HC03165: Stärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende

Regeringens proposition 2024/25:165

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 24 april 2025

Ulf Kristersson

Gunnar Strömmer (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Sverige befinner sig i det allvarligaste säkerhetsläget sedan andra världskriget. Trots det står den svenska demokratiska rättsstaten sig fortsatt stark och är väl förankrad i våra grundlagar. Samtidigt visar utvecklingen i delar av vår omvärld att politiska krafter kan undergräva demokratin och rättsstaten på kort tid. Det kan många gånger ske under förevändning att åtgärderna är demokratiskt legitima, nödvändiga och i överensstämmelse med folkviljan. Regeringen anser att denna utveckling visar att det finns skäl att genomföra ändringar i regeringsformen i syfte att stärka det institutionella skyddet för Sverige som demokratisk rättsstat. Förslagen i propositionen innebär i huvudsak att det enligt bestämmelserna i regeringsformen ska bli svårare att ändra grundlag och att skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt stärks.

Genom de föreslagna ändringarna ställs ett krav på att minst hälften av riksdagens ledamöter ska rösta för beslutet att anta ett grundlagsförslag som vilande och att en kvalificerad majoritet om minst två tredjedelar av riksdagens ledamöter ska rösta för det andra, bekräftande beslutet att anta förslaget efter att riksdagsval har hållits. Beslutet att anta ett grundlagsförslag som vilande föreslås som huvudregel behöva fattas senast fyra månader före valdagen. Vidare föreslås att förslag till grundlag om grundläggande fri- och rättigheter ska omfattas av Lagrådets granskningsområde.

Regeringen föreslår ändringar i regeringsformens bestämmelser om statsskickets grunder som tydliggör att rättskipande verksamhet utövas av oberoende domstolar. Det föreslås även ändringar i regeringsformen som syftar till att minska risken för politisk styrning av den centrala domstols-

1

Prop. 2024/25:165 administrationen, bland annat genom att den myndighet som ansvarar för administrationen av domstolarna ska ledas av en styrelse där en majoritet av ledamöterna är domare. Styrelsens ledamöter ska inte kunna skiljas ofrivilligt från sitt uppdrag annat än genom ett riksdagsbeslut som fattas med en kvalificerad majoritet om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter.

I propositionen föreslås även att det ska tas in bestämmelser i grundlag om hur många justitieråd det ska finnas som mest och som minst i de högsta domstolarna. I syfte att öka domarnas oberoende ställning föreslås ändrade regler om avgångsskyldighet på grund av ålder för ordinarie domare. Det föreslås också att myndigheter under regeringen inte längre ska ha möjlighet att utöva tillsyn över domstolarnas rättskipande verksamhet.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 april 2027.

2

4.2Ändrade former för att stifta, ändra och upphäva

4.2.1Det införs ett krav på att en viss andel av

4.2.3Kraven på kvalificerad majoritet och kvorum ska gälla vid alla

4.2.4Det mellanliggande valet ska fortsatt

4.2.5En senaste tidpunkt för riksdagsbehandlingen av

4.3Ändrade former för andra riksdagsbeslut som fattas i

5.2En ny bestämmelse om domstolarnas oberoende

5.3.2Den centrala domstolsadministrationen

3

5

Regeringens förslag:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i regeringsformen.

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i riksdagsordningen.

6

Regeringen har följande förslag till lagtext.

2.1Förslag till lag om ändring i regeringsformen

Härigenom föreskrivs i fråga om regeringsformen1

dels att 1 kap. 8 §, 8 kap. 14, 17, 18 och 21 §§, 10 kap. 6 §, 11 kap. 1–3 och 6–10 §§ och 12 kap. 5 § och rubriken närmast före 8 kap. 14 § ska ha följande lydelse,

dels att punkt 4 i ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till lagen (1976:871) om ändring i regeringsformen ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas två nya paragrafer, 11 kap. 15 och 16 §§, och närmast före 8 kap. 17 § och 11 kap. 10, 15 och 16 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelseFöreslagen lydelse

1 kap.

8 §

Prop. 2024/25:165 dagens kammare och valet, om inte konstitutionsutskottet beslutar om undantag. Ett sådant beslut ska fattas senast vid ärendets beredning och minst fem sjättedelar av ledamöterna måste rösta för beslutet.

Mer än hälften av riksdagens ledamöter måste rösta för det första beslutet och minst två tredjedelar av riksdagens ledamöter måste rösta för det andra beslutet.

Det ska gå minst tio månader mellan den tidpunkt då ärendet första gången anmäldes i riksdagens kammare och valet samt minst fyra månader mellan den tidpunkt då grundlagsförslaget antogs som vilande och valet, om inte konstitutionsutskottet beslutar om undantag. Ett sådant beslut ska fattas senast vid ärendets beredning och minst fem sjättedelar av utskottets ledamöter måste rösta för beslutet.

Tilläggsbestämmelser i riksdagsordningen meddelas dock i samma ordning som lag i allmänhet.

Första stycket tillämpas också vid stiftande av sådan lag som avses i 2 § första stycket 4.

8

21 §

Yttrande från Lagrådet inhämtas av regeringen eller, enligt vad som närmare anges i riksdagsordningen, av ett riksdagsutskott eller ett annat riksdagsorgan.

Ett yttrande ska inhämtas innan riksdagen beslutar

1.grundlag om grundläggande fri- och rättigheter,

Bestämmelserna i andra stycket gäller dock inte, om Lagrådets granskning skulle sakna betydelse på grund av frågans beskaffenhet eller skulle fördröja lagstiftningsfrågans behandling så att avsevärt men uppkommer. Föreslår regeringen att riksdagen ska meddela lag i något av de ämnen som avses i andra stycket och har Lagrådets yttrande dessförinnan inte inhämtats, ska regeringen samtidigt redovisa skälen för detta för riksdagen. Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig hinder mot att lagen tillämpas.

9

Inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen kan riksdagen överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. Sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i denna regeringsform och i den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna.

11 kap.

1 §

Högsta domstolen, hovrätterna och tingsrätterna är allmänna domstolar. Högsta förvaltningsdomstolen, kammarrätterna och förvaltningsrätterna är allmänna förvaltningsdomstolar. Andra domstolar inrättas med stöd av lag. I 2 kap. 11 § första stycket finns bestämmelser om förbud mot inrättande av domstolar i vissa fall.

Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen får pröva ett mål i särskild sammansättning.

Rätten att få ett mål prövat av Högsta domstolen, Högsta förvaltningsdomstolen, hovrätt eller kammarrätt kan begränsas genom lag.

10

Prop. 2024/25:165 lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan.

3. enligt lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan.

Om det krävs av organisatoriska skäl, får den som har utnämnts till ordinarie domare förflyttas till en annan jämställd domaranställning.

En föreskrift som innebär att åldern för avgångsskyldighet sänks får inte avse pågående anställningar.

8 §

Åtal för brott i utövningen av en anställning som ledamot av Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen väcks i Högsta domstolen.

Härigenom föreskrivs i fråga om riksdagsordningen

dels att 9 kap. 24 §, 11 kap. 21 § och 13 kap. 1 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 13 kap. 25 §, och närmast före

13 kap. 25 § en ny rubrik av följande lydelse.

9kap. 24 §

11kap. 21 §

Om ett riksdagsbeslut kräver verkställighet, ska det organ som har att verkställa beslutet underrättas genom en skrivelse. Riksdagens beslut med anledning av en proposition eller en framställning ska alltid genom en skrivelse meddelas regeringen respektive det riksdagsorgan som har lämnat framställningen.

Ett beslut om ett motiverat yttrande rörande subsidiaritetsprincipen ska meddelas Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande genom en skrivelse.

Ett beslut om avslag enligt 9 kap. 20 § tredje stycket på ett initiativ eller ett förslag ska meddelas Europeiska rådets, rådets och kommissionens ordförande genom en skrivelse.

Ett beslut enligt 11 kap. 16 § andra stycket regeringsformen om att någon ska skiljas från sitt uppdrag ska meddelas regeringen genom en skrivelse.

15

Entledigande av ledamöter och ersättare i vissa fall

25 §

Riksdagen får enligt 11 kap. 16 § regeringsformen skilja en ledamot eller en ersättare i ett organ eller en förvaltningsmyndighet som anges i bestämmelsen från uppdraget i vissa fall. Begäran om detta görs av konstitutionsutskottet.

Denna lag träder i kraft den 1 april 2027.

Regeringen beslutade den 13 februari 2020 att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att utreda formerna för ändring av grundlag, behovet av att ytterligare stärka skyddet för domstolarnas och domarnas oberoende långsiktigt och behovet av att möjliggöra ytterligare begränsningar i föreningsfriheten i förhållande till sammanslutningar som ägnar sig åt terrorism (dir. 2020:11).

Kommittén, som tog namnet 2020 års grundlagskommitté (Ju 2020:04), överlämnade den 16 mars 2021 delbetänkandet Föreningsfrihet och terroristorganisationer (SOU 2021:15). Delbetänkandets lagförslag behandlades i propositionen Föreningsfrihet och terroristorganisationer (prop. 2021/22:42). Propositionens lagförslag, som antogs av riksdagen, trädde i kraft den 1 januari 2023 (bet. 2021/22:KU13, rskr. 2021/22:221, bet. 2022/23:KU4, rskr. 2022/23:9).

Den 17 mars 2023 överlämnade kommittén sitt slutbetänkande Förstärkt skydd för demokratin och domstolarnas oberoende (SOU 2023:12). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1 och betänkandets lagförslag i relevanta delar finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2023/00712).

I denna proposition behandlar regeringen slutbetänkandets förslag till ändringar i regeringsformen och i riksdagsordningens huvudbestämmelser. Övriga förslag bereds vidare i Regeringskansliet.

4Skyddet för demokratin

4.1Skyddet för grundlagarna bör stärkas

Regeringens bedömning: Skyddet för grundlagarna bör stärkas genom att det ställs upp ytterligare krav för att de ska kunna ändras.

Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser som yttrar sig i

denna fråga instämmer i eller har inga invändningar mot bedömningen. Bland dem ingår Arbetsdomstolen, Domstolsverket, Göteborgs universitet, Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter, Institutet för mänskliga rättigheter, Kammarrätten i Stockholm, Riksdagens ombudsmän (JO), Svea hovrätt och Örebro universitet. JO framhåller att förändringarna av formerna för grundlagsändring framstår som påkallade, inte minst sett ur ett internationellt perspektiv. Förvaltningsrätten i Malmö instämmer i kommitténs bedömning att det finns goda skäl att ändra formerna för grundlagsändring.

Statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet menar att den problembild som läggs till grund för utredningens olika förslag hade behövt utvecklas mer. Om den mer precisa problembilden i andra länder

17

Prop. 2024/25:165 hade retts ut, hade kanske slutsatsen kunnat vara att vi inte behöver något förstärkt skydd av grundlagen utifrån motivet att skydda demokratin.

Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen och Civil Rights Defenders anser att grundläggande bestämmelser om demokrati och mänskliga rättigheter inte alls ska kunna ändras.

Skälen för regeringens bedömning: Sveriges grundlagar innehåller de grundläggande reglerna och principerna för det svenska statsskicket. Där bestäms bl.a. vilka organ som utövar den offentliga makten, hur dessa organ utses, hur makten fördelas mellan dem och gränserna för den offentliga maktutövningen. I grundlagarna regleras också arvsrätten till den svenska tronen samt ett förstärkt skydd för tryck- och yttrandefriheten i vissa medier. Grundlagarna är centrala för vår demokrati och ger uttryck för att Sverige är en konstitutionell monarki som grundar sig på principerna om folkstyre, rättsstat och respekt för grundläggande fri- och rättigheter.

När en grundlag ska stiftas, ändras eller upphävas tillämpas en särskild beslutsordning. Ordningen innebär att det tar längre tid att ändra grundlagarna än andra föreskrifter. Centralt i denna beslutsordning är att det för en ändring krävs två likalydande riksdagsbeslut med ett mellanliggande riksdagsval. Ett grundlagsärende måste också anmälas i riksdagens kammare minst nio månader före det mellanliggande valet och en riksdagsminoritet kan få till stånd en bindande folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag.

Genom den särskilda regleringen kan förhastade beslut förhindras. Den skapar även förutsättningar för att grundlagsändringar ska kunna föregås av en grundlig behandling i riksdagen och en allmän debatt i anslutning till ett riksdagsval. Vidare kan reglerna sägas innebära en viss garanti för att förändringar av statsskicket genomförs bara om en stabil majoritet av väljarna godtar dem. Kravet på att det slutliga beslutet ska föregås av ett allmänt val bidrar till att stärka grundlagsreformernas demokratiska legitimitet. Genom den folkomröstning som en minoritet i riksdagen kan få till stånd kan folket även ges möjlighet att ta direkt del i beslutsprocessen.

Regeringen bedömer att denna särskilda beslutsordning har fungerat väl och har inneburit ett särskilt skydd för grundlagarna, ett skydd som har förstärkts av att det bland riksdagspartierna funnits en samsyn om vikten av noggrann beredning och en bred parlamentarisk förankring vid grundlagsändringar. Denna inställning har i praktiken medfört att grundlagsändringar i de allra flesta fall genomförts med stöd av breda majoriteter i riksdagen (jfr SOU 2023:12 s. 150–154). De breda majoriteterna ger uttryck för en konstitutionell praxis som utvecklats och som haft som mål att ytterligare stärka grundlagarnas stadga och demokratiska legitimitet. Samtidigt kan det konstateras att regeringsformen inte innehåller något uttryckligt formkrav som säkerställer att grundlagsändringar röstas igenom enbart med ett brett stöd i riksdagen. Beslut om grundlagsändringar fattas enligt huvudregeln i 4 kap. 7 § regeringsformen, som ställer krav på enkel majoritet bland dem som deltar i en omröstning. Den minoritetsskyddsregel som ger en tredjedel av riksdagens ledamöter en möjlighet att tvinga fram en folkomröstning i en grundlagsfråga kan visserligen sägas ha varit konsensusdrivande, men några formella hinder mot att ett annat synsätt etableras och får genomslag i en framtid finns alltså inte.

18

riksdagens beslut om att stifta, ändra eller upphäva grundlag. Dessa regler Prop. 2024/25:165 bör utformas så att de majoritetskrav som ska gälla vid det första och andra

beslutet i riksdagens kammare ska gälla som en andel av riksdagens samtliga ledamöter.

4.2.2Det införs ett krav på kvalificerad majoritet

Regeringens förslag: Det införs särskilda beslutsregler i regeringsformen som innebär att mer än hälften av riksdagens ledamöter måste rösta för det första beslutet och minst två tredjedelar av riksdagens ledamöter måste rösta för det andra beslutet när riksdagen antar ett förslag om att stifta, ändra eller upphäva grundlag.

Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker

eller har inget att invända mot förslaget, däribland Akavia, Arbetsdomstolen, Göteborgs universitet, Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, JO, Justitiekanslern (JK), Kammarrätten i Göteborg, Svea hovrätt, Tidningsutgivarna (TU) och Örebro universitet.

Samhällsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet avstyrker förslaget och menar att det finns en risk att ordningen blir så rigid att grundlagarna på sikt blir alltmer irrelevanta. Samhällsvetenskapliga institutionen vid Umeå universitet anser att förslaget innebär att möjligheten för folkviljan att få genomslag begränsas och att det är principiellt problematiskt.

Civil Rights Defenders instämmer i huvudsak i kommitténs förslag men menar att ändringar i grundlagen som rör grundläggande fri- och rättigheter som ett minimum ska kräva kvalificerad majoritet vid riksdagens båda beslut. Journalistförbundet för fram liknande synpunkter. Publicistklubben anser att det bör krävas tre fjärdedels majoritet vid det andra riksdagsbeslutet. Publicistklubben anger också att en möjlighet vore att införa krav på två riksdagsbeslut med ett mellanliggande ordinarie val där minst fem sjättedelar av riksdagens ledamöter ställer sig bakom bägge besluten vid ändringar av centrala principer i mediegrundlagarna.

Skälen för regeringens förslag

Bör ett krav på kvalificerad majoritet ställas upp?

Sedan regeringsformen infördes har de allra flesta grundlagsändringar som beslutats i praktiken genomförts med stöd av breda majoriteter i riksdagen (avsnitt 4.1). Det rådande samförståndsinriktade tänkesättet har lett till att det i regel har varit möjligt att undvika att knappa majoriteter fattar beslut som rubbar de principer som läggs fast i grundlagarna. Möjligheten för en minoritet i riksdagen att få till stånd en folkomröstning om ett vilande grundlagsförslag torde, som berörts, i realiteten också innebära ett visst skydd mot att grundlagsändringar genomförs på det sättet. Det har i sammanhanget även betydelse att riksdagens partier måste försäkra sig om att det politiska stödet för ett förslag är stabilt nog att bestå över ett val.

21

Prop. 2024/25:165 Dessa inslag i det konstitutionella systemet innebär dock inte några garantier mot att en knapp majoritet på egen hand förändrar centrala delar av innehållet i grundlagarna, t.ex. i syfte att stärka sin maktposition eller på annat sätt gynna den egna politiska inriktningen. Inte heller de föreslagna kvorumreglerna skulle innebära några garantier i detta avseende.

Enligt kommitténs bedömning är ett effektivt sätt att förhindra en sådan tillämpning av reglerna att införa ett krav på kvalificerad majoritet vid beslut om att ändra grundlag. Kommittén menar att införandet av ett sådant krav skulle ge formellt stöd åt det synsätt som redan tillämpas och ytterligare befästa ordningen att ändringar endast ska ske när det finns brett stöd för det. Ett sådant krav kan enligt kommittén också leda till att ökad styrka och motståndskraft ges åt våra grundlagar och skulle markera de konstitutionella frågornas vikt. Regeringen delar denna uppfattning.

Som Samhällsvetenskapliga institutionen vid Umeå universitet för fram innebär ett krav på kvalificerad majoritet för att anta ett förslag om ändring i grundlag förvisso i viss mån en begränsning av möjligheten för folkviljan att få genomslag. I en konstitutionell demokrati som bygger på principen om folksuveränitet är det naturligtvis en central aspekt att ta hänsyn till. I likhet med kommittén anser regeringen dock att ett sådant krav kan motiveras utifrån intresset att stärka skyddet för demokratin. Grundlagarna innehåller regler som bör vara mer beständiga än sedvanlig lagstiftning och där det finns starka skäl att beakta även minoritetens intressen och uppfattningar. Som kommittén konstaterar är det just för beslut om att ändra grundlag som undantag från huvudregeln om enkel majoritet framstår som befogade och nödvändiga. På det sättet kan den demokratiska styrelseformen skyddas även i en situation där en hastigt uppblossad folkopinion ifrågasätter annars vedertagna grundprinciper. Ett sådant synsätt ligger också i linje med det förhållandet att de politiska partierna under lång tid ansett att grundlagsändringar bör ha en bred uppslutning.

Regeringen instämmer därför i kommitténs bedömning att det bör införas ett krav på kvalificerad majoritet vid riksdagens beslut om grundlagsändringar.

Hur bör kravet på kvalificerad majoritet utformas?

Vid bedömningen av hur kravet på kvalificerad majoritet bör utformas är det enligt regeringen centralt att majoritetskravet bestäms på ett sådant sätt att det innebär en förstärkning av demokratins motståndskraft mot tillfälliga svackor, samtidigt som det fortfarande tillåter ett utrymme att genomföra sådana grundlagsändringar som har ett tillräckligt brett stöd. Med avstamp i de demokratiska principer som statsskicket bygger på är det också viktigt att det nya majoritetskravet inte innebär en större avvikelse från principen om majoritetsbeslut än vad som är nödvändigt.

En första fråga är vid vilken eller vilka omröstningar ett krav på en kvalificerad majoritet ska tillämpas. För att stifta grundlag behöver riksdagen enligt 8 kap. 14 § regeringsformen fatta två beslut i kammaren. Vid det första beslutet antas förslaget som vilande. Frågan är om kravet på kvalificerad majoritet ska tillämpas vid båda dessa beslut, eller enbart något av dem.

22

Prop. 2024/25:165 majoritetskravet vara noga avvägt. I den avvägningen kan tidigare

grundlagsändringar ge relevanta jämförelsepunkter.

Vid antagandet av ungefär hälften av de 90 lagar som sedan 1975 inneburit att en grundlag stiftats eller ändrats, har besluten i riksdagen fattats genom acklamation. Som kommittén konstaterar är en närliggande tolkning att dessa grundlagsändringar har haft stöd av en enig riksdag. I de fall där omröstning har förekommit har nära nio fall av tio resulterat i att mer än tre fjärdedelar av de röstande röstat för den föreslagna ändringen. I nästan samtliga fall har ändringen haft stöd av mer än två tredjedelar av de röstande. Det kan alltså konstateras att grundlagsändringar under de senaste 50 åren generellt sett har genomförts med ett mycket brett stöd. Enligt regeringens mening ger dessa röstetal inget stöd för att det finns en sådan risk som Samhällsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet pekar på, att ett krav på två tredjedelars majoritet för att ändra grundlagarna på sikt skulle leda till att de blir alltmer irrelevanta. Som kommittén konstaterar ger inte heller en internationell utblick mot länder med jämförbara regleringar anledning till sådana farhågor.

Det kan vidare konstateras att de redovisade röstetalen inte heller pekar mot att ett krav på tre fjärdedels majoritet vid det andra riksdagsbeslutet, en nivå som Publicistklubben förespråkar, skulle riskera att få sådana konsekvenser. Mot ett så högt ställt krav talar dock vad kommittén anför om att det skulle innebära en principiell maktförskjutning till förmån för en relativt liten riksdagsminoritet (87 ledamöter). I kombination med kravet på ett mellanliggande val skulle det kunna medföra att det blir alltför svårt att få till stånd även ändringar av regleringen som har ett brett politiskt stöd i riksdagen. Samma argument talar med styrka mot de synpunkter som Publicistklubben för fram om att ändringar av vissa centrala bestämmelser i tryck- och yttrandefrihetsgrundlagarna bör kräva stöd av fem sjättedelars majoritet.

Ett krav på två tredjedelars majoritet skulle inte innebära en lika påtaglig maktförskjutning till förmån för en begränsad minoritet i riksdagen, samtidigt som det tydligt skulle ge uttryck för synsättet att ett brett stöd i riksdagen måste finnas för att anta grundlagsändringar. Det skulle också lättare kunna förenas med övriga delar av det konstitutionella regelsystemet. Regeringen ställer sig därför bakom kommitténs förslag att kravet på kvalificerad majoritet ska bestämmas till två tredjedelar vid den andra omröstningen i kammaren. I kombination med de kvorumregler som föreslås uppnås en ordning som innebär att grundlagsändringar aldrig kommer att kunna genomföras av en faktisk minoritet av riksdagens ledamöter. I stället kommer grundlagsändringar att kräva ett brett och betryggade stöd i riksdagen efter ett val.

4.2.3Kraven på kvalificerad majoritet och kvorum ska gälla vid alla grundlagsändringar

Regeringens förslag: Kraven på kvalificerad majoritet och kvorum ska gälla vid alla grundlagsändringar.

Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens.

24

Prop. 2024/25:165 förutsätta att en detaljerad genomgång görs av samtliga bestämmelser i de

bör gälla vid alla grundlagsändringar. Till skillnad från Samhälls- Prop. 2024/25:165 vetenskapliga fakulteten vid Uppsala universitet anser regeringen att något

ytterligare underlag inte behövs för att ta ställning i denna fråga.

4.2.4Det mellanliggande valet ska fortsatt kunna vara ett extra val

Regeringens bedömning: Det finns inte skäl att förändra den nuvarande ordningen som innebär att det mellanliggande valet vid grundlagsändringar kan vara såväl ett ordinarie som ett extra val.

Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av remissinstanserna är positiva

till eller invänder inte mot bedömningen. Ett mindre antal invänder dock mot bedömningen och menar att det bör krävas att det mellanliggande valet är ett ordinarie val, däribland Journalistförbundet, Publicistklubben och Sveriges akademikers centralorganisation (Saco).

Skälen för regeringens bedömning: Enligt 8 kap. 14 § regeringsformen måste det mellan riksdagens båda beslut i ett grundlagsärende hållas ett riksdagsval i hela riket. Valet kan vara ett sådant val som enligt 3 kap. 3 § regeringsformen ska hållas var fjärde år (ordinarie val) eller ett sådant som enligt 3 kap. 11 § samma lag kan utlysas däremellan (extra val).

Kravet på mellanliggande val förhindrar alltför snabba grundlagsändringar. Att det finns en tröghet i systemet är betydelsefullt för att det ska finnas utrymme för en allsidig belysning av grundlagsförslag och allmän debatt om dessa. Kravet innebär också att väljarna kan ta ställning till ett vilande grundlagsförslag genom att i valet utöva inflytande över hur den riksdag som ska fatta det slutliga beslutet i ärendet ska vara sammansatt. Principiellt sett medför det att grundlagsändringar kan genomföras bara om en stabil majoritet av väljarna godtar dem.

Som regleringen är utformad kan det också bli aktuellt att väljarna får utöva direkt inflytande över om ett vilande grundlagsförslag ska godtas eller inte genom att delta i en beslutande folkomröstning som begärts av minst en tredjedel av riksdagens ledamöter. När denna möjlighet infördes angavs att grundsatsen är att folket bör ha möjlighet att delta i beslut som är av grundläggande betydelse för det demokratiska styrelseskicket eller för medborgarnas fri- och rättigheter. Det ansågs dock inte kräva att folkomröstning äger rum i samband med varje grundlagsändring (SOU 1978:34 s. 152). Möjligheten till folkomröstning om vilande grundlagsförslag har heller inte utnyttjats hittills. Det får därmed sägas vara det mellanliggande valet som i praktiken har störst betydelse för att säkerställa att en grundlagsändring har ett brett folkligt stöd.

Frågan är om det finns anledning att ytterligare värna de skäl som ligger bakom kravet på ett mellanliggande val genom att kräva att det mellanliggande valet ska vara ett ordinarie val. Genom att införa en sådan ordning skulle vikten av tröghet betonas ytterligare. Dessutom skulle det helt förhindra att ett extra val används i syfte att snabbt stifta eller förändra bestämmelser på grundlagsnivå.

27

bedömning att det saknas tillräckliga skäl att ändra den nuvarande Prop. 2024/25:165 regleringen i fråga om det mellanliggande valet. Det mellanliggande valet

bör alltså även fortsatt kunna vara såväl ett ordinarie som ett extra val.

4.2.5En senaste tidpunkt för riksdagsbehandlingen av grundlagsärenden införs

Regeringens förslag: Det införs en bestämmelse i regeringsformen om när riksdagen som regel senast måste besluta om att anta ett grundlagsförslag som vilande före ett mellanliggande val. Den tidpunkten ska vara fyra månader före valdagen.

Den tidpunkt då ett förslag till grundlagsändring som regel senast måste anmälas första gången i riksdagens kammare ändras från nio till tio månader före valdagen i det mellanliggande valet.

Konstitutionsutskottet ska kunna besluta om undantag från båda dessa regler.

Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna är positiva till

förslaget eller har inga invändningar mot det. Bland dem ingår Akavia, Civil Rights Defenders, Journalistförbundet, Saco-S Domstol och Samhällsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet. Förvaltningsrätten i Malmö är positiv till förslaget men lämnar synpunkter på utformningen. Samhällsvetenskapliga fakulteten vid Umeå universitet och Örebro universitet ställer sig positiva till förslaget att införa en tidsfrist för att anta ett grundlagsförslag som vilande. Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen menar att båda de frister som kommittén föreslår är för korta. Liknande synpunkter framförs av Sveriges advokatsamfund, som förespråkar att niomånadersregeln ersätts med en längre frist om det andra grundlagsändringsbeslutet fattas efter ett extra val. Publicistklubben och Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen anser att möjligheten för konstitutionsutskottet att besluta om ett snabbspår bör avskaffas.

Skälen för regeringens förslag

En senaste tidpunkt för behandling av grundlagsärenden införs

När en grundlagsändring föreslås är det viktigt att det finns ett tillräckligt utrymme för allmän debatt om förslaget. Det är på så vis väljarna kan ges en reell möjlighet att bilda sig en uppfattning om förslaget och få kännedom om vilka partier som står bakom det. Genom valet kan de sedan utöva inflytande över hur den riksdag som ska fatta det slutliga beslutet i grundlagsfrågan ska vara sammansatt. Mot denna bakgrund delar regeringen kommitténs uppfattning att det finns ett särskilt värde i att reglerna om grundlagsändring utformas på ett sådant sätt att riksdagen inte kan fatta beslut om ett grundlagsförslag alltför nära inpå ett tänkt mellanliggande val.

En bestämmelse som har betydelse för när riksdagsbehandlingen av ett grundlagsförslag kan ske i förhållande till valet är den s.k. niomånaders-

regeln i 8 kap. 14 § regeringsformen. Den innebär att ett grundlagsärende

29

Prop. 2024/25:165 som utgångspunkt måste väckas i riksdagen minst nio månader före det

Prop. 2024/25:165 Kommittén anser att fristen bör kunna återgå till de tio månader som tidigare gällt. Regeringen instämmer i att det inte finns några praktiska hinder mot detta.

Några remissinstanser invänder mot förlängningen och menar att riksdagen bör ges ytterligare tid för beredning av lagärendet. Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen anser att det bör krävas att ett grundlagsförslag ska väckas minst tolv månader och helst längre tid före ett val. Liknande synpunkter förs fram av Sveriges advokatsamfund. Om det mellanliggande valet är ett extra val ger en frist om tio månader enligt samfundets mening inte tillräckligt utrymme för allmän debatt om ett förslag till grundlagsändring. Advokatsamfundet förespråkar mot denna bakgrund att regleringen kompletteras med en artonmånadersregel om det andra grundlagsändringsbeslutet fattas efter ett extra val.

Regeringen kan konstatera att den utredning som kommittén har genomfört inte ger stöd för slutsatsen att den niomånadersregel som i dag gäller i och för sig skulle vara för kort. Som redogörs för i avsnitt 4.2.4 anser regeringen att gällande regler ger ett tillräckligt utrymme för allmän debatt även när det mellanliggande valet är ett extra val. Enligt regeringens mening bör niomånadersregeln därför ändras med utgångspunkt i hur riksdagens arbete kan antas påverkas av att det införs en regel om när ett grundlagsförslag senast får antas som vilande. Till skillnad från bl.a. Sveriges advokatsamfund ser regeringen inte något behov av att införa en reglering med skilda anmälningstidpunkter beroende på vilket slags val som ska hållas.

Kommitténs genomgång av de grundlagsändringar som har genomförts sedan 2000 visar att riksdagen i samtliga fall fattat sitt beslut om att anta grundlagsändringen som vilande minst tre månader före det mellanliggande valet. Den nya regeln om en senaste tidpunkt för att anta ett grundlagsförslag som vilande innebär alltså i praktiken som mest en månads tidigareläggning av riksdagens beslutstidpunkt. Det innebär i sådana fall en månads mindre tid för riksdagsbehandlingen. För att kompensera för detta föreslår kommittén att niomånadsregeln bör ändras i samma utsträckning, dvs. till tio månader. I likhet med det stora flertalet remissinstanser, men till skillnad från bl.a. Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen, instämmer regeringen i kommitténs förslag, som framstår som väl avvägt. Regeringen föreslår alltså att niomånadersregeln ändras på så vis att det måste gå minst tio månader mellan den tidpunkt då ett grundlagsärende första gången anmäldes i riksdagens kammare och det mellanliggande valet.

Konstitutionsutskottet ska kunna besluta om undantag

Som kommittén pekar på kan det inte uteslutas att det i enstaka fall kan inträffa att riksdagens behandling av ett grundlagsärende av någon anledning drar ut på tiden. Så kan vara fallet även om det finns en bred samsyn om att den föreslagna grundlagsändringen bör genomföras. För att undvika att den nya regeln om en senaste tidpunkt för beslut i en sådan situation leder till att grundlagsändringen behöver skjutas upp till efter ytterligare ett val föreslår kommittén att det ska införas en möjlighet att göra undantag från regeln.

32

Redan i dag finns det en möjlighet att besluta om undantag från Prop. 2024/25:165 niomånadersregeln. Ett sådant beslut ska fattas av konstitutionsutskottet i

samband med att ärendet bereds och minst fem sjättedelar av ledamöterna måste enas om det. Till skillnad från Publicistklubben och Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen instämmer regeringen i kommitténs bedömning att denna undantagsmöjlighet bör kunna tillämpas på motsvarande sätt på den föreslagna fyramånadersregeln och att den även fortsättningsvis bör gälla i fråga om undantag från regeln om när ett ärende senast måste anmälas i kammaren för att kunna slutbehandlas efter det närmast följande valet.

Kommittén framhåller att ett beslut om undantag innebär att utrymmet för allmän debatt om förslaget inskränks och möjligheterna för väljarna att sätta sig in i frågorna försämras. Kommittén understryker därför att möjligheten till undantag bör användas endast i särskilt angelägna undantagsfall. Förvaltningsrätten i Malmö, som delar uppfattningen om restriktivitet i tillämpningen, menar att det bör övervägas om inte bestämmelsens undantagskaraktär tydligt borde framgå av lagtexten. Regeringen ser dock inte något behov av att justera bestämmelsen för att markera dess karaktär av undantagsregel. Denna karaktär framgår redan av regleringens övergripande struktur och av det förhållandet att det för en tillämpning av regeln förutsätts att fem sjättedelar av konstitutionsutskottets ledamöter stöder ett beslut om avvikelse från huvudregeln. En sådan bred enighet kring att göra undantag från regler av nu aktuellt slag, kommer kunna nås endast om det finns ett mycket brett stöd för förslaget bland riksdagens partier och ändringarna bedöms vara särskilt angelägna. Regeringen kan också konstatera att det med hänsyn till det stöd som förslaget i ett sådant fall har i riksdagen inte heller kommer att bli aktuellt att hålla en folkomröstning. Sammantaget anser regeringen att kommitténs förslag framstår som ändamålsenligt utformat. Ytterst kommer det att ligga på konstitutionsutskottet att avgöra när undantagen ska tillämpas, på samma sätt som hittills varit fallet i fråga om niomånadersregeln.

4.2.6Beslut om undantag ska anmälas

Regeringens förslag: Det införs en bestämmelse i riksdagsordningen om att beslut om undantag från regeln om när riksdagen senast måste anta ett grundlagsförslag som vilande före ett mellanliggande val ska anmälas till riksdagens kammare.

Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inga invändningar

mot det.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 9 kap. 24 § andra stycket riksdagsordningen ska konstitutionsutskottet anmäla ett beslut om undantag från niomånadersregeln till riksdagens kammare. Syftet med denna bestämmelse är att beslut om undantag ska komma till allmän kännedom (prop. 1978/79:195 s. 67 och SOU 1978:34 s. 216).

Intresset av allmän kännedom gör sig enligt regeringens mening lika starkt gällande när det gäller beslut om undantag från den nya regeln om

en senaste tidpunkt för beslut om grundlagsförslag före ett mellanliggande

33

Prop. 2024/25:165 val. Regeringen instämmer därför i kommitténs förslag att riksdagsordningen ska ändras så att samma regler om att anmäla beslut till kammaren gäller för de båda formerna av beslut om undantag.

4.3Ändrade former för andra riksdagsbeslut som fattas i den ordning grundlag stiftas

4.3.1Formerna för stiftande av huvudbestämmelser i riksdagsordningen anpassas till de ändrade reglerna för grundlagsändring

Regeringens förslag: När huvudbestämmelser i riksdagsordningen ska stiftas, ändras eller upphävas i den ordning som gäller för grundlagsändring ska de föreslagna kraven på kvalificerad majoritet och kvorum tillämpas.

Den kvorumregel som tillämpas när huvudbestämmelser stiftas genom ett riksdagsbeslut ska ändras så att kravet på en kvalificerad majoritet om tre fjärdedelar ska gälla som en andel av riksdagens samtliga ledamöter.

Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser är positiva till

förslaget eller har inga invändningar mot det. Samhällsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet tillstyrker förslaget om kvorumregler men avstyrker – i linje med sina invändningar mot förslaget att ändra formerna för grundlagsändring – förslaget om krav på kvalificerad majoritet.

Skälen för regeringens förslag: Huvudbestämmelser i riksdagsordningen kan stiftas, ändras och upphävas på två sätt. Det ena är i den ordning som gäller för grundlagsändring, dock med den skillnaden att niomånadersregeln inte tillämpas och att folkomröstning inte kan begäras av en riksdagsminoritet. Det andra är att ett enda beslut fattas där tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för förslaget (8 kap. 17 § första stycket och 18 § andra stycket regeringsformen).

Syftet med denna ordning är främst att skydda riksdagsminoritetens rättigheter. Den befintliga regleringen medför dock att en knapp riksdagsmajoritet kan förändra förutsättningarna för riksdagsarbetet mot minoritetens vilja, så länge denna majoritet består över ett val.

Som kommittén för fram har riksdagsordningen en central betydelse för den parlamentariska demokratins funktionssätt. När det nu föreslås att skyddet för grundlagarna ska skärpas bör även riksdagsordningen få ett stärkt skydd.

Kommitténs förslag innebär bl.a. att huvuddragen i den reglering som gäller i fråga om ändring i grundlag även fortsättningsvis – med de ändringar som föreslås i det förfarandet – ska tillämpas som en ordning för stiftande, ändring och upphävande av huvudbestämmelser i riksdagsordningen.

34

Mot bakgrund av de ändringar som föreslås vad gäller grundlag anser Prop. 2024/25:165 regeringen att även regleringen av hur riksdagsordningens huvud-

bestämmelser stiftas, ändras och upphävs bör justeras. Regeringen delar kommitténs uppfattning att praktiska skäl talar för att dessa även fortsatt ska kunna ändras i samma ordning som grundlag. Regeringen anser därför, till skillnad från Samhällsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet, att samma krav på såväl kvalificerad majoritet som kvorum som föreslås gälla vid grundlagsändring, också bör gälla när riksdagsordningens huvudbestämmelser stiftas, ändras eller upphävs.

Även fortsatt bör det vara möjligt att stifta lag som avser huvudbestämmelser i riksdagsordningen genom ett enda riksdagsbeslut. Regeringen instämmer i kommitténs förslag att kravet på en kvalificerad majoritet om tre fjärdedelar ska gälla som en andel av riksdagens samtliga ledamöter.

4.3.2Formerna för lagstiftning om trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund ska inte ändras

Regeringens förslag: Lag om trossamfund och lag om grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund ska även fortsatt stiftas, ändras och upphävas antingen genom två likalydande riksdagsbeslut med ett mellanliggande val eller genom ett enda beslut, om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för beslutet.

Berört utskott ska även i fortsättningen anmäla vilande beslut om lag om trossamfund och lag om grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund till riksdagens kammare för slutligt beslut.

Prop. 2024/25:165 och upphäva lag om trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund. För att inte övriga förslag som lämnas i propositionen ska få en påverkan på dessa föreslås därför att regeringsformens bestämmelser om hur sådan lag stiftas, ändras och upphävs justeras så att nuvarande beslutsordning behålls.

Kommittén föreslår också att en ändring tas in i 9 kap. 24 § första stycket riksdagsordningen, som innehåller regler om anmälan av vilande grundlagsbeslut och andra ärenden som avgörs i den ordning som gäller för bl.a. grundlagsändring. Kommitténs förslag innebär att konstitutionsutskottet även fortsättningsvis ska vara skyldigt att anmäla vilande beslut om lagändringar som avser trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund. Regeringen instämmer i kommitténs förslag.

4.3.3 Formerna för riksdagsbeslut om internationella förhållanden enligt 10 kap. regeringsformen ändras

Regeringens förslag: Kvorumregeln som enligt regeringsformen tillämpas när riksdagen bl.a. överlåter beslutanderätt inom eller utanför EU-samarbetet genom ett riksdagsbeslut ska ändras så att det kvalificerade majoritetskravet om tre fjärdedelar gäller som en andel av riksdagens samtliga ledamöter.

det kvalificerade majoritetskravet om tre fjärdedelar gäller som en andel Prop. 2024/25:165 av riksdagens samtliga ledamöter.

4.4Lagrådsgranskningen av grundlagsförslag utökas

Regeringens förslag: Lagrådets granskningsområde utökas så att ett yttrande från Lagrådet ska inhämtas innan riksdagen beslutar grundlag om grundläggande fri- och rättigheter.

Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrar sig över

förslaget är positiva till det. Vissa remissinstanser anser att Lagrådets granskningsområde bör utökas ytterligare. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet och Svea hovrätt för t.ex. fram skäl för att alla förslag om grundlagsändring bör bli föremål för granskning, medan Juridiska institutionen vid Umeå universitet anser att granskningsområdet även bör omfatta grundlag om normgivningsmakten. Förvaltningsrätten i Malmö anser att granskningsområdet lämpligen även borde omfatta ändringar i 11 kap. regeringsformen avseende rättskipningen.

Publicistklubben anser att det bör införas regler för att stärka Lagrådet. Civil Rights Defenders föreslår att det i regeringsformen även förs in ett krav på att hämta in yttrande över grundlagsförslag om grundläggande fri- och rättigheter från Institutet för mänskliga rättigheter.

Skälen för regeringens förslag: Lagrådet har till uppgift att granska hur ett lagförslag som remitteras till det förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt, hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra, hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav, om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts, och vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen (8 kap. 22 § regeringsformen). Den uppgift som Lagrådet har innefattar en normkontroll som sker på förhand och som utgör ett betydelsefullt inslag i lagstiftningsarbetet. Granskningen bidrar till att stärka kvaliteten i lagstiftningen. Sedan Lagrådet inrättades 1909 har dess roll och betydelse i lagstiftningsprocessen successivt kommit att öka. I samband med 2011 års reform av regeringsformen gjordes granskningen som utgångspunkt obligatorisk. Samtidigt gjordes ändringar som innebar att granskningsområdet utvidgades i vissa hänseenden.

Lagrådets yttrande ska enligt den nuvarande ordningen som utgångspunkt inhämtas bl.a. innan riksdagen beslutar grundlag om tryckfriheten eller om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt tekniska upptagningar (8 kap. 21 § andra stycket 1 regeringsformen). Det innebär att yttrande från Lagrådet ska inhämtas över ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Däremot gäller inte motsvarande krav innan riksdagen beslutar om ändringar i regeringsformen eller successionsordningen. Frågan är om ett sådant krav bör införas även för dessa grundlagar.

37

nuvarande reglering omfattas av kravet på lagrådsgranskning bör detta Prop. 2024/25:165 gälla även lag som ändrar eller upphäver en sådan lag (8 kap. 21 § andra

stycket 7 regeringsformen).

Det finns i detta lagstiftningsärende inte något underlag för att, som Publicistklubben förespråkar, föreslå ändringar i regleringen om regeringens behandling av Lagrådets synpunkter. Regeringen finner inte heller anledning att, som Civil Rights Defenders för fram, föreslå ett krav på att grundlagsförslag om grundläggande fri- och rättigheter ska remitteras till Institutet för mänskliga rättigheter. Det ska samtidigt framhållas att det framstår som naturligt att, i enlighet med beredningskravet i 7 kap. 2 § regeringsformen, regelmässigt inhämta synpunkter från sådana myndigheter som ska främja säkerställandet av de mänskliga rättigheterna, när lagstiftningsärenden som rör sådana frågor bereds. Regeringen kan konstatera att det av 1 § lagen (2021:642) om Institutet för mänskliga rättigheter framgår att institutet är en sådan myndighet.

5Domstolarnas och domarnas oberoende

Prop. 2024/25:165 linje med syftet att bidra till ett förstärkt oberoende för domstolarna. Statskontoret framhåller att förslagen tjänar sitt syfte att begränsa regeringens möjligheter att styra över domstolsväsendet. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet riktar i stället uppmärksamheten på andra former av påtryckningar och påpekar att oberoende domstolar inte bara handlar om ett oberoende i förhållande till politiska institutioner som riksdag och regering.

JO och Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet instämmer särskilt i bedömningen att domstolarnas och domarnas oberoende i väsentliga delar skyddas av den nuvarande regleringen. JO och fakultetsnämnden framför också, liksom bl.a. Centrum för rättvisa, Myndigheten för stöd till trossamfund, Svenska kyrkan och Saco, synpunkter om att utvecklingen i delar av vår omvärld visar på vikten av att säkerställa ett långsiktigt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende.

Akavia, Kammarrätten i Sundsvall och Saco-S Domstol anser att förslagen i vissa delar hade kunnat vara ännu mer långtgående. Juridiska institutionen vid Göteborgs universitet har delvis liknande synpunkter och anser att fler regler borde placeras i grundlag eftersom det skulle ge ett betydligt starkare skydd. Göteborgs tingsrätt menar däremot att förslagen är rimligt avvägda och tillräckligt långtgående.

Statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet ställer sig mer tveksam till bedömningen och framför att det är svårt att avgöra om den föreslagna ökningen av domstolarnas oberoende gentemot politikerna är motiverad.

Förvaltningsrätten i Luleå och Södertörns tingsrätt anger att de förslag som lämnas i huvudsak framstår som välmotiverade och noggrant övervägda. Domstolsverket har liknande synpunkter även om myndigheten, i likhet med många andra remissinstanser, har synpunkter på enskilda förslag. Hovrätten för Övre Norrland och Lunds tingsrätt anser att förslagen framstår som mycket väl övervägda och motiverade.

Hyres- och arrendenämnden i Stockholm anser att det hade varit önskvärt att nämnden och hyresråden hade träffats av förslagen om förstärkningar av skyddet för domstolars och domares oberoende.

Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet menar att det bör undersökas vidare hur det materiella skyddet för oberoendet ska stärkas

Prop. 2024/25:165 övriga artiklar i Europakonventionen, gäller som svensk lag enligt lagen

formen om rättskipningen. Samtidigt för Juridiska fakultetsnämnden vid Prop. 2024/25:165 Stockholms universitet, Civil Rights Defenders och Hovrätten för Västra

Sverige fram att de anser att den föreslagna placeringen bidrar till att belysa domstolarnas oberoende som en del av statsskickets grunder.

Skälen för regeringens förslag

Regeringsformen bör innehålla en särskild bestämmelse om att rättskipningen utövas av oberoende domstolar

Tillgången till ett effektivt rättsskydd i form av oberoende och opartiska domstolar är en grundläggande förutsättning för att en stat ska kunna betraktas som en rättsstat. Det är också fråga om krav som framgår av internationella dokument som Sverige har åtagit sig att följa. Exempelvis fastslås i både Europakonventionen och Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU-stadgan) en rätt till prövning inför oavhängiga och opartiska domstolar (SOU 2023:12 s. 213–239). Som framgår i avsnitt 5.1 finns det även bestämmelser i regeringsformen som syftar till att skydda bl.a. självständigheten i dömandet och enskildas rätt till en rättvis och opartisk domstolsprövning. Även om begreppet oberoende domstolar inte uttryckligen anges i regeringsformen ställer den svenska rättsordningen i enlighet med vad som redogörs för i föregående avsnitt redan i dag krav på olika aspekter av oberoende. Regeringen ställer sig därför bakom kommitténs slutsats att det kan hävdas att det redan framgår av den svenska rättsordningen att domstolar och domare ska vara oberoende i sin dömande verksamhet. Regeringen delar ändå kommitténs uppfattning att det finns ett värde i att principen om domstolars oberoende kommer till direkt uttryck i regeringsformen.

Regeringsformen är det viktigaste och mest centrala rättsliga dokumentet med bestämmelser om den svenska statsbildningen. Det är främst i den som de grundläggande principerna för statsskicket och demokratin i Sverige slås fast. Det framstår därför som lika naturligt och självklart för regeringen som för kommittén och många av de remissinstanser som yttrar sig, att kravet på oberoende domstolar framgår uttryckligen av regeringsformen. Regeringen instämmer också i bedömningen att en sådan grundlagsreglering av domstolarnas oberoende bidrar till att skapa ett starkare och mer långsiktigt skydd för oberoendet. En ny bestämmelse bör därför införas i regeringsformen för att tydliggöra att rättskipningen utövas av oberoende domstolar.

Bestämmelsen bör placeras i regeringsformens inledande kapitel som rör statsskickets grunder

Kommittén föreslår att den nya bestämmelsen placeras i 1 kap. regeringsformen som rör statsskickets grunder för att framhålla betydelsen av ett oberoende domstolsväsende för det svenska statsskicket. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, Civil Rights Defenders och Hovrätten för Västra Sverige delar den uppfattningen samtidigt som en stor majoritet av de övriga remissinstanserna inte invänder mot den föreslagna placeringen. Kammarrätten i Göteborg, som noterar att även förvaltningsmyndigheterna fyller en viktig funktion i det konstitutionella systemet och understryker vikten av tydlighet i regleringen, för som ett

47

Prop. 2024/25:165 avser därför även enskilda organ som fått en förvaltningsuppgift överlåten

Prop. 2024/25:165 mindre i vissa avseenden från den europeiska traditionen, som ofta bygger på svagare förvaltningsmyndigheter. Vid en europeisk jämförelse är den svenska förvaltningen stark och självständig i förhållande till de politiska organen. Som kommittén framför är förslaget alltså inte avsett att påverka eller förändra innebörden av den del av bestämmelsen i 1 kap. 8 § som rör den offentliga förvaltningen.

Sammanfattning av förslaget

Sammanfattningsvis innebär regeringens förslag att den nuvarande bestämmelsen om rättskipningen i 1 kap. regeringsformen om statsskickets grunder ändras så att det där tydliggörs att rättskipningen utövas av oberoende domstolar.

5.3Domstolsadministrationen

5.3.1Det finns ett fortsatt behov av en centraliserad domstolsadministration

Regeringens bedömning: Det bör även i fortsättningen finnas en centraliserad domstolsadministration med ansvar för att ge administrativt stöd och service åt domstolarna.

Kommitténs bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna del.

Skälen för regeringens bedömning: Ett av de främsta syftena med den myndighet som har haft hand om den centraliserade domstolsadministrationen, Domstolsverket, har varit att i olika avseenden ge stöd och service åt domstolarna samt att vara en drivande och stödjande kraft i utvecklings- och kvalitetsarbete. Behovet av stöd och service kan på många sätt anses ha ökat under årens lopp. Av betydelse har inte minst varit att domstolsverksamheten har blivit alltmer digitaliserad, något som inneburit ett ökat behov av samordning. Detta behov har funnits bl.a. i fråga om att utveckla och förvalta gemensamma it-system samt att tillhandahålla tekniskt stöd och teknisk kompetens i verksamheten.

För att domstolarna ska kunna utveckla och effektivisera verksamheten finns det även fortsättningsvis ett behov av stöd från en central domstolsadministration. Som ett exempel kan nämnas behovet av stöd när det gäller lokal- och säkerhetsfrågor, där särskilt säkerhetsfrågorna under senare år har fått ökad aktualitet. Regeringen delar kommitténs uppfattning att det är tydligt att det finns ett fortsatt behov av någon form av centraliserad domstolsadministration.

Sammanfattningsvis instämmer regeringen alltså i kommitténs bedömning att det även i fortsättningen bör finnas en centraliserad domstolsadministration med ansvar för att ge administrativt stöd och service åt domstolarna.

52

institutionen att endast vissa förslag som har till syfte att stärka den Prop. 2024/25:165 centrala domstolsadministrationens oberoende gentemot regeringen bör

genomföras.

Skälen för regeringens bedömning

Olika organisationsformer kan väljas för att tillgodose kravet på oberoende domstolar och domare

Som framgår av avsnitt 5.3.1 och 5.3.2 gör regeringen bedömningen att det även i fortsättningen bör finnas en särskild förvaltningsmyndighet med ansvar för den centrala och övergripande administrationen av domstolarna och att denna myndighet bör ges en mer självständig ställning i förhållande till regeringen än vad Domstolsverket har i dag. Frågan är då hur domstolsadministrationen bör organiseras.

I flera av de internationella dokumenten om domstolars och domares oberoende rekommenderas att ansvaret för frågor med koppling till oberoendet läggs på ett domstolsråd eller annat likvärdigt organ som intar en självständig ställning i förhållande till den verkställande och lagstiftande makten. Som påpekas i bl.a. Europarådets rekommendation nr (2010) 12 om domares oberoende, skicklighet och roll är dock inrättandet av ett domstolsråd inte i sig en garanti för eller det enda sättet att skydda domstolsväsendets oberoende (p. 34–36 i den förklarande rapporten – explanatory memorandum – som hör till rekommendationen). Det kan också konstateras att det inom Europa förekommer flera olika sätt att organisera ansvaret för domstolsadministrationen. I de nordiska länderna ligger t.ex. ansvaret på ett organ som formellt är placerat under den verkställande makten (SOU 2023:12 s. 305–312). Som framgår av avsnitt

5.3.2har det förhållandet inte utgjort ett hinder mot medlemskap i European Network of Councils for the Judiciary för Domstolsverkets motsvarigheter i t.ex. Norge och Finland.

Det finns således flera möjliga vägar för att åstadkomma en mer självständig domstolsadministration. Under förutsättning att skyddet för domstolsväsendets oberoende tillgodoses kan ansvaret för domstolsadministrationen organiseras på olika sätt.

Domstolsadministrationen bör organiseras som en myndighet under riksdagen eller regeringen

Kommittén överväger flera olika lösningar för att åstadkomma en mer självständig domstolsadministration. Ett alternativ som prövas är inrättandet av ett domstolsråd liknande de som förekommer i vissa andra europeiska länder (SOU 2023:12 s. 310–312). Utmärkande drag för ett sådant domstolsråd är att det är ett i konstitutionellt hänseende självständigt organ som varken har regeringen eller riksdagen som sin huvudman och där en majoritet av ledamöterna är eller har varit ordinarie domare.

Med ett sådant råd skulle riksdagen ha möjlighet att slå fast vissa generella ramar för verksamheten, bl.a. genom beslut om budget och lagstiftning. I övrigt skulle utgångspunkten vara att domstolsrådet ges ett brett mandat att bestämma över den egna verksamheten. Någon möjlighet för regeringen att meddela föreskrifter gällande domstolsrådet skulle inte

55

Prop. 2024/25:165 finnas. Regeringen skulle inte heller kunna utfärda regleringsbrev eller på

Prop. 2024/25:165 Även med ett sådant större mått av oberoende kommer regeringen dock att behöva ta ansvar i den utsträckning som maktbefogenheterna sträcker sig. I den mån det finns lagstiftning kan också riksdagen komma att hållas ansvarig. Medborgarna har därför, till skillnad från vad institutionen framför, fortsatt goda möjligheter till demokratiskt ansvarsutkrävande.

I sammanhanget kan det noteras att det inför inrättandet av Institutet för mänskliga rättigheter framfördes att riksdagen borde vara huvudman för en nationell institution för mänskliga rättigheter i syfte att tillförsäkra institutionen största möjliga grad av oberoende (skr. 2016/17:29 s. 21). Konstitutionsutskottet ansåg emellertid att övervägande skäl talade mot att placera institutionen under riksdagen (bet. 2017/18:KU6 s. 28). I en rapport som tagits fram på uppdrag av konstitutionsutskottet uttalades bl.a. att behovet av oberoende framstod som ett svagt argument för att ge riksdagen i uppgift att administrera en myndighet eftersom en verksamhets oberoende ställning kan säkerställas på andra sätt (dnr 1214-2016/17).

Sammantaget anser regeringen, i likhet med kommittén och bl.a. Arbetsgivarverket, Domstolsverket, Förvaltningsrätten i Jönköping, Hovrätten över Skåne och Blekinge, Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter och JO, att den centrala och övergripande domstolsadministrationen bör organiseras som en förvaltningsmyndighet under regeringen.

5.3.4Den centrala domstolsadministrationens uppdrag

Regeringens bedömning: Det huvudsakliga uppdraget för förvaltningsmyndigheten för den centrala domstolsadministrationen bör vara att tillhandahålla administrativt stöd och service åt de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Det bör inte finns något hinder i grundlag mot att den särskilda förvaltningsmyndigheten ges i uppdrag att tillhandahålla administrativt stöd och service åt andra förvaltningsmyndigheter eller åt specialdomstolarna (Arbetsdomstolen och Försvarsunderrättelsedomstolen).

Myndigheten bör inte överta ansvaret för utnämning av ordinarie domare eller utkrävande av ansvar av domare.

Kommitténs bedömning överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker

bedömningen eller har inga invändningar mot den. Arbetsdomstolen instämmer i kommitténs bedömning att uppdraget inte bör utvidgas till att omfatta Arbetsdomstolen. Sveriges advokatsamfund och Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet håller inte med om den bedömningen utan anser tvärtom att de skäl som anförs mot att Arbetsdomstolen ska omfattas av den centrala domstolsadministrationens uppdrag inte är tillräckliga. Försvarsunderrättelsedomstolen invänder också mot bedömningen och anser att det är problematiskt att vissa domstolar hålls utanför det nya centrala administrativa stödet för domstolarna, särskilt som förslaget syftar till att stärka domstolarnas oberoende. Arbetsgivarverket och Kammarrätten i Göteborg anser på samma sätt att det bör övervägas om inte specialdomstolarna bör ingå i ansvarsområdet och att detta bör framgå av grundlag.

60

Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitet och Sveriges advokat- Prop. 2024/25:165 samfund menar att Försvarsunderrättelsedomstolen på grund av sin sär-

ställning inte bör omfattas av den centrala domstolsadministrationens uppdrag. Fakultetsstyrelsen anser dock att hyres- och arrendenämnderna bör ingå i uppdraget.

Skälen för regeringens bedömning

De allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna bör ingå i uppdraget

Av 1 § förordningen med instruktion för Domstolsverket följer att verket ska ge administrativt stöd och service åt de allmänna domstolarna, de allmänna förvaltningsdomstolarna, hyres- och arrendenämnderna, Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden. Till de allmänna domstolsslagen räknas då också mark- och miljödomstolarna, patent- och marknadsdomstolarna samt migrationsdomstolarna. När det gäller den centrala domstolsadministrationens uppdrag föreslår kommittén att samma domstolar, myndigheter och nämnder som i dag ingår i Domstolsverkets uppdrag även bör ingå i myndighetens framtida uppdrag.

Vad gäller dessa frågor kan regeringen inledningsvis, på samma sätt som kommittén, utan vidare slå fast att det är en självklarhet att samtliga allmänna domstolar och allmänna förvaltningsdomstolar bör ingå i den centrala domstolsadministrationens uppdrag. På så sätt säkerställs nämligen att det stärkta skydd för domstolarnas och domarnas oberoende som en mer självständig domstolsadministration innebär får ett genomslag i merparten av landets domstolar. Dessutom tillgodoses genom en sådan ordning att domstolarna kan fortsätta att använda de administrativa system och andra stödfunktioner som Domstolsverket tillhandahåller i dag och som numera utgör en integrerad del av domstolsverksamheten. Regeringen anser därför, i likhet med kommittén, att det huvudsakliga uppdraget för en central domstolsadministration bör vara att tillhandahålla administrativt stöd och service åt de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna.

Det bör vara möjligt att låta förvaltningsmyndigheter och specialdomstolar ingå i den centrala domstolsadministrationens uppdrag

Som framgår ovan föreslår kommittén därutöver att myndighetens uppdrag även i fortsättningen bör omfatta hyres- och arrendenämnderna, Rättshjälpsmyndigheten och Rättshjälpsnämnden. Utöver den omständigheten att dessa myndigheter omfattas av Domstolsverkets nuvarande uppdrag är de även administrativt knutna till allmän domstol. Exempelvis är det vanligt att hyres- och arrendenämnderna delar lokaler och andra administrativa funktioner med tingsrätterna. På liknande sätt är Rättshjälpsmyndigheten – liksom Hyres- och arrendenämnden i Sundsvall – samadministrerad med Sundsvalls tingsrätt. Vidare är Hovrätten för Nedre Norrland värdmyndighet för Rättshjälpsnämnden. Kommittén föreslår därför att uppdraget så som det uttrycks i regeringsformen inte bör utesluta att även fler myndigheter omfattas.

Remissinstanserna har inte några synpunkter på kommitténs bedömning i den här delen. Även regeringen anser att den centrala domstols-

61

Prop. 2024/25:165 administrationen bör omfatta alla domstolar som i dagsläget ingår i

Prop. 2024/25:165 Bör den centrala domstolsadministrationen ta över ansvaret för frågor om utnämning av ordinarie domare eller prövning av ansvar för sådana domare?

Det finns också skäl att överväga om de uppgifter som den centrala myndigheten för domstolsadministrationen ska ha borde utvidgas till att omfatta vissa ytterligare arbetsuppgifter utöver de som Domstolsverket hanterar i dag. Skälet till det är bl.a. att det i vissa internationella dokument om domstolars och domares oberoende lyfts fram att ett domstolsråd eller annat likvärdigt organ bör ges bred behörighet att hantera frågor om domstolar och domare. Exempelvis rekommenderar European Network of Councils for the Judiciary (ENCJ) att ett domstolsråd eller ett annat liknande organ helt eller delvis bör kontrollera frågor om bl.a. utnämning och befordran av domare, domaretik, klagomålshantering och domstolsadministration (SOU 2023:12 s. 235–237).

I Sverige hanteras de frågor som är centrala för domstolarnas oberoende av olika organ. Exempelvis bereds ärenden om utnämning av ordinarie domare av Domarnämnden. Frågor om att utkräva arbetsrättsligt ansvar av andra ordinarie domare än justitieråd hanteras av Statens ansvarsnämnd. Dessa nämnder är, i likhet med Domstolsverket, organiserade som förvaltningsmyndigheter under regeringen.

Kommittén lyfter fram att det finns fördelar med den nuvarande ordningen där olika myndigheter ansvarar för skilda frågor om domstolar och domare. Bland annat kan det undvikas att ansvaret för de frågor som är centrala för oberoendet koncentreras till ett fåtal personer. Myndigheterna är dessutom genom bestämmelser i grundlag tillförsäkrade självständighet när de i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller som rör tillämpningen av lag (12 kap. 2 § regeringsformen). Det förhållandet att ansvaret är uppdelat på flera myndigheter innebär i sin tur att det kan vara svårare att öka inflytandet över domstolsväsendet för en framtida riksdag eller regering.

Ingen remissinstans invänder mot kommitténs ställningstaganden i den här delen. Tvärtom håller t.ex. Akavia och Saco-S Domstol med kommittén om att myndigheten inte bör överta ansvaret för frågor om utnämning och prövning av ordinarie domares ansvar. Regeringen gör ingen annan bedömning utan ställer sig bakom kommitténs uttalanden i dessa delar. Att den centrala domstolsadministrationens ansvar inte utvidgas till att omfatta frågor om utnämning av ordinarie domare eller utkrävande av ansvar av domare utesluter inte att det kan finnas en administrativ koppling mellan de olika myndigheterna.

5.3.5Det införs nya bestämmelser om den centrala domstolsadministrationen i regeringsformen

Regeringens förslag: Det införs nya bestämmelser i regeringsformen som anger att det för administrationen av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna finns en särskild förvaltningsmyndighet som leds av en styrelse. En majoritet av ledamöterna i styrelsen ska vara eller ha varit ordinarie domare. Förvaltningsmyndighetens chef ska anställas av styrelsen.

64

Prop. 2024/25:165 Domstol, Domstolsverket m.fl. ställer sig bakom förslaget att styrelsen för domstolsadministrationen, och inte regeringen, ska utse myndighetens chef.

Skälen för regeringens förslag

En förankring i grundlag

Prop. 2024/25:165 En majoritet av styrelseledamöterna bör vara eller ha varit ordinarie domare

I fråga om styrelsens sammansättning framhåller kommittén att det är viktigt att domstolarna får ett betydande inflytande över ledningen. I internationella dokument om domstolars och domares oberoende rekommenderas att en majoritet eller i vart fall inte mindre än hälften av ledamöterna ska vara domare (SOU 2023:12 s. 310–312). Kommittén gör mot bl.a. den bakgrunden bedömningen att ordinarie domare bör vara i majoritet i styrelsen.

Några remissinstanser, däribland Statsvetenskapliga institutionen vid Stockholms universitet, Domstolsverket och Arbetsgivarverket, invänder mot kommitténs förslag i denna del och menar att styrelsen inte får en sammansättning av ledamöter som har rätt erfarenhet och kompetens för att leda och utveckla myndigheten. Fackförbundet ST tar vidare upp att den föreslagna sammansättningen leder till en risk för intressekonflikter. Regeringen gör en annan bedömning än dessa remissinstanser. I linje med vad kommittén framhåller är det centralt att styrelsen ges en sammansättning som värnar domstolarnas oberoende. Regeringen bedömer därför att de fördelar som förslaget om en domarmajoritet bland styrelsens ledamöter innebär överväger eventuella nackdelar. Inom ramen för förslaget finns enligt regeringens bedömning möjlighet att sätta samman styrelsen så att den omfattar styrelseledamöter med olika kunskaper och kompetenser t.ex. i form av chefskap och administrativt ansvar. Det kan därtill konstateras att annan kompetens kan tillföras genom såväl styrelsens övriga ledamöter som organisationen i övrigt. Regeringen delar därför inte den bild som Domstolsverket målar upp om att sammansättningen kommer att få stora konsekvenser för myndighetens möjligheter att effektivt kunna ge det stöd och den service som domstolarna är i behov av.

Södertörns tingsrätt tillstyrker förslaget att ordinarie domare ska vara i majoritet i styrelsen men menar att enbart den som är tjänstgörande ordinarie domare borde få ingå i styrelsen. Regeringen vill med anledning av den synpunkten framhålla att det inte kan uteslutas att en reglering som uppställer krav på att styrelseledamöterna ska vara ordinarie domare skulle kunna leda till vissa praktiska problem, t.ex. om en ledamot byter eller avslutar sin domaranställning under pågående styrelseuppdrag. Enligt regeringen finns därför anledning att, som kommittén föreslår, utforma grundlagsbestämmelsen så att den ger utrymme för att låta även ledamöter som varit ordinarie domare ingå i styrelsen, i syfte att inte utesluta att den som varit ordinarie domare ska kunna sitta kvar under en övergångsperiod.

Sammanfattningsvis ställer sig regeringen, i likhet med merparten av de remissinstanser som yttrar sig men till skillnad från bl.a. Domstolsverket och Södertörns tingsrätt, bakom kommitténs förslag att den centrala domstolsadministrationen ska ledas av en styrelse och att grundlagsbestämmelsen bör utformas så att den ställer krav på att en majoritet av styrelseledamöterna i styrelsen ska vara eller ha varit ordinarie domare.

68

En myndighetschef som utses av styrelsen ska ha ansvar för den löpande Prop. 2024/25:165 verksamheten

För styrelsemyndigheter under regeringen finns i regel en myndighetschef som sköter den löpande verksamheten under ansvar inför styrelsen (jfr 5 § myndighetsförordningen [2007:515]). Regeringen delar kommitténs uppfattning att detta även bör gälla för den centrala domstolsadministrationen. Det skapar förutsättningar för styrelsen att, som nämns i det föregående, koncentrera sig på frågor av mer övergripande och principiellt slag.

När det gäller frågan om vem som anställer chefen kan noteras att det av

12kap. 5 § första stycket regeringsformen framgår att arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Utgångspunkten enligt myndighetsförordningen är att myndighetschefer anställs av regeringen (23 §). För vissa myndigheter har regeringen dock föreskrivit att myndighetschefen ska anställas av någon annan än regeringen, t.ex. av myndighetens styrelse. En sådan reglering finns bl.a. i förordningen (2007:829) med instruktion för Arbetsgivarverket (13 §).

Som ett led i att göra den centrala domstolsadministrationen mer självständig i förhållande till regeringen anser regeringen, i likhet med kommittén och de remissinstanser som yttrar sig särskilt i den här delen, att chefen bör utses av myndighetens styrelse och inte av regeringen. En motsvarande ordning tillämpas som kommittén framhåller även i de andra nordiska länderna. En reglering i förordning – liknande den som har införts för Arbetsgivarverket – ger som kommittén anför inte ett tillräckligt starkt skydd mot att regeringen i en framtid ändrar på denna ordning. Med hänsyn till bestämmelsen i 12 kap. 5 § regeringsformen framstår det inte som möjligt att i lag föreskriva att chefen ska anställas av styrelsen. Det bör därför införas en bestämmelse i 11 kap. regeringsformen om att den centrala domstolsadministrationens chef anställs av styrelsen. För att en sådan reglering inte ska behöva ges företräde enbart enligt principen om lex specialis, dvs. att speciallag går före annan lag, bör en ändring göras i

12kap. 5 § regeringsformen som tydliggör att regeringsformen kan innehålla avvikande bestämmelser som ska ges företräde.

5.3.6Lagkrav för andra grundläggande bestämmelser om den centrala domstolsadministrationens uppdrag och ledning

Regeringens förslag: Det införs en ny bestämmelse i regeringsformen som anger att grundläggande bestämmelser om den centrala domstolsadministrationens uppdrag och ledning, i andra hänseenden än som berörs i regeringsformen, meddelas i lag.

Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har

inget att invända mot det. Samhällsvetenskapliga institutionen vid Uppsala universitet framhåller att om bestämmelser om myndighetens arbetsuppgifter och ledning införs i lag stärker det myndighetens oberoende.

69

Prop. 2024/25:165 grundlag inte behöver meddelas av riksdagen. På samma sätt som i dag kommer det därför att vara möjligt för regeringen att uppdra åt den centrala domstolsadministrationen att meddela föreskrifter om bl.a. personuppgiftsbehandlingen i domstol samt utformningen av domar och beslut i brottmål.

5.3.7Sammanfattning av förslagen och bedömningarna

Regeringen anser alltså att det finns ett behov av en centraliserad domstolsadministration och att ansvaret för den även i fortsättningen bör ligga på en förvaltningsmyndighet under regeringen. Den myndigheten bör ges en mer självständig ställning i förhållande till regeringen än vad Domstolsverket har i dag. Regeringens möjligheter att styra över verksamheten bör därför begränsas i olika avseenden.

Sammanfattningsvis innebär regeringens överväganden i den här delen att det ska tas in en ny bestämmelse i regeringsformen som slår fast att det för administrationen av de allmänna domstolarna och de allmänna förvaltningsdomstolarna finns en särskild förvaltningsmyndighet som ska ledas av en styrelse. En majoritet av ledamöterna i styrelsen ska vara eller ha varit ordinarie domare. Myndighetens chef ska anställas av styrelsen. Det föreslås också att det införs en normgivningsbestämmelse som slår fast att grundläggande bestämmelser om den centrala domstolsadministrationens uppdrag och ledning, i andra hänseenden än som berörs i regeringsformen, meddelas i lag.

Utöver att en grundlagsreglering av detta slag bidrar till att skapa ett starkare skydd för att den centrala administrationen av domstolarna kan agera självständigt, ger den myndigheten en konstitutionell förankring. Den föreslagna bestämmelsen innebär att det blir svårare för den lagstiftande makten och den verkställande makten att utan grundlagsändring väsentligt förändra den centrala domstolsadministrativa verksamheten.

5.4Utnämning av ordinarie domare

5.4.1Regeringen ska utnämna ordinarie domare efter förslag från ett särskilt organ

Regeringens förslag: Bestämmelsen i regeringsformen som anger att regeringen utnämner ordinarie domare ändras så att det framgår att regeringen utnämner ordinarie domare efter förslag av ett särskilt organ, där en majoritet av ledamöterna är eller har varit ordinarie domare.

Regeringens bedömning: Regeringen bör som ordinarie domare få utnämna endast en person som det särskilda organet har föreslagit för anställningen. Bestämmelser om detta bör tas in i vanlig lag.

Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inga invändningar mot dem. Juridiska

fakultetsnämnden vid Uppsala universitet välkomnar kommitténs förslag

72

att reglera Domarnämndens roll och sammansättning i grundlag. Civil Prop. 2024/25:165 Rights Defenders, Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter, Samhälls-

vetenskapliga fakulteten vid Uppsala universitet, Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen och Södertörns tingsrätt ingår bland de remissinstanser som tillstyrker förslaget som rör utnämning av ordinarie domare. Samhällsvetenskapliga fakulteten framhåller särskilt betydelsen av regeringens bundenhet i utnämningsärenden samt ett förstärkt grundlagsskydd för den ordningen.

Juridiska institutionen vid Umeå universitet ställer sig också positiv till de föreslagna ändringarna kring tillsättningsförfarandet och anger att begränsningen av regeringens utnämningsmöjligheter till endast de kandidater som Domarnämnden föreslagit eller rangordnat är synnerligen viktig och betydelsefull eftersom den innebär att det blir signifikant svårare för en regering att kringgå åtgärder som vidtagits i syfte att stärka domstolarnas oberoende. Med hänsyn till bestämmelsens betydelse är det enligt institutionen lämpligt att den införs i grundlag.

Arbetsdomstolen och Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet ställer frågor om förhållandet mellan den föreslagna ändringen och att det av paragrafen även framgår att det vid utnämningen av ordinarie domare ska fästas avseende endast vid sakliga grunder. Arbetsdomstolen konstaterar att det inte framgår av bestämmelsen att samma begränsning gäller även för den förslagslämnande myndigheten och menar att det bör övervägas om det ska läggas till.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Den nuvarande regleringen kring utnämning av ordinarie domare

I 11 kap. 6 § första stycket regeringsformen läggs det fast att ordinarie domare utnämns av regeringen. Av paragrafens andra stycke framgår att det vid utnämningen ska fästas avseende endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Vidare anges i tredje stycket att bestämmelser om grunderna för förfarandet vid utnämningen av ordinarie domare meddelas i lag. Den lag som reglerar utnämningsförfarandet är lagen (2010:1390) om utnämning av ordinarie domare (utnämningslagen). Den definierar bl.a. vem som är ordinarie domare. Av 1 § framgår att följande domaranställningar är ordinarie:

•justitieråd tillika ordförande, justitieråd tillika avdelningsordförande och övriga justitieråd i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen,

•president, lagman och råd tillika vice ordförande på avdelning och övriga råd i hovrätt och kammarrätt,

•lagman, chefsrådman och rådman i tingsrätt och förvaltningsrätt,

•tekniska råd,

•patentråd,

•ordförande tillika chef och övriga ordförande i Arbetsdomstolen,

•ordförande i Försvarsunderrättelsedomstolen.

Av 3 § första stycket lagen (1994:261) om fullmaktsanställning framgår att ordinarie domare anställs med fullmakt.

73

Prop. 2024/25:165 Vissa krav måste vara uppfyllda vid en anställning som ordinarie domare. Exempelvis anges det i 11 kap. 11 § regeringsformen att ordinarie domare ska vara svenska medborgare. Med undantag för de tekniska råden och patentråden finns det även ett krav på att en ordinarie domare ska vara juridiskt utbildad. Den som arbetar som domare får inte heller vara försatt i konkurs eller ställd under förvaltarskap. Se 4 kap. 1 § rättegångsbalken och 1 § förordningen (2007:386) om kunskapsprov för behörighet som domare, m.m.

Av 2 § utnämningslagen framgår att ärenden om utnämning av ordinarie domare ska beredas i en statlig nämnd (Domarnämnden). Nämnden är organiserad som en förvaltningsmyndighet under regeringen.

I 3 § utnämningslagen anges det att Domarnämnden ska lämna förslag till regeringen i ärenden om utnämning av ordinarie domare. Nämnden ska även bedriva ett aktivt och långsiktigt arbete för att främja rekryteringen av ordinarie domare. I paragrafen finns vidare en upplysning om att regeringen med stöd av sin restkompetens kan meddela föreskrifter om andra uppgifter för nämnden.

Till Domarnämndens övriga uppgifter hör bl.a. att hantera ärenden om nominering till EU-domstolen och Europadomstolen samt förordnanden av särskilda ledamöter i allmän domstol och i allmän förvaltningsdomstol. Nämnden ska även handlägga vissa frågor om bisysslor och säkerhetsprövningar för de personer som innehar de högre domartjänsterna. Se 1 § förordningen (2010:1793) med instruktion för Domarnämnden. Vidare handlägger Domarnämnden ärenden om utnämning av hyresråd i hyres- och arrendenämnderna. Det följer av 3 och 6 §§ lagen (1973:188) om arrendenämnder och hyresnämnder.

Av 4 § utnämningslagen framgår att Domarnämnden ska bestå av nio ledamöter. Fem ledamöter ska vara, eller ha varit, ordinarie domare. I nämnden ska det även ingå två jurister som är verksamma utanför domstolsväsendet. Av dessa ska en vara advokat. Därutöver ska det i nämnden ingå två företrädare för allmänheten.

Enligt 10 § utnämningslagen får Domarnämndens förslag i ärenden om utnämning inte överklagas. I 11 § anges att regeringen inte är bunden av nämndens förslag. Innan regeringen utnämner någon som inte har föreslagits av nämnden, ska nämnden få tillfälle att yttra sig över honom eller henne. Förutsatt att ett sådant yttrande inhämtas finns det inget i den nämnda lagen som hindrar att regeringen utnämner någon annan än den eller de personer som Domarnämnden har föreslagit. Regeringen kan även utnämna en person som varken har sökt eller anmält intresse för anställningen.

Den nuvarande regleringen har sin grund i den reform av utnämningsförfarandet som föreslogs av Grundlagsutredningen i betänkandet En reformerad grundlag (SOU 2008:125 s. 319–336) och som regeringen därefter tog ställning för i propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80 s. 133–136) och propositionen Utnämning av ordinarie domare (prop. 2009/10:181).

74

Prop. 2024/25:165 endast beaktar faktorer som är sakliga, däribland förtjänst och skicklighet. Bestämmelsen behöver enligt regeringens mening därför inte omformuleras så att det framgår att den även avser förslagslämnandet.

Regeringen bör endast kunna utnämna en person som det särskilda organet har föreslagit för anställningen

Enligt den nuvarande regleringen i utnämningslagen är regeringen inte bunden av nämndens förslag. Innan regeringen utnämner någon som inte har föreslagits av nämnden, ska nämnden dock få tillfälle att yttra sig över honom eller henne (prop. 2009/10:80 s. 134 och prop. 2009/10:181 s. 80). Förutsatt att ett sådant yttrande inhämtas finns det inget i lagen som hindrar att regeringen utnämner någon annan än den eller de personer som Domarnämnden har föreslagit. Regeringen kan alltså även utnämna en person som varken har sökt eller anmält intresse för anställningen.

I tidigare förarbeten framhålls att ordningen med regeringen som utnämnande organ får anses leva upp till Sveriges internationella förpliktelser under förutsättning att utnämningarna sker på objektiva och sakliga grunder samt att processen är transparent och fristående. För att detta ska kunna garanteras krävs det bl.a. att Domarnämnden ges förutsättningar att bedriva sitt arbete på ett självständigt sätt och att de rekommendationer som nämnden lämnar i praktiken följs av regeringen (SOU 2008:125 s. 326 och 327).

Enligt kommittén får den nuvarande ordningen för utnämning av ordinarie domare anses fungera väl i praktiken. Kommittén framhåller i den här delen också att regeringen regelmässigt följer de rekommendationer som Domarnämnden lämnar. I likhet med kommittén kan regeringen dock konstatera att dagens ordning inte hindrar regeringen från att – under konstitutionellt ansvar – utnyttja sin utnämningsmakt och frångå Domarnämndens förslag.

Även om den nuvarande ordningen hittills har fungerat väl, ger den utrymme för en regering som vill stärka sin kontroll över domstolsväsendet att frångå Domarnämndens förslag. Ett skäl för det skulle t.ex. kunna vara en önskan att utnämna domare som är lojala med en regerings politiska inriktning och på så sätt söka påverka utvecklingen i den dömande verksamheten genom mer politiskt präglade tillsättningar. En sådan utveckling har under senare tid kunnat iakttas i vissa andra länder. Att utnämningsmakten utövas under konstitutionellt ansvar och därmed kan bli föremål för politiskt ansvarsutkrävande enligt parlamentarismens principer utgör enligt regeringen inte ett tillräckligt effektivt skydd för domstolarnas och domarnas oberoende. Regeringen instämmer därför i kommitténs bedömning att det finns behov av att frångå tidigare ställningstaganden och vidta lagstiftningsåtgärder för att säkerställa att utnämningsförfarandet även fortsättningsvis hanteras på ett objektivt, sakligt och transparent sätt samt att ingen otillbörlig politisk hänsyn tas vid beslutsfattandet.

Att det är viktigt att processen för att utnämna domare hanteras på ett korrekt sätt har även framhållits av Europadomstolen och EU-domstolen i ett flertal avgöranden under senare år. I det här sammanhanget kan särskilt nämnas Europadomstolens dom i målet Guðmundur Andri Ástráðsson mot

Island (dom den 1 december 2020 [GC], nr 26374/18), som principiellt

76

Prop. 2024/25:165 i samma bestämmelse anges att en majoritet av ledamöterna i organet ska vara eller ha varit ordinarie domare.

Genom den föreslagna regleringen skapas garantier för att reglerna för utnämningsförfarandet värnas långsiktigt. Det blir även svårare för en framtida regering och riksdag att väsentligt förändra formerna för att utnämna ordinarie domare, t.ex. genom att föra över ansvaret för att bereda och lämna förslag i utnämningsärenden till en del av den verkställande eller lagstiftande makten. Det kommer samtidigt att finnas ett visst utrymme för att göra förändringar av den nuvarande ordningen. Exempelvis finns det ingenting som hindrar att organet ges en delvis annan organisationsform eller sammansättning än den har i dag. En förutsättning för detta är dock att de i grundlagen föreskrivna kraven kan tillgodoses, t.ex. att en majoritet av ledamöterna är eller har varit ordinarie domare.

Den huvudsakliga regleringen av organets verksamhet kommer även fortsättningsvis att finnas på lagnivå. Kommittén lämnar förslag till ändringar i den nuvarande lagregleringen som innebär att den stramas upp i vissa avseenden. De förslag som rör vanlig lag behandlas dock inte i denna proposition som endast tar upp ändringar i regeringsformen och riksdagsordningen (avsnitt 3).

lösningen lämnar betydande utrymme för att de problem som åtgärden Prop. 2024/25:165 avser att lösa ändå uppstår och att det är lämpligt att i första hand ange

antalet ledamöter vid de högsta domstolarna till ett fast antal, förslagsvis 16, och i andra hand ett minskat spann, t.ex. mellan 14 och 18 ledamöter. Enligt Göta hovrätt framstår det som osannolikt att de högsta domstolarna kommer vara i behov av så få ledamöter som 12 sett till den ökade måltillströmningen.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, som delvis avstyrker förslaget, önskar ett bredare bedömningsunderlag. Fakultetsnämnden ställer sig också kritisk bl.a. till att frågan om antalet justitieråd behandlas frikopplat från frågan om de högsta instansernas organisation i övrigt.

Högsta domstolens ledamöter, Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter, Akavia och Saco S-Domstol tillstyrker att en bestämmelse i regeringsformen om antalet justitieråd i de högsta domstolarna kompletteras med en bestämmelse om att det enbart är domstolarna själva som får initiera anställningsärenden. Högsta domstolens ledamöter anser att det ger ett stärkt konstitutionellt skydd för de högsta domstolarna. Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter framhåller att starka principiella skäl talar för att låta de högsta domstolarna själva avgöra när det finns ett behov av nya justitieråd.

Juridiska institutionen vid Umeå universitet avstyrker förslaget att en anställning av justitieråd behöver föregås av ett initiativ från en högsta domstol. Enligt institutionen tycks kommittén förbise eller underskatta hur de brister som finns i regleringen i framtiden kan komma att utnyttjas av domare och domstolar, t.ex. genom att en domstol väljer att avvakta med att initiera ett utnämningsärende på grund av ideologiska skäl.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet invänder mot att begäran inte är bindande och ställer sig frågande till om en reglering som endast stadgar att en utnämning ska föregås av en begäran är en tillräcklig garanti i orostider. Fakultetsnämnden anser vidare att förhållandet mellan kravet på begäran och regleringen av antalet ordinarie domare i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen bör klargöras. Även Göta hovrätt anser att begäran ska vara bindande för regeringen.

Skälen för regeringens förslag

Allmänt om justitieråden i de högsta domstolarna

Av 11 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen följer att i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen får endast den som är eller har varit ordinarie domare i någon av domstolarna tjänstgöra som ledamot. Det regleras däremot inte i grundlag hur många ordinarie domare som ska tjänstgöra i domstolarna. Det bestäms i stället på lagnivå. Enligt 3 kap. 4 § rättegångsbalken och 3 § lagen om allmänna förvaltningsdomstolar ska det i respektive domstol finnas 14 justitieråd eller det högre antal som behövs. Justitieråden ska vara lagfarna och får inte inneha eller utöva något annat ämbete. Ett av justitieråden ska vara domstolens ordförande.

I 8 kap. 20 § regeringsformen anges att det i Lagrådet ska ingå domare eller, vid behov, tidigare domare i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen.

79

Prop. 2024/25:165 sådan regleringsmetod skulle innebära ett starkt skydd skulle den vara alldeles för opraktisk. Regleringen bör därför få en utformning som ger utrymme för viss flexibilitet.

När det gäller utformningen av grundlagsregleringen bör enligt kommittén vidare beaktas att det för närvarande finns 16 justitieråd i respektive domstol och att domstolarna är indelade i två avdelningar. Fem justitieråd deltar som utgångspunkt vid prövningen av ett mål eller ärende i sak. Normalt tjänstgör därutöver två justitieråd från respektive domstol i Lagrådet. För att den ordningen ska kunna upprätthållas måste det finnas minst tolv justitieråd i respektive domstol. Kommittén framhåller vidare att det inte kan uteslutas att lagändringar av materiell eller processuell natur eller andra omvärldsfaktorer kan leda till att arbetsbördan i domstolarna ökar. Det kan t.ex. noteras att båda domstolarna under senare år har haft en ökad måltillströmning. Därför bör det finnas ett visst utrymme att utöka antalet justitieråd jämfört med det nuvarande antalet. Kommittén föreslår att antalet justitieråd i Högsta domstolen och Högsta förvaltningsdomstolen regleras i regeringsformen och att antalet bestäms till minst 12 och maximalt 20.

Juridiska institutionen vid Umeå universitet invänder mot förslaget och anser att det är lämpligt med minskat spann, t.ex. mellan 14 och 18 ledamöter. Regeringen håller inte med institutionen och delar inte heller Göta hovrätts uppfattning om att lägsta nivån bör sättas högre. Som framgår ovan är 12 ledamöter det minsta antal som krävs för att domstolarna ska kunna fungera utifrån de premisser som för närvarande gäller för indelning på två avdelningar och för tjänstgöring i Lagrådet. Det utrymme som kan krävas för att anpassa sammansättningen utifrån en ökad måltillströmning och andra omvärldsfaktorer som kan påverka behovet av justitieråd bör inte heller vara alltför begränsat. Regeringen delar därför bl.a. Högsta domstolens ledamöters och Högsta förvaltningsdomstolens ledamöters uppfattning att det föreslagna spannet om minst 12 och högst 20 ledamöter är lämpligt. Som Högsta domstolens ledamöter anger uppnår en ordning där antalet ledamöter ska vara minst 12 och högst 20 en balans mellan ett effektivt skydd och ett utrymme för nödvändiga förändringar, t.ex. vid en framtida ökad arbetsbelastning. Förslaget innebär enligt regeringens mening en önskvärd förstärkning av skyddet för de högsta domstolarnas oberoende långsiktigt.

Något ytterligare eller bredare bedömningsunderlag som Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet efterfrågar behövs inte för att ta ställning i frågan. Regeringen anser också att frågan kan behandlas utan att de högsta instansernas organisation i övrigt prövas.

En utnämning av justitieråd ska endast kunna ske på initiativ av den berörda domstolen

Den föreslagna grundlagsregeln i regeringsformen om ett visst angivet spann av ordinarie domare i Högsta domstolen respektive Högsta förvaltningsdomstolen bör enligt kommittén kompletteras med en bestämmelse som effektivt begränsar regeringens möjligheter att ta initiativ till att utöka antalet justitieråd. Något formellt hinder mot att en regering tar initiativ till ett utnämningsärende hos Domarnämnden finns nämligen inte. För

närvarande är regeringen inte heller slutligt bunden av nämndens förslag

82

Prop. 2024/25:165 därför som utgångspunkt bör utnämnas när domstolarna anser att det finns ett behov av det.

Regeringen delar inte Juridiska institutionen vid Umeå universitets farhågor om att kravet på anmälan från de högsta domstolarna innan ett utnämningsärende avseende nya justitieråd inleds kan komma utnyttjas av domare och domstolar och alltså motverka sitt syfte. Det framstår för regeringen som alltför långsökt att tro att exempelvis en ordförande i någon av de högsta domstolarna skulle agera för att svälta ut sin domstol på justitieråd för att påverka den dömande verksamheten i domstolen. Det får enligt regeringens mening förutsättas att de högsta domstolarna uppfattar bestämmelsen om antalet justitieråd som en signal om att de bör upprätthålla det minsta antalet ledamöter i domstolarna och begära att regeringen utnämner nya justitieråd när så behövs.

Enligt regeringens mening kommer den föreslagna initiativrätten för de högsta domstolarnas tillsammans med det föreslagna grundlagsreglerade spannet när det gäller antalet justitieråd sammantaget att skapa ett starkt och långsiktigt skydd i regeringsformen för de högsta domstolarnas sammansättning.

Sammanfattning av förslaget

Sammanfattningsvis ställer sig regeringen bakom de förslag som kommittén lämnar och föreslår därför att det i regeringsformen införs dels en ny bestämmelse om att antalet ordinarie domare i Högsta domstolen respektive Högsta förvaltningsdomstolen ska vara minst 12 och högst 20, dels en ny bestämmelse om att utnämning av en ordinarie domare i Högsta domstolen eller Högsta förvaltningsdomstolen ska föregås av en begäran från den berörda domstolen.

5.6Avgångsskyldighet på grund av ålder

5.6.1Ändrade regler om ordinarie domares avgångsskyldighet på grund av ålder

Regeringens förslag: Det införs en ny bestämmelse i regeringsformen som anger att ordinarie domare får skiljas från anställningen om han eller hon har uppnått en i lag föreskriven ålder för avgångsskyldighet.

Vidare införs en bestämmelse om att en föreskrift som innebär att åldern för avgångsskyldighet sänks inte får avse pågående anställningar.

Kommitténs förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har

inga invändningar mot det. Högsta förvaltningsdomstolens ledamöter instämmer i kommitténs bedömning att det finns aspekter av den nuvarande regleringen om avgångsskyldighet på grund av ålder för justitieråd som kan ifrågasättas från ett oberoendeperspektiv. Ledamöterna har inget att invända mot kommitténs förslag att det av regeringsformen ska framgå att det är fråga om en automatisk avgångsskyldighet, att det ska gälla ett

retroaktivitetsförbud och att åldern för avgångsskyldigheten ska framgå av

84

lag. Högsta domstolens ledamöter, som tillstyrker kommitténs förslag, Prop. 2024/25:165 framhåller att den föreslagna regleringen ger ett stärkt konstitutionellt

skydd för justitieråds ställning samtidigt som tillräcklig flexibilitet skapas i systemet. Det framstår enligt dem som följdriktigt att den ålder som utlöser avgångsskyldigheten – med tanke på anställningsskyddets centrala betydelse för domarens oberoende – framgår direkt av lag och inte av föreskrifter på lägre nivå i normhierarkin eller av arbetsrättsliga avtal.

Skälen för regeringens förslag

Principen om domares oavsättlighet

Principen om domares oavsättlighet, som innebär att ordinarie domare inte ska kunna skiljas från anställningen utan mycket starka skäl, är av grundläggande betydelse för rättssäkerheten. Den syftar till att garantera självständigheten i dömandet och är även i övrigt central för domstolarnas oberoende (prop. 1973:90 s. 390 och 391). En domare ska i enlighet med tidigare förarbetsuttalanden inte kunna skiljas från sin anställning om det inte finns befogad anledning till det (prop. 2009/10:80 s. 127). Principen om domares oavsättlighet innebär alltså att ordinarie domare har en betydligt mer långtgående anställningstrygghet än vad andra statligt anställda har.

I regeringsformen kommer principen om domares oavsättlighet till uttryck i 11 kap. 7 §, där det anges vilka omständigheter som kan läggas till grund för att skilja en ordinarie domare från anställningen. Av paragrafen följer att en ordinarie domare får skiljas från anställningen endast om han eller hon genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen, eller han eller hon har uppnått gällande pensionsålder eller enligt lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan. Några andra omständigheter än de som anges i paragrafen kan inte utgöra grund för att skilja en ordinarie domare från anställningen.

Särskilda bestämmelser om domstolsprövning av frågan om att skilja en ordinarie domare från anställningen finns i 11 kap. 8 § när det gäller justitieråd och 11 kap. 9 § när det gäller andra ordinarie domare (se vidare under rubriken Prövningen av skiljandefrågor och kravet på lagform).

Uppnådd pensionsålder som grund för skiljande från anställning

En sådan omständighet som kan ligga till grund för ett skiljande från anställningen är alltså att den ordinarie domaren har uppnått gällande pensionsålder. Vilken den gällande pensionsåldern är framgår dock inte av regeringsformen.

Svensk rätt innehåller inte någon regel om att anställningsförhållandet automatiskt upphör när arbetstagaren kan börja ta ut pensionsförmåner. I stället finns det i författningar, kollektivavtal och enskilda anställningsavtal bestämmelser om att avgångsskyldighet inträder vid en viss ålder. Sådana bestämmelser kan innebära att anställningsförhållandet upphör automatiskt vid den angivna åldern, s.k. automatisk avgångsskyldighet. Bestämmelser om avgångsskyldighet kan även vara utformade så att anställningsskyddet försvagas när en viss ålder har uppnåtts, många gånger

med innebörden att åldern därefter i sig kan utgöra grund för skiljande från

85