HC0328: Vägen till en pålitlig transportinfrastruktur – för att hela Sverige ska fungera

Regeringens proposition 2024/25:28

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 3 oktober 2024

Ulf Kristersson

Andreas Carlson

(Landsbygds- och infrastrukturdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Regeringen redovisar i denna proposition förslag till inriktning på satsningar i transportinfrastrukturen för perioden 2026–2037. Propositionen innehåller förslag till ekonomiska ramar och vägledning för prioritering av åtgärder i den åtgärdsplanering som följer efter riksdagens beslut.

Regeringen föreslår att den statliga planeringsramen för åtgärder i transportinfrastrukturen för perioden 2026–2037 ska uppgå till 1 171 miljarder kronor. Av planeringsramen föreslås 607 miljarder kronor användas till utveckling av transportsystemet. Av planeringsramen föreslås vidare 210 miljarder kronor avsättas till drift, underhåll och reinvesteringar av statliga järnvägar och 354 miljarder kronor till drift, underhåll och reinvesteringar av statliga vägar inklusive bärighet och tjälsäkring samt statlig medfinansiering till enskilda vägar.

Regeringen föreslår även att planeringsramen för investeringar i vissa väg- och järnvägsobjekt, för de delar där kapitalkostnaden finansieras med inkomster från trängselskatt eller infrastrukturavgifter, ska uppgå till 63 miljarder kronor för perioden 2010–2037.

Denna proposition bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Sverigedemokraterna.

1

3

Regeringens förslag:

1.Riksdagen godkänner att den ekonomiska ramen för åtgärder i den statliga transportinfrastrukturen m.m. som finansieras med anslagsmedel under perioden 2026–2037 ska uppgå till 1 171 miljarder kronor i 2025 års priser (avsnitt 7.1).

2.Riksdagen godkänner att av den ekonomiska ramen ska 354 miljarder kronor i 2025 års priser användas till vidmakthållande av statliga vägar inklusive bärighet, tjälsäkring och reinvesteringar av vägar samt till statlig medfinansiering till enskilda vägar samt att av den ekonomiska ramen ska 210 miljarder kronor i 2025 års priser användas till vidmakthållande av statliga järnvägar inklusive reinvesteringar (avsnitt 7.2).

3.Riksdagen godkänner att av den ekonomiska ramen ska 607 miljarder kronor i 2025 års priser användas till utveckling av transportsystemet samt att den del av den ekonomiska ramen som ska användas till utveckling av transportsystemet 2026–2037 får användas för investeringar i statliga järnvägar och vägar, trimnings- och miljöåtgärder i befintlig infrastruktur och statlig medfinansiering till vissa regionala kollektivtrafikanläggningar m.m., bidrag till åtgärder i allmänna farleder, slussar och isbrytare, driftstöd till icke-statliga flygplatser, stöd för att främja hållbara stadsmiljöer för att fullfölja tidigare ingångna avtal, samt räntor och amorteringar för investeringar som finansieras med lån (avsnitt 7.3).

4.Riksdagen bemyndigar regeringen att efter åtgärdsplaneringen slutligt besluta om fördelningen av medel mellan nationell plan och länsplaner (avsnitt 7.3.3).

5.Riksdagen godkänner att planeringsramen för investeringar i vissa väg- och järnvägsprojekt, för de delar där kapitalkostnaden finansieras med inkomster från trängselskatt eller infrastrukturavgifter, ska uppgå till 63 miljarder kronor för perioden 2010–2037 (avsnitt 7.3.6).

4

Prop. 2024/25:28

2Ärendet och dess beredning

Prop. 2024/25:28 punkt 23, rskr. 2021/22:369). Tillkännagivandet behandlas i avsnitt 12.2. Regeringen konstaterar där att tillkännagivandet är slutbehandlat.

Riksdagen har dessutom tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om att säga nej till att bygga höghastighetsjärnväg (bet. 2022/23:TU4 punkt 13, rskr. 2022/23:137). Tillkännagivandet behandlas i avsnitt 12.3. Regeringen konstaterar där att tillkännagivandet är slutbehandlat.

I denna proposition, som bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Sverigedemokraterna, beskrivs vilken inriktning som bör väljas för nästa planperiod samt lämnas förslag till ekonomiska ramar för planperioden 2026–2037. Efter riksdagens beslut med anledning av propositionen fortsätter arbetet med åtgärdsplaneringen, vilket innebär att de åtgärder som bör prioriteras in i den nationella planen samt i länsplanerna identifieras. Utifrån föreslagen inriktning och riksdagens beslut om ekonomiska ramar avser regeringen att ge Trafikverket i uppdrag att ta fram förslag till en ny nationell plan och erbjuda länsplaneupprättarna möjlighet att ta fram länsplaner för den regionala transportinfrastrukturen. Regeringen planerar att fatta beslut om fastställelse av den nationella planen och de ekonomiska ramarna för länsplanerna under 2026.

Regeringen anser att samhällsekonomisk lönsamhet ska vara vägledande Prop. 2024/25:28 vid prioritering av åtgärder i transportinfrastrukturen.

Den statliga transportinfrastrukturen i hela landet ska utvecklas och förvaltas så att det övergripande transportpolitiska målet, inklusive funktions- och hänsynsmålen med därtill hörande etappmål, samt de av riksdagen beslutade klimatmålen nås. Ett trafikslagsövergripande förhållningssätt, fyrstegsprincipen samt de av riksdagen fastställda transportpolitiska principerna ska enligt regeringen vara vägledande för kommande satsningar.

Regeringen avser vidare att aktivt pröva möjligheten till finansiering på andra sätt än genom anslag och avgifter. En förutsättning för alternativa finansieringsformer är att de kan leda till ett snabbare och mer kostnadseffektivt genomförande, eller att fler projekt kan genomföras inom en viss tidsram än vad som annars hade varit fallet.

De fyra samarbetspartierna i Tidöavtalet har träffat en principöverenskommelse om infrastrukturinvesteringar i hela landet. Den anger hur partierna vill forma ett robust och effektivt transportinfrastruktursystem där varje trafikslags fördelar kan utnyttjas på bästa sätt och komplettera varandra. I avsnitt 6 beskrivs regeringens inriktning för transportinfrastrukturen utifrån principöverenskommelsen.

3.2Transportpolitiska mål och principer

De transportpolitiska målen och målstrukturen uttrycker den politiska inriktningen för transportsektorn och ska vara utgångspunkter för den statliga transportpolitiken. Transportpolitikens övergripande mål, som beslutades av riksdagen 1998 (prop. 1997/98:56, bet. 1997/98:TU10, rskr. 1997/98:266), är att en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning ska säkerställas för medborgarna och näringslivet i hela landet. Därutöver beslutade riksdagen 2009 om ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa som sinsemellan är jämbördiga (prop. 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257).

Funktionsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov.

Hänsynsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa (reviderat i prop. 2012/13:1 utg. omr. 22, bet. 2012/13:TU1, rskr. 2012/13:118). I detta ingår också etappmål för trafiksäkerhet och klimatpåverkande utsläpp.

För klimat och trafiksäkerhet finns också etappmål till 2030. Klimatmålet för transportsektorn innebär att växthusgasutsläppen från inrikes transporter, utom inrikes luftfart, ska minska med minst 70 procent senast 2030 jämfört med 2010. I regeringens skrivelse Regeringens klimathandlingsplan – hela vägen till nettonoll (skr. 2023/24:59) bedömde

7

Prop. 2024/25:28 regeringen att miljömålsberedningen bör få i uppdrag att se över utformningen av de nationella etappmålen inklusive etappmålet för inrikes transporter till 2030. Vidare är det långsiktiga målet att Sverige inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser år 2045. Regeringen gjorde vidare i klimathandlingsplanen bedömningen att utsläppen av växthusgaser för inrikes transporter bör nå i princip noll senast 2045 för att Sverige ska kunna nå det långsiktiga målet. Etappmålet för trafiksäkerhet som regeringen beslutat innebär att antalet omkomna till följd av trafikolyckor inom vägtrafiken, sjöfarten respektive luftfarten ska halveras till år 2030 (jämfört med medelvärdet för 2017–2019), att antalet omkomna inom bantrafiken ska halveras till år 2030, och att antalet allvarligt skadade inom respektive trafikslag ska minska med minst 25 procent till år 2030 (I2020/00423).

Regeringens politik inom transportområdet ska bidra till att det övergripande transportpolitiska målet och de sinsemellan jämbördiga funktions- och hänsynsmålen nås.

Som utgångspunkt för arbetet med att uppnå de transportpolitiska målen finns fem vägledande principer (prop. 2005/06:160 och prop. 2008/09:93):

•Kunderna ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur transport ska utföras.

•Beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former.

•Samverkan inom och mellan trafikslag ska främjas.

•Konkurrensen mellan olika trafikutövare ska främjas.

•Trafikens samhällsekonomiska kostnader ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas.

En annan viktig utgångspunkt för utvecklingen av transportsystemet är fyrstegsprincipen som både riksdagen och regeringen upprepade gånger uttalat stöd för. Fyrstegsprincipen innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis enligt följande.

•Det första steget innebär att överväga åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt.

•Det andra steget innebär att överväga åtgärder som medför ett mer effektivt utnyttjande av befintlig infrastruktur.

•Det tredje steget innebär att vid behov överväga begränsade ombyggnationer.

•Det fjärde steget innebär att, om behovet inte kan tillgodoses i de tre

tidigare stegen, överväga nyinvesteringar eller större

ombyggnadsåtgärder.

Att planera transportsystemet enligt fyrstegsprincipen bidrar till kostnadseffektiva lösningar. Alla trafikslag och transportmedel liksom alla typer av åtgärder som leder till att målen nås ska beaktas. En effektiv lösning på ett specifikt problem i transportsystemet kan innefatta åtgärder från flera av fyrstegsprincipens steg. Syftet är att nå en god hushållning med både ekonomiska medel och naturresurser samt en hållbar samhällsutveckling.

8

Prop. 2024/25:28 korridorer (tidigare stomnätskorridorer) som är de delar av stomnätet som är av högsta strategiska betydelse för utvecklingen av hållbara och multimodala gods- och persontransportflöden i EU. Sverige berörs av två av dessa: Skandinavien–Medelhavet och Nordsjön–Östersjön.

Det finns en stor mängd EU-rättsakter som inte reglerar transportinfrastrukturen i sig, men som i hög grad påverkar efterfrågan och användningen av infrastrukturen samt byggnation av den. Exempel på nyligen tillkomna eller föreslagna rättsakter är

•lagstiftningspaketet om klimat (55-procentspaketet), inklusive ändrade regler för EU:s utsläppshandel, regler om laddinfrastruktur och vätgas (AFIR) samt regler för att minska utsläppen och öka användningen av hållbara drivmedel för sjöfarten (Fuel EU Maritime) respektive flyget (ReFuel EU Aviation),

•en ny förordning om skärpta normer för koldioxidutsläpp för tunga fordon,

•en ny förordning om användning av järnvägsinfrastrukturkapacitet,

•ett reviderat direktiv om kombinerad transport,

•ett reviderat direktiv om största tillåtna dimensioner i nationell och internationell trafik och högsta tillåtna vikter i internationell trafik för vissa vägfordon som framförs inom gemenskapen (mått- och viktdirektivet), och

•det nyligen reviderade direktivet om ett ramverk för införande av intelligenta transporter på vägområdet och för gränssnitt mot andra

transportslag (ITS-direktivet).

Gränsöverskridande transporter har en stor betydelse både för tillväxt, konkurrenskraft och tillgänglighet i de nordiska länderna. De gränsöverskridande transporterna mellan länderna gör det attraktivt att studera och arbeta över landgränserna, och ska göra det möjligt att på ett hållbart vis resa och transportera varor mellan länderna.

De nordiska transportministrarna möts i en rad olika sammanhang, inte

minst i det informella nordiska transportsamarbetet. I Fredrikstaddeklarationen 2022 enades de nordiska länderna om att stärka samarbetet rörande transporter och infrastruktur och inom ramen för deklarationen lyfts ett stärkt nordiskt samarbete på flera viktiga områden. Under Sveriges ordförandeskap i det Nordiska ministerrådet 2024 är det fokus på civil beredskap, elflyg, elektrifiering av vägtransporter och gröna sjöfartskorridorer. Även inom FN finns flera samarbeten inom transportområdet, exempelvis inom FN:s ekonomiska kommission för Europa (UNECE), den internationella civila luftfartsorganisationen (Icao) och den internationella sjöfartsorganisationen (IMO).

10

Prop. 2024/25:28

4Transportsystemet i dag och i framtiden

4.1Dagens transporter1

Persontransporter

I genomsnitt reser svenskarna omkring 40 kilometer per person och dag inrikes, alla färdmedel och ärenden sammantaget. Reslängden per person har ökat stadigt sedan mycket lång tid tillbaka, men de senaste två decennierna har inrikesresandet ökat långsammare än förut, och reslängdsökningen har i hög grad utgjorts av ökat utrikesresande.

Drygt tre fjärdedelar av det inrikes persontransportarbetet (räknat i personkilometer, dvs. antalet kilometer som människor reser) sker med bil och drygt en tiondel med regional kollektivtrafik, varav drygt hälften med buss. Ungefär fyra procent sker med fjärrtåg, omkring tre procent med flyg, två procent till fots och en procent med cykel, se figur 4.1 och figur 4.2. Färdmedelsfördelningen har varit likartad sedan 1970-talet. Under en lång tid har flygtrafiken ökat, och då främst utrikestrafiken som sedan början av 1990-talet utgör den största delen av passagerarvolymen inom flyget. Under pandemiåren 2020–2021 minskade passagerarantalet i flygtrafiken till historiskt låga nivåer. Resandet minskade även med andra färdmedel under pandemin. Även om det mesta av minskningen nu återgått till tidigare nivåer är särskilt resandet med flyg och fjärrtåg fortfarande lägre än före pandemin.

1Uppgifterna i detta avsnitt kommer när inget annat anges från Trafikverkets

Trafikverkets publikation 2024:003.

och något högre för det regionala kollektivresandet. Utöver arbetsresor är Prop. 2024/25:28 olika typer av tjänsteresor viktiga för näringslivet, exempelvis för möten

eller hantverkstransporter.

Skillnaderna i färdmedelsfördelning och sammanlagd reslängd mellan landsdelar är måttliga. Det är framför allt storstadskärnorna som skiljer ut sig, med kortare sammanlagd reslängd och högre andel kollektivtrafik. Det finns tydliga skillnader mellan boende i tätort och på landsbygd: boende på landsbygd reser i genomsnitt nästan dubbelt så långt med bil per person som boende i tätort. Allra mest med bil reser de som bor i mindre kommuner, inklusive så kallade pendlingskommuner (storstadsnära kommuner med en hög andel utpendling), se figur 4.3.

Bearbetning av figur i Trafikverkets publikation 2021:186.

Medan den sammanlagda reslängden per person stadigt har ökat så har den sammanlagda restiden varit oförändrad sedan lång tid tillbaka. I genomsnitt reser varje person omkring en timme per dag överallt i landet.

Det finns skillnader i resmönster mellan män och kvinnor, främst när det gäller vilka färdmedel som används. Exempelvis kör män bil i större utsträckning medan kvinnor reser mer som passagerare. Kvinnor reser också något mer med kollektivtrafik än män, se figur 4.4.

13

för inrikestrafiken.4 I Sverige finns för närvarande 44 så kallade Prop. 2024/25:28 instrumentflygplatser.5 Av dessa är 10 statligt ägda och resterande ägda av

kommuner, regioner eller av privata aktörer. För närvarande är 27 av flygplatserna beredskapsflygplatser vilket innebär att de har beredskap för att kunna ta emot samhällsviktigt flyg även under de timmar då flygplatsen är stängd.

Totalt finns det i Sverige cirka 150 möjliga omlastningsplatser för sjöfarten varav 54 är allmänna hamnar och 25 ingår som kusthamnar i det transeuropeiska transportnätet (TEN-T). Av dessa 25 kusthamnar ingår fem hamnar i TEN-T:s stomnät. Gemensamt hanterar hamnarna i stomnätet drygt 40 procent av de totala godsvolymerna i svenska hamnar.

4.2Transportutvecklingen

Trafikens utveckling är starkt kopplad till utvecklingen av samhället i stort. Trafikutvecklingen och fördelningen på trafikslag påverkas av styrmedel och infrastrukturåtgärder, liksom av omvärldsfaktorer som befolkningstillväxt och ekonomisk tillväxt. Eftersom dessa faktorer är osäkra, inte minst bränslepriserna och utbudet av kollektivtrafik, är även prognoserna för trafikutveckling osäkra. Trafikverket drar dock i inriktningsunderlaget slutsatsen att osäkerheterna i den prognostiserade trafikutvecklingen inte är så stora att de påverkar slutsatser och rekommendationer i underlaget.6 Trafikverket har sedan inriktningsunderlaget redovisades också publicerat en jämförelse mellan tidigare trafikprognoser och verklig trafikutveckling (Trafikverkets publikation 2024:108). Trafikverket konstaterar att syftet med prognoserna för persontransporter de senaste 15 åren gradvis har förskjutits mot att visa utvecklingen om såväl beslutad som aviserad politik faktiskt genomförs. Det anses vara en viktig förklaring till att dessa prognoser har överensstämt förhållandevis väl med den faktiska utvecklingen av vägtransporterna. Äldre prognoser har däremot bara tagit hänsyn till redan beslutad politik vilket har gjort att prognoserna i vissa fall har överskattat utvecklingen av vägtrafiken. Tidigare prognoser har i flera fall underskattat tågtrafiken. Den främsta förklaringen uppges av Trafikverket vara att den regionala tågtrafiken i Sverige har utvecklats mycket snabbt under de senaste 20 åren, vilket var svårt att förutse när prognoserna gjordes. Den snabba ökningen av den regional tågtrafiken förklarar huvuddelen av ökningen av tågtrafiken efter år 2000 som redovisas i figur 4.2.

Sedan inriktningsunderlaget redovisades har Trafikverket dessutom publicerat nya s.k. basprognoser (Trafikverkets publikation 2024:38, 2024:40 och 2024:072). Trafikverkets nya prognoser visar hur person- och godstrafiken väntas utvecklas 2019–2045, medan prognosen som Trafikverket redovisade i inriktningsunderlaget visade utvecklingen 2017–2040. Indata om befolkning och sysselsättning i prognosen för

områdena, men huvuddelen av landets trafik sker fortfarande på tider och Prop. 2024/25:28 platser utan större trängselproblem.

Trafikverkets publikation 2024:038.

För flygtrafiken anges i tabellen ovan en måttlig ökning för inrikes flygtrafik.8 Det beror bl.a. på att det skedde en stor minskning av flygresandet under pandemin.

Persontransportarbetets fördelning mellan olika färdmedel väntas vara ungefär densamma i prognosåret som i basåret, se tabell 4.2. Personbilstrafiken står fortsatt för nästan tre fjärdedelar av det totala persontransportarbetet. Tågtrafikens andel ökar med ett par procentenheter. Övrig spårtrafik, dit tunnelbana och spårväg räknas, ökar men står fortsatt för en liten andel av persontransportarbetet.

Trafikverkets publikation 2024:038.

Godstrafik

Trafikverkets nya basprognos för godstrafiken baseras på bl.a. Konjunkturinstitutets referensscenario från 2022 med scenarier för den svenska ekonomins utveckling fram till 2045. Denna prognos, som uttrycks i kronor, omvandlas till en prognos i ton med hjälp av en varuvärdesprognos, som i fasta priser anger hur antalet kronor per ton och

Prop. 2024/25:28 varugrupp utvecklas under perioden för export, import, produktion och förbrukning.

För vägtrafiken antas ett höjt dieselpris, en lägre bränsleförbrukning, en större andel fordon som körs på el samt ett höjt elpris. Eftersom körkostnaden för elfordon är betydligt lägre än för dieselfordon, och andelen elfordon ökar betydligt i basprognosen, är nettoeffekten att vägtrafiken får lägre framtida transportkostnader. För järnvägstrafiken antas högre transportkostnader som orsakas av en höjning av banavgifterna samt ett höjt elpris. Även sjöfarten antas få högre transportkostnader, som bl.a. hänger samman med den merkostnad för sjötransporter som uppkommer till följd av priset på utsläppsrätter.

Den totala tillväxttakten för godstransportarbetet i Sverige ökar enligt prognosen med 0,8 procent per år fram till 2045, se tabell 4.3. Väg ökar mest med 1,4 procent i årstakt, följt av järnväg med ca 1,1 procent per år. Sjöfarten väntas däremot stagnera, med en minskning på 0,6 procent per år, mycket på grund av att transporter av råolja och oljeprodukter antas minska kraftigt. Fraktflyget står för en liten del av godstransportvolymerna, men har ett högt varuvärde. Även dessa volymer bedöms stagnera, med en minskning som ligger på 0,75 procent per år.

Tabell 4.3 Transportarbete, miljarder tonkilometer per år

Trafikverket 2024:40.

Godstransporterna i Sverige bedöms öka i betydligt lägre takt än i tidigare planeringsomgångar, och ligga mer i nivå med den historiska utvecklingen. Det beror framför allt på att den ekonomiska utvecklingen antas gå långsammare, att varornas värde antas öka mer (vilket dämpar ökningen i ton) samt att användningen, och därmed fraktbehovet, av råolja och oljeprodukter i transportbranschen antas mer eller mindre upphöra till följd av klimatpolitiska åtgärder. Trafikverkets prognos som redovisades i inriktningsunderlaget var preliminär men överensstämmer med den nya prognosen. Dock angavs där andra prognosår (2017–2040), vilket gör att siffrorna skiljer sig något åt.

är av stor betydelse för transportsystemet. Planeringen av transport- Prop. 2024/25:28 infrastruktur ska därför ses i ett sammanhang där omvärldsförutsättningar

och politiska och andra beslut påverkar hur infrastrukturen kommer att användas och därmed bör utformas. Samtidigt ger transportinfrastrukturens utveckling i sin tur förutsättningar för uppfyllelsen av de transportpolitiska målen och andra politiska mål.

Regeringen har tagit ett antal initiativ för att forma ett robust och effektivt transportsystem där varje trafikslags fördelar nyttjas på bästa sätt och kompletterar varandra. Många av dessa initiativ har en gemensam övergripande strävan att på ett kostnadseffektivt sätt bidra till att uppnå ett bättre fungerande transportsystem. Åtgärderna har olika inriktning och kan ha effekt på kortare eller längre sikt.

Nedan beskrivs ett urval av de initiativ som har genomförts eller påbörjats sedan regeringen den 7 juni 2023 fastställde den nu gällande trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportinfrastrukturen för perioden 2022–2033. Sedan dess har stora förändringar skett i omvärlden – inte minst genom det försämrade säkerhetsläget, men också till följd av bl.a. ett ändrat konjunkturläge och nya EU-beslut. Inledningsvis beskrivs ett urval av regeringens initiativ som påverkar användningen av transportsystemet och därmed utgör förutsättningar för den fortsatta planeringen av transportinfrastrukturen. Därefter beskrivs ett antal åtgärder som regeringen har vidtagit inom transportinfrastrukturområdet.

Varje trafikslags fördelar ska utnyttjas på bästa sätt

Regeringen driver ett strategiskt arbete för att stärka luftfartens konkurrenskraft och för att stödja driften vid de regionala flygplatserna. Det statliga driftstödet har fördubblats till kommunala och privata flygplatser som är berättigade till stöd. Det gäller flygplatser som trafikeras av flyglinjer som upphandlas av staten, ingår i ett statligt nät av beredskapsflygplatser eller där det bedrivs reguljär inrikes linjetrafik av betydande omfattning. Arlanda flygplats har stor betydelse för både transportsystemet och den svenska ekonomin. För att stärka Arlanda flygplats konkurrenskraft beslutade regeringen i december 2023 att tillsätta en statlig samordnare (dir. 2023:178). I samordningsuppdraget ingår att föra dialog med berörda aktörer för att identifiera och föreslå åtgärder som kan genomföras på såväl kort som lång sikt för ökad kapacitet och förbättrad tillgänglighet till och från Arlanda flygplats. Samordnarens slutsatser kommer att vara ett viktigt underlag inför regeringens beslut om den kommande nationella planen för transportinfrastrukturen för perioden 2026–2037. Vidare genomfördes efter regeringens förslag i vårändringsbudgeten för 2024 en satsning för att täcka ett ackumulerat underskott inom det gemensamma avgiftsutjämningssystemet för passagerare och dess bagage till följd av den kraftigt minskade flygtrafiken under pandemin (prop. 2023/24:99, bet.2023/24:FiU21, rskr 2023/24:251). Flyget har stor betydelse för Sveriges ekonomi och konkurrenskraft genom att tillgodose personers och näringslivets behov av långväga resor. I takt med att flygets klimateffekter mer och mer hanteras på EU-nivå, t.ex. genom krav på inblandning av

hållbara flygbränslen och att den fria tilldelningen av utsläppsrätter fasas

21

Prop. 2024/25:28 ut, minskar behovet av en nationell flygskatt ur klimathänseende. Mot denna bakgrund anser regeringen att det är möjligt att avskaffa flygskatten, som har negativ påverkan på flygets lönsamhet och i förlängningen riskerar att minska antalet flyglinjer. Regeringen har i budgetpropositionen för 2025 (prop. 2024/25:1 Finansplan och skattefrågor) föreslagit att flygskatten avskaffas.

Regeringen har inlett ett strategiskt arbete kring maritima frågor med målet att innovativa och hållbara blåa näringar ska ha bästa möjliga förutsättningar i Sverige, så att en omställning till en fossilfri blå ekonomi som är robust och konkurrenskraftig kan realiseras. För att stärka sjöfartens konkurrenskraft och öka överflyttning till sjöfart har regeringen i mars 2024 ändrat och förlängt uppdraget till Trafikverket om en nationell samordnare för inrikes sjöfart och närsjöfart (LI2024/00655). För att ytterligare stärka svensk sjöfarts konkurrenskraft aviserade regeringen i budgetpropositionen för 2025 (prop. 2024/25:1, utg.omr. 22) att stämpelskatt vid beviljande av ansökan om inteckning i skepp bör slopas.

För att underlätta intermodala godstransporter och en överflyttning från lastbil till järnväg och sjöfart är det viktigt med goda konkurrensvillkor. Efter slutligt besked från kommissionen avser regeringen att kunna genomföra det tidigare beslutade investeringsstödet för överflyttning av godstransporter till järnväg och sjöfart. Det handlar om att stödja investeringar för att öka kapaciteten och effektivisera omlastningen vid de noder som är centrala för en effektiv överflyttning av gods mellan trafikslag. Regeringen har också den 20 juni 2024 gett Trafikverket i uppdrag att se över de banavgifter som tas ut på det statliga järnvägsnätet (LI2024/01377). En bakgrund är att senare års avgiftshöjningar i Sverige har försämrat konkurrenssituationen för godstransporter på järnväg, vilket i förlängningen försämrar konkurrenssituationen för stora delar av det svenska näringslivet. För att ytterligare stärka järnvägens konkurrenskraft och bidra till transportsektorns klimatomställning föreslår regeringen i budgetpropositionen för 2025 (prop. 2024/25:1, utg.omr. 22) att miljökompensationen för godstransporter på järnväg förlängs till 2030 vilket kräver godkännande från Europeiska kommissionen.

Regeringen arbetar strategiskt med att utveckla förutsättningarna för godstransporterna. Regeringen har därför en tät dialog med berörda branschorganisationer och ett godstransportforum har bildats. Fokus ligger på förutsättningsskapande åtgärder för ett godstransportsystem som är intermodalt och effektivt, fossilfritt och resurssnålt, robust samt tillhandahåller konkurrenskraftiga godstransporter. Inom ramen för det strategiska arbetet föreslår regeringen också i budgetpropositionen för 2025 (prop. 2024/25:1, utg.omr. 22) ett godstransportpaket med åtgärder för ett effektivare utnyttjande av godstransportsystemet.

Såväl godssom persontransporter kan också bli mer effektiva, säkra och hållbara genom automatiserade och självkörande fordon. Regeringen har tagit ett antal initiativ för att främja denna utveckling, se vidare avsnitt 12.

22

Prop. 2024/25:28 åtgärder för att ställa om till nollutsläppsflyg och nollutsläppsfartyg samt för att möjliggöra en effektivare ruttplanering för luft- och sjöfarten.

Transportsektorns klimatomställning spänner över ett stort antal myndigheters ansvarsområden på olika nivåer i samhället, med bl.a. ansvar för fordon, drivmedel, transportinfrastruktur, samhällsplanering, fartyg och flyg samt forskning och innovation. För att påskynda transportsektorns klimatomställning har regeringen i januari 2024 gett Trafikverket i uppdrag att samordna statliga myndigheters arbete med transportsektorns klimatomställning.

Behovet av klimatanpassningsåtgärder ökar också så att samhällsviktiga funktioner kan upprätthållas. Regeringens arbete med detta beskrivs nedan.

Förmåga att upprätthålla beredskap och andra samhällsviktiga funktioner

Ett pålitligt, robust och långsiktigt hållbart transportsystem är en förutsättning för att människor och näringsliv ska kunna verka i hela landet. Transportinfrastruktur och transporter är viktiga för centrala samhällsfunktioner, bl.a. energiförsörjning, livsmedels- och dricksvattenförsörjning, hälso- och sjukvård samt totalförsvar. Detta är funktioner som alltid behöver fungera, även vid olika typer av kriser och extrema väderhändelser.

Under en längre tid har säkerhetsläget i omvärlden försämrats. Sverige har sedan 2015 successivt återupptagit och skalat upp arbetet med totalförsvar och beredskap för olika typer av kriser och ytterst krig. Med anledning av det allvarliga säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde och i Europa står frågor om totalförsvar och beredskap högt på agendan för regeringen och i december 2022 gav regeringen anvisningar för Försvarsberedningens (Fö 1992:B) fortsatta arbete. Försvarsberedningen skulle bl.a. lämna förslag om totalförsvarets fortsatta inriktning och utformning. Försvarsberedningen överlämnade i april 2024 sin slutrapport Stärkt försvarsförmåga, Sverige som allierad (Ds 2024:6). Försvarsberedningen hade dessförinnan lämnat flera delrapporter, bl.a. delrapporten Kraftsamling, Inriktningen av totalförsvaret och utformningen av det civila försvaret (Ds 2023:34) i december 2023. Försvarsberedningen anger i den delrapporten bl.a. att erfarenheterna från Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina understryker vikten av transportinfrastruktur och transporter för samhällets funktionalitet och de militära och civila försvarsansträngningarna.

Regeringen konstaterar att transporter av personal och varor är en förutsättning för Försvarsmaktens mobilisering, försörjningssäkerhet och förmåga att verka. Transportsektorn har stor betydelse även för handel och ett starkt ekonomiskt försvar. För att inhemsk industriproduktion så långt som möjligt ska kunna upprätthållas även i krig krävs att import och export kan fortgå, vilket ställer krav på fungerande transporter på alla nivåer. Transport av förnödenheter och civila är också viktiga funktioner att upprätthålla.

Sveriges medlemskap i Nato och deltagande i Natos operationsplanering bedöms av regeringen ställa ökade krav på både civil och militär förmåga

vilket i sin tur kan påverkas av bl.a. transportinfrastrukturens skick och

24

Prop. 2024/25:28 hela transportinfrastrukturen aktuell för sådana åtgärder. Både typen av risk och risknivån kan variera kraftigt i olika delar av landet och behoven ser olika ut på olika platser. I arbetet med klimatanpassning är därför riskidentifiering ett viktigt område att arbeta med så att rätt åtgärder kan prioriteras.

Effektivt förvaltade gemensamma resurser

Underhåll av och investeringar i transportinfrastruktur behöver göras på ett kostnadseffektivt sätt där så stor samhällsnytta som möjligt skapas inom en given ekonomisk ram. I uppdraget till Trafikverket att ta fram ett inriktningsunderlag betonade därför regeringen vikten av underhåll av vägar och järnvägar samt kostnadseffektiva åtgärder för att optimera transportinfrastrukturen och öka transporteffektiviteten. I inriktningsunderlaget prioriterades underhållsåtgärder tydligt i Trafikverkets förslag till ramfördelning. Myndigheten ser att sådana åtgärder är avgörande för framtidens tillgänglighet, och har hög samhällsekonomisk lönsamhet för både väg och järnväg. Att underhålla i rätt tid sparar dessutom pengar i längden.

De ökade ekonomiska ramarna som riksdagen fastställde efter regeringens förslag i propositionen Framtidens infrastruktur – hållbara investeringar i hela Sverige (prop. 2020/21:151, bet. 2020/21:TU16, rskr. 2020/21:409) har skapat förutsättningar för en ökad verksamhetsvolym av järnvägsunderhåll. Regeringen förutsätter att de ökade ekonomiska resurserna kommer att medföra att ett större antal åtgärder kan genomföras i järnvägsanläggningen och att det i förlängningen ska förbättra järnvägens robusthet, tillförlitlighet och punktlighet. Viktiga förutsättningar för detta är att Trafikverket fortsatt verkar för förstärkt kostnadskontroll och hög effektivitet i sin verksamhet så att anslagna resurser fullt ut kan omsättas i effektiv verksamhet. Av den anledningen gav regeringen den 24 augusti 2023 Trafikverket i uppdrag att redovisa åtgärder för att stärka järnvägsunderhållets genomförande och järnvägstrafikens robusthet, tillförlitlighet och punktlighet (LI2023/03037). I redovisningen av uppdraget pekade Trafikverket på åtgärder för att förbättra den operativa förmågan inom nio fokusområden. Med den operativa förmågan avses hela järnvägsbranschens förmåga att omsätta kunskap om anläggningens tillstånd och nedbrytning till åtgärdsbehov och genomförda åtgärder i anläggningen. Trafikverket ska lämna en uppföljande rapportering om genomförandet av åtgärder senast den 21 oktober 2024.

Eftersom behoven är stora inom vägunderhåll omfördelades och utökades avsatta medel till vägunderhåll med en miljard kronor efter regeringens förslag i budgetpropositionen för 2023 (prop. 2022/23:1, utg.omr. 22). För att minska det eftersatta vägunderhållet aviserade regeringen i budgetpropositionen för 2024 (prop. 2023/24:1, utg.omr. 22) ytterligare resurser för underhåll av såväl statliga som enskilda vägar. Anslaget för det statliga vägnätet ökas därför med 300 miljoner kronor per år mellan 2024–2025 och för enskilda vägar med 100 miljoner kronor per år under samma tidsperiod. I budgetpropositionen för 2025 (prop. 2024/25:1, utg.omr. 22) föreslår regeringen 1 550 miljoner kronor till vägunderhåll och utökade ramar för statsbidrag till enskild väghållning.

26

som kan få en större uppslutning i regionen (LI2024/00316). Uppdraget delredovisades den 19 juni 2024 och slutredovisades den 30 augusti 2024. Regeringen gav i september 2024 Trafikverket i uppdrag att ingå medfinansieringsavtal för ny järnväg mellan Göteborg och Borås (LI2024/01733). Förutsatt att medfinansieringsavtal kan tas fram mellan Trafikverket och övriga parter kan Trafikverket fortsätta sitt planläggningsarbete i enlighet med regeringens uppdrag i oktober 2023.

Regeringen gav i oktober 2023 Trafikverket i uppdrag att planera för två nya järnvägsspår mellan Hässleholm och Lund med inriktningen att på ett kostnadseffektivt sätt förbättra för arbetspendling och bidra till ökad kapacitet för godstransporter på järnväg (LI2023/03475). Vidare beslutade regeringen att ta in ett antal helt nya kapacitetshöjande åtgärder i järnvägssystemet i Skåne den nu gällande nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastrukturen perioden 2022–2033. Trafikverkets arbete med planering och projektering för Ostlänken fortgår, men nu med ökat fokus på regionala nyttor och kostnadsreducering i stället för som en del i ett system med höghastighetsbanor.

Regeringen ser ett behov av förstärkningar av vägnätet och järnvägsinfrastrukturen, inte minst i norra Sverige. Regeringen gav därför i mars 2023 Trafikverket i uppdrag att beskriva aktuell status och planeringsläge för de åtgärder i den nationella planen som har betydelse för att åtgärda eventuella brister och flaskhalsar som kan uppstå i transportsystemet med anledning av de större företagsetableringarna och företagsexpansionerna som pågår i Norrbottens och Västerbottens län (LI2023/02196). Vidare gav regeringen i mars 2024 Trafikverket i uppdrag att bl.a. prioritera och tidigarelägga kapacitetshöjande åtgärder på järnvägen mellan Luleå och Kiruna och att lämna förslag till olika finansieringslösningar för en eventuell framtida utbyggnad av dubbelspår på järnvägssträckan Luleå–Boden (LI2024/00654).

Dessutom har regeringen i juni 2024 beslutat en särskild strategi för nyindustrialiseringen och samhällsomvandlingen i norra Sverige (KN2024/01434) där förstärkt transportinfrastruktur är ett av målområdena. Regeringen beslutade därtill den 13 juni 2024 att tillsätta en kommitté i form av ett accelerationskontor i syfte att underlätta industrins omställning till fossilfria produktionsprocesser genom att stödja

påskynda denna omställning, och vid behov föreslå åtgärder som kan bidra till en mer effektiv användning av befintliga medel, en mer gynnsam investeringsmiljö och högre mobilisering av privata investeringar. Vidare ska accelerationskontoret kartlägga och analysera möjliga alternativa effektiva finansieringsformer, exempelvis genom offentlig–privat samverkan, se även avsnitt 8.2. Inom transportområdet ska accelerationskontoret följa regeringens och berörda myndigheters genomförande av de transportpolitiska målen och den nationella planen för transportinfrastrukturen, om inte regeringen anger något annat.

29

Prop. 2024/25:28

6Inriktning för transportinfrastrukturen 2026–2037

Regeringen arbetar för att stärka Sveriges samlade konkurrenskraft och tillväxt, för att hela Sverige ska fungera. De övergripande utgångspunkterna för detta arbete beskrivs i avsnitt 3. Som framgår av avsnitt 5 har många åtgärder vidtagits och ytterligare en mängd initiativ pågår som syftar till att transportinfrastrukturen ska utvecklas i linje med regeringens intentioner samt för att nå de transportpolitiska målen. I detta kapitel presenteras den inriktning som regeringen vill att kommande arbete med transportinfrastruktur ska ha. Regeringens inriktning för infrastrukturplaneringen bygger på en principöverenskommelse om infrastrukturinvesteringar i hela landet som träffats mellan de fyra samarbetspartierna i Tidöavtalet. Arbetet kommer senare att tas vidare av regeringen bl.a. inom processen med att ta fram en ny trafikslagsövergripande nationell plan för transportinfrastrukturen.

6.1Hela Sverige ska fungera

Regeringen vill forma ett robust och effektivt transportinfrastruktursystem där varje trafikslags fördelar kan utnyttjas på bästa sätt och komplettera varandra. En väl fungerande transportinfrastruktur är avgörande för svensk konkurrenskraft och för att hela Sverige ska fungera. Det krävs omfattande resurser till väg- och järnvägsnätet eftersom behoven under lång tid har underskattats och underhållet har släpat efter, samtidigt som kostnadskontrollen har varit bristfällig. Regeringen arbetar för att Sverige ska ha en transportinfrastruktur som fungerar, där vägarna är hela och tågen går i tid. Det är viktigt att både underlätta för människors vardag med resor till jobb och utbildning, och att stärka förutsättningarna för en effektiv godstrafik som främjar jobb och tillväxt i hela landet. Utvecklingen av transportinfrastrukturen ska därmed bidra till att stärka näringslivets förutsättningar och till regional utveckling och landsbygdsutveckling.

Regeringen ser att transportsektorn behöver utvecklas i syfte att bidra till klimatomställningen. Det bör i huvudsak ske genom en elektrifiering av transporterna, men även genom ökad användning av fossilfria drivmedel och ökad transporteffektivitet. Infrastrukturplaneringen behöver beakta denna övergripande omställning, t.ex. genom att möjliggöra utbyggnad av laddinfrastruktur, vägtransporter med längre och tyngre fordon och effektivare järnvägstransporter.

Behoven inom transportinfrastrukturen är stora och det är nödvändigt att göra genomtänkta prioriteringar mellan olika åtgärder. Regeringen anser att de gemensamma resurserna ska förvaltas så effektivt som möjligt. Det innebär att det befintliga transportsystemet ska vårdas och underhåll av det prioriteras, men också att investeringar i ny infrastruktur görs där det

behövs. Det behövs ett nationellt perspektiv som bidrar till utvecklingen

30

av sammanhängande stråk och en tydlig systemsyn i bedömningen av Prop. 2024/25:28 åtgärder för att öka samhällsnyttan av transportinfrastrukturen. Samhällsekonomisk lönsamhet ska vara vägledande vid prioritering av

åtgärder i transportinfrastrukturen.

Ett holistiskt, trafikslagsövergripande perspektiv behövs för ett väl fungerande, långsiktigt hållbart och tillförlitligt transportsystem. Det inkluderar alla trafikslag, såväl väg- och järnvägstrafik som sjö- och luftfart. De olika trafikslagen ska inte ställas emot varandra – tvärtom kompletterar de varandra. Det är så ökad effektivitet i transportsystemet uppnås och de transportpolitiska målen uppfylls. De satsningar som görs på transportinfrastrukturen ska bidra till att trafikslagen är konkurrenskraftiga och ges förutsättningar att komplettera varandra som sammanlänkade delar i ett transportsystem som ska vara så effektivt, tillgängligt och driftsäkert som möjligt.

Regeringen ser det också som centralt att aktörer inom transportsektorn utvecklar och stärker sin förmåga att upprätthålla samhällsviktiga funktioner, både vid olika typer av fredstida kriser, vid höjd beredskap och ytterst i krig. Natomedlemskapet innebär åtaganden som påverkar svensk infrastruktur, exempelvis gällande förutsättningar för militär mobilitet, se även avsnitt 5.

6.2Vårda det befintliga transportsystemet och prioritera underhåll

I flera decennier har underhållet av vägar och järnvägar nedprioriterats och underhållsskulden har tillåtits växa. Stora delar av järnvägen är byggd för över 100 år sedan och stora delar av det statliga vägnätet är byggt före 1970. I många delar av landet riskerar infrastrukturen att bli en flaskhals för jobb och tillväxt om inte underhåll och upprustning utförs i erforderlig omfattning. På flera håll är infrastrukturen redan en flaskhals. Att vårda och underhålla existerande infrastruktur är därför en tydlig prioritering för regeringen.

Regeringen anser att underhållet av det svenska väg- och järnvägsnätet behöver stärkas och prioriterar därför underhållsåtgärder. Åtgärderna ska säkerställa infrastrukturens funktion och det eftersatta underhållet ska återtas på ett effektivt sätt. Underhållsåtgärderna ska planeras och genomföras så att så stor samhällsnytta som möjligt uppnås samtidigt som framkomlighet och trafiksäkerhet värnas.

Ökade satsningar på underhåll kommer att medföra störningar i trafiken under tiden som olika åtgärder genomförs. Regeringen anser därför att underhållsarbeten ska genomföras effektivt och med så liten störning som möjligt för person- och godstrafiken. Utöver ökade ekonomiska satsningar på underhåll kan Trafikverket, i samverkan med entreprenörerna, behöva utveckla nya affärsupplägg genom bättre upphandlingsmodeller som främjar effektivare produktionsmetoder och skapar incitament och drivkraft för ökad tillförlitlighet i väg- och järnvägsanläggningarna vid underhållets genomförande.

31

tillsammans med branschen utveckla ändamålsenliga och effektivare Prop. 2024/25:28 underhållsavtal, samtidigt som Trafikverket behöver stärka sin beställarkompetens. Sverige behöver också kunna locka specialiserade

inhemska och utländska aktörer att genomföra större underhållsarbeten på ett tidseffektivt sätt. En tätare samverkan mellan Trafikverket, transportföretag, transportköpare och underhållsföretag är därtill nödvändig för att hitta effektiva och innovativa lösningar som minimerar behovet av tid i spår och störningar i trafiken.

Regeringen avser att fortsatt noga följa och vid behov styra Trafikverkets arbetssätt med kostnadskontroll, liksom Trafikanalys arbete med att följa och utvärdera detta. Arbetet ska ha ett särskilt fokus på investeringar i tidiga planeringsskeden och att underhåll av infrastrukturen sker effektivt.

Objekt med stora kostnadsökningar, samhällsekonomisk olönsamhet, eller där andra förutsättningar för genomförande har försämrats väsentligt behöver analyseras särskilt och kan komma att omprövas av regeringen.

Regeringen anser att även standardhöjande åtgärder som går utöver vad som kan betraktas som grundläggande krav utifrån gällande författningar ska bedömas utifrån samhällsekonomisk effektivitet.

6.5Alternativ finansiering av transportinfrastruktur ska prövas

Regeringen har för avsikt att pröva alternativa finansieringsformer, under förutsättning att de kan leda till ett snabbare och mer kostnadseffektivt genomförande, eller att fler projekt kan genomföras inom en viss tidsram än vad som annars hade varit fallet. Även nya produktionsupplägg och driftsformer, exempelvis ett genomförande i bolagsform, ska övervägas i detta syfte. Ökade inslag av s.k. offentlig-privat samverkan, privat medfinansiering och medfinansiering från EU och Nato är viktiga komplement.

Möjlighet till finansiering utöver anslag och avgifter ska i det fortsatta arbetet prövas aktivt för vissa objekt som kan anses lämpliga för särskild eller tillkommande finansiering. Upphandling genom s.k. offentlig-privat samverkan eller genomförande i bolagsform bör också prövas om de kan antas leda till ett snabbare och mer kostnadseffektivt genomförande och för att få jämförelseobjekt till Trafikverkets produktionsupplägg och driftsformer.

Även för objekt med alternativ finansiering ska samhällsekonomisk lönsamhet vara vägledande. Sverige ska arbeta aktivt för att söka medfinansiering till infrastrukturprojekt från EU och Nato.

33

Prop. 2024/25:28 inom Trafikverkets förvaltningsanslag i de årliga budgeterna, se vidare avsnitt 9.1.2.

Mot bakgrund av det nu anförda anser regeringen att planeringsramen för åtgärder i den statliga transportinfrastrukturen m.m. som finansieras med anslagsmedel under perioden 2026–2037 ska uppgå till 1 171 miljarder kronor i 2025 års priser.

Den föreslagna ramen är över 200 miljarder kronor större än den gällande planeringsramen för perioden 2022–2033, vilket motsvarar en ökning med 21 procent i fasta priser, se tabell 7.1. Justerat för de förvaltningsanslag som tidigare ingick men numera är flyttade uppgår den totala ökningen till 27 procent. Ökningen är störst till underhåll. Det gäller särskilt för vägunderhåll som ökar med 48 procent, eller justerat för förvaltningsmedel 53 procent, medan järnväg ökar med 5 procent, eller justerat för förvaltningsmedel 18 procent, vilket motsvarar hela den volym för eftersatt underhåll som Trafikverket bedömer att man kan arbeta upp under perioden. Även för utveckling är ökningen betydande, med 15 procent, eller justerat för förvaltningsmedel 19 procent.

Tabell 7.1 Ramnivåer i befintlig plan respektive förslag till ny ram

Miljarder kr

*Notera att siffrorna är avrundade efter uppräkningen till 2025 års pris, vilket gör att summan av delposterna i tabellen skiljer sig något från den angivna totala ramen.

36

Regeringens förslag: Av den ekonomiska ramen ska 354 miljarder kronor användas till vidmakthållande av statliga vägar inklusive reinvesteringar, bärighet och tjälsäkring av vägar samt till statlig medfinansiering till enskilda vägar samt 210 miljarder kronor användas till vidmakthållande av statliga järnvägar inklusive reinvesteringar.

Regeringens bedömning: Det finns stora behov av underhåll och reinvesteringar av väginfrastrukturen. Underhåll ska prioriteras, det eftersatta underhållet på väg ska återtas och en fortsatt utbyggnad ska göras till bärighetsklass BK4.

På järnväg ska underhåll prioriteras och allt det eftersatta underhållet på järnväg ska återtas som är möjligt att återta under perioden. Takten i införandet av det nya signalsystemet European Rail Traffic Management System (ERTMS) och avvecklingen av det nuvarande ATC-systemet ska öka. Regeringens målsättning är att ERTMS ska införas i hela svenska järnvägssystemet till år 2042. Regeringen avser att ge Trafikverket i uppdrag att ta fram en strategi utifrån den nya målsättningen.

Trafikverkets inriktningsunderlag: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning.

Remissinstanserna: En stor del av remissinstanserna lyfter i sina remissvar fram att de ser positivt på att Trafikverket i sitt inriktningsunderlag anger att de i första hand prioriterar att underhålla

befintlig infrastruktur, däribland Föreningen Sveriges Järnvägsentreprenörer, Svenskt Näringsliv, Transportföretagen och Sveriges Kommuner och Regioner. SJ AB delar Trafikverkets uppfattning att ökat järnvägsunderhåll är nödvändigt och att det är orimligt att underhållsskulden har tillåtits nå en nu kritiskt hög nivå och fortsätter att öka. Även Green Cargo AB stödjer Trafikverkets syn att det är avgörande att sköta om den befintliga infrastrukturen för att bibehålla eller förbättra tillgängligheten över hela landet. Luossavara-Kiirunavaara AB (LKAB) lyfter fram att det är av yttersta vikt att de underhållsåtgärder som utförs genomförs med minimala störningar för trafiken och att industriproduktion och andra kritiska verksamheter inte bör behöva utstå fler nedstängningar eller förseningar vid genomförandet av dessa åtgärder. Svensk Handel betonar att det är viktigt att dialog sker så tidigt som möjligt vid underhåll av vägar för att undvika onödiga intressekonflikter och påverkan på transporter. SCA AB, Skogsindustrierna, Näringslivets Transportråd m.fl. anser att det är prioriterat med vidmakthållande och bärighetsanpassningar av vägar och broar före nyinvesteringar för att minimera transportstörningar och förbättra säkerheten.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Drift, underhåll och reinvesteringar av statliga vägar och järnvägar utgör en central del av att vidmakthålla infrastrukturen. Det är en grundläggande förutsättning för att säkra funktionen och tillförlitligheten och bidra till att tillgodose transportbehoven för såväl medborgare som näringsliv i hela landet. En väl fungerande transportinfrastruktur är avgörande för svensk konkurrenskraft och för att hela Sverige ska fungera.

37

kombination med brist på kompetens och resurser på Trafikverket är de Prop. 2024/25:28 huvudsakliga anledningarna. Åtgärderna ska planeras och genomföras så

att så stor samhällsnytta som möjligt uppnås samtidigt som framkomlighet och trafiksäkerhet värnas.

skapas. Transportinfrastrukturen behöver också utvecklas i syfte att bidra Prop. 2024/25:28 till klimatomställningen, både genom att stötta transportsektorns egen

omställning och genom att bidra till att tillväxtpotentialen kan tas tillvara vid den omställning som sker inom industrin i olika delar av landet. En väl fungerande transportinfrastruktur är en av de förutsättningar som krävs för att den omfattande klimatomställningen inom industrin kopplad till fossilfri produktion och elektrifiering som sker ska bli framgångsrik, och är därmed även en viktig del i Sveriges klimatomställning, hållbara tillväxt och konkurrenskraft.

Samordningsvinster mellan helt civila behov och behov för totalförsvaret kommer troligen att få ökad prioritet framöver, detta gäller inte minst den statliga transportinfrastrukturen.

Stödet för att främja hållbara stadsmiljöer, stadsmiljöavtalen, har liten klimatnytta och fasas ut genom att inga nya ansökningar beviljas. Redan ingångna avtal finansieras dock fortsatt via utvecklingsmedlen.

Vissa förvaltningskostnader som i tidigare infrastrukturpropositioner har ingått i den ekonomiska ramen för utveckling av transportsystemet kommer fortsättningsvis hanteras inom Trafikverkets förvaltningsanslag i de årliga budgeterna, se även avsnitt 9.1.2.

Mot bakgrund av vad som anförts ovan föreslår regeringen att av den ekonomiska ramen ska 607 miljarder kronor användas till utveckling av transportsystemet. Medelstilldelningen motsvarar en ökning med 77 miljarder kronor i fasta priser jämfört med innevarande planperiod, eller 15 procent. Justerat för de förvaltningsanslag som tidigare ingick men numera är flyttade uppgår den totala ökningen till 19 procent. Regeringen återkommer i senare skede till fördelningen av dessa medel.

7.3.1Större investeringar

Regeringens bedömning: Det finns behov av att göra nya investeringar i transportinfrastrukturen under den kommande planperioden. Vid prioritering av nya objekt som ska tas in i den nationella planen ska samhällsekonomisk lönsamhet vara vägledande. I kommande arbete bör beloppsgränsen för namngivna objekt i nationell plan höjas från 100 miljoner kronor till 150 miljoner kronor.

Trafikverkets inriktningsunderlag: Överensstämmer i stort med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser lyfter behovet av att nyinvestera i infrastrukturen och många nämner också behovet av enskilda objekt i sina remissvar. Flera remissinstanser, exempelvis Mälardalsrådet och Hitachi Energy nämner behovet av att höja beloppsgränsen för vad som räknas som trimningsåtgärder respektive namngivna objekt. Swedtrain anser att införandet av signalsystemet ERTMS är avgörande för järnvägens funktion, och flera remissinstanser bl.a. Region Kalmar län, Mälardalsrådet och Näringslivets Transportråd lyfter också vikten av att införandet görs i snabbare takt. Flera remissinstanser, däribland Sveriges Kommuner och Regioner, Näringslivets Transportråd, Järnvägshistoriska Riksförbundet, Tågföretagen och Region Skåne anser att staten ska ta

45

hamnar tar emot en större del av varuflödet, men Sverige har också många Prop. 2024/25:28 mindre hamnar av betydelse utspridda över landet. En fungerande sjöfart

är helt avgörande för svensk utrikeshandel och varuförsörjning. En ungefärlig uppskattning enligt Trafikanalys är att 85–90 procent av varorna transporteras på fartyg under någon del av transportkedjan. Förbättringar i transportsystemet bör även stärka sjöfartens möjligheter att transportera större godsvolymer. Väg- och järnvägsinfrastrukturen till och från våra hamnar spelar en viktig roll för en ökad konkurrenskraft. Även för flyget är ökad intermodalitet och effektivare trafiklösningar som ger bättre tillgänglighet till flygplatserna med kollektivtrafik viktiga. I det sammanhanget är åtgärder som kan genomföras på såväl kort som lång sikt för ökad kapacitet och förbättrad tillgänglighet till och från Arlanda flygplats av stor betydelse.

Investeringsobjekt som är över en viss storlek beslutas av regeringen i samband med fastställelse av den nationella planen för transportinfrastrukturen och benämns namngivna objekt. Dessa objekt följs regelbundet upp inom ramen för det s.k. byggstartssystemet. Gränsen för när ett objekt ska vara namngivet i nuvarande nationell plan ligger på 100 miljoner kronor. Prisutvecklingen under de år som gått gör att det finns skäl att överväga en höjning av gränsen för vilka objekt som ska räknas som namngivna. Regeringen bedömer därför att beloppsgränsen för namngivna objekt i nationell plan bör höjas till 150 miljoner kronor. Trafikverket ska dock även fortsättningsvis ta fram samlade effektbedömningar och välunderbyggda kostnadskalkyler för åtgärder över 75 miljoner kronor. I detta ligger också att utvärdera och redovisa kostnadsutveckling och i vilken grad dessa åtgärder har genomförts i förhållande till vad som planerats.

7.3.2Trimnings- och miljöåtgärder

Regeringens bedömning: Trimnings- och miljöåtgärder i den befintliga transportinfrastrukturen är ett effektivt sätt att bidra till uppfyllelse av det övergripande transportpolitiska målet och de jämbördiga funktions- och hänsynsmålen. Som en följd av förslaget ovan om höjd beloppsgräns för namngivna objekt i nationell plan bör även gränsen för trimnings- och miljöåtgärder att höjas.

Trafikverkets inriktningsunderlag: Överensstämmer i stort med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: De remissinstanser som yttrat sig specifikt över trimnings- och miljöåtgärder delar Trafikverkets bedömning att denna typ av åtgärder är viktiga. Flera anser också att beloppsgränsen för trimningsåtgärder bör höjas.

Svensk Kollektivtrafik, Region Västmanland m.fl. anser att anslaget för trimningsåtgärder bör höjas. Bl.a. lyfter Mälardalsrådet att trimningsåtgärder kan ge effekt på kort sikt och Region Västmanland anser att trimningsåtgärder är mycket värdefulla för att inom en kortare tidshorisont skapa stora nyttor med hög kostnadseffektivitet. Andra skäl som anförs är bl.a. att det finns stor potential i trimning och mindre åtgärder i befintligt system enligt fyrstegsprincipens steg 1 och 2, vilket

har lyfts av Länsstyrelsen i Värmlands län. Även Naturvårdsverket

47

Prop. 2024/25:28 bedömer att det är motiverat att trimnings- och miljöåtgärder får en större del av utvecklingsramen, detta eftersom det kan minska investeringarnas negativa miljö- och omgivningspåverkan och bidra till en mer hållbar transportinfrastruktur.

Flera remissinstanser, exempelvis Mälardalsrådet och Hitachi Energy, lyfter fram att taket för trimningsåtgärder på 100 miljoner kronor efter de generella prisökningarna diskvalificerar många effektiva åtgärder som tangerar den nuvarande kostnadsgränsen. De föreslår därför att regeringen utreder en höjning av, eller ökad flexibilitet i, kostnadsgränsen som ett led i arbetet för effektivisering av infrastrukturplaneringen.

Skälen för regeringens bedömning: Trimnings- och miljöåtgärder är i gällande plan sådana åtgärder som kostar mindre än 100 miljoner kronor. De delas in i tre övergripande åtgärdsområden: tillgänglighet, trafiksäkerhet samt miljö och hälsa. Medel för trimnings- och miljöåtgärder får användas för investeringar i det nationella stamvägnätet och tillhörande gång- och cykelvägar, i det nationella statliga järnvägsnätet samt i statliga farleder och slussar samt miljöinvesteringar i befintlig statlig transportinfrastruktur. Dessa medel får även användas för samfinansiering av vissa åtgärder inom trafiksäkerhet samt ökad säker cykling längs det regionala statliga vägnätet. Åtgärderna är ofta kostnadseffektiva och det är åtgärder som ligger i linje med fyrstegsprincipen där de i allmänhet utgör steg 2- eller steg 3-åtgärder. I likhet med flera remissinstanser bedömer regeringen att trimnings- och miljöåtgärder i den befintliga transportinfrastrukturen är ett effektivt sätt att bidra till uppfyllelse av det övergripande transportpolitiska målet och de jämbördiga funktions- och hänsynsmålen. Särskilt när det gäller järnväg kan byggnation av ny järnväg ha långa ledtider medan trimningsåtgärder på befintliga banor kan ge viktiga kapacitetsökningar på förhållandevis kort tid.

Regeringen anser att trimningsåtgärder fortsatt ska vara ett viktigt verktyg för kostnadseffektiva kapacitetsförbättringar för person- och godstrafik i det svenska transportsystemet. Trimningsåtgärder är ett begrepp som spänner över en stor grupp av olika typer av åtgärder i transportinfrastrukturen. De har en bred räckvidd som når både person- och godstransporter, på vägar, järnvägar och i farleder och såväl i gles- och landsbygder som i tätorter och städer.

Trimningsåtgärder för bättre tillgänglighet syftar till att förbättra tillgängligheten, kapaciteten och robustheten i befintliga vägar, järnvägar och farleder. Ett exempel är den näringslivspott som finns i den gällande nationella trafikslagsövergripande planen för transportinfrastrukturen för perioden 2022–2033 som syftar till att bidra till effektiva intermodala transportlösningar. Det handlar om att tillsammans med näringslivet identifiera åtgärder i den statliga järnvägsinfrastrukturen som är motiverade av näringslivets behov, exempelvis effektivisering av anslutningar till terminaler för omlastning av gods. Trimningsåtgärder kan också ta sikte på persontransporter och kan vara av olika storlek och karaktär. Även tillgänglighetsanpassning eller belysningsåtgärder och andra åtgärder som kan göra att miljöer i anslutning till resor upplevs som tryggare eller mer tillgängliga för olika grupper av människor, exempelvis barn eller personer med funktionsnedsättning, kan vara trimningsåtgärder.

48

Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att efter åtgärdsplaneringen slutligt besluta om fördelningen av medel mellan nationell plan och länsplaner.

Regeringens bedömning: I kommande arbete bör beloppsgränsen för namngivna objekt i länsplanerna höjas från 50 miljoner kronor till 75 miljoner kronor.

Trafikverkets inriktningsunderlag: Överensstämmer med

men att andelen av den totala utvecklingsramen har tenderat minska och Prop. 2024/25:28 att regionernas bedömning är att anslagen är otillräckliga.

Regeringen delar Trafikverkets och remissinstansernas bild att satsningar på länsplaner är angelägna. Ett viktigt skäl är ökad trafiksäkerhet, men också att satsningarna sprids i hela landet, både i städer och på landsbygder, och att det regionala statliga vägnätet är omfattande. Samtidigt har den typ av åtgärder som ryms i länsplaner blivit dyrare under senare år vilket gjort att handlingsutrymmet krympt för regionerna.

Regeringen föreslår ovan en ökad beloppsgräns för namngivna investeringar i nationell plan till 150 miljoner kronor. Ökas beloppsgränsen i nationell plan bör den även ökas för länsplaner. En höjning av beloppsgränsen för namngivna åtgärder i länsplanerna ger regionerna handlingsfrihet och flexibilitet, och underlättar för dem att planera och genomföra olika typer av åtgärder på ett kostnadseffektivt sätt. Regeringen bedömer därför att den kommande åtgärdsplaneringen vad gäller länsplanerna bör utgå från en höjning av beloppsgränsen för namngivna objekt från 50 miljoner kronor till 75 miljoner kronor.

7.3.4Forskning och innovation

Regeringens bedömning: Forskning och innovation inom samtliga trafikslag är viktig för att nå de transportpolitiska målen.

Trafikverkets inriktningsunderlag: Överensstämmer med

regeringens bedömning.

Remissinstanserna: Några remissinstanser poängterar vikten av satsningar på forskning och innovation, däribland Vetenskapsrådet, Naturvårdsverket och Svensk kollektivtrafik. Statens geotekniska institut ser det som väsentligt för utveckling och effektivisering av infrastruktursystemet och omställningen till ett klimatresilient samhälle. Verket för innovationssystem lyfter vikten av att utveckla prognoser, standarder och förutsättningar för digitalisering, medan Riksidrottsförbundet vill betona vikten av forskning för att förändra människors resvanor, inte minst för fritidsresor.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att forsknings och innovation är viktigt för att utveckla kunskap, metoder och modeller samt demonstrera nya lösningar för samtliga trafikslag som binder samman teknik, affärsnytta och samhällsnytta inom transportområdet. Det är också centralt för framtidens kompetens och kompetensförsörjning.

Forskning och innovation inom elektrifiering, digitalisering och automatisering kan bidra till att infrastruktur inom alla trafikslag kan nyttjas effektivare, säkrare och mer miljövänligt. För forskning är återanvändbara forskningsdata dvs., forskningsdata hanterade i linje med FAIR-principerna (findable, accessible, interoperable, och reusable) en viktig förutsättning. Tillgängliggörandet och interoperabilitet av data är viktigt för att främja innovation och utvecklingen av digitala tjänster inom transportsystemet såsom exempelvis trafikinformation, navigationssystem, avancerade förarstödssystem och uppkopplade fordon.

Forskning kan bidra till att hantera hållbarhetsutmaningar såsom

behovet att minska de klimatpåverkande utsläppen från transportsystemet.

51

Prop. 2024/25:28 Transportsystemet ska vara hållbart med en god tillgänglighet i alla delar av landet. En annan aspekt på hållbarhet är de ökade krav på redundans och resiliens som yttre och inre hot mot transportsystemet medför.

Svenska forskare, myndigheter, institutioner och företag är engagerade inom EU:s ramprogram för forskning och innovation Horisont Europa. Exempelvis är Trafikverket aktivt inom bl.a. partnerskapsprogrammet Europe's Rail (EU Rail) samt inom partnerskapsprogrammet Connected Cooperative Automated Mobility (CCAM) och andra initiativ kopplade till vägtransportsystemet. Ytterligare exempel är att Luftfartsverket medverkar i partnerskapet SESAR 3 (Single European Sky ATM Research 3) samt att Sjöfartsverket och Trafikverket medverkar i teknikplattformen Waterborne som är en del av partnerskapet Zero- Emission Waterborne Transport.

Sverige ligger långt fram inom många delar av den forskning som rör transporter och infrastruktur, och regeringen anser att denna position behöver försvaras och vidareutvecklas. Forskning och innovation som bl.a. den som beskrivits ovan bidrar till svensk spetskompetens inom transportområdet. Nära samverkan mellan universitet och högskolor, institut, övriga utbildningsanordnare, myndigheter och näringsliv inom transportsektorn är avgörande för en fungerande kompetensförsörjning.

7.3.5Övriga utvecklingsmedel

Från utvecklingsmedlen finansieras även räntor och återbetalningar. Vidare finansieras driftstöd till icke-statliga flygplatser samt avgiften till Öresundsbrokonsortiet för utnyttjandet av järnvägsförbindelsen över Öresund. Den sistnämnda regleras genom avtal mellan staten som företräds av regeringen och Öresundsbro Konsortiet. Från utvecklingsmedlen finansieras även vissa informationsinsatser och kunskapshöjande insatser där Trafikverket har pågående regeringsuppdrag inom bl.a. godstransportområdet och trafiksäkerhetsområdet. Därutöver finansieras även stadsmiljöavtalen från utvecklingsmedlen, fram till dess att de fasas ut.

olika former av medfinansiering. Sammanlagt, dvs. inte bara för Prop. 2024/25:28 avgiftsintäkter respektive lånedel för trängselskatteobjekt utan även för

banavgifter och medfinansiering, beräknar Trafikverket beloppet till

83,7 miljarder kronor under planperioden 2026–2037 (i 2023 års prisnivå). Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag.

Remissinstanserna: Planeringsramens storlek för tillkommande medel under perioden berörs inte av remissinstanserna.

Skälen för regeringens förslag: I den nuvarande nationella planen ingår ett antal väg- och järnvägsinvesteringar vars kostnader helt eller delvis kommer att finansieras med inkomster från trängselskatt eller infrastrukturavgifter. För att finansiera objekten bör lån få tas upp i Riksgäldskontoret. Detta gäller i enlighet med principer som uttrycks i propositionerna Framtidens resor och transporter – infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/2009:35) och Investeringar för ett starkt och hållbart transportsystem (prop. 2012/13:25). Lån får endast tas upp för den del av objekten där kapitalkostnaderna (räntor och amorteringar) ska finansieras med inkomster från infrastrukturavgifter eller trängselskatt.

De väg- och järnvägsinvesteringar där avtal om denna typ av medfinansiering finns är de objekt i Stockholms län som enligt Stockholmsöverenskommelsen från 2007 delvis ska finansieras med inkomster från trängselskatt eller infrastrukturavgifter, inklusive Förbifart Stockholm, de objekt i Västra Götalands län som ingår i Västsvenska paketet och som delvis ska finansieras med trängselskatt, inklusive Marieholmstunneln och Västlänken, samt broarna över Sundsvallsfjärden på väg E4, över Motalaviken på riksväg 50 och över Skurusundet på väg 222 som delvis ska finansieras med infrastrukturavgifter.

Regeringen bedömer att investeringskostnaden för ovanstående objekt, för de delar vars kapitalkostnader finansieras med inkomster från trängselskatt eller avgifter, under perioden 2010–2037 totalt kommer att uppgå till 63 miljarder kronor i 2025 års prisnivå.

Regeringen föreslår därför att riksdagen godkänner 63 miljarder kronor som en planeringsram för de ovan nämnda projekten. Denna planeringsram utgör ett komplement till den statliga ekonomiska ramen för infrastrukturåtgärder på 1 171 miljarder kronor för perioden 2026–2037, i 2025 års prisnivå, som regeringen föreslår i denna proposition.

8Finansiering

bidragen betraktats som tillkommande medel i förhållande till den Prop. 2024/25:28 beslutade ekonomiska ramen för planperioden. Från och med kommande

planperiod kommer eventuella EU-bidrag till statlig transportinfrastruktur inom nationell plan inte att utöka den ekonomiska ramen, se vidare avsnitt

8.3.Medlen rörande statlig transportinfrastruktur hanteras numera enligt principer för budgetering, redovisning och revision av de medel som Sverige betalar till respektive mottar från EU och hanteras i linje med de principer om neutralitet för statens budget som riksdagen har beslutat om (prop. 1994/95:40, bet. 1914/95:FiU5, rskr.1994/95:67).

8.2Nya möjligheter till alternativ finansiering ska prövas

Regeringens bedömning: Alternativa finansieringsformer för transportinfrastruktur bör prövas, under förutsättning att de kan leda till ett snabbare och mer kostnadseffektivt genomförande, eller att fler projekt kan genomföras inom en viss tidsram än vad som annars hade varit fallet.

Under kommande planperiod bör test genomföras med investeringsobjekt som projekteras och byggs av annan aktör än Trafikverket. Vidare bör förutsättningarna för en utbyggnad av Malmbanan med medverkan från privata aktörer och att utreda förutsättningarna för genomförande och finansiering av Östlig förbindelse prövas.

Trafikverkets inriktningsunderlag: Överensstämmer i stort med regeringens bedömning. I inriktningsunderlaget skriver Trafikverket att tillkommande finansiering kan användas i fler fall än i dag, men totalt sett bedöms möjligheterna till ytterligare finansiering som kan tillföras på detta sätt vara relativt begränsad. Tillkommande medel utöver den ekonomiska planeringsramen gäller i huvudsak trängselskatter, infrastrukturavgifter, banavgifter och olika former av medfinansiering. Tänkbara syften kan vara att fler projekt kan genomföras tidigare än med enbart statlig finansiering, ökad effektivitet i genomförandet och ökad effektivitet i förvaltning genom tydligare ansvar och bättre kostnadsstyrning.

Remissinstanserna: Alternativa finansieringsmodeller är något som många remissinstanser tar upp och är positiva till, men några uttrycker också oro och motstånd. Oslo–Stockholm 2.55 AB lyfter att det finns flera stora aktörer som gärna vill investera i infrastrukturen, men att det saknas redskap för att möjliggöra det. Stockholms Handelskammare menar att anslagsfinansiering inte klarar av att hantera det investeringsbehov som finns och att andra sätt att finansiera transportinfrastruktur måste utredas och övervägas. Även Sveriges Kommuner och Regioner anser att anslagsfinansieringen behöver kompletteras med andra finansieringslösningar för att möta framtidens behov inom transportsystemet. Tågföretagen anser att alternativa finansieringsformer måste bejakas och genomförandet av de stora infrastrukturprojekten bör ske i separata organisationer med säkrad finansiering för respektive projekt. Tågföretagen fortsätter med att finansieringen då sker fristående, och utan

koppling till statens ettåriga budget, för att säkra projektframdrift. Även

55

Prop. 2024/25:28 Nya Ostkustbanan anser att möjligheterna att skapa särskilda genomförandeorganisationer för att bygga större infrastrukturprojekt borde ha nämnts i inriktningsunderlaget. Samarbetet Botniska korridoren vill se att regeringen fattar beslut om att använda alternativa finansierings- och utförandemodeller. Region Jönköpings län, Sundsvalls kommun, H2 Green Steel AB och Norrbotniabanan AB är positivt inställda till lånefinansiering. Luossavara-Kiirunavaara AB (LKAB) ser att ökade banavgifter kan vara en accepterad finansieringsform under vissa förutsättningar, men påpekar att för att säkerställa rättvisan i systemet, är det avgörande att dessa avgifter investeras i de sträckor där de genereras.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att alternativa finansieringsformer ska prövas. En förutsättning är att de kan leda till snabbare och ett mer kostnadseffektivt genomförande eller att fler projekt kan genomföras inom en viss tidsram än vad som annars hade varit fallet.

Regeringen anser att möjligheten till finansiering utöver anslag och avgifter i det fortsatta arbetet ska prövas aktivt för objekt som kan anses lämpliga för särskild eller tillkommande finansiering. Sådan finansiering kan komma från avgifter, t.ex. infrastrukturavgifter på väg, trängselskatter och banavgifter, medfinansiering eller förskotteringar från regioner, kommuner eller företag samt bidrag från EU eller Nato. En grundläggande förutsättning för uttag av trängselskatt är att det kan motiveras utifrån förekomst av trängsel.

Regeringen ser att frivillig medfinansiering från kommuner, regioner eller företag kan vara ett sätt att åstadkomma effektiva lösningar i transportsystemet. Det är alltjämt viktigt att understryka att förekomsten av medfinansiering inte ändrar den grundläggande ansvarsfördelningen mellan statliga och kommunala aktörer för transportinfrastrukturen. Som huvudregel bör initiativet komma från den medfinansierande parten. Infrastrukturpolitiken behöver ett nationellt perspektiv som bidrar till utvecklingen av sammanhängande stråk och en tydlig systemsyn i bedömningen av åtgärder för att öka samhällsnyttan av transportinfrastrukturen. Samhällsekonomisk lönsamhet ska vara vägledande vid prioritering av åtgärder i transportinfrastrukturen. De transportpolitiska målen bör vara utgångspunkt för prioritering av objekt oberoende av om det förekommer medfinansiering eller inte. Även för objekt med alternativ finansiering ska samhällsekonomisk lönsamhet vara vägledande och skattebetalarnas långsiktiga intresse värnas.

Regeringen avser vidare att arbeta med alternativa finansieringsformer bl. a. genom att

–arbeta vidare med en finansieringslösning via höjda banavgifter för en eventuell utbyggnad av dubbelspår på sträckan Luleå–Boden,

–rikta framtida intäkter till staten från Öresundsförbindelsen till satsningar på transportinfrastruktur i Öresundsregionen,

–under kommande planperiod testa investeringsobjekt som projekteras och byggs av annan aktör än Trafikverket och samtidigt tillsätta en utredare som ska föreslå en modell för organisering av sådana objekt,

–pröva förutsättningarna för en utbyggnad av Malmbanan med medverkan från privata aktörer, samt

–utreda förutsättningarna för genomförande och finansiering av Östlig förbindelse.

56

Finansiering genom avgifter är en form av tillkommande finansiering Prop. 2024/25:28 som regeringen avser arbeta vidare med i kommande planperiod.

Trafikverket har ett pågående uppdrag att utreda och lämna förslag till olika finansieringslösningar som underlag för en eventuell framtida utbyggnad av dubbelspår på järnvägssträckan Luleå–Boden (LI2024/00654). Ett exempel på finansieringslösning är höjda banavgifter. Regeringen kommer att arbeta vidare med en sådan finansieringslösning för sträckan. Trafikverket ska redovisa sitt uppdrag till regeringen i december 2024.

Vidare bedömer Svedab att de avgifter som betalas för att trafikera Öresundsbron från och med 2029 kommer att generera intäkter till staten. På samma sätt som intäkter från trängselskatterna används för att utveckla transportinfrastrukturen i respektive region anser regeringen att intäkterna från Öresundsbron bör användas till investeringar i transportinfrastruktur i Öresundsregionen.

Under den kommande planperioden avser regeringen vidare att testa investeringsobjekt som projekteras och byggs av annan aktör än Trafikverket. Detta kan ske t.ex. genom upphandling genom offentligprivat samverkan (OPS) eller genomförande i bolagsform. Detta för att få jämförelseobjekt till Trafikverkets produktionsupplägg samt driftsformer. OPS-projekt organiseras ofta i ett projektbolag, men kan också handlas upp av en myndighet. Som ett första led i arbetet med att pröva investeringsobjekt som projekteras och byggs av annan aktör än Trafikverket avser regeringen ge Trafikverket i uppdrag att ta fram förslag på investeringsobjekt, företrädelsevis på vägområdet, som kan vara aktuella för OPS-upplägg. Samtidigt avser regeringen tillsätta en utredare som ska föreslå en modell för organisering av sådana objekt.

Regeringen avser även undersöka förutsättningarna för utbyggnad av Malmbanan med medverkan av privata aktörer och att utreda förutsättningarna för genomförande och finansiering av Östlig förbindelse.

Prop. 2024/25:28 12 bland de länder som kan söka från relevanta delar ur Fonden för ett sammanlänkat Europa. I Trafikverkets inriktningsunderlag anges att medfinansieringen från EU under de senaste tre åren uppgått till ca 300–800 miljoner kronor per år.

Trafikverket bedömer i inriktningsunderlaget att det fortsatt kommer finnas goda möjligheter till finansiering via Fonden för ett sammanlänkat Europa, motsvarande dagens nivåer under perioden 2026–2027.

EU:s nästa långtidsbudget gäller för 2027 och framåt. I samband med den kan strukturen för Fonden för ett sammanlänkat Europa komma att ändras. Hur sådana förändringar ser ut är ännu okänt men regeringen anser att Sverige fortsatt ska arbeta aktivt för att söka medfinansiering för infrastrukturprojekt även efter 2027, när så är möjligt.

Principer för budgetering, redovisning och revision av de medel som Sverige betalar till respektive tar emot från EU hanteras i linje med de principer om neutralitet för statens budget som riksdagen har beslutat om (prop. 1994/95:40, bet. 1994/95:FiU5, rskr.1994/95:67). EU-medel utgör statliga medel och ska därför konkurrera med övriga utgifter inom statsbudgeten och ska kunna utsättas för en samlad prövning mot andra anslag inom respektive utgiftsområde. Från och med kommande planperiod kommer eventuella EU-bidrag till statlig transportinfrastruktur inte utöka den ekonomiska ramen utan hanteras i enlighet med de budgeteringsprinciper som finns.

Regeringen ser positivt på Trafikverkets arbete för medfinansiering från EU för infrastrukturprojekt och tydliggör vikten av att det fortsätter utvecklas strategiskt framöver. Sverige ska fortsatt arbeta aktivt för att söka medfinansiering från EU för infrastrukturprojekt. I utvecklingsarbetet bör hänsyn tas till hur EU:s nästa långtidsbudget, från 2027 och framåt, kan komma att utformas.

När det gäller bidrag från Nato, som efter Sveriges Natointräde också är en möjlighet till medfinansiering, är det osäkert hur stora möjligheter det kommer att finnas. Sverige ska dock arbeta aktivt för att om möjligt få sådana bidrag.

9Genomförande av satsningarna på vidmakthållande och utveckling

9.1Kostnadskontroll och finansiell styrning

Regeringens bedömning: En bättre kostnadskontroll behöver uppnås. Det är av största vikt att tidiga kostnadskalkyler är så välunderbyggda som möjligt och att projekten vid genomförande präglas av god budgetdisciplin så att kostnadskalkylerna inte överskrids.

Trafikverkets inriktningsunderlag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Trafikverket skriver att problemet med

kostnadsökningar har funnits länge och uppmärksammats i flera

58

Regeringen anser att detta instrument är ett viktigt sätt att följa upp Prop. 2024/25:28 kostnadsutvecklingen i projekt som är upptagna i den nationella planen.

Objekt med stora kostnadsökningar, samhällsekonomisk olönsamhet eller där andra förutsättningar för genomförande har försämrats väsentligt behöver analyseras särskilt och kan komma att omprövas. Transparensen gällande genomförandet av trimnings- och miljöåtgärder behöver förbättras liksom redovisningen gällande kostnadsutveckling och i vilken grad dessa åtgärder har genomförts i förhållande till vad som planerats. Slutligen avser regeringen att fortsatt noga följa och vid behov vidta åtgärder kring Trafikverkets arbete med kostnadskontroll och även följa Trafikanalys arbete med att följa och utvärdera detta. Arbetet hos de två myndigheterna har ett särskilt fokus på investeringar i tidiga planeringsskeden och på att underhåll av infrastrukturen sker effektivt. Likaså avser regeringen att fortsatt använda sig av processen med byggstartsbeslut mer aktivt för att motverka stora kostnadsökningar i projekt.

9.1.1Riskreserv för hantering av fördyringar

Regeringens bedömning: En central riskreserv bör inrättas för hantering av fördyringar som uppstår i utvecklingen av transportinfrastrukturen. En del av riskreserven ska hanteras av regeringen och en del av riskreserven ska hanteras hos Trafikverket centralt.

Trafikverkets inriktningsunderlag: Överensstämmer med regeringens bedömning. I inriktningsunderlaget lämnas inget förslag om hur en riskreserv bör hanteras.

Remissinstanserna: Trafikanalys tillstyrker förslaget om en riskreserv på portföljnivå med medskicket att det behöver säkerställas att reserven inte används i onödan.

Skälen för regeringens bedömning: Det kommer alltid att finnas faktorer som kan orsaka kostnadsökningar i projekt. Det får inte stoppa eller hindra utvecklingen av den svenska transportinfrastrukturen. Samtidigt måste utvecklingen med stora kostnadsökningar stävjas och det är viktigt att projekt inte växer på ett omotiverat sätt och att ansträngningar görs i alla led för att motverka och hålla nere kostnadsökningarna. Att ha en central riskreserv ger större incitament för projekten att hålla kostnaderna nere och bättre möjlighet att hantera eventuella kostnadsökningar och få insyn i vilka fördyringar som kan tillåtas. En del av riskreserven bör hanteras av regeringen. Detta kan bl.a. kopplas till den ordinarie planeringsprocessen där regeringen i samband med byggstartsbeslut granskar större projekt och får information om kostnadsförändringar m.m. Ett sådant förfarande bidrar till att planeringsprocessen tillämpas mer som den är tänkt, dvs. så att definitiva beslut fattas först när investeringars kostnader och nyttor är väl utredda (prop. 2011/12:118). Investeringar som ligger i planens år 7–12 ska ha en välgrundad bedömning av åtgärdskostnaden, men bör enligt regeringen ses som objekt för fortsatt utredning, medan definitiva beslut fattas först i samband med regeringens beslut om att förbereda för byggstart (år 4–6) respektive

regeringens beslut om byggstart (år 1–3).

61

Prop. 2024/25:28 Riksrevisionen lyfte i rapporten Nationell plan för transportinfrastrukturen – lovar mer än den kan hålla (RiR 2023:25) fram att Trafikverkets bristande kostnadskontroll för namngivna investeringar sätter den långsiktiga infrastrukturplaneringen ur spel. Riksrevisionen anger att de beräknade kostnaderna sammanlagt ökade med totalt 112 miljarder kronor mellan 2018 och 2022 i fasta priser. Att siffran anges i fasta priser innebär att ökningen är utöver den kostnadsökning som skett på grund av vanlig inflation. Dessa 112 miljarder kronor är mer än vad staten totalt spenderat på utveckling av transportinfrastrukturen under samma tidsspann, och med andra ord ökade kostnaderna i snabbare takt än vad staten har kunnat beta av.

Trafikverket har inlett ett arbete med att förbättra sin kostnadskontroll. Men mer behöver göras. Infrastrukturplanering handlar ytterst om att inom en begränsad budget välja vilka åtgärder som ska genomföras. Byggstartsprocessen behöver fungera som den är avsedd, dvs. som en kontrollstation där förändrade förutsättningarna ska hanteras och projekten omprövas. Fördyringar som har uppstått i planeringsskedet behöver finansieras.

Regeringen bedömer av dessa skäl att en riskreserv i den nationella planen skulle innebära att planen inte övertecknas på samma sätt som nu, då fördyringar innebär att alla projekt i planen inte kan genomföras enligt tilldelad budget. Fördyringar i ett projekt kommer då inte att påverka genomförandet av andra projekt i lika hög grad som i dag. Olika varianter av sådana reserver finns i bl.a. Danmark och Norge. Riskreserven delas upp så att en del av ansvaret för dess tillämpning återfinns inom Trafikverket och en del återfinns hos regeringen. Regeringen avser att i samband med fastställelse av nationell plan närmare beskriva hur processen för riskreservens användande kommer att se ut i praktiken.

9.1.2Omfördelning av förvaltningsutgifter

Regeringens bedömning: Förvaltningskostnader ska budgeteras på förvaltningsanslag och inte sakanslag.

Trafikverkets inriktningsunderlag: Berör inte denna fråga.

Remissinstanserna: Berör inte denna fråga.

Skälen för regeringens bedömning: För att förbättra kostnadskontrollen är det viktigt med en ändamålsenlig finansiell styrning och budgetdisciplin. Under 2023 inledde Trafikverket en intern genomlysning av myndigheten som blev klar under våren 2024. I genomlysningen konstaterar Trafikverket att förvaltningsutgifterna som andel av total verksamhetsvolym har ökat från cirka 17 procent 2011 till cirka 21 procent 2022, i fasta priser. Myndigheten nämner att förvaltningsutgifter ökat i förhållande till verksamhetsvolymen över tid kan tyda på att Trafikverket har blivit mindre effektiva i genomförandet av uppgifterna.

I januari 2020 fick Ekonomistyrningsverket i uppdrag att göra en översyn av den finansiella styrningen av Trafikverket. I redovisningen av uppdraget konstaterar Ekonomistyrningsverket att det finns ett antal avvikelser mellan principer och praxis i övriga staten och hur bl.a. förvaltningsutgifter sorteras på Trafikverkets anslag. Ekonomistyrningsverket

konstaterar att avvikelser består i bl.a. att Trafikverket endast i begränsad

62

omfattning finansierar kostnader av förvaltningskaraktär från Prop. 2024/25:28 myndighetens förvaltningsanslag och att det inte är transparent hur sådana

utgifter istället hanteras inom ramen för myndighetens sakanslag. Ekonomistyrningsverket föreslog därför en förändrad anslagsstyrning av bl.a. Trafikverkets utgifter av förvaltningskaraktär samt av utgifter för utveckling och vidmakthållande av transportinfrastrukturen (ESV 2020:57 och ESV 2021:21).

Utifrån Ekonomistyrningsverkets rapporter har Trafikverket ett pågående regeringsuppdrag att analysera förutsättningar och bedöma konsekvenser av förslag på hur styrning och uppföljning av Trafikverket kan utvecklas utifrån de förslag som Ekonomistyrningsverket lämnat (I2021/01220 och LI2024/00170). Trafikverket lämnade en första delrapport av uppdraget i februari 2024 (LI2024/00489) och ska slutrapportera uppdraget i december 2024. Under arbetets gång har myndigheten särskilt analyserat vilka utgifter av förvaltningskaraktär som finansieras av de olika anslagen.

Mot bakgrund av detta har regeringen i budgetpropositionen för 2025 (prop. 2024/2025:1) beräknat att anslagsmedel för Trafikverkets förvaltningskostnader fr.o.m. 2026 omfördelas från berörda sakanslag till myndighetens förvaltningsanslag. Regeringen bedömer att förslaget bör leda till en ökad transparens, bättre budgetdisciplin och starkare kostnadskontroll. Förslaget innebär att medel som i tidigare infrastrukturpropositioner har ingått i den totala ekonomiska ramen fortsättningsvis kommer att hanteras inom Trafikverkets förvaltningsanslag i enlighet med den budgetdisciplin som råder för statsförvaltningen som helhet.

Då Trafikverket ännu inte har slutredovisat uppdraget att analysera och bedöma konsekvenserna av förslag för den finansiella styrningen av Trafikverket kan vissa ytterligare justeringar behöva göras framöver.

I framtiden behöver förändrade behov som kan uppstå gällande de förvaltningsmedel som flyttats, t.ex. på grund av förändrade investeringsnivåer eller andra krav på verksamheten inte hanteras inom denna ram utan i kommande års budgetpropositioner.

9.2Produktivitet i anläggningsbranschen

Regeringens bedömning: Det är av stor vikt att de medel staten tilldelar infrastrukturområdet används effektivt och på bästa sätt. Arbetet med att verka för ökad produktivitet och innovation i anläggningsbranschen bör intensifieras. Upphandlingar inom infrastrukturområdet behöver bli mer effektiva och ändamålsenliga. Åtgärder bör vidtas för att möjliggöra ett effektivare väg- och järnvägsunderhåll.

Trafikverkets inriktningsunderlag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Trafikverket beskriver att man har inlett ett

Prop. 2024/25:28 kravställningen med andra offentliga organisationer för att åstadkomma en tydlig, enhetlig och långsiktig efterfrågan. Det kan öka förutsägbarheten för leverantörerna och minska deras investeringsrisker vid kommersialisering av nya lösningar. En annan del i arbetet är att i ökad grad efterfråga funktion och effekter i upphandlingar, snarare än detaljerade utformningskrav. Samtidigt är det angeläget att kunna nyttja resurser för innovation för tester av nya metoder eller för att implementera innovationer som annars riskerar att fastna i idéstadiet.

9.3Kompetensförsörjning

Regeringens bedömning: Kompetensförsörjningen är en stor utmaning inom infrastruktursektorn och rätt kompetens är en förutsättning för att kunna genomföra den nationella planen. Branschens arbete med kompetensförsörjning bör därför stärkas.

Trafikverkets inriktningsunderlag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Trafikverket lyfter fram att det råder kompetensbrist inom hela infrastruktursektorn och att det för att hantera detta behövs ett statligt engagemang tillsammans med branschen.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Region Jönköpings län, Region Skåne, Handelskammaren Jönköpings län och Swedtrain delar bilden att kompetensförsörjningen i infrastruktursektorn måste stärkas. Det finns också instanser som pekar på att Trafikverkets förslag är otillräckliga. Det gäller exempelvis LO och Svensk kollektivtrafik. Svenska Transportarbetareförbundet håller med Trafikverket om att det behövs ett statligt engagemang tillsammans med branschen för att säkra kompetensförsörjningen. Flera aktörer såsom Föreningen Sveriges järnvägsentreprenörer, Swedtrain och Byggföretagen lyfter fram att det behövs minst en till järnvägsteknisk övningsanläggning i Sverige och att satsningen på järnvägscollege bör fortsätta. Sjöfartsverket menar att behovet av arbetskraft inom sjöfartssektorn är stort samtidigt som trenden för t.ex. antalet utexaminerade sjöbefäl minskar över tid.

Skälen för regeringens bedömning: Kompetensförsörjningen är ett problem inom infrastruktursektorn, vilket många företag och aktörer vittnar om. Ifall infrastruktursektorn inte kan lösa kompetensförsörjningsutmaningarna riskerar det bli svårt att hantera, underhålla och bygga en komplex anläggning med en ökad volym. De senaste årens säkerhetspolitiska utveckling visar också på vikten av att ha en bred kompetensbas inom infrastrukturområdet. För att kunna genomföra den nationella planen behöver arbetet med kompetensförsörjning stärkas. Kompetens- och resurstillgången i sektorn behöver följas noggrant. Arbetet med att stärka branschens attraktivitet bör kunna stärkas genom samarbete med andra arbetsgivare och branschorganisationer. Regeringen ser också positivt på Trafikverkets arbete för att skapa förutsättningar för bättre kompetensförsörjning, till exempel genom arbetet med Järnvägscollege.

66

Prop. 2024/25:28

10Förväntade effekter och konsekvenser

Regeringens politik bidrar till att nå det övergripande transportpolitiska målet; att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet, och till att nå funktions- och hänsynsmålen. Hela Sverige ska fungera, och en förutsättning för det är ett robust och effektivt transportinfrastruktursystem. Den inriktning som pekas ut och de ramar som föreslås i denna proposition är en viktig del av regeringens politik inom transportområdet.

Förväntade effekter och konsekvenser av regeringens förslag

De omfattande satsningarna på vidmakthållande bidrar till ökad tillgänglighet och en hållbar och mer konkurrenskraftig transportförsörjning i hela landet och en effektivare användning av det befintliga transportsystemet. Satsningarna förväntas bidra på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt redan i ett kortare perspektiv. Av Trafikverkets inriktningsunderlag framgår att det samhällsekonomiskt sett har hög lönsamhet att bibehålla dagens funktionalitet och återta eftersatt underhåll i väg- och järnvägsnätet. Även åtgärder för längre och tyngre lastbilar genom att tillåta bärighetsklass BK4 uppvisar hög lönsamhet. Vidmakthållande ger dessutom ett positivt bidrag till trafiksäkerhetsmålet. Enligt Trafikverket finns även potential att rädda fler liv genom att eliminera underhållsbrister som har betydelse för trafiksäkerheten i vägtransportsystemet. Även trafiksäkerhet inom järnvägssystemet kan öka genom att brister i befintlig anläggning åtgärdas. Artrika vägrenar, trummor, viltpassager, bullerplank och andra skyddsåtgärder m.m. behöver underhållas för att värden och funktion ska bibehållas. Ökade satsningar på vidmakthållande har därför även positiva effekter på miljön.

Satsningar på utveckling genom förbättrad och ny transportinfrastruktur bidrar till ökad tillgänglighet, kapacitet och redundans. Generellt gäller att inkomster och produktivitet tenderar att öka i områden som får förbättrad tillgänglighet till transportinfrastruktur. Det kan också öka rörligheten på arbetsmarknaden. Genom förbättrad tillgänglighet blir områden mer attraktiva för utveckling av nya bostäder.

Samtidigt kan ny transportinfrastruktur bl.a. ge ökat buller, intrång i landskap, och negativ påverkan under byggtiden. Såväl miljöpåverkan som inkomst- och fördelningseffekter är svåra att bedöma i detta skede då det beror på vilka åtgärder som väljs i nästa skede av planeringsprocessen och på hur de utformas. För trafiksäkerheten kan satsningar på ny transportinfrastruktur ha en stor positiv påverkan, men det beror även här till stor del på vilka åtgärder som väljs. Effekter och konsekvenser väntas framför allt komma när en ny trafikslagsövergripande nationell plan samt länsplaner har fastställts och börjat genomföras. En annan effekt av ökade satsningar på ny infrastruktur är att drift- och underhållskostnaderna ökar. Exempelvis beräknar Trafikverket i inriktningsunderlaget att enbart

67