HC03180: Ökat informationsutbyte mellan myndigheter – en ny sekretessbrytande bestämmelse

Prop. 2024/25:180

2

Innehållsförteckning

4.5Dagens sekretessreglering upplevs som

5.1Sekretess till skydd för enskilda ska inte hindra ett uppgiftsutlämnande som behövs för vissa angivna

5.3Sekretessgenombrott efter en avvägning mellan

5.4Den sekretessbrytande bestämmelsens

5.5Den sekretessbrytande bestämmelsens förhållande

10

Enligt 10 kap. 28 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om det finns en uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning. Med uppgiftsskyldighet avses att det i annan lag eller av förordning följer att uppgift ska lämnas (prop. 1979/80:2 del A s. 322). Det är alltså fråga om en bestämmelse som är tvingande för myndigheterna att följa och som innebär att det inte ska göras någon skadeprövning i det enskilda fallet. Det finns flera exempel på uppgiftsskyldigheter i lag eller förordning som bryter sekretess mellan myndigheter med stöd av 10 kap. 28 § OSL. Ett exempel är lagen (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Som ett exempel på reglering i förordning kan nämnas förordningen (1999:1134) om belastningsregister.

4.5Dagens sekretessreglering upplevs som svårtillämpad

Utredningen har genomfört en omfattande kartläggning av myndigheternas behov av att få större möjligheter att utbyta information med varandra i syfte att särskilt förhindra, förebygga, upptäcka, utreda och ingripa mot fusk, felaktiga utbetalningar, regelöverträdelser och brottslighet (se SOU 2024:63 s. 93–186). Kartläggningen har genomförts i två led. Inledningsvis har utredningen genomfört en bred kartläggning genom att en enkät skickats ut till i princip samtliga statliga myndigheter, kommuner, regioner och till vissa övriga organ som enligt offentlighets- och sekretesslagen jämställs med myndigheter. Därefter har utredningen genomfört en fördjupad kartläggning genom kontakter med myndighetsgemensamma grupperingar och ett antal tillsynsmyndigheter.

Enligt utredningen visar kartläggningen att det finns ett generellt och omfattande behov av utökade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter, men även att behoven är mer påtagliga i vissa sammanhang. Inom många områden anses möjligheterna att utbyta information vara alltför begränsade för att myndigheterna ska kunna utföra myndighetsutövning och annan verksamhet som tydligt faller inom ramen för myndigheternas befogenheter på ett korrekt, rättssäkert och effektivt sätt. Enligt utredningens kartläggning framstår behovet av ett ökat informationsutbyte som särskilt angeläget för att kunna förhindra och motverka bl.a. välfärdsbrottslighet och felaktiga utbetalningar från offentliga stödsystem, såsom vid hanteringen av EU-relaterade medel samt vid informationsutbyte mellan myndigheter kopplat till barn och unga som riskerar att fara illa och utnyttjas i kriminella sammanhang.

Kartläggningen visar att många myndigheter anser sig förfoga över information om enskilda som kan ha betydelse för att andra myndigheter ska kunna fatta korrekta beslut eller på annat sätt utföra sin verksamhet. Det framkommer också att det finns en efterfrågan på utökade möjligheter att lämna ut information till andra myndigheter, som mottagaren kan behöva för att fatta korrekta beslut eller i övrigt utföra sin verksamhet. En

och sårbarhet, utan stärker också dess motståndskraft mot bl.a. fusk, regelöverträdelser och brottslighet. För att möta de utmaningar som samhället står inför i form av den alltmer systemhotande brottsligheten, är det enligt regeringen nödvändigt att myndigheter har goda möjligheter att utbyta information. Det gäller inte minst i arbetet med att förebygga och förhindra att barn och unga dras in i kriminalitet. En given målsättning inom det allmänna är också att beslut och utbetalningar ska vara korrekta och komma rätt personer och företag till del. Om en beslutsfattare inom den offentliga förvaltningen ska fatta ett beslut och – till följd av rättsliga begränsningar i sekretess- och dataskyddslagstiftningen eller andra regelverk – inte får del av relevant information som finns tillgänglig hos det allmänna, riskerar han eller hon bli förhindrad från att säkerställa att beslutet blir korrekt. Sådana situationer kan få betydande konsekvenser för medborgarnas förtroende för det allmänna.

Flera utredningar och rapporter har under de senaste åren uppmärksammat och konstaterat att det finns ett behov av större möjligheter för myndigheter att utbyta information med varandra för att bl.a. motverka olika former av brottslighet, felaktiga utbetalningar och fusk inom offentliga stödsystem, såsom inom välfärdssystemen och av EU-stöd samt statliga och kommunala stöd till företag och civilsamhälle. Detsamma gäller myndigheternas möjligheter att utbyta information med varandra för att stärka det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet. Bland de betänkanden, promemorior och rapporter som har presenterats kan här nämnas t.ex. Bidragsbrott och underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen – en utvärdering (SOU 2018:14), Samlade åtgärder för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen (SOU 2019:59), Kontroll för ökad tilltro (SOU 2020:35), Myndigheter i samverkan mot arbetslivskriminalitet (Ds 2021:1), Utökat informationsutbyte (Ds 2022:13), Korrekta utbetalningar av statliga stöd till företag och andra juridiska personer (Statskontoret 2023:19), Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen – En ny huvudregel (SOU 2023:69), En ny organisation för förvaltning av EU-medel (SOU 2024:22) och Kommunal anslutning till Utbetalningsmyndighetens verksamhet (SOU 2025:20).

Enligt den kartläggning som görs i promemorian Utökat informationsutbyte (Ds 2022:13) är bilden av vad som hindrar eller begränsar informationsutbytet mellan myndigheter mångfasetterad. När det gäller rättsliga hinder konstateras det i promemorian att regelverket kring sekretess är svåröverskådligt och att befintliga sekretessbrytande bestämmelser inte i tillräcklig omfattning medger att uppgifter av betydelse för andra myndigheter utbyts. Tillämpningsområdet för generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL anses av myndigheterna vara för begränsat och bestämmelser om uppgiftsskyldighet beskrivs som i vissa fall alltför detaljerade (se delrapport Fi2021/02991 s. 167–177). Liknande synpunkter förs fram i den kartläggning som Utredningen om förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter (Ju 2022:03) genomfört och som redovisas i betänkandet Ökat informationsflöde till brottsbekämpningen – En ny huvudregel (SOU 2023:69). De brottsbekämpande myndigheterna för bl.a. fram att regelverket kring informationsutbyte är svårtillämpat och svåröverskådligt samt att det behöver förenklas (se SOU 2023:69 s. 154–156).

Prop. 2024/25:180

13

regeringen, i förhållande till vissa myndigheter, vidtagit flera åtgärder för att på olika sätt öka de rättsliga förutsättningarna för att utbyta uppgifter och för att förenkla regelverket. Enligt regeringen behövs sådana åtgärder i förhållande till alla myndigheter. Det är en utbredd uppfattning att dagens lagstiftning är komplicerad och svårtillämpad, och enligt regeringen framstår det inte som tillräckligt att, som bl.a. Brå och Domstolsverket föreslår, t.ex. genomföra utbildningsinsatser. Därutöver visar kartläggningen att myndigheterna anser att möjligheterna till informationsutbyte inom många områden är alltför begränsade.

Med anledning av Lagrådets synpunkter vill regeringen framhålla att utredningen redovisar flera olika situationer där dagens reglering inte medger ett tillräckligt informationsutbyte. Av utredningens kontakter med olika aktörer, bl.a. Rådet för skydd av Europeiska unionens finansiella intressen (SEFI-rådet), CSN, Polismyndigheten och Skatteverket, framgår att inte enbart en förenkling av regelverket behövs utan att möjligheterna till informationsutbyte också måste blir större. Det anses t.ex. nödvändigt för att säkerställa att dubbelfinansiering av EU-medel inte förekommer. Ett annat exempel är att Skatteverket framhåller att myndigheten förfogar över uppgifter som andra myndigheter har ett behov av men där det saknas tillräckliga möjligheter för Skatteverket att frivilligt dela med sig av uppgifterna. I utredningens samråd med SKR påtalas vidare särskilt att välfärdsbrottslighet många gånger möjliggörs genom att uppgifter om enskilda skyddas av sekretess, och att myndigheterna därför är förhindrade att utbyta information med varandra. I det avseendet bör det enligt regeringens mening särskilt noteras att socialtjänstsekretess enligt 26 kap. 1 § OSL är undantagen från tillämpningsområdet för flera befintliga möjligheter att utbyta information. Socialtjänstsekretessen undantas både från lagen om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet och lagen om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna. Regeringen ger i avsnitt 5.2 ytterligare exempel på situationer där möjligheterna till informationsutbyte behöver bli större. Det rör sig därmed inte enbart om ett behov av att förenkla befintligt regelverk eller att öka samverkan mellan myndigheter. Det ska också framhållas att en majoritet av remissinstanserna instämmer i utredningens bedömning att det finns ett behov av förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter.

Tillit till det offentliga och till ett lands institutioner är en av grundstenarna för ett välfungerande samhälle. Grundläggande för medborgarnas tillit är att det allmänna sköter sina åtaganden på ett effektivt och rättssäkert sätt. För att myndigheterna ska kunna fullgöra sina uppdrag på ett effektivt sätt behöver de ha tillgång till uppgifter som är korrekta, aktuella och relevanta. Uppgifter som finns hos en myndighet kan vara avgörande för att en annan myndighet ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Sådana uppgifter måste enligt regeringen kunna utbytas på ett effektivt sätt, samtidigt som hänsyn också behöver tas till rättssäkerhetens krav och till att motstående intressen kan behöva beaktas vid utbytet. I likhet med utredningen anser regeringen att ett större grepp behöver tas om frågan om informationsutbyte. En sådan åtgärd är att genom ändringar i sekretessregleringen se till att myndigheterna får förbättrade möjligheter att utbyta information som de behöver för att fullgöra sina uppdrag.

Prop. 2024/25:180

15

Prop. 2024/25:180

16

Informationsutbytet förbättras genom att en ny sekretessbrytande bestämmelse införs

Utredningen föreslår att det i offentlighets- och sekretesslagen ska införas en ny sekretessbrytande bestämmelse som är tillämplig på sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, dvs. sekretess som regleras i 21–40 kap. OSL. Innebörden av förslaget är att sekretess som regleras i de angivna kapitlen inte bör hindra myndigheter från att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter under vissa förutsättningar som anges i den sekretessbrytande bestämmelsen. Förslaget medför inte någon skyldighet för myndigheterna att lämna ut uppgifter på eget initiativ. Om en annan myndighet begär ut uppgifter som bestämmelsen är tillämplig på uppstår dock en skyldighet för den myndighet som förfogar över uppgifterna att lämna ut dessa enligt 6 kap. 5 § OSL. Den enda grunden för en myndighet att avstå från att samverka med andra myndigheter och lämna ut efterfrågade uppgifter är att det skulle hindra arbetets behöriga gång.

Några remissinstanser, bl.a. Försäkringskassan, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Norrtälje kommun och Tillväxtverket, är tveksamma till om ytterligare en sekretessbrytande bestämmelse är tillräcklig för att tillgodose behovet av informationsutbyte. Enligt Brå och Försäkringskassan innebär förslaget att det införs ytterligare en undantagsregel som gör regelverket än mer svåröverskådligt och svårtillämpat. Domstolsverket menar att en stor del av tillämpningsproblematiken med det nuvarande regelverket kommer att kvarstå. Liknande synpunkter förs fram av bl.a. Kronofogdemyndigheten och Myndigheten för digital förvaltning. Som ett alternativ till utredningens förslag förordar flera remissinstanser, däribland Arbetsförmedlingen, Brå, Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, IVO, Polismyndigheten, Skatteverket, Uppsala kommun och Åklagarmyndigheten, att det bör övervägas om sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden kan avskaffas mellan myndigheter. Remissinstanserna menar att en sådan lösning bl.a. skulle vara både tydligare och enklare att tillämpa. Med anledning av dessa synpunkter kan regeringen konstatera att utredningen för ett resonemang om att en sådan lösning skulle kunna vara ett alternativ till en ny generell sekretessbrytande bestämmelse. Utredningen föreslår dock en ny sekretessbrytande bestämmelse och det saknas underlag för att i detta lagstiftningsärende överväga en sådan lösning som bl.a. Försäkringskassan och Polismyndigheten efterfrågar.

Enligt regeringens bedömning skulle införandet av en ny sekretessbrytande bestämmelse, som är tillämplig på sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, i många fall underlätta och förenkla myndigheternas prövning av om ett utlämnande ska ske. I stället för att behöva navigera bland och tillämpa flera olika sekretessbrytande bestämmelser med skilda rekvisit och intresseavvägningar, kommer myndigheterna i många fall endast att behöva tillämpa den sekretessbrytande bestämmelse som nu föreslås.

Regeringen delar inte Justitiekanslerns uppfattning att förslaget inte respekterar lagstiftningens struktur och att det finns anledning att ifrågasätta den systematiska lämpligheten av att en undantagsregel i praktiken

görs till en huvudregel. Som exempel kan nämnas att det i 10 kap. OSL finns flera exempel på sekretessbrytande bestämmelser som är tillämpliga på alla eller ett stort antal sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (se t.ex. 10 kap. 2 och 27 §§ OSL).

Som såväl utredningen som flera remissinstanser, exempelvis Göteborgs kommun, IMY, Institutet för mänskliga rättigheter, Justitiekanslern och JO, pekar på kan utredningens förslag innebära risker för den personliga integriteten. Sekretess mellan myndigheter till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden syftar – när det gäller uppgifter om fysiska personer – i första hand till att värna om den enskildes personliga integritet. En utgångspunkt är att uppgifter som omfattas av sekretess inte ska vidarebefordras utanför den verksamhet i vilken de hämtats in. När sekretessgenombrott övervägs måste det därför göras en bedömning av vilken grad av intrång i den personliga integriteten som sekretessgenombrottet innebär. I den bedömningen är faktorer som är särskilt viktiga att beakta bl.a. om utbytet av information sker mellan myndigheter eller om även enskilda deltar i informationsutbytet, arten av uppgifter, för vilka syften som uppgifterna behandlas, mängden av uppgifter, hur uppgifterna används, hur uppgifterna sprids och möjligheten att lagra uppgifterna. Eftersom det finns ett starkt allmänt intresse av att enskildas förtroende för myndigheterna upprätthålls, kan behovet av skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden även betraktas som betydelsefullt från allmän synpunkt.

Förslaget innebär att uppgifter om enskilda kommer att spridas och bli tillgängliga för fler personer och dessutom för personer som t.ex. arbetar vid brottsbekämpande myndigheter. Enligt regeringen finns det därmed en risk för att utredningens förslag innebär ett försämrat skydd för den personliga integriteten. En analys av förslagets konsekvenser för den personliga integriteten finns i avsnitt 6 men även i respektive delavsnitt nedan. Enligt regeringen kan det inte heller uteslutas att det finns en risk för att förtroendet kan minska för myndigheter som i ökad utsträckning lämnar ut uppgifter. Som bl.a. Finansinspektionen, Inspektionen för socialförsäkringen, Konkurrensverket, Kriminalvården och Statens haverikommission för fram skulle det i sig kunna medföra andra konsekvenser, t.ex. en minskad benägenhet att vända sig till dessa myndigheter eller att lämna uppgifter till myndigheterna. Finansinspektionen förklarar att det skulle kunna påverka olika finansiella instituts vilja att dela med sig av information på eget initiativ. Det skulle i förlängningen försämra möjligheten att utöva tillsyn. Liknande synpunkter förs fram av Konkurrensverket och Statens haverikommission. Regeringen vill med anledning av dessa synpunkter framhålla att förslaget inte innebär att myndigheterna ges ett obegränsat handlingsutrymme att fritt utbyta uppgifter. Som det redogörs för i avsnitt 5.2–5.4 föreslås att den sekretessbrytande bestämmelsen ska förses med olika tillämpningsbegränsningar. Regeringen kan också konstatera att flera sekretessbrytande bestämmelser i 10 kap. OSL redan är tillämpliga på uppgifter som förekommer i Finansinspektionens, Konkurrensverkets och Statens haverikommissions verksamhet. Som exempel kan nämnas 10 kap. 2, 24 och 27 §§ OSL. Risken för att förslaget generellt skulle påverka förtroendet för myndigheterna ska därför inte överdrivas.

Prop. 2024/25:180

17

En stor del av den identifierade problematiken som utgör hinder mot ett informationsutbyte är dessutom att det i dagsläget finns många sekretessbrytande bestämmelser, som kräver komplexa juridiska avvägningar och ibland överlappar andra bestämmelser. Om alla behov av ett utökat informationsutbyte skulle tillgodoses genom att separata nya avgränsade sekretessbrytande bestämmelser infördes skulle det leda till att regleringen blir ännu mer komplex och svår för myndigheterna att tillämpa. En sådan ordning riskerar att försvåra ett sådant informationsutbyte som är avsikten. Avgränsade bestämmelser om sekretessgenombrott medför också en problematik med att visst informationsutbyte fortsatt inte är tillåtet. Enligt regeringens bedömning kommer införandet av en ny sekretessbrytande bestämmelse i enlighet med utredningens förslag i många fall att underlätta och förenkla myndigheternas prövning av om ett utlämnande kan ske. I stället för att behöva navigera bland och tillämpa flera olika sekretessbrytande bestämmelser med skilda rekvisit och intresseavvägningar, kommer myndigheterna i stället endast behöva tillämpa den sekretessbrytande bestämmelse som nu föreslås. Enligt regeringen innebär det en förenkling av regelverket, som i sig är nödvändig, och som inte kan uppnås genom ytterligare mera avgränsade sekretessbrytande bestämmelser. Regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag.

Svensk Försäkring ifrågasätter utredningens avgränsning till att endast möjliggöra ett sekretessgenombrott för utbyte av uppgifter mellan myndigheter. Svensk Försäkring påpekar att även privata aktörer har ett behov av att få del av uppgifter från myndigheter, regioner och kommuner för att kunna motverka brottslighet. På samma sätt påpekar Brå att organisationer som historiskt sett drivits av stat, region och kommun i dag drivs av privata aktörer samt att samverkan mellan flera av dessa aktörer, bl.a. grundskolor och hem för vård och boende (HVB-hem), är centralt i det brottsförebyggande arbetet, oavsett driftsform. Brå lyfter som exempel fram att förslaget möjliggör ett utlämnande av uppgifter till kommunala grundskolor men inte till grundskolor med enskilda huvudmän. Liknande synpunkter förs fram av SKR. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen påpekar att endast delar av arbetslöshetskassornas verksamhet omfattas av förslaget.

Regeringen instämmer i Brås bedömning att samverkan mellan olika aktörer är centralt i det brottsförebyggande arbetet samt att det gäller oavsett driftsform. Regeringen kan också se att förbättrade förutsättningar för ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheter och privata utförare av offentliga förvaltningsuppgifter, men också med näringslivet, skulle kunna bidra till de mål som utredningens förslag eftersträvar att uppnå. Utredningens uppdrag, kartläggning och förslag har dock varit begränsat till att avse en generell sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör ett utlämnande av uppgifter mellan myndigheter och andra organ som enligt offentlighets- och sekretesslagen jämställs med myndigheter. Det saknas därför underlag i detta lagstiftningsärende för att också föreslå en sekretessbrytande bestämmelse som möjliggör ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till enskilda aktörer.

Sammantaget anser regeringen, i likhet med flera av remissinstanserna, att det bör införas en sekretessbrytande bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som är tillämplig på sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, dvs. sekretess enligt

Prop. 2024/25:180

19

20

Den sekretessbrytande bestämmelsen ska avgränsas till vissa syften

Utredningen föreslår att den sekretessbrytande bestämmelsen ska möjliggöra ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter om det behövs för vissa syften, som anges och preciseras i bestämmelsen. Enligt utredningens förslag ska det inte vara nödvändigt att uppgiften behövs hos den mottagande myndigheten utan avgörande ska i stället vara att uppgiftslämnandet i sig behövs för något av de syften som anges i bestämmelsen. Det innebär att bestämmelsen både omfattar situationer där den mottagande myndigheten behöver en uppgift för något av de syften som anges i bestämmelsen och situationer där det i stället är uppgiftslämnandet i sig som behövs för något av dessa syften, utan att den mottagande myndigheten behöver uppgiften. Det senare innebär t.ex. att bestämmelsen möjliggör ett uppgiftslämnande i syfte att möjliggöra för den mottagande myndigheten att kontrollera om den har en uppgift som en annan myndighet kan komma att efterfråga i ett senare skede. Som exempel kan nämnas den samverkan i det brottsförebyggande arbetet som sker mellan socialtjänst, skola och polis och som kräver att information lämnas både till och från socialtjänsten (Fler verktyg i socialtjänsternas arbete för att förebygga brott och stärka skyddet för barn, Ds 2023:15, s. 287).

Några remissinstanser, bl.a. Domstolsverket, IMY och Justitiekanslern, är kritiska mot utredningens förslag och invänder att det kommer att leda till ett alltför omfattande uppgiftsutlämnande. Som framgår av den kartläggning som utredningen genomfört har myndigheterna ett behov av förbättrade möjligheter att både erhålla uppgifter från och lämna ut uppgifter till andra myndigheter. Enligt regeringen riskerar en begränsning av tillämpningsområdet till att t.ex. endast medge sekretessgenombrott om den mottagande myndigheten har ett behov av uppgiften, att bli alltför snävt. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det som i stället bör vara avgörande för om sekretessgenombrott ska kunna ske är om själva uppgiftslämnandet behövs för något av de syften som anges i bestämmelsen.

Några remissinstanser har synpunkter på förslaget att en förutsättning för ett utlämnande är att det behövs för något av de syften som anges i bestämmelsen. IVO anser att det föreslagna behovsrekvisitet kan leda till en restriktiv tillämpning. Enligt IVO bör en uppgift kunna lämnas ut redan om utlämnandet syftar till att tillgodose något av de syften som anges i bestämmelsen.

Enligt regeringen är det av bl.a. integritets- och rättssäkerhetsskäl nödvändigt med en avgränsning av den sekretessbrytande bestämmelsen. När det gäller frågan hur ett behovskrav ska utformas för att möjliggöra ett sekretessgenombrott, finns det olika alternativ. Ett tänkbart alternativ är att endast kräva att det görs antagligt – kan antas – att uppgiftslämnandet behövs för något av de syften som anges i bestämmelsen. Ett annat alter-

nativ är att, som IVO föreslår, enbart ställa upp ett krav på att ett utlämnande ska ha till ändamål – syfta till – att uppnå något av de syften som anges i bestämmelsen. Enligt regeringen riskerar en utformning enligt något av dessa alternativ att leda till ett alltför omfattande utlämnande av uppgifter och en risk för att myndigheterna behöver hantera en stor mängd information som de inte har något behov av. Av integritetsskäl bör det undvikas. Ett tredje tänkbart alternativ är att föreskriva att utlämnandet ska vara nödvändigt för något av de syften som nämns i bestämmelsen. Ett sådant krav skulle enligt regeringen riskera att leda till en alltför restriktiv tillämpning med risk för att bestämmelsen, på sätt som IVO befarar, inte får avsedd effekt och att myndigheterna inte får tillgång till de uppgifter som de behöver. Regeringen bedömer att det behovsrekvisit som utredningen föreslår framstår som väl avgränsat och ändamålsenligt. Det innebär t.ex. att det för den utlämnande myndigheten behöver stå klart att uppgifter ska användas för ett av de syften som anges i bestämmelsen, men att det inte behövs något mer kvalificerat ställningstagande i fråga om vilken betydelse som uppgifterna kan tänkas komma att få i den myndighetens verksamhet.

Några remissinstanser, bl.a. IVO, JO, Kronofogdemyndigheten, Statens skolverk och Sveriges Lärare, påpekar att det kan vara svårt för den utlämnande myndigheten att på egen hand avgöra om ett utlämnande behövs för något av de syften som anges i bestämmelsen eftersom den inte har någon fullständig kännedom om den mottagande myndighetens verksamhet. Liknande synpunkter förs fram av SKR som efterfrågar vägledning för hur bedömningen ska göras. Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden pekar också på risken för att uppgifter lämnas ut som den mottagande myndigheten inte har något behov av. Liknande synpunkter förs fram av Bolagsverket, Domstolsverket och Malmö tingsrätt.

Regeringen kan konstatera att det är den utlämnande myndigheten som ska pröva om förutsättningarna för ett sekretessgenombrott enligt den sekretessbrytande bestämmelsen är uppfyllda. Det innebär att om en myndighet lämnar ut en uppgift på eget initiativ och på den grunden att den mottagande myndigheten behöver uppgiften, krävs det att den utlämnande myndigheten har kännedom om sådana omständigheter hos den mottagande myndigheten som gör att behovsrekvisitet kan anses vara uppfyllt. Att uppgiften behövs innebär att tröskeln för utlämnande är förhållandevis låg. Det måste dock finnas någon omständighet som ger stöd för bedömningen att uppgiften behövs hos den mottagande myndigheten. Detta innebär inte att den utlämnande myndigheten i varje enskilt fall behöver konstatera att behovet finns hos den mottagande myndigheten. Det är tillräckligt att en uppgift kan kopplas till ett konkret behov eller ett behov som typiskt sett kan förväntas finnas i mottagarens verksamhet och som överensstämmer med de syften som anges i bestämmelsen. Enligt Lagrådet framstår det som mindre väl förenligt med lagtexten att det är tillräckligt att en uppgift kan kopplas till ett behov som typiskt sett kan förväntas finnas i mottagarens verksamhet. Regeringen delar inte Lagrådets bedömning. Att behovsrekvisitet är uppfyllt redan när en uppgift kan kopplas till ett behov som typiskt sett kan förväntas finnas i mottagarens verksamhet, överensstämmer med den bedömning som gjorts i andra liknande sammanhang (se prop. 2024/25:65 s. 205). Det förtjänar dock att framhållas att det inte är tillräckligt att en uppgift kan antas

Prop. 2024/25:180

21

behövas för att en myndighet t.ex. ska kunna fullgöra sin författningsreglerade verksamhet, finns det inga i lagtexten angivna hållpunkter för de bedömningar som ett utlämnande ska föregås av. Det finns inte heller något att väga det intresse som sekretessen ska skydda mot. En sådan utformning av bestämmelsen skulle enligt regeringens mening riskera att leda till svårigheter vid prövningen. En tydligare konkretisering av för vilka syften ett utlämnande får ske innebär i stället att en sådan bedömning underlättas och det minskar även risken för onödigt långtgående intrång i den personliga integriteten. Regeringen instämmer därför i utredningens bedömning att ett sekretessgenombrott bör ske endast om det behövs för vissa angivna syften. Dessa syften bör utformas med utgångspunkt i de av utredningen kartlagda behoven.

Sammantaget anser regeringen, i likhet med flera av remissinstanserna, att den sekretessbrytande bestämmelsen bör möjliggöra ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter om det behövs för vissa i bestämmelsen angivna och preciserade syften. Regeringen återkommer i avsnitt 5.2 till för vilka syften ett uppgiftsutlämnande bör kunna ske.

Vilka uppgifter omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde?

En grundförutsättning för att det ska bli aktuellt att lämna ut en uppgift med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen, är att uppgiften omfattas av sekretess. Med sekretess avses ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär ett förbud mot att röja en uppgift oavsett om den finns i en handling eller endast i tjänstemannens medvetande (prop. 1979/80:2 del B s. 91 och 92). Enligt 2 kap. 1 § OSL gäller förbudet mot att röja uppgiften endast för myndigheter. Av övriga bestämmelser i kapitlet och bilagan till offentlighets- och sekretesslagen följer att vissa organ som inte är myndigheter ska jämställas med sådana vid tillämpningen av lagen.

Enligt utredningen bör möjligheten att lämna ut uppgifter med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen inte begränsas till uppgifter som är dokumenterade eller som myndigheten på annat sätt förfogar över. Flera remissinstanser, bl.a. Pensionsmyndigheten och SiS, efterfrågar ett förtydligande i den här delen. Enligt bl.a. Sandvikens kommun bör det inte vara möjligt att lämna ut uppgifter som inte är dokumenterade. Livsmedelsverket och SKR anser att det finns skäl att begränsa bestämmelsens tillämpningsområde till uppgifter som myndigheten förfogar över.

Med anledning av dessa synpunkter kan regeringen konstatera att den bestämmelse om myndighetssamverkan som kommer till uttryck i 6 kap. 5 § OSL och en bestämmelse om sekretess har olika syften och funktion. Den förra kan inte tillämpas av en myndighet i fråga om uppgifter som den inte har faktisk tillgång till och kan lämna ut oberoende av en specifik anställds medverkan. Sekretessen enligt en bestämmelse gäller däremot för uppgifter oberoende av var de förekommer, även i fråga om uppgifter som enbart finns i medvetandet hos en tjänsteman. På motsvarande sätt behöver en sekretessbrytande bestämmelse gälla även för uppgifter av det senare slaget, om den ska kunna fungera på ett ändamålsenligt sätt. Till skillnad från bl.a. Sandvikens kommun anser regeringen därför att det inte

Prop. 2024/25:180

23

24

Några remissinstanser, bl.a. Skatteverket, efterfrågar klargörande av vilka uppgifter som ska dokumenteras och registreras i samband med ett utlämnande. När det gäller frågan om dokumentation, innebär den sekretessbrytande bestämmelse som föreslås inte någon skillnad mot vad som redan i dag gäller när uppgifter lämnas ut med stöd av andra uppgiftsskyldigheter eller sekretessbrytande bestämmelser. En bedömning får göras bl.a. utifrån bestämmelserna i förvaltningslagen och annan sektorsspecifik reglering.

En närliggande fråga är om möjligheten till sekretessgenombrott bör avgränsas till vissa myndigheter. Några remissinstanser, bl.a. Göteborgs kommun och Statens haverikommission, invänder att det bör övervägas om inte tillämpningsområdet för den sekretessbrytande bestämmelsen kan begränsas till vissa myndigheter. Med anledning av de synpunkterna vill regeringen framhålla att det behov av förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter som utredningen kunnat kartlägga i princip finns inom hela den offentliga sektorn. Flera av de problem som i sig motiverar förbättrade möjligheter till informationsutbyte går inte att isolera till särskilt avgränsade förfaranden eller vissa sektorer av samhället. Det rör sig i stället om problem som är samhällsövergripande och därför får effekter i vitt skilda sammanhang. En begränsning av tillämpningsområdet till vissa myndigheter skulle riskera att leda till att bestämmelsen inte får avsedd effekt. Regeringen anser därför att bestämmelsens tillämpningsområde inte bör begränsas till vissa myndigheter.

Sammantaget anser regeringen, i likhet med utredningen och flera av remissinstanserna, att möjligheten att lämna ut uppgifter med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen inte bör begränsas till vissa myndigheter eller till uppgifter som är dokumenterade eller som myndigheten på annat sådant sätt förfogar över.

Vissa handläggningsfrågor vid begäran om utlämnande

Göteborgs kommun efterfrågar ett klargörande av hur en begäran om utlämnande ska hanteras. Domstolsverket och Konkurrensverket anser att det bör tydliggöras om ett beslut av en myndighet att neka en annan myndighets begäran om utlämnande kan överklagas.

Innebörden av den nya bestämmelsen är att sekretess inte hindrar myndigheter från att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter under de förutsättningar som anges i bestämmelsen. En bedömning måste därför göras av om en uppgift alls omfattas av sekretess och om det i så fall är en sekretessbestämmelse som enbart avser att skydda ett enskilt intresse enligt 21–40 kap. OSL eller om en bestämmelse om

sekretess till skydd för ett allmänt intresse enligt 15–20 eller 41–43 kap. OSL också är tillämplig. Om enbart någon bestämmelse om sekretess till skydd för ett enskilt intresse är tillämplig, kommer en presumtion att gälla för att uppgiften ska lämnas till den begärande myndigheten. En intresseavvägning måste dock göras i enlighet med den avvägningsnorm som föreslås i avsnitt 5.3. Om en annan myndighet begär ut uppgifter som bestämmelsen är tillämplig på uppstår en skyldighet för den myndighet som förfogar över uppgifterna att lämna ut dessa enligt 6 kap. 5 § OSL, när intresseavvägningen inte faller ut så att sekretessen ska ges företräde. Bestämmelsen innebär inte någon skyldighet för myndigheterna att lämna ut uppgifter på eget initiativ.

När det gäller prövningen enligt 6 kap. 5 § OSL har Riksdagens ombudsmän (JO) uttalat att en prövning enligt den bestämmelsen som utgångspunkt ska göras med skyndsamhet (se JO 2022/23 s. 236) men att det bör finnas ett förhållandevis stort utrymme att beakta omständigheterna i det enskilda fallet vid bedömningen av hur skyndsam handläggningen ska vara. Som JO nämner i sitt beslut kan den begärande myndigheten, för att underlätta och snabba på hanteringen, ange hur snart den efterfrågade uppgiften eller handlingen behövs. Den myndighet som förvarar uppgifterna eller handlingen kan också fråga den begärande myndigheten om behovet och anpassa sin handläggning efter svaret.

Med anledning av Domstolsverkets och Konkurrensverkets fråga om överklagbarhet, finns det skäl att framhålla att samma regler som gäller vid tillämpningen av andra sekretessbrytande bestämmelser ska tillämpas vid en vägran att lämna uppgifter med stöd av den nya bestämmelsen. Det är viktigt att det finns en god kommunikation och fungerande samverkan kring utlämnandefrågor enligt den nya sekretessbrytande bestämmelsen. En myndighet får dock överklaga ett beslut av en annan myndighet att avslå den förstnämnda myndighetens begäran att få ta del av en handling eller på annat sätt få del av en uppgift, om inte annat anges i lag eller förordning (6 kap. 7–9 §§ OSL). Någon annan ordning än den redovisade är inte avsedd att gälla för utlämnanden som sker med stöd av den bestämmelse som nu föreslås.

Placering och rubrik

Utredningen föreslår att den sekretessbrytande bestämmelsen ska utgöra en ny paragraf, 10 kap. 15 a § OSL, med rubriken Sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

Enligt Försäkringskassan bör det, med tanke på bestämmelsen breda tillämpningsområde och generella karaktär, övervägas om den inte bör placeras i slutet av 10 kap. i anslutning till generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Som regeringen återkommer till i avsnitt 5.5 föreslår regeringen att den sekretessbrytande bestämmelsen inte ska vara subsidiär i förhållande till andra sekretessbrytande bestämmelser och uppgiftsskyldigheter. Det innebär att det inte finns något som hindrar att uppgifter lämnas ut med stöd av den nya bestämmelsen även om det finns en annan sekretessbrytande bestämmelse eller uppgiftsskyldighet som reglerar samma uppgiftslämnande. Regeringen anser att den placering som utredningen föreslår – tidigt bland de bestämmelser som gäller till förmån för myndigheter – innebär att det bör bli tydligt att det inte är nödvändigt

Prop. 2024/25:180

25

Skälen för regeringens förslag

Det är angeläget att uppgifter kan utbytas för att motverka felaktiga utbetalningar

Utredningen föreslår bl.a. att bestämmelsen ska möjliggöra ett sekretessgenombrott för att motverka felaktiga utbetalningar. Utredningen baserar sin bedömning på den kartläggning som genomförts och som visar att det finns behov av förbättrade möjligheter för myndigheterna att utbyta uppgifter om enskilda för att förhindra, förebygga, upptäcka, utreda och ingripa mot bl.a. felaktiga utbetalningar. Motsvarande bedömning har tidigare även gjorts inom ramen för en utvärdering av möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor (Fi 2021:B) när det specifikt gäller utbetalningar från välfärdssystemen (prop. 2023/24:85 s. 25 med hänvisningar).

Det har vidtagits flera lagstiftningsåtgärder för att förbättra möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter i syfte att motverka felaktiga utbetalningar. Gemensamt för de åtgärder som vidtagits är dock att de avser utbyte mellan vissa aktörer och att de innehåller olika typer av avgränsningar. Som exempel kan nämnas lagen om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, som avgränsats till just felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och inte omfattar t.ex. EU-stöd eller statliga stöd till företag eller civilsamhälle. Det behövs därför fler åtgärder för att åstadkomma ett sådant större grepp i frågan om informationsutbyte som regeringen bedömer är nödvändigt. De tidigare vidtagna åtgärderna löser inte heller problemet med att dagens lagstiftning i vissa delar uppfattas som komplicerad och svårtillämpad. Som framgår av utredningens kartläggning lyfter myndigheterna fram just svårigheten att i det dagliga arbetet överblicka den stora mängden sekretessbrytande bestämmelser, som är utformade på olika sätt och innehåller olika komplicerade rekvisit för utlämnande, som ett särskilt problem. Dessutom framgår det av utredningens kartläggning att behovet av ett ökat informationsutbyte för att motverka felaktiga utbetalningar inte endast är framträdande i fråga om felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Det finns ett omfattande behov av förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter i samband med hanteringen av EU-relaterade medel. Enligt utredningen bör regleringen därför syfta till att minska alla felaktiga utbetalningar i form av bidrag, stöd, ersättningar och liknande, oberoende av vilket slags stöd det är fråga om och vilken myndighet som är beslutande eller utbetalande myndighet.

Flera remissinstanser, bl.a. Arbetsförmedlingen, Eksjö kommun, Försäkringskassan, Gällivare kommun, LO, Skatteverket och SKR, instämmer i utredningens bedömning att det finns ett behov av åtgärder för att motverka felaktiga utbetalningar. Regeringen har också i flera sammanhang uttryckt att myndigheter, kommuner och andra aktörer behöver ha goda förutsättningar att utbyta uppgifter för att motverka felaktiga utbetalningar från bl.a. välfärdssystemen (se bl.a. prop. 2023/24:85 s. 24). Regeringen anser att en generell möjlighet till sekretessgenombrott skulle vara en effektiv åtgärd för att tillse att myndigheter får del av de uppgifter som behövs för det arbetet. Regeringen

Prop. 2024/25:180

27

anordnande av arbetsträning eller andra arbetsmarknadspolitiska insatser för enskilda (prop. 2018/19:132 s. 21).

Den föreslagna avgränsningen innebär att utbetalningar från myndigheter som sker på rent civilrättslig grund, t.ex. utbetalningar som sker med stöd av upphandlade avtal eller löneutbetalningar, faller utanför den föreslagna punktens tillämpningsområde. När det gäller Arbetsförmedlingen innebär det – till skillnad mot vad utredningen redogör för – att ersättningar till leverantörer som utför arbetsmarknadspolitiska insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen inte omfattas av det nu angivna ändamålet (prop. 2018/19:132 s. 22). Som Arbetsförmedlingen och Utbetalningsmyndigheten påpekar, baseras dessa ersättningar som regel på upphandlade avtal och utbetalningen sker därmed på rent civilrättslig grund. På samma sätt anser regeringen, till skillnad från utredningen men i likhet med SKR, att inte heller kommunala utbetalningar till privata aktörer som har hand om skötseln av kommunala angelägenheter som genom avtal har lämnats över med stöd av kommunallagen omfattas av den aktuella bestämmelsens tillämpningsområde. Även området för offentlig upphandling faller, som Upphandlingsmyndigheten och Utbetalningsmyndigheten påpekar, utanför tillämpningsområdet.

Som de nämnda remissinstanserna för fram, finns det även på dessa områden ett behov av att utbyta sekretessbelagda uppgifter bl.a. för att motverka väldfärdsbrottslighet och arbetslivskriminalitet. Utöver att ett uppgiftslämnande ska kunna ske för att motverka felaktiga utbetalningar, föreslår regeringen därför att ett sekretessgenombrott ska kunna ske för andra syften, t.ex. för att motverka brottslig verksamhet och för att motverka fusk och överträdelser av regler, villkor i beslut eller avtal. Enligt regeringen bör ett uppgiftslämnande för att komma till rätta med oegentligheter på de beskrivna områdena kunna ske med stöd av någon av dessa punkter (se avsnitt 5.2.2 och 5.2.3).

Innebörden av utredningens förslag är att ett uppgiftslämnande ska kunna ske om det behövs för att förebygga eller förhindra att en ekonomisk förmån, ett ekonomiskt stöd, en skatt eller en avgift beslutas, betalas ut eller tillgodoräknas felaktigt eller med ett för högt eller ett för lågt belopp. En situation då det kan bli aktuellt är om det finns indikationer på att t.ex. en förestående betalning är felaktig och att det finns behov av att inhämta uppgifter för att utreda om så är fallet och i så fall förhindra utbetalningen. Att det finns indikationer på felaktigheter är emellertid inget krav för att ett uppgiftslämnande ska komma i fråga. Enligt förslaget ska sekretessgenombrott även kunna ske utan att sådana indikationer förekommit, exempelvis om det behövs för att säkerställa ett komplett beslutsunderlag. Ett uppgiftslämnande kan också ske efter avslutad handläggning för att upptäcka eller reda ut felaktigheter som redan har inträffat.

Några remissinstanser, bl.a. Akademikerförbundet SSR, anser att en tillämpning av den föreslagna bestämmelsen riskerar att leda till ett alltför omfattande uppgiftslämnande. För att minska intrånget i den personliga integriteten anser Göteborgs kommun att bestämmelsen bör begränsas. Regeringen delar inte den uppfattningen. En given målsättning är att alla utbetalningar av medel från det allmänna ska vara korrekta och göras på ett sådant sätt att de kommer rätt personer och företag till del. Missbruk och felaktigt nyttjande av välfärdssystemen och andra offentliga stödsystem gör inte bara att systemen riskerar att tappa i legitimitet utan

Prop. 2024/25:180

29

Skälen för regeringens förslag

Det är angeläget att uppgifter kan utbytas för att utreda brott och motverka brottslig verksamhet

Utredningen föreslår att den sekretessbrytande bestämmelsen ska möjliggöra ett sekretessgenombrott för utlämnanden som behövs för att utreda brott eller motverka brottslig verksamhet. Utredningen baserar sin bedömning på den kartläggning som genomförts och som visar att myndigheterna har ett behov av förbättrade möjligheter att utbyta information för att de ska kunna förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda brott och brottslig verksamhet. Motsvarande bedömning har tidigare även gjorts inom ramen för en utvärdering av möjligheterna till informationsutbyte mellan myndigheter, kommuner och arbetslöshetskassor (Fi 2021:B) när det specifikt gäller samverkan mot arbetslivskriminalitet (prop. 2023/24:85 s. 26 med hänvisningar).

Brottsligheten i Sverige har under de senaste åren utvecklats och blivit alltmer samhällshotande. Brottslighetens karaktär och de metoder som kriminella använder har blivit mer komplexa. Allt yngre personer påträffas, både som offer och som gärningsmän, i samband med grova våldsbrott och uppgörelser mellan kriminella nätverk. Regeringen har i olika sammanhang lyft fram att i det allvarliga läge som Sverige befinner sig krävs det kraftfulla åtgärder för att uppnå en mer effektiv brottsbekämpning. Ett framgångsrikt brottsbekämpande arbete förutsätter en väl fungerande samverkan mellan relevanta myndigheter och andra aktörer. En sådan samverkan förutsätter i sin tur att det finns ett regelverk som gör det möjligt att utbyta information på ett effektivt och rättssäkert sätt (prop. 2024/25:65 s. 69).

I den kartläggning som gjordes av Utredningen om förbättrade möjligheter att utbyta information med brottsbekämpande myndigheter uttrycker de brottsbekämpande myndigheterna ett behov av att få del av fler uppgifter från olika myndigheter. Det förs fram att flera av de bestämmelser som reglerar informationsutbyte innehåller trösklar, inte minst de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. OSL, som enligt de brottsbekämpande myndigheterna generellt sett bör blir lägre (SOU 2023:69 s. 156). Polismyndigheten har i en skrivelse till regeringen i november 2023 (Ju2023/02568) framhållit att frågan om informationsutbyte mellan myndigheter är den åtgärd som på både kort och lång sikt kommer att ge störst effekt i brottsbekämpningen. Behovet av information finns enligt myndigheten även vid bekämpande av brottslighet som inte har koppling till den organiserade brottsligheten. Polismyndigheten menar att den kommer att hindras från att effektivt kunna stoppa grov kriminalitet och förhindra att unga hamnar i organiserad brottslighet om inte sekretessproblematiken omhändertas. Även utredningens samråd med myndigheterna som ingår i det myndighetsgemensamma arbetet för att motverka att barn hamnar i kriminalitet, den s.k. Bob-samverkan, bekräftar bilden av att förbättrade möjligheter till informationsutbyte skulle vara av mycket stor betydelse för att mer effektivt förebygga och motverka att barn och unga riskerar att fara illa och utnyttjas i kriminella sammanhang. Särskilt behovet av en enklare och tydligare reglering lyftes i det sammanhanget, och framför allt behovet av en reglering som kan tillämpas i syfte att skapa ett öppet samtal mellan berörda aktörer för att t.ex. kunna vända en

Prop. 2024/25:180

31

32

I strategin mot organiserad brottslighet (skr. 2023/24:67) framhåller regeringen att behovet av ett effektivt och rättssäkert informationsutbyte inte är begränsat till utbyte av information med eller mellan brottsbekämpande myndigheter. Det är av stor vikt att även andra myndigheter och aktörer som har relevant information ges förutsättningar att utbyta informationen med varandra, i syfte att kunna upptäcka brottsliga upplägg och förebygga brott (s. 37). Enligt regeringen är det oacceptabelt att bristande förutsättningar att dela information kan bidra till att brott begås och att barn och unga involveras i kriminalitet. I den socialpreventiva strategin mot kriminella nätverk och annan brottslighet Barriärer mot brott (skr. 2023/24:68) framhålls vidare att en välfungerande samverkan är en grundläggande del i ett effektivt brottsförebyggande arbete. En sådan samverkan förutsätter dock att de aktörer som kan bidra med insatser kan utbyta information på ett ändamålsenligt sätt (s. 10). Sekretess har återkommande lyfts upp som ett hinder för informationsutbyte i lokalt brottsförebyggande arbete (Brå 2021:2). Även flera utredningar beskriver behovet av informationsdelning inom det brottsförebyggande området. Som exempel kan nämnas Fler verktyg i socialtjänsternas arbete för att förebygga brott och stärka skyddet för barn (Ds 2023:15) och Ökat uppgiftsutbyte i det brottsförebyggande arbetet – skolans och socialtjänstens behov (SOU 2024:87).

Som Statens haverikommission för fram finns det redan i dag vissa sekretessbrytande bestämmelser som medger sekretessgenombrott för uppgifter som kan behövas i den brottsbekämpande verksamheten. Det har också vidtagits flera lagstiftningsåtgärder för att öka uppgiftslämnandet till de brottsbekämpande myndigheterna (se avsnitt 5.1). Gemensamt för de åtgärder som vidtagits är att de huvudsakligen avser informationsutbyte mellan vissa aktörer och för vissa avgränsade syften. Det behövs därför fler åtgärder för att åstadkomma ett sådant större grepp i frågan om informationsutbyte som regeringen bedömer är nödvändigt. De tidigare vidtagna åtgärderna löser inte heller problemet att dagens lagstiftning i vissa delar uppfattas som komplicerad och svårtillämpad. Mot bakgrund av de behov som utredningen kartlagt och de behov som i andra sammanhang konstaterats finnas av förbättrade möjligheter till informationsutbyte för att underlätta det brottsförebyggande och brottsbekämpande arbetet, anser regeringen, i likhet med utredningen och flera remissinstanser, att det är angeläget att den sekretessbrytande bestämmelse som nu föreslås medger sekretessgenombrott för sådana syften. En central fråga är hur en sådan bestämmelse bör utformas.

Utreda brott

Som framgår ovan föreslår utredningen att den sekretessbrytande bestämmelsen ska kunna tillämpas om uppgiftslämnandet behövs för att utreda brott. Med brott avses enligt utredningen ett konkret brott. Det kan vara fråga om brott som bevisligen har begåtts, såväl som brott som det enbart finns misstankar om. Misstankarna behöver inte vara riktade mot någon bestämd person. För att sekretessgenombrott ska komma i fråga krävs inte att brottet är av en viss allvarsgrad. Även utlämnanden av

uppgifter som behövs för att utreda brott som endast ger penningböter bör enligt utredningen omfattas av bestämmelsen. I begreppet brott inkluderas alla handlingar och underlåtenheter som är straffbara inklusive de s.k. osjälvständiga brottsformerna, dvs. försök, förberedelse och stämpling till brott m.m.

Akademikerförbundet SSR anser att en tillämpning av den föreslagna bestämmelsen riskerar att leda till ett alltför omfattande uppgiftslämnande. Liknande synpunkter förs fram av bl.a. Statens haverikommission och Göteborgs kommun som anser att förslaget bör begränsas. Regeringen delar inte den uppfattningen. Tvärtom är det angeläget att framhålla att möjligheten att utreda mindre allvarliga brott kan vara ett led i ett brottsförebyggande arbete mot allvarligare brottslighet, särskilt vad gäller unga. För att möta de utmaningar som samhället står inför i form av den alltmer samhällshotande brottsligheten behövs det enligt regeringen en avsevärd utvidgning av myndigheternas möjligheter att dela relevant information med varandra. Utlämnande av uppgifter bör alltså kunna ske för utredning av brott oavsett vilken straffskala det har. Regeringen delar också utredningens uppfattning att det bör räcka att det finns misstankar om ett konkret brott för att den sekretessbrytande bestämmelsen ska kunna tillämpas. Möjligheterna till uppgiftsutbyte bör inte heller begränsas av att gärningspersonen inte uppnått åldern för straffbarhet eller att det i det enskilda fallet kan föreligga någon annan straffrihetsgrund. Det är den brottsliga gärningen som bör stå i fokus.

Sammantaget anser regeringen, i likhet med utredningen och flera av remissinstanserna, att sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden inte bör hindra att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om det behövs för att utreda brott.

Motverka brottslig verksamhet

Utredningen föreslår att ett sekretessgenombrott ska kunna ske om uppgiftslämnandet behövs för att motverka brottslig verksamhet. Enligt utredningen är avsikten att bestämmelsen inte enbart ska träffa sådan verksamhet som de brottsbekämpande myndigheterna, t.ex. Polismyndigheten, Åklagarmyndigheten och Ekobrottsmyndigheten, bedriver för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Även sådan verksamhet som myndigheter med uppdrag att motverka brott i största allmänhet ägnar sig åt ska enligt utredningen omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde.

Några remissinstanser har synpunkter på förslaget. Brå befarar att det inte kommer att få avsedd effekt för det brottsförebyggande arbetet. Brå lyfter särskilt fram att uttrycket motverka brottslig verksamhet kan komma att tolkas snävt och att det därför finns en risk för att det tidiga brottsförebyggande arbetet inte anses omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde. Enligt Brå bör det förtydligas att bestämmelsen är tillämplig på det brottsförebyggande arbetet. Liknande synpunkter förs fram av SKR som påtalar att uttrycken förebygga och motverka inte är helt synonyma. Även Polismyndigheten framhåller vikten av att uttrycket motverka brottslighet inte tolkas som mer begränsat än det mer etablerade uttrycket förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet.

Prop. 2024/25:180

33

36

Regeringens förslag: Sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden ska inte hindra att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om det behövs för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda fusk och överträdelser av regler, villkor i beslut eller avtal.

Regeringens bedömning: Det bör i lagtexten inte särskilt anges att uppgifter kan lämnas ut om det behövs för att handlägga ärenden i författningsreglerad verksamhet.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som yttrar sig,

däribland Arbetsförmedlingen, Brottsförebyggande rådet (Brå), Ekobrottsmyndigheten, Försäkringskassan, Kriminalvården, Migrationsverket, Polismyndigheten, Skatteverket, Statskontoret och Sveriges a- kassor, är positiva eller har inga invändningar mot förslaget.

Akademikerförbundet SSR anser att förslaget medger ett alltför omfattande uppgiftslämnande. Liknande synpunkter förs fram av Göteborgs kommun och Länsstyrelsen i Dalarnas län.

Några remissinstanser, bl.a. Hovrätten för Övre Norrland, Kammarrätten i Göteborg, Landskrona kommun, Riksdagens ombudsmän (JO), Stockholms kommun och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) pekar på att uttrycken fusk och regelöverträdelser är otydliga. Ett sätt att förtydliga bestämmelsen skulle enligt domstolarna kunna vara att beskriva de typer av överträdelser som träffas av den.

Upphandlingsmyndigheten och Utbetalningsmyndigheten anser att det bör förtydligas om bestämmelsen är tillämplig på offentliga upphandlingar. Utbetalningsmyndigheten efterfrågar ett tydliggörande av vad som gäller vid ersättningar som på oriktiga grunder betalas ut till en leverantör. Liknande synpunkter förs fram av Stockholms kommun.

Några remissinstanser, bl.a. Botkyrka kommun, Förvaltningsrätten i Stockholm, Helsingborgs kommun, Integritetsskyddsmyndigheten (IMY), Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och Socialstyrelsen, är kritiska mot utredningens förslag att ett uppgiftslämnande ska kunna ske om det behövs för handläggningen av ärenden i författningsreglerad verksamhet. Det är enligt remissinstanserna svårt att överblicka konsekvenserna av förslaget och det ifrågasätts om förslaget är motiverat med hänsyn till risken för intrång i den personliga integriteten. Enligt Statens haverikommission brister förslaget i fråga om tydlighet och precision. Botkyrka kommun anser att det kan övervägas om bestämmelsen är nödvändig.

Skälen för regeringens bedömning och förslag

Det är angeläget att uppgifter kan utbytas för att motverka fusk och regelöverträdelser

Utredningen föreslår att ett sekretessgenombrott ska kunna ske om uppgiftslämnandet behövs för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda fusk eller regelöverträdelser. Utredningen baserar sin bedömning på den kartläggning som genomförts och som visar att det finns en

efterfrågan från myndigheterna om förbättrade möjligheter att utbyta sådan information som behövs för att de ska kunna förhindra, förebygga, upptäcka, utreda eller ingripa mot fusk eller regelöverträdelser.

Med uttrycket fusk avses enligt utredningen medvetna bedrägliga handlingar eller underlåtenheter som innebär att förmåner, tillstånd eller liknande tillskansas från det allmänna utan att den som fuskar har rätt till dem. Med regelöverträdelser avses i utredningens förslag alla handlingar eller underlåtenheter som innebär en överträdelse av en lag, en förordning, eller en myndighetsföreskrift, dvs. författning. Därutöver innefattar uttrycket enligt utredningen även överträdelse av andra regler än sådana som kommer till uttryck i en författning. Utredningen tar som exempel upp ageranden i strid med villkoren i ett tillstånd eller ageranden i strid med avtalsvillkor. En regelöverträdelse kan – i likhet med vad som kännetecknar fusk – vara resultatet av en medveten handling eller underlåtenhet i strid med en regel. Till skillnad från vad som gäller vid fusk kan det dock också ske utan att den som begår regelöverträdelsen har något bedrägligt uppsåt. Som exempel tar utredningen upp att en regelöverträdelse har sin grund i ett missförstånd eller ett systemfel som den som gör sig skyldig till regelöverträdelsen inte kan lastas för.

Några remissinstanser, bl.a. Hovrätten för Övre Norrland, JO, Kammarrätten i Göteborg och Landskrona kommun, invänder mot förslagets precision. Som ett alternativ föreslår Hovrätten för Övre Norrland och Kammarrätten i Göteborg att det i lagtexten beskrivs vilka överträdelser som bestämmelsen omfattar, dvs. överträdelser av författningsbestämmelser, myndigheters beslut eller anvisningar, eller bestämmelser i avtal mellan myndigheter och enskilda. Liknande synpunkter förs fram av SKR och Stockholms kommun som särskilt menar att det bör förtydligas att uttrycket regelöverträdelser omfattar avtalsbrott.

En given utgångspunkt är att regleringen ska vara förutsebar och att det ska vara möjligt att avgöra i vilka situationer som ett sekretessgenombrott kan ske. Det finns inte någon allmänt vedertagen definition av uttrycken fusk och regelöverträdelser. Enligt Svensk ordbok förklaras ordet fusk som ett utnyttjande av otillåtna metoder eller hjälpmedel i syfte att vinna fördel, och i Svenska Akademiens ordlista ges ordet fuska den innebörden att någon beter sig bedrägligt. Från allmänspråklig utgångspunkt framstår det därmed som relativt klart vad som avses med fusk. I samma ordlista förklaras ordet regel med orden föreskrift och norm, och i Svenska Akademiens ordbok används därutöver förklaringar som rättesnöre och bestämmelse. I Rikstermbanken finns också definitionen ”fastlagd bestämmelse för hur något bör vara”. Utifrån en semantisk tolkning skulle därför regelöverträdelse närmast kunna förstås som en överträdelse av en norm eller bestämmelse. Som Landskrona kommun påtalar överlappar uttrycken fusk och regelöverträdelse i viss mån också varandra. En överträdelse kan i vissa fall utgöra både fusk och en regelöverträdelse, medan en regelöverträdelse inte alltid behöver ske medvetet i bedrägligt syfte och därmed kunna betraktas som fusk. Det är viktigt att framhålla att förslaget syftar till att utgöra en förenklad och mer tillåtande reglering av myndigheters informationsutbyte än det befintliga. En risk med att, på sätt som Hovrätten för Övre Norrland och Kammarrätten i Göteborg föreslår, på ett detaljerat sätt räkna upp alla de slag av överträdelser som kan möjliggöra ett sekretessgenombrott är att regleringen kan bli begränsande

Prop. 2024/25:180

37

När det gäller invändningarna från bl.a. Akademikerförbundet SSR, Göteborgs kommun och Länsstyrelsen i Dalarna län om att bestämmelsen får ett alltför brett tillämpningsområde, vill regeringen framhålla följande. Om en beslutsfattare inom den offentliga förvaltningen ska fatta ett beslut och – till följd av rättsliga begränsningar i sekretess- och dataskyddslagstiftningen eller andra regelverk – inte får del av relevant information som finns tillgänglig hos det allmänna, riskerar han eller hon bli förhindrad från att säkerställa att beslutet blir riktigt. Sådana situationer kan få betydande konsekvenser för medborgarnas förtroende för det allmänna (jfr prop. 2023/24:85 s. 65). Som Malmö kommun för fram är det t.ex. angeläget att kommuner i egenskap av tillsynsmyndigheter kan utbyta information med varandra, för att undvika att oseriösa aktörer vars tillstånd återkallats kan söka sig till en annan kommun som på grund av ovetskap inte kan beakta återkallandet vid tillståndsprövningen. För att värna ett högt förtroende för den offentliga förvaltningen hos allmänheten och samtidigt effektivt stärka arbetet för regelefterlevnad, anser regeringen att det är angeläget att myndigheterna ges påtagligt förbättrade möjligheter att utbyta information för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda fusk och överträdelser av regler, villkor i beslut eller avtal.

Sammantaget anser regeringen, i likhet med flera av remissinstanserna, att sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden inte bör hindra att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om det behövs för att förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda fusk och överträdelser av regler, villkor i beslut eller avtal.

Utöver att ett uppgiftslämnande ska kunna ske för att motverka fusk och olika typer av överträdelser, föreslår regeringen att ett sekretessgenombrott ska kunna ske för andra syften, bl.a. för att utreda brott och för att motverka felaktiga utbetalningar (se avsnitt 5.2.1 och 5.2.2). En handling eller underlåtenhet som betecknas som fusk eller regelöverträdelse, kan många gånger också sammanfalla med sådana handlingar som träffas av de övriga punkterna. Som exempel kan nämnas att en handling som betraktas som fusk kan utgöra ett brott samt även resultera i en felaktig utbetalning. Ett uppgiftslämnande kan i en sådan situation ske med stöd av flera av de föreslagna punkterna. Alla handlingar som kan betraktas som fusk utgör dock inte brott. En felaktig utbetalning kan också ske till följd av en handling som inte är att betrakta som fusk. Enligt regeringen är det angeläget att regleringen är heltäckande. Att det som en följd av hur de olika punkterna har utformats uppstår en viss överlappning är ofrånkomligt och något som i sammanhanget får godtas.

Handlägga ärenden i författningsreglerad verksamhet

Utredningen föreslår att ett sekretessgenombrott ska kunna ske om uppgiftslämnandet behövs för att handlägga ärenden i författningsreglerad verksamhet. Utredningen nämner särskilt att bestämmelsen ska kunna tillämpas av myndigheter som handlägger tillståndsärenden. Enligt utredningen kan det argumenteras för att en uppgift som behövs för att utfärda ett tillstånd på korrekta grunder kan sägas vara en uppgift som behövs för att förhindra regelöverträdelser. Utredningen gör dock bedömningen att det behövs ett tydligare lagstöd än så för att säkerställa att sekretessgenombrott ska kunna komma i fråga i alla fall.

Prop. 2024/25:180

39

40

sekretessgenombrottet inte föreslås omfatta all tänkbar ärendehandläggning. När det gäller frågan om möjligheten att utbyta uppgifter i tillståndsärenden, möjliggörs ett sådant uppgiftslämnande redan genom regeringens förslag att uppgifter ska kunna utbytas för komma till rätta med fusk och andra överträdelser. Regeringen delar därför inte utredningens bedömning att det behövs ett tydligare lagstöd än så för att säkerställa att sekretessgenombrott ska kunna komma i fråga i sådana fall.

5.3Sekretessgenombrott efter en avvägning mellan olika intressen

Regeringens förslag: En uppgift får inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Föreningen Sveriges

socialchefer, Sveriges advokatsamfund och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR), är positiva och anser att det är nödvändigt att den sekretessbrytande bestämmelsen kombineras med en intresseavvägning. Ett antal remissinstanser, bl.a. Domstolsverket och Göteborgs kommun,

avvägning måste läggas på den enskilda befattningshavaren med de risker som det innebär för tillämpningssvårigheter.

Hur bör intresseavvägningen formuleras?

Kravet på intresseavvägning kan formuleras och konstrueras på olika sätt. Utredningen föreslår att en uppgift inte ska lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Innebörden av en sådan bestämmelse är att behovet av att utbyta uppgifter normalt ska ha företräde framför andra intressen. På så sätt upprätthålls skyddet för vissa uppgifter i situationer då ett utlämnande kan framstå som mycket olämpligt eller då resultatet skulle framstå som stötande. Utredningens förslag att uppgifterna inte ska lämnas ut endast om övervägande skäl talar mot det, innebär en presumtion för att sekretessen bryts och att uppgifterna kan lämnas ut.

IMY är kritisk mot utredningens förslag. För att uppfylla kravet på proportionalitet anser IMY att uppgiftslämnandet bör begränsas till fall där behovet av utlämnande väger tyngre än integritetsintresset, dvs. en omvänd presumtion i förhållande till utredningens förslag. Regeringen vill med anledning av den synpunkten framhålla att utredningens kartläggning visar att det finns ett generellt behov av förbättrade möjligheter till informationsutbyte för att mer effektivt kunna motverka felaktiga utbetalningar, fusk eller olika typer av överträdelser och stärka brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamheter. Den intresseavvägningsnorm som utredningen föreslår baseras på denna kartläggning och regeringen anser att intresset av att kunna utbyta uppgifter om det behövs för något av de syften som anges i bestämmelsen är starkt. Det är därför, som bl.a. Ekobrottsmyndigheten och Polismyndigheten påtalar, angeläget att det råder en presumtion för att uppgifter som träffas av bestämmelsen lämnas ut. Samtidigt anser regeringen att ett viktigt led i avvägningen mellan integritet och effektivitet är att säkerställa att bestämmelsen inte går längre än vad som är motiverat och att skyddet för vissa uppgifter upprätthålls i situationer där ett utlämnande kan framstå som mycket olämpligt eller resultatet skulle framstå som stötande. Det gäller både i fråga om uppgifter om fysiska personer och uppgifter om juridiska personer. Enligt Lagrådet ger uttalandena intryck av att det endast är i ganska speciella fall som ett utlämnande inte kan ske med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen. Enligt Lagrådet överensstämmer inte det med den överviktsprincip som lagtexten ger uttryck för. Regeringen delar inte den bedömningen. Syftet med att införa krav på en intresseavvägning är att säkerställa att möjligheten till sekretessgenombrott inte går längre än vad som är motiverat och att skyddet för de sekretessbelagda uppgifterna upprätthålls i vissa situationer. Kravet på övervägande skäl för att ett utlämnande av uppgifterna inte ska kunna ske är ett uttryck för att behovet av ett utlämnande normalt ska ha företräde framför andra intressen. Möjligheten att avstå från ett utlämnande, när det sker på begäran av en annan myndighet, är därmed avsett att träffa de undantagsfall där ett utlämnande av en viss uppgift framstår som mycket olämpligt. Detta uttrycks i bestämmelsen på det sättet att det krävs övervägande skäl för att ett

Prop. 2024/25:180

43

44

Intresseavvägningen utgör ett viktigt led i att skapa en reglering som kan tillämpas på ett sätt som medför ett proportionerligt integritetsintrång, men även andra avgränsningar kan behövas för samma ändamål. Som regeringen återkommer till i avsnitt 5.4.1–5.4.3 föreslås t.ex. att viss sekretess helt ska undantas från bestämmelsens tillämpningsområde. Det är alltså inte enbart genom kravet på intresseavvägning som kravet på proportionalitet upprätthålls. Sammantaget anser regeringen att utredningens förslag på intresseavvägning är väl avvägt och ändamålsenligt utformat. Regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag. Eftersom den sekretessbrytande bestämmelsen inte medför någon skyldighet för myndigheter att på eget initiativ lämna ut uppgifter bör det i lagtexten anges att en uppgift inte får lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.

Vilka intressen ska vägas mot varandra?

Flera remissinstanser, bl.a. Ekobrottsmyndigheten, Finansinspektionen, Föreningen Sveriges socialchefer, Göteborgs kommun, IVO, Pensionsmyndigheten, Skatteverket och Socialstyrelsen, efterfrågar förtydliganden av vad som ska anses vara övervägande skäl och vilka intressen som ska beaktas vid avvägningen.

Den avvägning som ska göras kommer att utgå från å ena sidan det intresse som sekretessen ska skydda och å andra sidan intresset av att en uppgift lämnas ut för något av de syften som anges i bestämmelsen. De skäl som talar emot utlämnandet ska väga tyngre än intresset av att uppgiften lämnas ut. Ju starkare behovet av ett utlämnande är, desto starkare skäl måste finnas för att en uppgift inte ska få lämnas ut. Ett exempel på en situation där övervägande skäl kan tala emot ett utlämnande kan vara uppgifter som omfattas av sekretess i ett sådant uppföljningsärende som definieras i 1 kap. 8 § 4 lagen (2021:890) om skydd för personer som rapporterar om missförhållanden, s.k. visselblåsare (32 kap. 3 b § OSL). För att människor ska vara villiga att rapportera om missförhållande är det angeläget att dessa uppgifter skyddas, och i dessa fall bör övervägande skäl tala för att inte lämna ut en sådan uppgift.

Det bör inte krävas att den utlämnande myndigheten alltid gör en prövning i varje enskilt fall, utan en bedömning bör kunna göras utifrån det behov av sekretess som typiskt sett finns för en viss kategori av uppgifter. Bedömningen ska göras i förhållande till det sekretesskydd som gäller hos den utlämnande myndigheten. I de fall den utlämnande myndigheten mottagit uppgiften från en annan myndighet, anser regeringen till skillnad från Förvaltningsrätten i Stockholm att hänsyn inte också behöver tas till det sekretesskydd uppgiften hade hos den myndighet varifrån uppgiften ursprungligen härrör.

Vilka sekretessbestämmelser som är tillämpliga på en viss uppgift eller typ av uppgifter varierar mellan olika myndigheter och verksamheter. Det

innebär, som bl.a. Myndigheten för digital förvaltning påpekar, att uppgifter som lämnas mellan myndigheter i vissa fall kan få ett svagare sekretesskydd eller till och med helt sakna sekretesskydd efter ett utlämnande. Vid intresseavvägningen ska sekretesskyddet hos den mottagande myndigheten vägas in i bedömningen. På så sätt kan skyddet för vissa uppgifter upprätthållas i situationer där ett utlämnande kan framstå som mycket olämpligt eller att resultatet skulle framstå som stötande. Till skillnad från SiS anser regeringen däremot inte att det faktum att styrkan i sekretessen skiljer sig åt hos den utlämnande och den mottagande myndigheten bör vara av avgörande betydelse vid bedömningen av om ett utlämnande ska ske. Om så vore fallet skulle ett utlämnande inte vara möjligt till vissa myndigheter. Statens skolinspektion lyfter t.ex. fram att det saknas särskilda sekretessbestämmelser för myndighetens tillståndsprövning. Liknande synpunkter förs fram av Bolagsverket som också pekar på att myndigheten i princip saknar möjligheter att sekretessbelägga uppgifter om enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Enligt regeringen utesluter intresseavvägningen inte att uppgifter ändå kan lämnas till nämnda myndigheter om det behövs för något av de syften som anges i bestämmelsen. Utökade möjligheter att få tillgång till vissa uppgifter är t.ex. en viktig faktor i arbetet med att motverka att oseriösa aktörer verkar inom skolväsendet.

Även om sekretesskyddet hos den mottagande myndigheten inte ska vara av avgörande betydelse, kan absolut sekretess hos den utlämnande myndigheten vara en indikation på att det finns övervägande skäl som talar emot ett utlämnande. Ett exempel som Skatteverket för fram är sekretess som gäller i myndighetens beskattningsverksamhet. Att en uppgift skyddas av absolut sekretess hos den utlämnande myndigheten omöjliggör dock inte att uppgiften ändå kan lämnas ut, t.ex. om det finns ett godtagbart skydd för uppgiften hos den mottagande myndigheten. Om sådana uppgifter lämnas till eller mellan myndigheter där det finns en presumtion för sekretess (sekretess med ett omvänt skaderekvisit), t.ex. i hälso- och sjukvården eller i socialtjänstens verksamhet, bör uppgifterna enligt regeringens bedömning som regel fortsatt anses ha ett tillräckligt skydd som kan motivera ett utlämnande med den nya bestämmelsen. Det får även som regel anses gälla om uppgifter lämnas till en myndighet med ett motsvarande sekretesskydd eller om ett starkare sekretesskydd gäller.

Att uppgifterna efter ett utlämnande endast kommer att omfattas av sekretessbestämmelser där det finns en presumtion för offentlighet (sekretess med ett rakt eller kvalificerat rakt skaderekvisit), bör som utgångspunkt inte hindra ett utlämnande. En presumtion för offentlighet som gäller med rakt skaderekvisit utesluter inte att sekretess fortfarande kan gälla för vissa typer av uppgifter. Presumtionen för offentlighet kan brytas om uppgiften som sådan är av den arten att ett utlämnande typiskt sett kan vara ägnat att medföra skada för det intresse som ska skyddas. Därutöver gäller den sekretess som enligt 21 kap. OSL är tillämplig på uppgifter oberoende av i vilka sammanhang de förekommer och som ger ett minimiskydd för den enskildes personliga integritet. Sekretess enligt dessa bestämmelser omfattar bl.a. uppgifter om en enskilds hälsa och sexualliv, förföljda personer och utlännings säkerhet i vissa fall (prop. 2023/24:85 s. 53).

Prop. 2024/25:180

45

sekretessen ska skydda väger tyngre än intresset av att uppgiften lämnas ut.

Till skillnad från bl.a. Förvaltningsrätten i Malmö och Förvaltningsrätten i Stockholm, anser regeringen att den intresseavvägningsnorm som föreslås ger domstolarna ändamålsenliga möjligheter att vid en begäran om utlämnande beakta motstående intressen. Ett exempel på fall när en domstol bör kunna avstå från att lämna ut uppgifter är när sekretess gäller enligt 35 kap. 12 a § OSL för uppgift om en enskild som lämnar eller har lämnat uppgifter anonymt med stöd av ett beslut enligt lagen (2024:1180) om anonyma vittnen i brottmål. För att en enskild ska vara villig att vittna anonymt är det angeläget att dessa uppgifter och liknande uppgifter skyddas och i dessa fall bör övervägande skäl tala för att inte lämna ut en sådan uppgift.

Det är inte möjligt att åstadkomma någon fullständig eller uttömmande uppräkning av när det kan anses finnas övervägande skäl för att inte lämna ut en uppgift med stöd av de nya bestämmelserna. De exempel som anges ovan utgör således inte en uttömmande uppräkning. Det både kan och förutsätts finnas också andra situationer där det kan anses finnas övervägande skäl i det enskilda fallet. I vilken utsträckning som det finns övervägande skäl, och när och hur de nya bestämmelserna kommer att kunna användas i praktiken får överlämnas åt rättstillämparen.

Enligt några remissinstanser, bl.a. Arbetsmiljöverket, CSN, Göteborgs kommun, Justitiekanslern och Malmö kommun, finns det en risk för att myndigheter gör skilda och felaktiga bedömningar vid intresseavvägningen. Göteborgs kommun lyfter bl.a. fram att det kan vara svårt för en enskild medarbetare på en myndighet att ha kunskaper om vilka sekretessbestämmelser som är tillämpliga hos den mottagande myndigheten. Det gäller särskilt när utbytet av uppgifter behöver ske inom ramen för ett pågående samverkansmöte. Arbetsmiljöverket och CSN påpekar att bestämmelser om sekretess ofta är avgränsade till att gälla i ärenden. Om den mottagande myndigheten inte för in uppgiften i ett ärende, blir följden i ett sådant fall att uppgiften inte skyddas i den mottagande myndighetens verksamhet.

När det gäller risken för att olika myndigheter gör skilda och felaktiga bedömningar, ligger det enligt regeringens mening i sakens natur att en exakt tillämpning av bestämmelser som syftar till att undvika orimliga resultat inte är möjlig. En bestämmelse som den nu aktuella bör innehålla ett visst mått av skönsmässighet. Det är alltså ofrånkomligt att det kan uppstå avgränsningsfrågor som till viss del måste lämnas till rättstillämpningen. När det gäller risken för felbedömningar av vilken typ av sekretess som är tillämplig i en annan aktörs verksamhet, bör den typen av oklarheter dock kunna avhjälpas genom exempelvis förhandskontakter mellan utlämnande och mottagande myndighet.

Som redogörs för i avsnitt 5.5 föreslår regeringen att den sekretessbrytande bestämmelsen inte ska vara subsidiär i förhållande till andra sekretessbrytande bestämmelser och uppgiftsskyldigheter. Transportstyrelsen uppmärksammar att det därmed kan uppstå en situation där en uppgift inte kan lämnas ut med stöd av en befintlig sekretessbrytande bestämmelse eller uppgiftsskyldighet men väl med den sekretessbrytande bestämmelse som nu föreslås. Förvaltningsrätten i Stockholm efterfrågar ett förtydligande av om förekomsten av andra sekretessbrytande bestäm-

Prop. 2024/25:180

47

av eller uttag ur en forskningsdatabas, sekretess i verksamhet som avser statistik, sekretess inom postområdet m.m., viss sekretess inom Riksbankens och Riksgäldskontorets verksamhet och i myndigheters uppdragsverksamhet för enskilds räkning, sekretess hos Barnombudsmannen och Institutet för mänskliga rättigheter, sekretess i medlingsärenden hos domstol m.fl., sekretess hos notarius publicus och sekretess i samband med lagring och teknisk bearbetning för någon annans räkning.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser yttrar sig särskilt

över förslaget. Finansinspektionen och Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) anser att det inte är tillräckligt att utgå från avgränsningen i 10 kap. 27 § OSL utan menar att en bedömning måste göras i förhållande till var och en av sekretessbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen. Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV) anser att sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL inte bör undantas från den sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde.

Skälen för regeringens förslag: Enligt utredningen bör viss sekretess undantas från den sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde. Utredningen lyfter bl.a. fram att det finns sammanhang där upprätthållande av sekretessen i en särskild verksamhet måste anses väga tyngre än andra myndigheters behov av information för de syften som anges i bestämmelsen. De intressen som sekretessen avser att skydda kan t.ex. anses vara mer betydelsefulla än informationsförsörjningen till andra myndigheter av skäl som har att göra med den enskildes integritet eller med de utlämnande myndigheternas möjlighet att utföra sin verksamhet. Vid fastställandet av vilka uppgifter som bör undantas tar utredningen sin utgångspunkt i tillämpningsområdet för generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL.

Regeringen instämmer i utredningens bedömning att viss sekretess bör undantas från bestämmelsens tillämpningsområde. När det gäller frågan om vilken sekretess som ska undantas, anser Finansinspektionen och SKR att en bedömning bör göras i förhållande till varje enskild sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen. Regeringen delar inte den uppfattningen utan anser, i likhet med utredningen, att ledning kan hämtas från hur lagstiftaren valt att avgränsa tillämpningsområdet för generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. Det överensstämmer även med den bedömning som gjorts i andra liknande sammanhang (prop. 2023/24:85 s. 46–48 och prop. 2024/25:65 s. 127).

Med utgångspunkt i 10 kap. 27 § OSL föreslår utredningen att sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur forskningsdatabas som förs med stöd av lagen (2024:1146) om vissa forskningsdatabaser (24 kap. 2 a §), sekretess i verksamhet som avser statistik (24 kap. 8 §), sekretess hos tillståndsmyndighet inom postområdet m.m. (29 kap. 1 och 2 §§), viss sekretess inom Riksbankens och Riksgäldskontorets verksamhet och i myndigheters uppdragsverksamhet för enskilds räkning (31 kap. 1 § första stycket, 2 och 12 §§), sekretess hos Barnombudsmannen och Institutet för mänskliga rättigheter (33 kap. 2 och 4 a §§), sekretess för vissa fall av medling (36 kap. 3 §), sekretess hos notarius publicus (40 kap. 2 §) och sekretess i samband med lagring och teknisk

Prop. 2024/25:180

49

50

TLV invänder mot utredningens förslag att sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL, s.k. statistiksekretess, ska undantas. Enligt TLV har myndigheten behov av fler uppgifter som omfattas av statistiksekretess för att komma till rätta med missbruket av läkemedelsförmåner. Till skillnad från TLV anser regeringen att det finns starka skäl för att den sekretessbrytande bestämmelsen inte ska omfatta statistiksekretess. Statistiksekretessen är absolut och det är, som Statistiska centralbyrån påtalar, viktigt att värna uppgifter som skyddas av sådan sekretess bl.a. för att upprätthålla förtroendet för och viljan att lämna uppgifter till den officiella statistiken. I likhet med utredningen anser regeringen därför att sekretess enligt 24 kap. 8 § OSL bör undantas från bestämmelsens tillämpningsområde.

När det gäller övriga förslag som utredningen lämnar på undantag från den sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde, kan regeringen konstatera att de överensstämmer med de undantag som gjorts från tillämpningsområdet för 10 kap. 27 § OSL. Ingen remissinstans har i övrigt invänt mot de föreslagna undantagen och regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag.

Det kan enligt regeringen noteras att det i offentlighets- och sekretesslagen finns ett antal bestämmelser som innebär att sekretess gäller i den utsträckning riksdagen har godkänt ett avtal om detta med en annan stat eller mellanfolklig organisation. I fråga om sådan sekretess föreskrivs att de sekretessbrytande bestämmelserna i 10 kap. 5 c, 15–27 §§ och 28 § första stycket OSL inte får tillämpas i strid med avtalet. Som ett exempel på en sådan bestämmelse kan nämnas 30 kap. 24 § OSL. Innebörden av att den sekretessbrytande bestämmelse som nu föreslås placeras som en ny 10 kap. 15 a § OSL är att bestämmelsen kommer att ingå i den krets av bestämmelser som inte får tillämpas i strid med sådana avtal.

5.4.2Sekretess inom hälso- och sjukvården

Regeringens förslag: Från den sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde undantas sekretess inom hälso- och sjukvård och annan medicinsk verksamhet, sekretess för uppgift som gjorts tillgänglig enligt lagen om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation, sekretess i verksamhet som innefattar omprövning av beslut eller särskild tillsyn, sekretess i viss patientnämndsverksamhet, sekretess i verksamhet som avser omhändertagande av patientjournal och viss sekretess hos Inspektionen för vård och omsorg.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Förvaltnings-

rätten i Stockholm, Institutet för mänskliga rättigheter, Läkemedelsverket, Malmö kommun, Region Skåne, Sveriges läkarförbund och Vårdförbundet är positiva till förslaget.

Ett antal remissinstanser, bl.a. Botkyrka kommun, Brottsförebyggande rådet (Brå), Inspektionen för vård och omsorg (IVO), Polismyndigheten

52

I de bestämmelser i 25 kap. OSL som undantas från tillämpningsområdet för 10 kap. 27 § OSL regleras sekretess inom flera olika områden. Det rör sig om sekretess inom hälso- och sjukvården och i annan medicinsk verksamhet (1 §), för uppgift som gjorts tillgänglig enligt lagen (2022:913) om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation (2 §), i verksamhet som omfattar omprövning eller särskild tillsyn (3 §), i ärenden hos en patientnämnd enligt lagen (2017:372) om stöd vid klagomål mot hälso- och sjukvården (4 §), i verksamhet som avser omhändertagande av patientjournal (5 §), i förhållande till den vård- eller behandlingsbehövande (6 §), i förhållande till den som en anmälan eller utsaga av en enskilde avser (7 §), och för vissa uppgifter hos IVO (8 §).

Det är alltså inte enbart sekretess i den faktiska hälso- och sjukvården och annan medicinsk verksamhet som är undantagna generalklausulens tillämpningsområde utan även ett flertal områden inom den mer övergripande hälso- och sjukvårdssektorn. De olika områdena regleras i sak av olika författningar och verksamheterna är i vissa fall sinsemellan olika. Sekretessbestämmelserna har olika styrka, föremål och räckvidd, och andra myndigheters behov av att få del av uppgifter som finns i de olika verksamheterna skiljer sig åt.

Hälso- och sjukvårdssekretess bör undantas

Enligt 25 kap. 1 § OSL gäller sekretess inom hälso- och sjukvården för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Även om sekretess enligt 25 kap. 1 § OSL undantas från tillämpningsområde för 10 kap. 27 § OSL, finns det i dag ett förhållandevis stort antal andra bestämmelser som bryter den sekretessen. Utredningen redogör i sitt betänkande för ett flertal av dessa bestämmelser (SOU 2024:63 s. 332–334). Uppräkningen gör inte anspråk på att vara uttömmande. Den 1 april 2025 trädde flera ändringar i 10 kap. OSL i kraft som innebär en utökad möjlighet för hälso- och sjukvården att lämna uppgifter till brottsbekämpningen (prop. 2024/25:65).

Enligt utredningen visar den kartläggning som genomförts att det finns ett behov av förbättrade möjligheter till informationsutbyte på hälso- och sjukvårdsområdet. Enligt utredningen efterfrågar bl.a. Polismyndigheten och SKR utökade möjligheter att få del av uppgifter om enskilda som förekommer inom hälso- och sjukvården. Syftet med det efterfrågade informationsutbytet är dels att kunna arbeta förebyggande med barn och unga som riskerar att fara illa och utnyttjas i kriminella sammanhang, dels att förhindra och motverka bl.a. välfärdsbrott. Utredningen lyfter också fram att även IVO efterfrågar utökade möjligheter att dela information som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess med andra myndigheter i syfte att bl.a. motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Trots de behov som framkommit vid kartläggningen, är utredningens bedömning att sekretess inom hälso- och sjukvården bör undantas från den sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde. Utredningen lyfter bl.a. fram att uppgifter om enskilda som förekommer inom hälso- och sjukvården är mycket integritetskänsliga och att ett utökat uppgifts-

lämnande från hälso- och sjukvården skulle kunna stå i strid med hälso- och sjukvårdens uppdrag och etiska principer. Utredningen hänvisar till att verksamheten enligt 5 kap. 1 § hälso- och sjukvårdslagen bygger på respekten för patientens självbestämmande och integritet, samt att personalen enligt 6 kap. 1 § patientsäkerhetslagen ska visa patienter omtanke och respekt. Utredningen framhåller också att det i de etiska regler och koder som gäller för professioner inom hälso- och sjukvården uttrycks att respekten för patientens integritet är central.

Utredningen bedömer sammantaget att behoven av förbättrade möjligheter att utbyta uppgifter på hälso- och sjukvårdsområdet bör tillgodoses genom mer avgränsade sekretessbrytande bestämmelser och uppgiftsskyldigheter. Som en konsekvens av den bedömningen föreslår utredningen att även sekretess enligt 25 kap. 2–5 och 8 §§ OSL bör undantas från den sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde.

Flera remissinstanser, bl.a. Botkyrka kommun, Brå, Ekobrottsmyndigheten, IVO, Polismyndigheten och Region Stockholm är kritiska mot utredningens bedömning och framhåller vikten av att möjligheterna att utbyta uppgifter som skyddas av hälso- och sjukvårdssekretess förbättras. Enligt Polismyndigheten har myndigheten behov av uppgifter som omfattas av hälso- och sjukvårdssekretess, såväl i brottsbekämpande som brottsförebyggande syfte. Som exempel skulle sådan information öka möjligheten till tidiga ingripanden för att hindra barn och unga från att involveras i gängrelaterad brottslighet samt för att skydda utsatta individer och för att ha uppsikt över potentiella våldsutövare. För att utreda välfärdsbrottslighet närmare finns det enligt Brå ofta behov av att få del av känsliga personuppgifter som rör hälsotillstånd. De uppgifter det konkret handlar om i dessa fall är individers besök hos läkare eller tandläkare, diagnoser, behandlingar och läkemedelsförskrivningar. Även IVO beskriver att det finns ett behov av att se över hälso- och sjukvårdssekretessen för att komma till rätta med den ökade välfärdsbrottslighet som förekommer på det här området. Helsingborgs kommun, Västra Götalandsregionen och SKR, påpekar att den omständigheten att hälso- och sjukvårdssekretessen undantas från den sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde riskerar att bidra till att dessa verksamheter kommer ännu längre ifrån arbetet med att förebygga och förhindra välfärdsbrottslighet samt att kriminella aktörer söker sig till hälso- och sjukvården där kontrollmöjligheterna är begränsade.

Regeringen kan konstatera att det finns en stor efterfrågan på förbättrade möjligheter till informationsutbyte på hälso- och sjukvårdsområdet. Vid överväganden om sekretesslättnader finns det dock tungt vägande motstående intressen att beakta. Utöver risken för ökat intrång i skyddet för den personliga integriteten är det framför allt frågan om påverkan på hälso- och sjukvårdens huvuduppdrag som bör tillmätas betydelse. En farhåga är att ett generellt ökat uppgiftslämnande kan leda till sådana förtroendeskador som medför att verksamheterna får svårare att utföra sina uppdrag. Flera remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten i Malmö, Institutet för mänskliga rättigheter, Sveriges läkarförbund och Vårdförbundet, tillstyrker utredningens förslag att undanta hälso- och sjukvårdssekretess från den sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde. Enligt Sveriges läkarförbund och Vårdförbundet

Prop. 2024/25:180

53

sekretesslag infördes. I propositionen uttalas att om socialtjänsten skulle fungera – eller skulle befaras fungera – som något av en informationscentral för andra myndigheter i deras verksamhet skulle det vara svårt att skapa något verkligt förtroende för socialtjänsten. Mot den bakgrunden ansågs det inte kunna komma i fråga att medge utlämnande av uppgifter från socialtjänsten om en enskild till annan myndighet med stöd av generalklausulen (prop. 1979/80:2 del A s. 182). Liknande resonemang har vid flera olika tillfällen legat till grund för förslag som undantar socialtjänstsekretess från uppgiftsskyldigheter eller som begränsar sekretessbrytande bestämmelser på socialtjänstens område (se t.ex. prop. 2024/25:65 s. 128–130).

I de bestämmelser i 26 kap. OSL som undantas från tillämpningsområdet för generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL regleras sekretess inom olika områden. Det rör sig om sekretess inom socialtjänsten (1 §), för uppgift som gjorts tillgänglig enligt lagen (2022:913) om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation (1 a §), i förhållande till en underårigs förälder eller vårdnadshavare (2 §), inom kommunal familjerådgivning (3 §), i verksamhet som avser omhändertagande av personakt (4 §), i förhållande till den som en anmälan eller utsaga av en enskild avser (5 §) och i anmälan i ärende om klagomål mot kommunal hälso- och sjukvård eller dess personal (6 §). De olika områdena regleras i sak av olika författningar och verksamheterna är i vissa fall sinsemellan olika. Sekretessbestämmelserna har olika styrka, föremål och räckvidd, och andra myndigheters behov av att få del av uppgifter som finns i de olika verksamheterna skiljer sig åt.

Socialtjänstsekretess bör inte undantas

Enligt 26 kap. 1 § OSL gäller sekretess inom socialtjänsten för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Det råder alltså sekretess med ett s.k. omvänt skaderekvisit, vilket innebär att det finns en presumtion för sekretess. Uttrycket socialtjänst tar bl.a. sikte på verksamheter enligt lagstiftningen om socialtjänst, enligt lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen om vård av missbrukare i vissa fall, samt verksamhet som i annat fall enligt lag handhas av socialnämnd eller av Statens institutionsstyrelse. Med socialtjänst jämställs också vissa andra ärenden och verksamheter, bl.a. ärenden om bistånd åt asylsökande och andra utlänningar samt verksamhet enligt lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade.

Även om sekretess enligt 26 kap. 1 § OSL undantas från tillämpningsområde för 10 kap. 27 § OSL, finns det i dag flera andra bestämmelser som föreskriver en möjlighet, och i vissa fall en skyldighet, att lämna uppgifter från socialtjänsten till andra myndigheter. Utredningen redovisar en sammanställning av sådana bestämmelser (se SOU 2024:63 s. 365–368). Som exempel kan nämnas bestämmelser om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen (2 och 3 §§ lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen), skyldighet att på begäran lämna uppgifter i ärenden om medborgarskap (28 § lagen om svenskt medborgarskap) samt bestämmelser i 10 kap. OSL som under vissa förutsättningar möjliggör att

Prop. 2024/25:180

57

avseendet på att socialtjänsten många gånger får tillgång till känslig information om enskilda från andra myndigheter. Liknande synpunkter förs fram av flera andra remissinstanser. Akademikerförbundet SSR och Nationellt kunskapscentrum Barnafrid vid Linköpings universitet menar att personalen inom socialtjänsten arbetar efter samma etiska förhållningssätt som hälso- och sjukvården. Föreningen Sveriges socialchefer lyfter fram att den information hos socialtjänsten som skulle kunna vara intressant för brottsbekämpningen ofta kommer från oroliga anhöriga som önskar stöd och som vill motivera sina närstående till vård i någon form. Enligt föreningen är en möjlig konsekvens av förslaget att det kommer att bli mindre attraktivt för närstående att söka stöd hos socialtjänsten av rädsla för att brottsbekämpande myndigheter blandas in.

En av socialtjänstlagens viktigaste utgångspunkter är att insatser i individuella ärenden ska präglas av frivillighet. Socialtjänstens verksamhet ska bygga på respekt för människors självbestämmande och integritet (2 kap. 1 § i den föreslagna nya socialtjänstlagen). Enligt utredningen går det inte att utesluta att ett utökat uppgiftslämnande från socialtjänsten kan innebära en risk för att enskildas förtroende för socialtjänsten skadas. En möjlig konsekvens av förslaget skulle kunna bli att det kommer att bli mindre attraktivt för närstående att söka stöd hos socialtjänsten av rädsla för att brottsbekämpande myndigheter blandas in. Utredningen lyfter dock också fram att det inte genom forskning eller i andra rapporter synes ha framkommit att socialtjänstens uppdrag i någon större utsträckning påverkats negativt av tidigare införda utvidgade möjligheter att t.ex. lämna uppgifter till brottsbekämpningen. I utredningens samråd med Föreningen Sveriges socialchefer har det enligt utredningen bekräftats att det inte förefaller finnas något stöd i forskningen för antagandet att informationsutbytet är förtroendeskadligt i sig. Däremot har Föreningen Sveriges socialchefer gett exempel på situationer där utlämnandet av information med stöd av befintlig reglering kan ha en förtroendeskadlig verkan. Störst risk för förtroendeskada kan enligt föreningen t.ex. finnas i situationer där enskilda nyligen fått kontakt med socialtjänsten, där det funnits en otydlighet kring socialtjänstens möjligheter och skyldigheter i fråga om informationsutbyte, eller där enskilda känner sig lurade eller att det har skvallrats på dem. Även Alvesta kommun konstaterar att risken för förtroendeskada främst bedöms finnas i enskilda fall. Enligt utredningen verkar förtroendet även i dessa situationer kunna upprätthållas, eller i vart fall återetableras, bl.a. beroende på hur socialtjänstens medarbetare kan utforma det fortsatta samarbetet med klienten.

Enligt utredningen förefaller det saknas stöd i forskningen för att ett ökat uppgiftslämnande från socialtjänsten har en direkt förtroendeskadlig effekt. Enligt regeringen går det dock inte att bortse från att det inte heller framkommit att det finns studier eller forskning som belyser motsatsen, dvs. hur ett utökat uppgiftslämnande skulle påverka förtroendet för socialtjänsten och dess möjligheter att bedriva sin kärnverksamhet. Det är också något som flera av de kritiska remissinstanserna lyfter fram som oroväckande och något som talar emot förslaget. Socialstyrelsen framhåller t.ex. att mycket av socialtjänstens arbetssätt bygger på att den enskilde berättar om sin situation och sina behov. Det gäller i socialtjänstens alla verksamheter, både i arbetet med äldre, funktionsnedsatta,

Prop. 2024/25:180

59

Bland annat Föreningen Sveriges socialchefer och Stockholms kommun poängterar att det möjligen finns en övertro på vilken sorts information socialtjänsten har tillgång till och vilken effekt den kan ha på brottsbekämpningen. Med anledning av den synpunkten bör det enligt regeringen framhållas att de uppgifter som förekommer inom socialtjänsten inte är avgränsade till att avse vissa särskilda förhållanden. Som utredningen konstaterar är det därför svårt att dra någon slutsats om i vilken utsträckning behovet av ett förbättrat informationsutbyte avser uppgifter som särskilt finns hos socialtjänsten. Av den genomförda kartläggningen framgår att behovet främst avser informationsutbyte i syfte att motverka välfärdsbrottslighet och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen och andra offentliga stödsystem, och informationsutbyte som behövs i arbetet med barn och unga som riskerar att fara illa och utnyttjas i kriminella sammanhang. Det är också för dessa syften som regeringen föreslår att det ska vara möjligt att utbyta uppgifter utan hinder av sekretess (se avsnitt 5.2).

Enligt regeringen finns det ett särskilt starkt samhälleligt intresse både av att förhindra välfärdsbrottslighet och felaktiga utbetalningar och av att arbeta förebyggande mot att barn och unga far illa och utnyttjas i kriminella sammanhang. Ett framgångsrikt sådant arbete förutsätter en fungerande samverkan mellan berörda myndigheter. En fungerande samverkan förutsätter i sin tur att myndigheter får del av den information som krävs för att de ska kunna bidra i arbetet. Ett generellt sekretessgenombrott inom socialtjänsten skulle enligt regeringen inte enbart tillgodose andra myndigheters behov av uppgifter. De skulle också innebära att socialtjänsten ges bättre förutsättningar att utföra sina uppgifter, bl.a. genom att enklare kunna samverka med andra myndigheter i situationer där barn och unga riskerar att utnyttjas i kriminella sammanhang, eller i andra sammanhang där en samverkan krävs för att se till att den enskilde får den hjälp och det stöd han eller hon behöver. Mot bakgrund av de starka samhälleliga intressen som finns av förbättrade möjligheter till informationsutbyte med socialtjänsten instämmer regeringen i utredningens bedömning att den sekretessbrytande bestämmelsen bör möjliggöra ett sekretessgenombrott även på socialtjänstens område.

Sammantaget anser regeringen, i likhet med utredningen och flera av remissinstanserna, att sekretess enligt 26 kap. 1 § OSL inte bör undantas tillämpningsområdet för den nya sekretessbrytande bestämmelsen.

Det bör inte ställas högre krav för sekretessgenombrott på socialtjänstens område

Några remissinstanser anser att det bör ställas högre krav för ett sekretessgenombrott när det gäller uppgifter som skyddas av socialtjänstsekretess. Stenungsunds kommun hänvisar till att det inom socialtjänsten kan förekomma uppgifter om enskilda som kan vara lika integritetskänsliga som uppgifter som förekommer inom hälso- och sjukvården. Liknande synpunkter förs fram av SKR och Uppsala kommun som anser att informationsutbytet med socialtjänsten skulle kunna regleras i en mindre generell reglering alternativt att det skulle råda en presumtion för att uppgifter inte ska lämnas ut, dvs. i linje med regleringen i

Prop. 2024/25:180

61

lagen om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation, gäller absolut sekretess (prop. 2021/22:177 s. 162 och 163).

Enligt utredningen finns det skäl att undanta sekretess enligt 26 kap.

1 a § första stycket OSL från den sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde. En annan ordning skulle kräva att den utlämnande myndigheten skulle behöva ta del av handlingen för att genomföra den intresseavvägning som föreslås i avsnitt 5.3 inför ett utlämnande till en annan myndighet. Utredningen föreslår därför att sekretess enligt 26 kap. 1 a § första stycket OSL ska undantas den sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde. Regeringen instämmer i den bedömningen som också får stöd av bl.a. Sveriges läkarförbund.

Enligt 26 kap. 1 a § andra stycket OSL gäller sekretess, om de förutsättningar som anges i paragrafens första stycke är uppfyllda eller myndigheten har behandlat uppgiften enligt 3 kap. 2 eller 4 § lagen om sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation tidigare, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Enligt utredningen gör sig samma skäl för att den sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde bör omfatta den allmänna socialtjänstsekretessen enligt 26 kap. 1 § OSL, också gällande i fråga om sekretess enligt 26 kap. 1 a § andra stycket OSL. Utredningen föreslår därför att sekretess enligt 26 kap. 1 a § andra stycket OSL inte ska undantas från bestämmelsens tillämpningsområde.

Sveriges läkarförbund och Göteborgs kommun är kritiska och menar att även sekretess enligt 26 kap. 1 a § andra stycket OSL bör undantas. Enligt läkarförbundet kan följden annars bli att patientuppgifter som socialtjänsten, via system för sammanhållen dokumentation, fått tillgång till från hälso- och sjukvården lämnas ut. Med anledning av de synpunkterna vill regeringen framhålla att bestämmelsen i 26 kap. 1 a § andra stycket OSL tar sikte på information som socialnämnden kan behöva för att utföra vissa uppgifter eller där personen som uppgifterna gäller har lämnat sitt samtycke. Uppgifterna kan därför likställas med sådana uppgifter som träffas av den allmänna socialtjänstsekretessen. Regeringen ställer sig därför bakom utredningens förslag och anser att sekretess enligt 26 kap. 1 a § andra stycket OSL inte bör undantas från den nya sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde.

Sekretess i förhållande till en underårigs föräldrar eller annan vårdnadshavare i vissa fall bör inte undantas

Enligt 14 § andra stycket 2 lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, får socialnämnden under vissa förutsättningar besluta att vistelseorten för den unge som vårdas med stöd av lagen inte ska röjas för föräldrar eller vårdnadshavare. Av 5 kap. 4 § första stycket 1 lagen (2024:79) om placering av barn i skyddat boende framgår att socialnämnden under vissa förutsättningar får besluta att ett barns vistelseort ska hållas hemlig för den vårdnadshavare som barnet inte är placerat tillsammans med. Av 26 kap. 2 § OSL följer att sekretess enligt 26 kap. 1 § OSL som gäller för uppgift om en underårigs vistelseort också gäller i förhållande till en förälder eller en annan vårdnadshavare till den underårige i de nyss nämnda situationerna.

Prop. 2024/25:180

63

FRA:s verksamhet gäller i stor omfattning sekretess enligt 15 kap. 2 § OSL. Den sekretessbrytande bestämmelsen är endast tillämplig på sekretess som regleras i 21–40 kap. OSL och kan inte tillämpas på uppgifter som skyddas av sekretess enligt 15 kap. 2 § OSL. Det innebär att om en uppgift skyddas av sekretess enligt både 38 kap. 4 § OSL och 15 kap. 2 § OSL, kan uppgiften inte lämnas ut med stöd av den nya sekretessbrytande bestämmelsen.

Sammantaget anser regeringen inte att det finns skäl att undanta sekretess enligt 38 kap. 4 § OSL från bestämmelsens tillämpningsområde.

Något om sekretess i skolan

Några remissinstanser, däribland Akademikerförbundet SSR, Göteborgs kommun, Statens skolverk, Sveriges Lärare och Sveriges Skolledare, invänder att ett utökat informationsutbyte på skolområdet kan riskera att skada förtroendet för och tilliten till skolan. Göteborgs kommun påpekar att skolans uppdrag bygger på att det finns en förtroendefull relation mellan skolan och den aktuella vuxne, ungdomen, barnet och föräldrarna. Om elever eller vårdnadshavare upplever att känsliga uppgifter kan spridas vidare, finns det enligt Sveriges Lärare en risk för att de inte vågar söka stöd från skolpersonal eller elevhälsan. Enligt Statens skolverk bör det därför övervägas om förslaget bör avgränsas i förhållande till skolan. Liknande synpunkter förs fram av Akademikerförbundet SSR och Svenska Psykologförbundet som anser att sekretess enligt 23 kap. 2 § OSL bör undantas den sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde.

I 23 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i utbildningsverksamhet. Där framgår bl.a. att sekretess gäller för uppgift om enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men, i förskola och i bl.a. grundskola när det gäller sådan elevhälsa som avser psykologisk, psykosocial eller specialpedagogisk insats (1 och 2 §§). Motsvarande sekretess gäller vid fritidshem och i viss annan pedagogisk verksamhet (3 §). I den specialpedagogiska stödverksamheten gäller, oavsett skolform, sekretess för enskilds personliga förhållanden (4 §). Sekretess enligt 23 kap. OSL undantas inte från tillämpningsområdet för 10 kap. 27 § OSL.

I likhet med vad flera remissinstanser framhåller anser regeringen att det är viktigt att förtroendet för skolan upprätthålls. Skolan är t.ex. en viktig skyddsfaktor för utsatta barn som riskerar att hamna i kriminalitet. Som bl.a. Akademikerförbundet SSR påpekar kan det inom skolan finns information om enskilda som framstår som särskilt skyddsvärd ur integritetssynpunkt. Inte minst handlar det om uppgifter som finns i elevhälsan och som avser psykologiska, psykosociala och specialpedagogiska insatser och förekommer hos psykolog, kurator och specialpedagog eller speciallärare. Samtidigt syftar förslaget om en ny sekretessbrytande bestämmelse till att ge myndigheterna förbättrade möjligheter att utföra sina uppdrag. Förslaget syftar till att utgöra en förenklad och mer tillåtande reglering av myndigheters informationsutbyte än det befintliga.

Regeringen har vidare i andra sammanhang tydliggjort att samverkan mellan socialtjänsten, skolan, polisen och andra aktörer är grundläggande

Prop. 2024/25:180

67

68

I sammanhanget bör det också framhållas att den sekretessbrytande bestämmelsen inte innebär någon absolut skyldighet för en myndighet att lämna ut uppgifter. Innan ett utlämnande sker ska den utlämnande myndigheten göra en intresseavvägning och en uppgift får inte lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut (se avsnitt 5.3). Enligt regeringen innebär den intresseavvägning som föreslås att det finns en tillräcklig möjlighet för myndigheter på skolområdet att vid ett utlämnande beakta motstående intressen och därmed upprätthålla förtroende för skolan. Sammantaget anser regeringen inte att det finns skäl för att undanta sekretess på skolområdet från tillämpningsområdet för den sekretessbrytande bestämmelsen.

Något om sekretess i rättsväsendet

Domstolsverket och några domstolar, bl.a. Förvaltningsrätten i Stockholm och Förvaltningsrätten i Malmö, invänder att ett utökat informationsutbyte från domstolarna kan påverka allmänhetens syn på domstolars opartiskhet negativt. Förvaltningsrätten i Malmö och Förvaltningsrätten i Stockholm anser att det kan övervägas om sekretess i domstolarnas dömande verksamhet bör vara undantagen från tillämpningsområdet för den sekretessbrytande bestämmelsen.

I 36 kap. OSL finns bestämmelser om sekretess till skydd för enskild i vissa mål och ärenden hos domstol. Av 43 kap. 1 § OSL följer att om en sekretessbestämmelse gäller för en uppgift i en viss typ av ärende eller i en viss typ av verksamhet och ett beslut av en myndighet i ett sådant ärende eller i en sådan verksamhet överklagas hos en förvaltningsdomstol, ska sekretessbestämmelsen, med vissa undantag, tillämpas som om den vore en primär sekretessbestämmelse även hos förvaltningsdomstolen vid handläggning av målet.

Enligt regeringen är frågan om domstolarnas opartiskhet inte främst kopplad till frågan om vilket sekretesskydd som gäller i den dömande verksamheten. Sekretess i domstolarnas dömande verksamhet är inte undantagen från tillämpningsområdet för 10 kap. 27 § OSL. Domstolarna omfattas även av möjligheten att enligt 10 kap. 24 § OSL lämna uppgifter av betydelse för utredningen av ett begånget brott till åklagarmyndighet, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller någon annan myndighet som har till uppgift att ingripa mot brott. Det förtjänar också att framhållas att den sekretessbrytande bestämmelsen inte innebär någon absolut skyldighet för en myndighet att lämna ut uppgifter. Innan ett utlämnande sker ska det göras en intresseavvägning och en uppgift får inte lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut (se avsnitt 5.3). Enligt regeringen innebär den intresseavvägning som föreslås att det finns

sekretesslagen och i författningar som reglerar behandling av personuppgifter.

Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Vad som närmare avses med personlig integritet är inte definierat i svensk rätt. I samband med den senaste utvidgningen av integritetsskyddet i regeringsformen uttalade regeringen att en rimlig utgångspunkt för bedömningen av behovet av ett utökat skydd för den personliga integriteten var att den skulle ske utifrån den enskildes intresse av att skydda information om sina personliga förhållanden (prop. 2009/10:80 s. 175).

Bestämmelsen i 2 kap. 6 § regeringsformen har bl.a. sin bakgrund i artikel 8 i Europakonventionen, enligt vilken var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Begränsningar i skyddet mot intrång i den personliga integriteten får endast göras genom lag och i den utsträckning som de är nödvändiga för att tillgodose vissa särskilt angivna ändamål (se artikel 8 i Europakonventionen och 2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen). Ett likartat skydd mot integritetsintrång följer av artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

Förslaget kommer att medföra en ökad personuppgiftsbehandling

Det övergripande syftet med den sekretessbrytande bestämmelse som föreslås är att förbättra möjligheterna för myndigheter att utbyta sekretessbelagd information om enskilda för att på så sätt förbättra myndigheternas möjligheter att fullgöra sina uppdrag. Förslaget innebär att uppgifter kan lämnas mellan myndigheter både på eget initiativ av den utlämnande myndigheten och på begäran av den mottagande myndigheten.

I likhet med utredningen och flera av remissinstanserna, bl.a. Göteborgs kommun, IMY, Justitiekanslern, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden och Förvaltningsrätten i Malmö, bedömer regeringen att det ökade informationsflödet kommer att medföra en ökad personuppgiftsbehandling. Många myndigheter har redan i dag rättsliga möjligheter att dela sekretessbelagda uppgifter med varandra. I en del fall kommer det därför inte vara fråga om en ny form av personuppgiftsbehandling. Förslaget kan då snarare medföra att fler uppgifter av samma karaktär kan komma att lämnas ut som en följd av att regelverket förenklas. I andra fall innebär förslaget att sekretessbelagda uppgifter som inte tidigare har kunnat utbytas mellan myndigheter nu kan lämnas ut. Den sekretessbrytande bestämmelsen kommer sannolikt att resultera i en mer omfattande personuppgiftsbehandling inom den offentliga sektorn.

Genom att myndigheter med stöd av den nya bestämmelsen kommer att kunna ta del av fler uppgifter, som kommer från flera olika myndigheter, ökar risken för att en större mängd information om en enskild individ samlas hos en myndighet som tar emot uppgifter. Förslaget kan därmed anses bidra till en kartläggning av den enskildas personliga förhållanden, även om syftet med bestämmelsen i första hand är att möjliggöra ett informationsutbyte för att myndigheter ska fullgöra sina uppgifter (jfr prop. 2009/10:80 s. 180).

Prop. 2024/25:180

73

enskilda ekonomiskt, t.ex. bedrägerier. Den föreslagna sekretessbrytande bestämmelsen möjliggör uppgiftslämnande som i dag inte är tillåtet och syftar till att ge det allmänna bättre förutsättningar att bl.a. uppnå en mer effektiv brottsbekämpning.

Utöver syftet att stärka den brottsförebyggande och brottsbekämpande verksamheten möjliggör den nya sekretessbrytande bestämmelsen ett utlämnande om det behövs för att motverka felaktiga utbetalningar samt fusk och olika typer av överträdelser. En given målsättning är att alla utbetalningar av medel från det allmänna ska vara korrekta och göras på ett sådant sätt att de kommer rätt personer och företag till del. Missbruk och felaktigt nyttjande av välfärdssystemen och andra offentliga stödsystem gör inte bara att systemen riskerar att tappa i legitimitet utan orsakar även betydande ekonomiska förluster för det allmänna. För att bibehålla legitimiteten i systemen och för att de ska uppfattas som pålitliga och rättvisa är det ytterst viktigt att förmåner och ersättningar endast lämnas till de som har rätt till dem. Om en beslutsfattare inom den offentliga förvaltningen ska fatta ett beslut och – till följd av rättsliga begränsningar i sekretess- och dataskyddslagstiftningen eller andra regelverk – inte får del av relevant information som finns tillgänglig hos det allmänna, riskerar han eller hon bli förhindrad från att säkerställa att beslutet blir korrekt. Sådana situationer kan få betydande konsekvenser för medborgarnas förtroende för det allmänna (jfr prop. 2023/24:85 s. 65).

Förtroendet för bl.a. välfärdssystemen är centralt för systemens legitimitet och folkliga stöd. Med ett försämrat förtroende riskerar tilltron till myndigheternas förmåga att hantera allmänna medel och utföra sina uppdrag att skadas. Den nya sekretessbrytande bestämmelsen möjliggör ett uppgiftslämnande som behövs för att motverka alla typer av felaktiga utbetalningar, fusk och olika typer av överträdelser. Förslaget syftar därmed till att skapa förbättrade förutsättningar att bl.a. upprätthålla de svenska välfärdssystemen, som måste anses vara del av landets ekonomiska välstånd.

Tillämpningsbegränsningar

Som det redogörs för i avsnitt 5.2–5.4 föreslås, bl.a. av integritetsskäl, flera tillämpningsbegränsningar för den sekretessbrytande bestämmelsen. Det föreslås också att ett utlämnande ska föregås av en intresseavvägning (se avsnitt 5.3). Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i Stockholm och Socialstyrelsen, anser inte att de föreslagna begränsningarna är tillräckliga. Enligt Transportstyrelsen innebär förslaget att enskilda bör utgå från att all information hos en myndighet också kan lämnas till en annan myndighet. Enligt Lagrådet innebär förslaget en inte obetydlig risk för att uppgifter som bör åtnjuta sekretesskydd sprids i en omfattning som inte är motiverad.

Med anledning av de synpunkterna vill regeringen framhålla att förslaget inte innebär att myndigheterna ges ett obegränsat handlingsutrymme. Ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter får endast ske för de syften som anges i den sekretessbrytande bestämmelsen. Från bestämmelsens tillämpningsområde har också viss sekretess undantagits. Ett utlämnande ska vidare föregås av en intresseavvägning och en uppgift får inte lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som

Prop. 2024/25:180

75

76

Med hänsyn till att sekretesskyddet hos den mottagande myndigheten ska beaktas vid intresseavvägningen, säkerställs att de uppgifter som lämnas ut kommer att få ett tillfredsställande sekretesskydd. Det är inte möjligt att fastslå att samtliga uppgifter som kommer att lämnas ut med stöd av bestämmelsen kommer att omfattas av ett lika starkt sekretesskydd som före utlämnandet, men intresseavvägningen är enligt regeringen tillräcklig och ändamålsenlig. Därutöver kan det i den materiella reglering som myndigheterna har att tillämpa finnas ytterligare begränsningar, bl.a. bestämmelser om begränsningar av tillgången till personuppgifter, sökbegränsningar och bestämmelser om hur länge personuppgifter får behandlas.

Göteborgs kommun ifrågasätter om bestämmelsen utgör ett tillräckligt skydd för den enskildes rättigheter. Regeringen vill med anledning av den synpunkten framhålla att den sekretessbrytande bestämmelsen inte innebär att den registrerades rättigheter enligt EU:s dataskyddsförordning begränsas. Enskilda har alltså även fortsättningsvis rättigheter bl.a. vad avser rätten att få information. Motsvarande bestämmelser kommer fortsättningsvis även gälla inom brottsdatalagens tillämpningsområde. Vid ett utlämnande i syfte att tillgodose någon annan myndighets informationsbehov måste den utlämnande myndigheten också iaktta de krav som framgår av artikel 5.1 i EU:s dataskyddsförordning, och därigenom bl.a. begränsa utlämnandet till de uppgifter som är nödvändiga i syfte att den mottagande myndighetens behov ska tillgodoses.

Sammantaget delar regeringen inte Transportstyrelsens uppfattning att enskilda behöver utgå från att all information som lämnas till en myndighet också kan komma att lämnas vidare till andra myndigheter. Till skillnad från bl.a. Socialstyrelsen anser regeringen att förslaget är förenat med flera tillämpningsbegränsningar som i sin tur begränsar intrånget i den personliga integriteten. Det begränsar även det intrång som kan uppkomma i juridiska personers ekonomiska angelägenheter.

Särskilt om förslagets precision och tydlighet

Några remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i Malmö, Göteborgs kommun, Justitiekanslern och Norrtälje kommun, har synpunkter på förslagets tydlighet och precision vilket får betydelse för frågan om förslaget är proportionerligt. Lagrådet anser att tillämpningen av bestämmelsen i enskilda fall är svår att förutse.

Den sekretessbrytande bestämmelsen innebär att uppgifter om enskilda kan lämnas till en stor mängd andra myndigheter utan att enskilda alltid har en möjlighet att närmare förutse vilka dessa mottagare är. Regeringen vill dock framhålla att det, redan genom bestämmelsens ordalydelse, finns en tydlighet i fråga om att en uppgift som lämnas till en myndighet kan komma att lämnas till andra myndigheter om det behövs för något av de syften som anges i bestämmelsen. De syften som regeringen föreslår ska kunna motivera ett sekretessgenombrott är väl avgränsade och till skillnad

från utredningen föreslår regeringen inte att en uppgift ska kunna lämnas ut om det behövs för handläggning av ärenden i författningsreglerad verksamhet. Det finns också en tydlighet i att viss sekretess undantagits från bestämmelsens tillämpningsområde samt att myndigheter, innan en uppgift lämnas ut, måste göra en bedömning av om det finns övervägande skäl som talar emot ett utlämnande.

Utredningen framhåller att enskilda har en möjlighet att anpassa sitt agerande efter bestämmelsen och att de t.ex. kan välja att avstå från att lämna uppgifter till en myndighet. Samtidigt bör det, som bl.a. Finansinspektionen framhåller, poängteras att det finns situationer där enskilda är skyldiga att lämna uppgifter till en myndighet. Regeringen anser dock inte att detta i sig är något som innebär att kravet på tydlighet och precision inte kan anses vara uppfyllt. Regeringen kan i det avseendet konstatera att det inte är någon nyhet i svensk rätt att en sekretessbrytande bestämmelse har ett mer eller mindre generellt tillämpningsområde. Som exempel kan nämnas bestämmelsen om nödvändigt utlämnande i 10 kap. 2 § OSL.

Sammantaget delar inte regeringen synpunkterna om att förslaget brister i fråga om precision och tydlighet.

Inga alternativa lösningar bedöms uppnå syftet

Ett alternativ till den sekretessbrytande bestämmelse som föreslås är att införa flera avgränsade sekretessbrytande bestämmelser och uppgiftsskyldigheter. Regeringen anser inte att det är en tillräcklig åtgärd för att tillgodose de behov av förbättrade möjligheter till informationsutbyte som framgår av utredningens kartläggning. En del av det identifierade problemet är att det redan i dag upplevs finnas för många sekretessbrytande bestämmelser som kräver komplexa juridiska avvägningar och ibland överlappar andra bestämmelser. Om alla behov av ett utökat informationsutbyte skulle tillgodoses genom nya avgränsade sekretessbrytande bestämmelser skulle det kräva ett mycket omfattande lagstiftningsarbete som i sin tur skulle leda till att regleringen blir än mer komplex. Med avgränsade sekretessgenombrott uppkommer också problematiken med att visst informationsutbyte fortsatt inte är tillåtet. Vissa av de behov som motiverar en ny reglering går inte heller att isolera till särskilt avgränsade förfaranden eller vissa sektorer av samhället.

Regeringen anser inte att den omständighet att flera remissinstanser förordat alternativet att som utgångspunkt avskaffa sekretess mellan myndigheter, innebär att den bestämmelsen som föreslås inte är nödvändig. Som utredningen lyfter fram skulle ett avskaffande av sekretessgränserna mellan myndigheter kräva en lång rad överväganden. Utredningen lämnar inte heller några förslag i den delen och det saknas förutsättningar att ytterligare överväga och hantera frågan inom ramen för det här lagstiftningsärendet.

Sammantaget bedömer regeringen inte att det finns några alternativa lösningar som uppnår syftet med förslaget.

Förslaget bedöms vara motiverat och proportionerligt

Det kan, som bl.a. Akademikerförbundet SSR, Almega Utbildning, Domstolsverket och Statens Haverikommission för fram, hävdas att det

Prop. 2024/25:180

77

och SKR. Det är regeringens avsikt att lagstiftningsåtgärderna ska komplettera varandra, och den nya sekretessbrytande bestämmelsen föreslås därför inte vara subsidiär i förhållande till annan lagstiftning (se avsnitt 5.5). De åtgärder som hittills vidtagits har, på samma sätt som den bestämmelse som nu föreslås, utformats med beaktande av den personliga integriteten. Som exempel kan nämnas att både lagen om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet, och lagen om skyldighet att lämna uppgifter till de brottsbekämpande myndigheterna, innehåller intresseavvägningar och andra tillämpningsbegränsningar som i sin tur begränsar intrånget i den personliga integriteten. Det begränsar även det intrång som kan uppkomma i juridiska personers ekonomiska angelägenheter.

Utbetalningsmyndigheten menar att de flesta myndigheter i sina respektive registerförfattningar har stöd för den personuppgiftsbehandling som ett utlämnande innebär men pekar samtidigt på att de integritetsanalyser som genomfördes vid dessa registerförfattningars tillkomst inte omfattar det bredare uppgiftslämnande som den nu föreslagna bestämmelsen möjliggör. Med anledning av den synpunkten vill regeringen framhålla att den nya bestämmelsen inte i sig utgör någon rättslig grund för att behandla de uppgifter som en myndighet tar emot. Den ger med andra ord inte myndigheterna någon rätt att behandla andra typer av uppgifter i sin verksamhet än sådana som de redan i dag har rätt att behandla. En förutsättning för att en uppgift ska kunna lämnas till en annan myndighet är dessutom att det behövs för något av de syften som anges i bestämmelsen. Det får i det avseendet antas att myndigheternas registerförfattningar ger myndigheterna rätt att behandla de uppgifter som de har ett behov av. Enligt regeringen måste det också kunna förutsättas att myndigheter följer gällande lagstiftning och endast begär ut uppgifter som de har rätt att behandla.

Sammantaget anser regeringen att det allmänna intresset som förslaget motiveras av väger så tungt att den inskränkning i den personliga integriteten som förslaget innebär, inte sträcker sig längre än vad som får anses nödvändigt med hänsyn till det ändamål som föranlett inskränkningen (se 2 kap. 21 § regeringsformen). Vidare innebär förslaget en spridning av uppgifter som är tydlig, konkret och förutsebar samt motverkar risken för spridning av mer uppgifter än vad som behövs för att tillgodose ändamålet med förslaget. Bestämmelsen innebär enligt regeringen en godtagbar avvägning mellan de starka allmänna intressen som talar för att de sekretessbelagda uppgifter som omfattas av bestämmelsens tillämpningsområde ska kunna lämnas ut och skyddet för den personliga integriteten. Detsamma gäller för det intrång som kan uppkomma i juridiska personers ekonomiska angelägenheter.

Förslaget är förenligt med dataskyddsförordningens krav

En grundläggande förutsättning för att behandling av personuppgifter ska vara laglig och tillåten enligt EU:s dataskyddsförordning är att behandlingen ryms inom någon av de rättsliga grunder som finns i artikel 6.1 i förordningen.

Prop. 2024/25:180

79

Domstolsverket. Regeringen vill därför framhålla att principen om uppgiftsminimering alltjämt gäller och att det ankommer på de berörda myndigheterna att se till att inte fler uppgifter än vad som är nödvändigt behandlas. Det får vidare förutsättas att myndigheter i samråd med varandra, gemensamt tar fram lämpliga former för att verka för att de uppgifter som lämnas är relevanta.

De brottsbekämpande myndigheternas personuppgiftsbehandling

Personuppgiftsbehandling hos de brottsbekämpande myndigheterna som sker för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet eller för att utreda eller lagföra brott omfattas inte av EU:s dataskyddsförordning utan av brottsdatalagen.

Enligt 2 kap. 1 § brottsdatalagen får personuppgifter behandlas om det är nödvändigt för att en behörig myndighet ska kunna utföra sin uppgift att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet, utreda eller lagföra brott, verkställa straffrättsliga påföljder eller upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Innan personuppgifter får behandlas för ett nytt ändamål ska det enligt 2 kap. 4 § brottsdatalagen säkerställas att det finns en rättslig grund enligt 1 § för den nya behandlingen och att det är nödvändigt och proportionerligt att personuppgifterna behandlas för det nya ändamålet. Innan personuppgifter behandlas för ett ändamål utanför brottsdatalagens tillämpningsområde ska det enligt 2 kap. 22 § brottsdatalagen säkerställas att det är nödvändigt och proportionerligt att personuppgifterna behandlas för det ändamålet. I den utsträckning skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning ska någon sådan prövning som anges i 2 kap. 4 och 22 §§ brottsdatalagen inte göras.

I de fall där det i lag eller förordning enbart föreskrivs en möjlighet att lämna personuppgifter ska det alltså prövas om uppgiftslämnandet är nödvändigt och proportionerligt. Prövningen bör dock i sådana fall som regel mynna ut i att det är nödvändigt och proportionerligt att lämna uppgifterna (prop. 2017/18:232 s. 443). Det innebär att ett utlämnande på eget initiativ, med stöd av den sekretessbrytande bestämmelsen, i och för sig behöver föregås av en prövning av utlämnandets nödvändighet och proportionalitet, men att prövningen i de flesta fall kommer resultera i att utlämnandet är tillåtet.

Risk för infiltratörer och informationsläckage

Akademikerförbundet SSR pekar på att med ett utökat informationsutbyte ökar också riskerna för infiltratörer och informationsläckage. Som Brå, Pensionsmyndigheten och Åklagarmyndigheten påpekar kommer den nya sekretessbrytande bestämmelsen att ställa krav på myndigheternas hantering av den ökade mängd uppgifter som i förekommande fall kommer in till myndigheterna. Den nya bestämmelsen utgör dock inte i sig någon rättslig grund för att behandla de uppgifter som en myndighet tar emot. Den ger med andra ord inte myndigheterna någon rätt att behandla andra typer av uppgifter i sin verksamhet än sådana som de redan i dag har rätt att behandla. Många myndigheter är också vana vid att hantera känsliga uppgifter. Regeringen förutsätter att berörda myndigheter anpassar sina interna system för mottagande av uppgifter till att även komma att omfatta större volymer på ett effektivt och rättssäkert sätt. Som framgår av avsnitt

Prop. 2024/25:180

81

Prop. 2024/25:180

86

Konsekvenser för personer med en funktionsnedsättning

Malmö kommun befarar att vetskapen om att känslig information kan överlämnas till andra myndigheter i vissa fall bl.a. skulle kunna hindra personer med en funktionsnedsättning från att be om och ta emot den hjälp de behöver. Regeringen vill med anledning av den synpunkten framhålla att den sekretessbrytande bestämmelsen inte innebär någon absolut skyldighet för socialtjänsten att lämna ut uppgifter. Socialtjänsten kommer att ha möjlighet att beakta omständigheterna i det enskilda fallet. Om ett uppgiftslämnande bedöms ha en direkt förtroendeskadlig effekt, har socialtjänsten en möjlighet att neka ett utlämnande som begärs av en annan myndighet (jfr avsnitt 5.3). I en sådan situation finns det givetvis inte heller skäl för myndigheten att lämna ut uppgifter på eget initiativ.

Konsekvenser för jämställdheten

Det övergripande målet för jämställdhetspolitiken är att kvinnor och män ska ha samma makt att forma samhället och sina egna liv. Förslaget innebär att möjligheterna för myndigheter att utbyta uppgifter som behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet och för att utreda brott, förbättras. Förslaget bedöms därmed kunna öka förmågan att förebygga, förhindra och upptäcka brottslighet. Förslaget kan därmed förväntas bidra till att våldsutsatt kvinnor i högre grad skyddas från upprepat våld. Därmed kan förslaget förväntas bidra till att uppnå det jämställdhetspolitiska målet att mäns våld mot kvinnor ska upphöra.

Enligt Jämställdhetsmyndigheten finns det en risk för att ett ökat uppgiftslämnande från socialtjänsten kan påverka våldsutsatta kvinnor och barns benägenhet att söka hjälp hos socialtjänsten. Regeringen vill med anledning av den synpunkten framhålla att den sekretessbrytande bestämmelsen inte innebär någon absolut skyldighet för socialtjänsten att lämna ut uppgifter. Socialtjänsten kommer att ha möjlighet att beakta omständigheterna i det enskilda fallet. Om ett uppgiftslämnande bedöms ha en direkt förtroendeskadlig effekt, har socialtjänsten en möjlighet att neka ett utlämnande som begärs av en annan myndighet (jfr avsnitt 5.3). I en sådan situation finns det givetvis inte heller skäl för myndigheten att lämna ut uppgifter på eget initiativ. Regeringen förutsätter att riskerna för våldsutsatta kvinnor och barn beaktas vid myndigheternas tillämpning av bestämmelsen.

Konsekvenser för det kommunala självstyret

Den nya generella sekretessbrytande bestämmelse som föreslås innebär i sig inte några åligganden för kommuner och regioner, utan endast möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter. En sådan bestämmelse inskränker inte den kommunala självstyrelsen.

Övrigt

Förslaget bedöms inte få några EU-rättsliga konsekvenser och bedöms respektera de konventionsåtaganden och internationella avtal som Sverige har att följa. Förslaget bedöms inte ha betydelse för sysselsättningen och offentlig service i landet. Förslaget bedöms inte heller ha någon betydelse för att nå de integrationspolitiska målen.

som uppfyller rekvisiten i en straffbestämmelse som finns i brottsbalken eller i specialstraffrätten. Uttrycket inkluderar även fall där den misstänkta gärningspersonen inte kan straffas för brottet t.ex. på grund av att denne inte uppnått åldern för straffbarhet när gärningen företogs eller att det finns omständigheter som på annat sätt inverkar på möjligheten att döma någon till straff, t.ex. att ett brott är preskriberat. Det krävs inte att det är fråga om brott av en viss allvarsgrad.

Med uttrycket utreda brott avses först och främst åtgärder som vidtas inom ramen för en förundersökning enligt 23 kap. rättegångsbalken. I uttrycket inkluderas även den form av förenklat utredningsförfarande som regleras i 23 kap. 22 § rättegångsbalken och åtgärder som vidtas med stöd av 23 kap. 3 och 8 §§ rättegångsbalken innan förundersökning har hunnit inledas. I uttrycket inkluderas vidare även när en myndighet har att utreda brott med stöd av bestämmelser i andra författningar. Som exempel kan nämnas sådana brottsutredningar som bedrivs enligt 31 § lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare och som avser brott begångna av personer som inte har fyllt 15 år. Det är inte nödvändigt att misstankarna är riktade mot någon bestämd person för att ett utlämnande ska kunna ske. Även uppgifter om t.ex. personer som inte är misstänkta för det begångna brottet kan lämnas ut, så länge uppgifterna behövs för att utreda brottet.

Enligt tredje punkten får en uppgift lämnas ut om det behövs för att förebygga eller förhindra att en ekonomisk förmån, ett ekonomiskt stöd, en skatt eller en avgift beslutas, betalas ut eller tillgodoräknas felaktigt eller med ett för högt eller ett för lågt belopp. En uppgift får lämnas ut om det behövs för att förebygga eller förhindra beslut, utbetalningar eller tillgodoräknanden som saknar grund. Som exempel kan nämnas att en uppgift lämnas ut för att förebygga eller förhindra att ett stöd betalas ut till ett företag utan att villkoren för att få del av stödet är uppfyllda. En uppgift får också lämnas ut om det behövs för att förebygga eller förhindra beslut, utbetalningar eller tillgodoräknanden som sker med ett för högt eller ett för lågt belopp. Som exempel kan nämnas att försörjningsstöd betalas ut med ett för högt belopp.

Bestämmelsen omfattar alla ekonomiska förmåner och stöd som betalas ut till fysiska och juridiska personer. Uttrycken ekonomisk förmån och ekonomiskt stöd omfattar såväl bidrag, ersättningar, pensioner och lån som betalas ut till eller tillgodoräknas fysiska personer som bidrag, stöd, ersättningar och lån som betalas ut till eller tillgodoräknas företag eller andra juridiska personer. Även sådant stöd som avser en fysisk person men som betalas ut till eller tillgodoräknas någon annan omfattas. Som exempel kan nämnas assistansersättning som betalas ut enligt socialförsäkringsbalken när ersättningen betalas ut direkt till assistansanordnaren. Med skatter avses alla skatter enligt skattelagstiftningen och med avgifter alla avgifter som myndigheterna beslutar om i olika sammanhang. Bestämmelsen omfattar även sådana utbetalningar som görs till följd av beslut från enskilda privaträttsliga subjekt som fått myndighetsutövande uppgifter överlåtna till sig.

Det är inte nödvändigt att det finns en indikation på att en kommande utbetalning eller ett tillgodoräknande som ska göras är felaktigt eller att det betalas ut med ett för högt eller ett för lågt belopp. Bestämmelsen möjliggör ett utlämnande även utan sådana indikationer, om det behövs

Prop. 2024/25:180

89

kommer att sakna sekretesskydd efter ett utlämnande kan det vara en indikation på att det finns övervägande skäl som talar emot ett utlämnande. Sekretessens styrka hos den mottagande myndigheten ska dock inte vara av avgörande betydelse för om ett utlämnande får ske. Att uppgifter efter ett utlämnande endast kommer att omfattas av sekretessbestämmelser där det finns en presumtion för offentlighet (sekretess med ett rakt eller kvalificerat rakt skaderekvisit), bör t.ex. som utgångspunkt inte hindra ett utlämnande av uppgifter som skyddas av starkare sekretess eller sekretess med samma styrka.

Ett exempel på när presumtionen för att en uppgift får lämnas ut bryts kan vara situationer där det finns en risk för att ett utlämnande rubbar förtroendet för den utlämnande myndigheten på ett sådant sätt att den myndigheten inte kan fullgöra sitt uppdrag. Ett exempel är om det i ett enskilt fall finns omständigheter som med styrka indikerar att ett utlämnande skulle kunna rubba förtroendet för t.ex. socialtjänsten eller skolan på ett sådant sätt att det äventyrar myndigheternas möjligheter att ge den enskilde hjälp och stöd. En bedömning behöver dock göras i det enskilda fallet. Även om sådana uppgifter någon gång inte lämnas ut, kan avvägningen en annan gång resultera i att uppgifter av sådan art bör lämnas ut. Det gäller särskilt när uppgifterna behövs för att förebygga kvalificerad, systematisk, organiserad eller omfattande brottslighet. Det kan också handla om att ett utlämnande är avgörande för att kunna vidta åtgärder för att hindra att vissa barn och unga rekryteras och dras in i ett kriminellt gäng.

Ett annat exempel kan vara situationer när det är angeläget att en enskild frivilligt lämnar uppgifter eller på annat sätt bidrar till myndighetens verksamhet. Ett sådant exempel är om en enskild lämnar eller har lämnat uppgifter anonymt med stöd av ett beslut enligt lagen (2024:1180) om anonyma vittnen i brottmål, som skyddas av sekretess enligt 35 kap. 12 a §. För att en enskild ska vara villig att vittna anonymt är det angeläget att sådana och liknande uppgifter skyddas och i dessa fall bör övervägande skäl anses tala för att inte lämna ut en sådan uppgift.

Av tredje stycket följer att den sekretessbrytande bestämmelsen inte gäller i fråga om viss sekretess till skydd för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Från bestämmelsens tillämpningsområde undantas sekretess i verksamhet som avser förande av eller uttag ur en forskningsdatabas, sekretess i verksamhet som avser statistik, viss närmare angiven hälso- och sjukvårdssekretess, viss närmare angiven socialtjänstsekretess, sekretess inom postområdet m.m., viss sekretess inom Riksbankens och Riksgäldskontorets verksamhet och myndigheters

uppdragsverksamhet för enskilds räkning, sekretess hos Barnombudsmannen och Institutet för mänskliga rättigheter, sekretess i medlingsärenden hos domstol m.fl., sekretess hos notarius publicus och sekretess i samband med lagring och teknisk bearbetning för någon annans räkning.

Prop. 2024/25:180

91

Prop. 2024/25:180 Bilaga 1

Sammanfattning av betänkandet Ökat informationsutbyte mellan myndigheter Behov och föreslagna förändringar (SOU 2024:63)

Vårt uppdrag

Vi har i denna del haft i uppdrag att kartlägga behovet av att myndigheter får förbättrade möjligheter att utbyta information med varandra i syfte att särskilt förhindra, förebygga, upptäcka, utreda och ingripa mot fusk, felaktiga utbetalningar, regelöverträdelser och brottslighet. Vi har vidare haft i uppdrag att, mot bakgrund av genomförd kartläggning, analysera och ta ställning till hur behovet av att utbyta sekretessbelagd information kan tillgodoses, samt att lämna förslag på en generell bestämmelse som gör det möjligt att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskilda till en annan myndighet, såväl på begäran som på eget initiativ. Vårt uppdrag har därtill omfattat att göra en översyn av vilka befintliga sekretessbrytande bestämmelser som kan behöva upphävas eller ändras vid införandet av en generell sekretessbrytande bestämmelse. Vi har slutligen även haft i uppdrag att göra en analys av hur de förslag som lämnas förhåller sig till intresset av sekretesskydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden och väga behovet av ett förbättrat informationsutbyte mot den enskildes rätt till skydd för sin personliga integritet.

Det återstående uppdraget – att analysera och ta ställning till hur behovet av att utbyta offentlig information kan tillgodoses, att särskilt överväga och lämna förslag på en bestämmelse som i större utsträckning gör det möjligt att på eget initiativ lämna ut offentliga uppgifter till en annan myndighet samt att göra en översyn, i den utsträckning det behövs, av myndigheternas registerförfattningar – ska redovisas senast den 28 februari 2025.

Prop. 2024/25:180 Bilaga 1

Närmare om konstruktionen av bestämmelsen

Enligt den föreslagna bestämmelsen ska sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden inte hindra att en uppgift lämnas till en annan myndighet om det behövs för att

1.förebygga eller förhindra att en ekonomisk förmån, ett ekonomiskt stöd, en skatt eller en avgift beslutas, betalas ut eller tillgodoräknas felaktigt eller med ett för högt eller ett för lågt belopp,

2.upptäcka eller utreda sådant som avses i 1,

3.utreda brott eller för att motverka brottslig verksamhet,

4.förebygga, förhindra, upptäcka eller utreda fusk eller regelöverträdelser, eller

5.handlägga ärenden i författningsreglerad verksamhet.

Uttrycken fusk, felaktiga utbetalningar, regelöverträdelser och brottslighet är delvis överlappande. Eftersom de situationer då sekretessgenombrott ska kunna ske anknyter till dessa uttryck blir även regleringen delvis överlappande. Detta kommer dock inte att orsaka tillämpningsproblem.

Ett utlämnande enligt den generella sekretessbrytande bestämmelsen kan alltså endast komma i fråga om det behövs för något av de syften som anges i bestämmelsen. Det krävs inte att den mottagande myndigheten behöver uppgiften i sig. Det är tillräckligt att utlämnandet behövs för de syften som anges i bestämmelsen. Det är den utlämnande myndigheten som ska pröva om uppgiftsutlämnande kan ske. Om en myndighet begär ut uppgifter bör dock den utlämnande myndigheten kunna utgå från att den mottagande myndigheten behöver uppgifterna.

Vid utlämnande av uppgifter med stöd av den generella sekretessbrytande bestämmelsen bör det finnas en möjlighet att beakta omständigheter i det enskilda fallet. Vi föreslår därför att varje utlämnande ska föregås av att den utlämnande myndigheten beaktar motstående intressen. En uppgift ska därför inte lämnas ut med stöd av den generella sekretessbrytande bestämmelsen om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut.

Undantag från den generella sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde

I övervägandena om vilken sekretess som ska undantas den generella sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde har vi utgått från de undantag som i dag finns för tillämpningsområdet av generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. De skäl som motiverat begränsningarna av generalklausulen har utgjort en utgångspunkt även för våra överväganden kring avgränsningen av vår bestämmelse. Skälen har dock prövats utifrån nuvarande behov av ett utökat informationsutbyte och de rättsliga förutsättningar för informationsutbyte som råder i dag.

Vår bedömning är att de ursprungliga skälen för att undanta viss sekretess från generalklausulens tillämpning i flera fall gör sig gällande även i dag. Det finns därför skäl att inte låta den föreslagna sekretessbrytande bestämmelsen omfatta förande av eller uttag ur register för forskning om vad arv och miljö betyder för människors hälsa (24 kap. 2 a § OSL), sekretess i verksamhet som avser framställning av statistik (24 kap. 8 § OSL), sekretess inom postområdet och för elektroniskt meddelande (29 kap. 1–2 §§ OSL), för viss del av Riksbankens och Riksgäldens verksamhet (31 kap. 1 § första stycket samt 2 § OSL), för uppdrag som myndighet utför för enskilds räkning (31 kap. 12 § OSL), för verksamhet vid Barnombudsmannen respektive Institutet för mänskliga rättigheter (33 kap. 2 och 4 a § OSL), sekretess vid viss medling (36 kap. 3 § OSL), sekretess i notarius publicus verksamhet som följer av lag eller annan författning (40 kap. 2 § OSL) samt sekretess i verksamhet för enbart teknisk bearbetning eller teknisk lagring för någon annans räkning (40 kap. 5 § OSL).

På två områden – hälso- och sjukvårdssekretessen och socialtjänstsekretessen – gör sig dock såväl starka behov av informationsutbyte som starka integritetsskäl gällande. Frågan om vår sekretessbrytande bestämmelse ska omfatta dessa områden har besvarats särskilt för varje situation som i dag är undantagen generalklausulens tillämpningsområde.

Prop. 2024/25:180 Bilaga 1

Prop. 2024/25:180 Bilaga 1

Vi har övervägt att låta den sekretessbrytande bestämmelsen vara tillämplig på hälso- och sjukvårdssekretessen, men ställa högre krav för sekretessgenombrott eller att begränsa syftet med utlämnandet. Sammantaget har vi dock bedömt att de skäl som grundar undantaget i generalklausulen för sekretess enligt 25 kap. 1 § OSL alltjämt är giltiga. Vi har därför föreslagit att sekretess inom hälso- och sjukvården och i annan medicinsk verksamhet ska undantas den generella sekretessbrytande bestämmelsens tillämpningsområde.

Detsamma gäller sekretess i sammanhållen vård- och omsorgsdokumentation (25 kap. 2 § OSL), verksamhet som innefattar omprövning av beslut eller särskild tillsyn (25 kap. 3 § OSL), ärenden hos en patientnämnd (25 kap. 4 § OSL), omhändertagande av patientjournaler (25 kap. 5 § OSL) och hanteringen av vissa ärenden hos Inspektionen för vård och omsorg (25 kap. 8 § OSL).

När det gäller sekretess i förhållande till den vård- eller behandlingsbehövande (25 kap. 6 § OSL) och sekretess i förhållande till den som en anmälan eller utsaga av en enskild avser (25 kap. 7 § OSL) är bestämmelsernas räckvidd sådan att de inte kan tillämpas mellan myndigheter. Något undantag behövs därför inte.

96

Särskilt om sekretess inom socialtjänsten m.m.

Av vår kartläggning framgår att det finns ett omfattande behov av förbättrade möjligheter till informationsutbyte med socialtjänsten. Behovet av en förenklad reglering är dessutom särskilt framträdande i detta sammanhang.

Sekretess inom socialtjänstens verksamhet har varit undantagen generalklausulens tillämpningsområde sedan 1980 års sekretesslag infördes. Upprätthållandet av sekretessen, även i förhållande till andra myndigheter, antogs nämligen vara en förutsättning för att enskilda skulle känna förtroende för socialtjänsten, och därmed för att socialtjänsten skulle kunna utföra sina uppgifter. Det har alltså under en lång tid förutsatts finnas ett motsatsförhållande mellan uppgiftslämnande från socialtjänsten till andra myndigheter och förutsättningarna för socialtjänsten att utföra sina uppgifter.

I vad mån förtroendet faktiskt påverkas av informationsdelning mellan myndigheter är dock en fråga som det finns begränsad forskning kring. Det finns dessutom redan i dag ett stort antal bestämmelser som ger en möjlighet, och i vissa fall en skyldighet, att lämna uppgifter från socialtjänsten till andra myndigheter. Inom socialtjänsten och övrig verksamhet som träffas av 26 kap. 1 § OSL förekommer dessutom uppgifter av vitt skilda slag, även sådana uppgifter som sällan uppfattas vara skyddsvärda utanför socialtjänsten. Det kan därför ifrågasättas om det ursprungliga antagandet är riktigt. Ett generellt sekretessgenombrott inom socialtjänsten skulle dessutom kunna innebära att socialtjänsten ges bättre förutsättningar att utföra sina uppgifter, bl.a. genom att enklare kunna samverka med andra myndigheter i situationer där det behövs.

Vår sammantagna bedömning är att de skäl som legat till grund för att undanta sekretessen enligt 26 kap. 1 § OSL från generalklausulens tillämpningsområde inte längre framstår som befogade. Sekretess inom

Prop. 2024/25:180 Bilaga 1

Skyddet för den personliga integriteten

Vi har genomfört en integritetsanalys av det förslag vi lagt fram, där vi

utgått från Integritetsskyddsmyndighetens Vägledning för integritetsanalys i lagstiftningsarbete (dnr IMY-2022-10835). Vår sammantagna bedömning är att den föreslagna bestämmelsen innebär flera integritetsrisker och en inskränkning i rätten till skydd för personuppgifter, men att bestämmelsen trots det är proportionerlig, bl.a. i förhållandet till det mycket omfattande behovet av förbättrade möjligheter till informationsutbyte mellan myndigheter som vi kartlagt.

Mot bakgrund av de problem som vi identifierat vad gäller befintlig reglering av myndigheters informationsutbyte, framstår det inte som möjligt att tillgodose behoven på något annat sätt än genom en generell bestämmelse. Enligt vår bedömning är bestämmelsen därför nödvändig. Vid proportionalitetsbedömningen har vi bl.a. lagt en stor vikt vid det viktiga allmänna intresset av att svenska myndigheter ges goda möjligheter att bedriva verksamhet som innefattar myndighetsutövning och annan verksamhet som faller inom ramen för deras respektive befogenheter på ett korrekt, rättssäkert och effektivt sätt. Vi har även lagt en särskilt stor vikt vid barn och ungas stora utsatthet i kriminella miljöer, liksom den nuvarande omfattningen av välfärdsbrottslighet och felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen.

Betydelsen för det brottsförebyggande arbetet

Den generella sekretessbrytande bestämmelsen tar tydligt sikte på informationsutbyte i syfte att förebygga inte bara brott utan även annat fusk och andra regelöverträdelser. Vårt förslag kommer att ge bättre förutsättningar för såväl brottsbekämpande myndigheter som myndigheter med brottsförebyggande uppdrag att utföra sina uppgifter. Effekterna av den bestämmelse som nu föreslås måste också ses i sammanhang med den övriga utvecklingen på det brottsförebyggande området.

Prop. 2024/25:180 Bilaga 1

Prop. 2024/25:180 Bilaga 2

Författningsförslaget i betänkandet Ökat informationsutbyte mellan myndigheter Behov och föreslagna förändringar (SOU 2024:63)

Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) att det ska införas en ny paragraf, 10 kap. 15 a § och att det närmast före 10 kap. 15 a § ska införas en ny rubrik av följande lydelse.

Denna lag träder i kraft den 1 september 2025.

Prop. 2024/25:180 Bilaga 2

101

Prop. 2024/25:180 Bilaga 3

102

Förteckning över remissinstanserna

Efter remiss har yttranden över betänkandet Ökat informationsutbyte mellan myndigheter Behov och föreslagna förändringar (SOU 2024:63) inkommit från Akademikerförbundet SSR, Almega utbildning, Alvesta kommun, Arbetsförmedlingen, Arbetsgivarverket, Arbetsmiljöverket, Barnombudsmannen, Bolagsverket, Botkyrka kommun, Brottsförebyggande rådet, Centrala studiestödsnämnden, Diskrimineringsombudsmannen, Domstolsverket, E-hälsomyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Ekonomistyrningsverket, Eksjö kommun, Etikprövningsmyndigheten, Familjerättssocionomernas Riksförening, Finansinspektionen, Flens kommun, Föreningen Sveriges socialchefer, Försvarets radioanstalt, Försvarsmakten, Försäkringskassan, Förvaltningsrätten i Malmö, Förvaltningsrätten i Stockholm, Gällivare kommun, Göteborgs kommun, Helsingborgs kommun, Hovrätten för Övre Norrland, Inspektionen för

arbetslöshetsförsäkringen, Inspektionen för socialförsäkringen, Inspektionen för vård och omsorg, Institutet för mänskliga rättigheter, Integritetsskyddsmyndigheten, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Justitiekanslern, Jämställdhetsmyndigheten, Kammarkollegiet, Kammarrätten i Göteborg, Karlstads kommun, Konkurrensverket, Kriminalvården, Kronofogdemyndigheten, Kustbevakningen, Landskrona kommun, Landsorganisationen i Sverige (LO), Lantmäteriet, Livsmedelsverket, Läkemedelsverket, Länsstyrelsen i Dalarnas län, Länsstyrelsen i Skånes län, Länsstyrelsen i Stockholms län, Länsstyrelsen i Västernorrlands län, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Malmö kommun, Malmö tingsrätt, Migrationsverket, Myndigheten för delaktighet, Myndigheten för digital förvaltning, Myndigheten för familjerätt och föräldraskapsstöd, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Nationellt kunskapscentrum Barnafrid vid Linköpings universitet, Naturvårdsverket, Norrtälje kommun, Orusts kommun, Pensionsmyndigheten, Polismyndigheten, Post- och telestyrelsen, Region Gävleborg, Region Skåne, Region Stockholm, Region Östergötland, Riksarkivet, Riksdagens ombudsmän, Rådet för skydd av Europeiska unionens finansiella intressen (SEFI-rådet), Rättsmedicinalverket,

Sandvikens kommun, Simrishamns kommun, Skatteverket, Socialstyrelsen, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Spelinspektionen,

Staffanstorps kommun, Statens energimyndighet, Statens haverikommission, Statens institutionsstyrelsen, Statens jordbruksverk, Statens servicecenter, Statens skolinspektion, Statens skolverk, Statistiska centralbyrån, Statskontoret, Stenungsunds kommun, Stockholms kommun, Styrelsen för internationellt utvecklingsarbete (Sida), Svenskt näringsliv, Sveriges advokatsamfund, Sveriges A-kassor, Sveriges ambassad i Bangkok, Sveriges ambassad i Nairobi, Sveriges generalkonsulat i Istanbul, Sveriges Kommuner och Regioner, Sveriges läkarförbund, Sveriges Lärare, Sveriges Skolledare, Säkerhets- och

integritetsskyddsnämnden, Säkerhetspolisen, Tillväxtverket, Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Totalförsvarets plikt- och prövningsverk, Tranemo kommun, Transportstyrelsen, Tullverket,

Upphandlingsmyndigheten, Uppsala kommun, Utbetalningsmyndigheten, Vimmerby kommun, Vårdförbundet, Västra Götalandsregionen, Åklagarmyndigheten och Örebro kommun.

Därutöver har yttranden inkommit från ALARM Ambulansförbundet, Fair Play Bygg, Svenska byggnadsarbetareförbundet, Svensk Försäkring, Sveriges Psykologförbund, Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket och en enskild person.

Följande remissinstanser har inte svarat eller angett att de avstår från att lämna några synpunkter: Forum för Dataskydd, Heby kommun, Idéburna Skolors Riksförbund, Ljusdals kommun, Länsstyrelsen i Kalmar län, Maskrosbarn, Piteå kommun, Region Norrbotten, Riksrevisionen, Sollefteå kommun, Sveriges Akademikers Centralorganisation (SACO), Uddevalla kommun, Umeå kommun, Värmdö kommun och Åmåls kommun.

Prop. 2024/25:180 Bilaga 3

103

ut (lagrådsremissen s. 13). I lagrådsremissen anges, på det stora hela, inga preciserade och konkreta exempel på situationer där den nuvarande regleringen har visat sig förhindra att uppgifter som en annan myndighet behöver lämnas ut till den myndigheten. Det är därför, enligt Lagrådets mening, svårt att på grundval av lagrådsremissen göra en närmare bedömning av behovet av en sådan generell sekretessbrytande bestämmelse som föreslås i lagrådsremissen.

Såsom Lagrådet återkommer till i det följande innebär lagrådsremissen ett förhållandevis radikalt avsteg från de principer som hittills har gällt på offentlighets- och sekretessområdet. Förslaget innebär också en inte obetydlig risk för att uppgifter som bör åtnjuta sekretesskydd sprids i en omfattning som inte är motiverad. Mot den bakgrunden är det angeläget att lagstiftarens beslutsunderlag preciserar och konkretiserar fördelarna med förslaget och även förklarar varför motsvarande fördelar inte skulle kunna uppnås genom mera avgränsade sekretessbrytande regler.

Enligt Lagrådets uppfattning bör därför en eventuell kommande proposition kompletteras med konkreta exempel på situationer där myndigheternas informationsbehov endast kan lösas genom en generell sekretessbrytande bestämmelse. Det bör vidare anges hur en sådan bestämmelse kommer att förhålla sig till annan lagstiftning med sekretessbrytande bestämmelser som syftar till att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslighet, fusk eller överträdelser.

Utformningen av förslaget

I lagrådsremissen föreslås alltså en ny generell sekretessbrytande bestämmelse. Enligt 10 kap. 15 a § första stycket ska den sekretess som regleras i 21–40 kap. om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden inte hindra att en uppgift lämnas till en annan myndighet om det behövs för att uppnå vissa angivna syften. Bestämmelsen omfattar alla slags uppgifter och gäller oavsett om utlämnandet sker på begäran från en annan myndighet eller på myndighetens eget initiativ. Några typer av sekretess är dock undantagna från bestämmelsen (se paragrafens tredje stycke).

Ett utlämnande kan avse en enstaka uppgift om en enskild person men bestämmelsen möjliggör även ett massutlämnande av uppgifter om ett stort antal personer.

För att en uppgift ska kunna lämnas ut till en annan myndighet krävs enligt paragrafens första stycke att det behövs för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslighet, fusk eller överträdelser av regler e.d. eller förebygga eller förhindra att en ekonomisk förmån, ett ekonomiskt stöd, en skatt eller avgift blir felaktig. Av författningskommentaren framgår det att tröskeln för ett utlämnande ska vara förhållandevis låg och det är tillräckligt att en uppgift ska kunna kopplas till ett behov som typiskt sett kan förväntas och som överensstämmer med de angivna syftena. Om en uppgift begärs ut med stöd av bestämmelsen, ska myndigheten som regel kunna utgå ifrån att den behövs hos den myndighet som begär uppgiften.

Prop. 2024/25:180 Bilaga 5

107

Prop. 2024/25:180 Bilaga 5

108

Enligt andra stycket ska dock uppgiften inte få lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Enligt författningskommentaren är det avsett att gälla en presumtion för att en uppgift får lämnas ut om det behövs för något av de angivna syftena. För att en myndighet ska avstå från att lämna ut en uppgift på begäran av en annan myndighet ska det, enligt kommentaren, krävas att ett utlämnande framstår som mycket olämpligt eller att resultatet av ett utlämnande skulle framstå som stötande.

Vid bedömningen av om den föreslagna regleringen är ändamålsenlig vill Lagrådet inledningsvis framhålla att den nuvarande regleringen i offentlighets- och sekretesslagen bygger på omfattande och ingående överväganden om behovet av att skydda olika slag av uppgifter. Förslaget innebär att den sekretess som lagstiftaren enligt dessa tidigare överväganden har beslutat om bryts genom en generell och allmänt hållen bestämmelse, vars tillämpning i enskilda fall är svår att förutse; förslaget skulle därmed kunna beskrivas som ett alexanderhugg med svåröverblickbara effekter. Förslaget inger därför betänkligheter.

Det nu sagda understryker vikten av att lagtexten och författningskommentaren utformas så att sekretesskyddade uppgifter inte lämnas ut i en omotiverat stor omfattning.

Den sekretessbrytande bestämmelsen ska vara tillämplig om det ”behövs” för de angivna syftena, dvs. den utlämnande myndigheten måste kunna konstatera att det finns ett behov av uppgiften i den mottagande myndighetens verksamhet. Det gäller oavsett om ett utlämnande blir aktuellt på begäran av en annan myndighet eller om myndigheten själv tar initiativ till det. Det är alltså, som lagtexten är utformad, inte tillräckligt att den mottagande myndigheten kan antas ha behov av uppgiften. Lagrådet har ingen invändning mot det synsätt som lagtexten ger uttryck för men konstaterar samtidigt att den behovsbedömning som den utlämnande myndigheten ska göra kan bli mycket vansklig. Enligt Lagrådets uppfattning framstår en del av de uttalanden som görs i författningskommentaren – exempelvis att det är tillräckligt att en uppgift kan kopplas till ett behov som typiskt sett kan förväntas – som mindre väl förenliga med lagtexten. Och även om – såsom sägs i författningskommentaren – den utlämnande myndigheten bör kunna utgå från vad den mottagande myndigheten har uppgett om sina behov av uppgiften, kan den knappast avstå från att göra sin egen behovsprövning. Med de uttalanden som görs i författningskommentaren finns det en betydande risk för att den utlämnande myndigheten slentrianmässigt lämnar ut sekretesskyddade uppgifter så snart en annan myndighet begär dessa. Detta gäller särskilt som det i författningskommentaren också anges att tröskeln för ett utlämnande ska vara förhållandevis låg.

Enligt Lagrådets mening bör därför de uttalanden som görs i författningskommentaren stramas upp så att de står i bättre överensstämmelse med det som sägs i lagtexten.

Enligt andra stycket ska uppgiften inte få lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Enligt Lagrådets uppfattning måste detta förstås så att den utlämnande myndigheten ska göra en avvägning av om det finns mer som talar för skyddet av den enskilde individen än som talar för ett utlämnande av uppgiften samt att utlämnande inte får ske om den enskildes intresse överväger. Enligt författningskommentaren ska det emellertid – för att ett utlämnande ska kunna vägras – krävas att det framstår som mycket olämpligt eller att resultatet av ett utlämnande skulle framstå som stötande. Enligt Lagrådet överensstämmer inte uttalandena i författningskommentaren – som ju närmast får förstås så att det endast är i ganska speciella fall som ett utlämnande kan vägras – med den överviktsprincip som lagtexten ger uttryck för. Uttalandena behöver därför bringas i överensstämmelse med lagtexten.

Lagrådet vill särskilt understryka att ett genomförande av lagrådsremissens förslag medför ett stort behov av att det görs en översyn av hur detta påverkar den personliga integriteten och förtroendet för myndigheterna.

Övrigt

I lagrådsremissen föreslås att rubriken före 10 kap. 15 a § ska vara ”Sekretess till skydd för uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden”.

Enligt Lagrådets mening är rubriken missvisande och onödigt lång. I offentlighets- och sekretesslagen finns det en avdelning som har samma rubrik och innehåller bestämmelser om sekretess. Paragrafen som följer efter den nu föreslagna rubriken föreslås innehålla sekretessbrytande bestämmelser. Enligt Lagrådets uppfattning bör rubriken i stället ges följande lydelse: Uppgift om enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden.

Prop. 2024/25:180 Bilaga 5

109