaffningar som görs med anledning av donationer till Ukraina. Regeringen delar denna bedömning och konstaterar att antalet stridsfordon i de mekaniserade brigaderna bör öka under perioden. I syfte att genomföra utvecklingen i armén föreslår Försvarsmakten även kompletteringsanskaffning av stridsvagnar, pansarterrängbilar och bandvagnar samt fortsatt renovering av stridsfordon och stridsvagnar. Vidare anskaffas bl.a. artilleri, patrullrobotar och luftvärn. Armén tillförs en långräckviddig bekämpningsenhet i form av raketartilleri. Anskaffning sker också av förnödenheter, inklusive ammunition i riktning mot volymer som är beräknade utifrån operativa behov.

Prop. 2024/25:34

77

liksom förbättrad förmåga inom telekrig. Vidare inför marinen successivt ledningsstödsystem för ökad interoperabilitet med Nato.

Anskaffningen av nya ytstridsfartyg av Luleåklass påbörjas under perioden 2025–2030. Fartygen ger utökad uthållighet och förstärkt luftförsvarsförmåga samt tillför förmåga till sjöstyrkeledning. Den utökade luftförsvarsförmågan som integreras med flygvapnets stridslednings- och luftbevakningssystem innebär att fartygen kommer att förstärka Sveriges samlade luftförsvarsförmåga och vara ett relevant bidrag till Natos integrerade luft- och robotförsvar.

Regeringen delar Försvarsberedningens bedömning att sjömineringsförmågan fortsatt behöver utvecklas och stärkas. Minröjningsförmågan har fortsatt betydelse för att skapa rörlighet både för egna och allierade förband. I perioden 2025–2030 kommer befintliga minröjningsfartyg i första hand kompletteras med obemannade, autonoma respektive fjärrstyrda system. Nuvarande sjöminröjningssystem är ålderstiget och Försvarsmakten kommer påbörja inledande studier och koncept i syfte att utreda kommande förmåge- och omsättningsbehov. Sjögående plattformar tillsammans med de obemannade minröjningssystemen kommer att vara basen. Även systemutveckling och anskaffning av obemannade flygfarkoster påbörjas.

Ubåtsvapnet utgör en strategisk resurs. En livstidsförlängning av ubåtar

av Gotlandsklass påbörjas under perioden 2025–2030. Livstidsförlängningen ger ubåtarna en bibehållen kapacitet och ökad tillgänglighet. Produktion av ubåtar av Blekingeklass fortsätter. Ett förberedande arbete för att på sikt möjliggöra en ersättning av Gotlandsklassen påbörjas i perioden 2025–2030.

Amfibieförbanden har förmåga att verka såväl på som under vattenytan och på land. Amfibieförbanden fortsätter utvecklas mot att bli än mer kvalificerade. Amfibieförmågan stärks under perioden genom att bl.a. förmåga till indirekt eld tillförs. Anskaffning påbörjas av luftvärnssystem till amfibieförbanden samt vapensystem avsedda för mark- och sjömålsbekämpning. Ledningssystem omsätts för att uppnå ökad interoperabilitet. Omsättning av äldre båtar för transport genomförs, inklusive stridsbåt 90H. Förmåga att stödja specialförbanden och Natos specialoperationer med delar av amfibieförbanden utvecklas.

Kustrobotförmågan utökas och organiseras i två enheter för att öka såväl tillgänglighet som uthållighet.

Regeringen delar Försvarsberedningen bedömning att den marina logistiken fortsatt behöver utvecklas. Den marina logistikförmågan stärks genom etableringen av marina militärbaser i de tre garnisonsorterna Haninge, Göteborg och Karlskrona. De marina militärbaserna ska bl.a. utveckla förmåga att logistiskt kunna understödja allierade förband inom sjödomänen men även förmåga att kunna understödja garnisonernas förmåga till mobilisering och försörjning vid beredskapshöjningar. De två nyetablerade marina basbataljonerna i Haninge och Karlskrona fortsätter att utvecklas.

Regeringen bedömer att den marina uthålligheten bör stärkas, bl.a. genom ökade lagernivåer av ammunition, både marinspecifik och annan kvalificerad ammunition, i syfte att i ökad utsträckning tillgodose Natos krav. Omsättning av sjömålsrobotsystem 15 genomförs, vilket förstärker marinens förmåga till långräckviddig bekämpning.

Prop. 2024/25:34

79

divisioner efter 2030 vilket kan medföra behov av omprioritering eller andra åtgärder.

Stridsflygförbanden ska inneha förmågan att verka mot luft-, markrespektive sjömål. Regeringen delar Försvarsberedningens bedömning att tillgången till vapen och kvalificerad ammunition för stridsflygförbanden är central och behöver säkerställas. Tillförsel av olika ammunitionstyper för luftsjö- och markmål är inplanerad att genomföras både i perioden 2025–2030 och därefter. Förmåga till långräckviddig markmålsbekämpning introduceras i perioden 2025–2030 vid stridsflygdivisionerna i enlighet med försvarsbeslutet 2020. Långräckviddig markmålsbekämpning innebär god förmåga att på långa avstånd nå verkan mot olika måltyper, såväl defensivt inom ramen för IAMD som offensivt och för att reducera en angripares anfallskraft. Flygbasstrukturen inriktas mot att vidmakthålla fem huvudbaser. För att höja skyddsnivån fortsätter, enligt nytt flygbaskoncept, utvecklingen av ökad spridning och rörligt uppträdande. Förmågan att hävda den territoriella integriteten och att upptäcka och avvisa kränkningar av luftrummet ska vidmakthållas.

Stridsflygets förmåga till underrättelseinhämtning bör vidmakthållas. Tillsammans med försvarsunderrättelsemyndigheterna, som bedriver spaning, övervakning och inhämtning avseende utländska förhållanden, bidrar stridsflyget till en god lägesbild.

Sensornätverket utgör en förutsättning för förvarning, luft- och havsövervakning, flygstridsledning samt flyglarmning. FRA har en avgörande uppgift att stödja Försvarsmakten med yt- och luftlägesinformation avseende utländska förhållanden i syfte att kartlägga bl.a. yttre militära hot mot Sverige och svenska intressen. Möjligheterna att kunna utbyta luftlägesinformation inom Norden och Nato utgör grunden för ledning och insats av luftstridskrafter över nationsgränser. Förutsättningarna för att långsiktigt kunna möta Natos förmågemål utvecklas, exempelvis genom omsättning av flygvapnets stridsledningscentraler vilka därmed tillförs Nato-integrerad ledningskapacitet. Ett exempel på omsättning av sensorsystem är det nya luftburna stridslednings- och luftbevakningssystemet S 106 (Global Eye) vars leverans tidigareläggs då dess föregångare ASC 890 doneras till Ukraina. För att kompensera för donationen av ASC 890 och den förmåga som den luftburna stridslednings- och luftbevakningsplattformen utgör har regeringen beslutat om anskaffning av ett tredje stridslednings- och luftbevakningsflygplan av typen S 106.

Helikopterförbanden ska kunna genomföra trupptransporter, sjuktransporter, ubåtsjakt och taktisk radarspaning över hav och land. Helikopterflottiljen föreslås vidmakthållas och även fortsättningsvis organisera fyra helikopterskvadroner där tre av dem inriktas mot markoperativ förmåga och en mot sjöoperativ förmåga.

Regeringen noterar kompetensbrister inom flygvapnet och bedömer att ytterligare ansträngningar behöver göras i syfte att säkerställa flygvapnets utveckling och tillväxt. Utöver personella resurser är det av stor betydelse att det finns tillräckliga förutsättningar för flygtidsproduktion så att krigsförbandens utveckling inte begränsas till förmån för beredskapsuppgifter och utbildning. Därtill är det viktigt att det råder balans mellan tillgängligheten i flygplansflottan och den tillhörande effektbestämmande utrustningen.

Prop. 2024/25:34

81

Prop. 2024/25:34

82

Efter beslut av regeringen genomförs delar av stridsflygutbildningen utomlands vilket avlastar stridsflygdivisionerna och följaktligen skapar bättre förutsättningar för höjning av stridsflygdivisionernas krigsduglighet. För att säkra fortsatt grundläggande flygutbildning ersätts i periodens inledande del skolflygplanet SK 60 med SK 40.

Skyddet mot obemannade flygfarkoster stärks genom att förmågan att kunna verka mot dessa vidareutvecklas, bl.a. genom teknikutveckling. Skyddet av egna förband och anläggningar stärks också generellt genom tillförsel av obemannade flygfarkoster.

Transportflygdivisionens sex äldre TP 84 Herkules behöver ersättas och för att undvika förmågeglapp inom det taktiska transportflyget behöver beslut om ersättare fattas tidigt så att omsättning av flygplansflottan kan inledas i perioden 2025–2030. I perioden genomförs planering för att omsättning av Försvarsmaktens persontransportflygplan TP 100. Förmågan att transportera den högsta civila och militära ledningen vidmakthålls och möjligheten att omsätta persontransportflygplan TP 102 ses över.

Helikopter 14 har låg tillgänglighet med höga driftskostnader som följd och är i dess sjöoperativa version (HKP 14F) ännu inte fullt operativ. Försvarsmakten föreslår att fasa ut den markoperativa versionen (HKP 14E) i takt med att fler helikopter 16 levereras. Vidare föreslår Försvarsmakten nyanskaffning av en ny ombordbaserad sjöoperativ helikopter till de nya ytstridsfartygen av Luleåklass. Det nya sjöoperativa helikoptersystemet föreslås levereras senast 2035 som en integrerad och operativ del av fartygets samlade förmåga. Regeringen delar Försvarsmaktens bedömning.

Framtida stridsflygförmåga

Regeringens bedömning: Regeringen ser ett behov av att senast 2030 kunna fatta beslut om ett principiellt vägval avseende ersättare till JAS

39.Ett sådant beslut förutsätter en rad överväganden och en bred politisk förankring. Regeringen avser därför att tillsätta en utredning i syfte att skapa förutsättningar för att kunna fatta ett sådant beslut.

Skälen för regeringens bedömning: JAS 39 väntas vara operativ bortom 2050 men då det kan ta upp till 25 år att kravställa, utveckla och introducera ett nytt stridsflygssystem anser regeringen att det finns behov av att inleda en process för att kunna fatta beslut om ny framtida stridsflygförmåga, efter JAS 39. Regeringen har bemyndigat Försvarsmakten att genomföra ett konceptarbete avseende framtida stridsflyg. Avsikten är att utifrån operativa behov bygga kunskap, formulera beslutsunderlag och att reducera risker inför vägvalet, samtidigt som handlingsfrihet upprätthålls för tre möjliga principiella val: nationellt utvecklat stridsflygsystem, stridsflygsystem utvecklat i internationellt samarbete samt anskaffning av utländskt stridsflygsystem. Beroende på val av samarbetsform och antalet samarbetspartners, nationella som internationella, behöver ett principiellt vägval fattas senast 2030 för att förutsättningar ska finnas för att kravställa, utveckla och introducera ett nytt stridsflygssystem. Oavsett val av ny stridsflygförmåga kommer det för staten att innebära långsiktiga och omfattande ekonomiska åtaganden efter år 2035. Ett sådant beslut

förutsätter en rad överväganden av olika karaktär och en bred politisk förankring. Regeringen avser därför att tillsätta en utredning i syfte att skapa förutsättningar för att senast 2030 kunna fatta ett beslut om ett principiellt vägval avseende ersättare till JAS 39. För att medge nödvändig politisk förankring bör till en sådan utredning knytas en parlamentarisk referensgrupp.

Rymddomänen

Rymden är en strategisk och operativ domän. Regeringen delar Försvarsberedningens syn att beroendet av rymdtjänster ökar i alla domäner och att Sverige behöver utveckla en beredskap för kriser och krig som involverar rymddomänen. Detta då hot och angrepp mot rymdinfrastruktur påverkar svensk tillgång till rymdtjänster, och därigenom förmågan inom totalförsvaret.

Regeringen har utvecklat en försvars- och säkerhetsstrategi för rymden vilken utgör en strategisk inriktning för Sverige som en ansvarstagande aktör som bidrar till försvar och säkerhet på såväl nationell som internationell nivå. Strategin bygger på fyra pelare: säkerställa politisk och militär handlingsfrihet i rymden, skapa en portfölj av rymdförmågor och tjänster till stöd för totalförsvaret och krisberedskapen, Sveriges roll som trovärdig allierad på den internationella rymdarenan samt en sammanhållen rymdpolitik som möter det nya säkerhetsläget. Vårt geostrategiska läge och vår samlade kapacitet på rymdområdet utgör utgångspunkterna för att uppnå våra strategiska målsättningar.

Rymdbaserade system används för satellitkommunikation, spaning och övervakning, tidig förvarning, positionering, navigering och tidssynkronisering. De är avgörande för förmågor som är viktiga för totalförsvaret. I det civila försvaret bidrar rymdtjänster till att säkerställa viktiga samhällsfunktioner. I det militära försvaret bidrar rymdtjänster till att öka effekten hos befintliga försvarsförmågor och till utveckling och genomförande av multidomänoperationer. Spaning, övervakning och inhämtning avseende utländska förhållanden genomförs av försvarsunderrättelsemyndigheterna. Inriktningen för den fortsatta utvecklingen av rymdbaserade förmågor är att vidareutveckla förmågan att producera och distribuera rymdlägesbild. Distribuerad rymdlägesbild ökar möjligheten till att vidta skyddsåtgärder mot rymdbaserad inhämtning samtidigt som det ger förutsättningar till skydd av egna stridskrafter. I perioden 2025– 2030 inleds anskaffning av spanings- och övervakningssatelliter. Förmåga till säker satellitkommunikation med täckning över Arktis bör utvecklas tillsammans med allierade. Sverige utvecklar förmågan att sända upp satelliter i rymden från Esrange.

Regeringen instämmer med Försvarsberedningen att det finns ett nationellt intresse av rådighet över resurserna inom vissa strategiskt viktiga rymdförmågeområden. Rådighet uppnås enskilt och tillsammans med andra. Genom strategiska vägval kring eget ägande, samarbete med andra och kommersiell tillgång skapas en uppsättning av rymdförmågor och rymdtjänster som möter såväl nationella förmågebehov som förmågebehov inom Nato. På så sätt uppnås ökat strategiskt oberoende, stärkt motståndskraft och avskräckning samt trovärdighet som Natoallierad.

Prop. 2024/25:34

83

intensifieras. Såväl ledningsbehov, nationellt och inom ramen för vårt medlemskap i Nato, som möjlighet att utöva ledning på alla nivåer och inom alla domäner behöver snarast klargöras och vara den gemensamma basen för framtida utveckling inom funktionen. Interoperabiliteten med Nato bör fortsätta att utvecklas i syfte att kunna genomföra och samordna operationer med allierade.

Skälen för regeringens bedömning: Försvarsberedningen framhåller vikten av ett fungerande och sammanhängande ledningssystem för att kunna nyttja krigsförbanden på ett relevant sätt och att möjliggöra det militära försvarets behov av ledning i krig samt samverkan med det civila försvaret. Regeringen delar denna uppfattning och betonar vikten av att arbetet med att utveckla och snarast implementera Försvarsmaktens ledningskoncept. Regeringen betonar vikten av Försvarsmaktens förmåga att kommunicera och leda i alla konfliktnivåer

Ledningsförbanden upprättar och säkerställer funktionen för Försvarsmaktens it-, sambands-, krypto- och ledningsstödssystem. Försvarsberedningen och Försvarsmakten har föreslagit att antalet krigsförband för ledning inom olika domäner bör öka. Regeringen delar denna bedömning. Ledningsförmågan på operativ nivå förstärks genom operativa sambandsbataljoner. Ledningsförmågan på taktisk nivå förstärks genom ledningsförband till arméstaben, divisionen och militärregionerna. Vidare förstärks telekrigsförmågan inom armén.

De operativa sambands- och ledningssystemen är en grundförutsättning för militära operationer till sjöss, på land och i luften, i Sverige och utomlands. Regeringen anser att Försvarsmakten ska fortsätta genomföra personella och materiella satsningar inom ledningsområdet vad avser tillgänglighet, uthållighet och trovärdighet för att få ut effekt av Försvarsmaktens vapensystem. Särskilt viktigt är att tidigt etablera en robust och fungerande ledningsförmåga både nationellt och i en Natokontext.

Drift och underhåll av Försvarets telenät (FTN) och Försvarsmaktens radio- och sensoranläggningar stödjer Försvarsmaktens lednings-, verkans- och underrättelseförmåga. Förstärkningsåtgärder för FTN genomförs i perioden 2025–2030 vilket möjliggör ökat behov av transmission och robusthet t.ex. genom omsättning av reservkraftsystem, säkerhetshöjande åtgärder och modernisering av FTN-anläggningar.

Rörliga och fasta sensorsystem utvecklas i perioden 2025–2030. I takt med den förändrade hotbilden bör sensorkedjan moderniseras för att kunna detektera små mål med låg signatur och hög hastighet. Sensordatautbyte med andra myndigheter och allierade bör också genomföras och utökas. Åtgärderna bidrar till att förstärka förmågan inom totalförsvaret samt det kollektiva försvaret av allierade inom Nato. En robust och fungerande sensorkedja är en förutsättning för att få ut full effekt av Försvarsmaktens befintliga och kommande vapensystem samt kommande krav inom ramen för Natos avskräckning och försvar. Regeringen framhåller att nya lednings- och sensorsystem behöver utvecklas bl.a. för att kunna bidra till Natos integrerade luft- och missilförsvar (IAMD).

Försvarsmakten framhåller vikten av digitala ledningsstödsystem nationellt och inom ramen för Nato. Regeringen delar denna syn. Regeringen vill dock betona vikten av att utvecklingen av ledningsstöd

Prop. 2024/25:34

85

86

Regeringens bedömning: En sammanhängande logistikfunktion är avgörande för att strid ska kunna föras uthålligt. Logistikfunktionen bör fortsatt förstärkas och Försvarsmaktens logistikkoncept utvecklas och genomföras för att möjliggöra militära operationer såväl enskilt som

tillsammans med allierade. En fungerande logistik kräver tydliga lednings- och lydnadsförhållanden med tillhörande ansvar.

Skälen för regeringens bedömning: Försvarsberedningen betonar att en ändamålsenlig logistikfunktion är en förutsättning för att Försvarsmakten ska kunna verka både nationellt och inom Nato i fred, kris och krig och att logistikkedjan dimensioneras mot behoven i krig. En sammanhållen logistikfunktion utgör även en förutsättning för att kunna ta emot allierade krigsförband på svenskt territorium. Regeringen delar denna bedömning.

Enligt regeringen är en ändamålsenlig och sammanhängande logistikfunktion avgörande för att strid ska kunna föras uthålligt. För att kunna fungera uthålligt behöver logistiken utvecklas mot att bättre kunna understödja Natos krav på storskaliga militära operationer under en längre tid. Det kräver planering och förberedelser inklusive lagring av förnödenheter som ammunition, reservdelar och drivmedel. Logistiken syftar främst till att vidmakthålla krigsförbandens funktionsduglighet genom försörjning av förnödenheter och vård av skadade. Den militära logistiken utgörs främst av förnödenheter, transporter, teknisk tjänst samt sjukvård. Den militära logistiken är beroende av att aktörer inom det civila försvaret kan stödja det militära försvaret med bl.a. transporter, energiförsörjning, livsmedel och sjukvård samt att det finns en fungerande försörjningsberedskap. Det medför även att behoven av civilt stöd till militära operationer behöver definieras och tydliggöras samt att det finns en tydlig ansvarsfördelning.

Ipropositionen Totalförsvaret 2021–2025 konstaterade regeringen att fokus bör läggas vid att fastställa och påbörja utveckling av ett logistikkoncept som kan svara mot krigsorganisationens samlade behov vid samtidig mobilisering och användning av hela krigsorganisationen. Detta behov har förstärkts av det försämrade säkerhetspolitiska läge som följt av Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina och utvecklingen mot att möjliggöra storskaliga militära operationer inom Nato. Försvarsberedningen betonar att krigsorganisationens samlade behov av lager av förnödenheter och reservdelar utifrån krigets krav ska styra

uppbyggnaden. Försvarsberedningen konstaterar vidare att Försvarsmakten har tagit viktiga steg mot ett sammanhållet logistikkoncept men att fortsatt utveckling krävs för att tillgodose behoven som allierad inom Nato. Regeringen delar denna bedömning och konstaterar att Försvarsmakten bl.a. arbetar med att inrätta ett logistiknätverk för nationella och allierade behov.

Försvarsberedningen och Försvarsmakten föreslår att resurser för ledning av logistik förstärks på central och regional nivå. Regeringen delar denna uppfattning och betonar vikten av att utgå från befintlig ledningsstruktur och att undvika otydliga lednings- och lydnadsförhållanden, i syfte att möjliggöra en effektiv logistik inom alla domäner i fred och i krig. Försvarsmaktens fortsatta arbete med myndighetens logistikkoncept behöver omhänderta dessa aspekter.

Försvarsberedningen noterar att logistikfunktionen befinner sig i en uppbyggnadsfas. Det innebär att det efter hand sker en omfattande ökning av reparationskapaciteten och anskaffning av reservdelar samt en ökning av lagernivåer för gränssättande förnödenheter såsom militärspecifika

Prop. 2024/25:34

87

88

Regeringen delar dessa bedömningar. Antalet underhålls- och sjukvårdsförband föreslås öka i syfte att säkerställa logistiken på strategisk, operativ och taktisk nivå. Med detta följer ett behov av att krigsförbandsproduktionen kan utökas och att inte minst militär-, flyg- och marinbaser utvecklas inom ramen för logistiken. Ansvaret för krigsförbandsproduktionen inom logistiken och då främst försvarsgrenarnas roll, behöver tydliggöras av Försvarsmakten i syfte att skapa en effektivare krigsförbandsproduktion.

Som nämnts tidigare i denna proposition är stora delar av krigsförbandens effektbestämmande materiel i behov av renovering och modifiering. Den logistik som ska möjliggöra detta behöver motsvara de krav som omvärldsläget och Natomedlemskapet ställer på krigsorganisationens användbarhet och tillgänglighet. Tillämpliga erfarenheter från kriget i Ukraina bör tillvaratas även i detta sammanhang. Flera inom logistiken ingående delfunktioner bör därför förstärkas i olika avseenden och Försvarsmaktens kompetens och kapacitet inom t.ex. teknisk tjänst och transporttjänst behöver återuppbyggas och utökas med ytterligare krigsförband i form av verkstäder och operativa transportbataljoner. Även krigssjukvård är ett område som behöver förstärkas. Regeringen anser därför, i överenstämmelse med Försvarsberedningen och Försvarsmakten, att en ökning av sjukvårdsförmågan bör ske till att omfatta två sjukhuskompanier och tre fältsjukhus. I jämförelse med i dag innebär detta en avsevärd ökning i förmågan att omhänderta skadade.

6.5.7Hemvärnet

Regeringens bedömning: Hemvärnsförbanden har förmåga att snabbt stödja mobilisering samt skydda och bevaka militära objekt, basområden och samhällskritiska funktioner. Hemvärnets lokala koppling samt dess frivilliga bas skapar en hög tillgänglighet och bidrar till en stark folkförankring. Målsättningen bör vara att hemvärnet ska omfatta 26 000 personer år 2030.

Skälen för regeringens bedömning: Deltagande i hemvärnet är frivilligt. I dag omfattar hemvärnet omkring 22 000 personer fördelade på 40 bataljoner. Försvarsberedningen har i sin rapport bejakat att målsättningen för hemvärnet bör vara 26 000 personer fördelade på 40 hemvärnsbataljoner till år 2030.

Regeringen delar Försvarsberedningens och Försvarsmaktens bedömning att fler värnpliktiga bör utbildas till värnpliktiga befäl, i syfte att försörja krigsorganisationen med befäl och skapa ytterligare rekryteringsunderlag för officersutbildningen. Regeringen delar också Försvarsberedningens bedömning om att det finns ett behov av att öka intagningen mot befattningar som värnpliktigt befäl för att försörja krigsorganisationen och för att skapa ett rekryteringsunderlag för officersutbildningen.

Regeringen delar vidare Försvarsberedningens bedömning att i ett ytterligare försämrat omvärldsläge kan antalet som grundutbildas med värnplikt komma att utökas än mer. Vidare konstaterar regeringen att bl.a. erfarenheterna från Ukraina visar på behovet av att fortsatt kunna bedriva grundutbildning av värnpliktiga och officersutbildning under höjd beredskap och i krig. Regeringen anser det vara av vikt att Försvarsmakten planerar för detta.

Plikt- och prövningsverket informerar, kallar, mönstrar och skriver in totalförsvarspliktiga till grundutbildning med värnplikt. Regeringen betonar den centrala roll som Plikt- och prövningsverket har för att åstadkomma utökade grundutbildningsvolymer och därmed en personell tillväxt i krigsorganisationen. Regeringen delar Försvarsberedningens bedömning att ökade värnpliktsvolymer kommer att kräva att Plikt- och prövningsverket etablerar ett fjärde prövningskontor och föreslår därför i budgetpropositionen för 2025 en ökning av anslaget 1:6 Totalförsvarets plikt- och prövningsverk för att kunna påbörja etableringen.

Skyldigheten att fullgöra värnplikt omfattar svenska medborgare från början av det kalenderår när den totalförsvarspliktige fyller nitton år till slutet av det kalenderår när han eller hon fyller fyrtiosju år. Som en del av totalförsvarsplikten innebär värnplikten framför allt en skyldighet för den enskilde att tjänstgöra inom totalförsvaret i den omfattning som den enskildes kroppskrafter och hälsotillstånd tillåter. I fredstid handlar det om att delta i verksamhet som behövs för att förbereda Sverige för krig och i krigstid att delta i försvaret av Sverige.

Värnplikten omfattar grundutbildning, repetitionsutbildning, beredskapstjänstgöring och krigstjänstgöring. Värnpliktiga som har krigsplacerats är skyldiga att tjänstgöra inom totalförsvaret. Tjänstgöringsskyldighet föreligger i dagsläget i två former, som beredskapstjänstgöring om regeringens beslutat om det för att det behövs för Sveriges försvarsberedskap och krigstjänstgöring under höjd beredskap. Till detta kommer att det i grundutbildningen och repetitionsutbildningen även ingår uppgifter som syftar till att upprätthålla Sveriges försvarsberedskap (5 kap. 3 § fjärde stycket lagen om totalförsvarsplikt). Det ska också framhållas att utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete kan ingå i grundutbildning och repetitionsutbildning under förutsättning att den ger eller vidmakthåller och utvecklar sådana kunskaper och färdigheter som krigsuppgiften kräver (5 kap. 3 § tredje stycket lagen om totalförsvarsplikt).

En förutsättning för all tjänstgöringsskyldighet är att tjänstgöringen behövs för Sveriges försvar. Det finns ingen begränsning som innebär att sådan tjänstgöring endast får ske i Sverige. Situationen kan vara sådan att Sverige försvaras bäst genom operationer och annan verksamhet utanför Sveriges gränser, t.ex. i ett allierat land. Krigsplacerade värnpliktiga kan

Prop. 2024/25:34

91