HC03161: Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar

Regeringens proposition 2024/25:161

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 24 april 2025

Ulf Kristersson

Johan Forssell (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås att Migrationsverket ska få utökade möjligheter att använda sig av tvångs- och kontrollåtgärder vid förvaren, i syfte att förbättra möjligheterna att upprätthålla ordningen och säkerheten. Förslagen innebär bl.a. att

•kroppsvisitation ska få ske i fler fall och vid en lägre misstankegrad än i dag

•försändelser ska få undersökas vid en lägre misstankegrad än i dag

•de förvarstagnas bostadsrum och andra slutna förvaringsställen ska få undersökas

•Migrationsverket vid behov ska få införa allmän inpasseringskontroll

•det ska införas en ny form för kontroll av besök, s.k. glasrutebesök.

Därutöver föreslås att väktare ska få utföra vissa bevakningsuppdrag när en förvarstagen utlänning vistas utanför förvarslokalerna. Det föreslås också vissa ändringar i bestämmelserna om muntlig förhandling i migrationsdomstol.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 augusti 2025.

1

Prop. 2024/25:161 Innehållsförteckning

5.1Ordningen och säkerheten vid förvaren behöver

5.2Åtgärder för att förstärka ordningen och säkerheten

6.2Migrationsverkets ansvar för förvarstagna som får

2

3

Regeringens förslag:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).

4

En undersökning får inte avse det skriftliga innehållet i brev eller andra handlingar. Försändelser från offentliga biträden, advokater, Förenta nationernas flyktingkommissarie eller internationella organ som har behörighet att pröva klagomål från enskilda får aldrig undersökas.

13kap.

10 §2

Ett beslut ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet om det avser

–uppehållsrätt,

–resedokument,

–uppehållstillstånd,

–arbetstillstånd,

–statusförklaring,

–ställning som varaktigt bosatt i Sverige,

–avvisning eller utvisning,

–återreseförbud,

–upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott,

–förlängning eller upphävande av tidsfrist för frivillig avresa,

Vid beslut i fråga om nationell visering får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning har dock alltid rätt till motivering av ett beslut i fråga om nationell visering, om beslutet går utlänningen emot och utlänningen är en familjemedlem till en EES-medborgare eller omfattas av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer, utan att vara EES-medborgare eller medborgare i Schweiz.

14kap. 10 §

Migrationsverkets beslut i särskilda fall i frågor om behandlingen eller placeringen av utlänningar som hålls i förvar enligt 10 kap. 20 § eller 11 kap. 3–13 §§

får överklagas till en migrationsdomstol.

2.Äldre föreskrifter gäller vid överklagande av beslut om Prop. 2024/25:161 kroppsvisitation eller undersökning av försändelser som har meddelats

före ikraftträdandet.

11

Regeringen beslutade i augusti 2023 att ge en särskild utredare i uppdrag att göra en översyn av reglerna om förvar i utlänningslagen (2005:716) i syfte att skapa ett modernt och ändamålsenligt regelverk. Utredningen överlämnade i januari 2024 delbetänkandet Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar (SOU 2024:5). En sammanfattning av delbetänkandet och dess lagförslag finns i bilaga 1 och 2.

Delbetänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2024/00048).

Domstolsverket har i promemorian Muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol – Bättre användning av tekniken och muntliga förhandlingar när det behövs, lämnat förslag till lagändringar som gäller muntlig förhandling i allmän förvaltningsdomstol. En sammanfattning av promemorian i relevanta delar finns i bilaga 4. Promemorians lagförslag i relevanta delar finns i bilaga 5.

Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissyttrandena finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2023/00655).

I denna proposition behandlas lagförslaget i SOU 2024:5 samt promemorians förslag till lag om ändring i utlänningslagen. Regeringen avser inte att gå vidare med övriga förslag i promemorian.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 3 april 2025 att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. I förhållande till lagrådsremissen föreslås att ikraftträdandet tidigareläggs med två månader. Denna ändring är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande över förslaget. Migrationsverkets synpunkter på ändringen har inhämtats underhand. I förhållande till lagrådsremissens förslag har även vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts.

4 Nuvarande regler om förvar

4.1 Förutsättningar för att ta någon i förvar

kan göra sannolikt att den uppgivna identiteten är riktig samt att rätten att Prop. 2024/25:161 resa in i eller vistas i Sverige inte kan bedömas ändå. Vidare får en

utlänning tas i förvar om det är nödvändigt för att en utredning om hans eller hennes rätt att stanna i Sverige ska kunna genomföras (utredningsförvar). Därutöver får en utlänning tas i förvar om det är sannolikt att han eller hon kommer att avvisas eller utvisas (sannolikhetsförvar) eller om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning (verkställighetsförvar). Sannolikhets- och verkställighetsförvar får endast beslutas om det finns en risk att utlänningen annars bedriver brottslig verksamhet i Sverige, avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten.

Hur länge en utlänning får hållas i förvar varierar beroende på i vilket syfte utlänningen har tagits i förvar (10 kap. 4 § UtlL).

Särskilda, mer begränsande, regler gäller för förvar av barn. Ett barn får tas i förvar om det är sannolikt att barnet kommer att avvisas av Polismyndigheten eller avvisas med omedelbar verkställighet av Migrationsverket eller om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett sådant beslut. Det krävs dock att risken är uppenbar att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör fördröjas samt att det inte är tillräckligt att barnet ställs under uppsikt. Ett barn får också tas i förvar om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning i andra fall eller ett beslut om utvisning enligt vissa bestämmelser och det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte har visat sig tillräckligt att barnet ställts under uppsikt (10 kap. 2 § UtlL). Ett barn får inte skiljas från båda sina vårdnadshavare genom att barnet eller vårdnadshavaren tas i förvar. Ett barn som inte har någon vårdnadshavare i Sverige får tas i förvar endast om det finns synnerliga skäl (10 kap. 3 § UtlL). Barn får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare 72 timmar (10 kap. 5 § UtlL). Vid åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa i enlighet med 1 kap. 10 § UtlL och Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen).

4.2Hur en utlänning som är tagen i förvar ska behandlas

Bestämmelser om hur en utlänning som är tagen i förvar ska behandlas finns i 11 kap. UtlL. En utlänning som hålls i förvar ska behandlas humant och hans eller hennes värdighet ska respekteras (11 kap. 1 § UtlL). Utlänningen ska informeras om de rättigheter och skyldigheter han eller hon har som förvarstagen samt om de regler som gäller i förvarslokalerna. Verksamhet som rör förvar ska utformas på ett sätt som innebär minsta möjliga intrång i utlänningens integritet och rättigheter.

En utlänning som hålls i förvar ska i regel vistas i lokaler som har ordnats särskilt för det ändamålet. Det är Migrationsverket som ansvarar för sådana lokaler och för behandlingen och tillsynen av utlänningar som hålls

i förvar. I vissa fall kan en förvarstagen i stället för att hållas i en

13

Prop. 2024/25:161 förvarslokal placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest. För behandlingen av den förvarstagne gäller då i stället häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar (10 kap. 20 § och 11 kap. 2 § UtlL).

En utlänning som hålls i förvar får hindras att lämna lokalen där han eller hon vistas, och i övrigt underkastas den begränsning av rörelsefriheten som krävs för att ändamålet med att utlänningen tagits i förvar ska tillgodoses eller som är nödvändig för ordningen och säkerheten i lokalen. En förvarstagen som har fyllt 18 år får hållas avskild från andra som tagits i förvar om det är nödvändigt för ordningen eller säkerheten i lokalen eller om personen utgör en allvarlig fara för sig själv eller andra (11 kap. 6 och 7 §§ UtlL). Om en förvarstagen hålls avskild och av säkerhetsskäl inte kan vistas på ett förvar utgör det en sådan situation då Migrationsverket får besluta om att han eller hon ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest (10 kap. 20 § första stycket 2 UtlL).

Den som hålls i förvar ska ges tillfälle till aktiviteter, förströelse, fysisk träning och vistelse utomhus, och barn ska ges möjlighet till lek och aktiviteter som är lämpliga för barnets ålder. En familj som hålls i förvar ska erbjudas eget boende (11 kap. 3 § UtlL). Förvarstagna har även rätt att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen. Undantag får göras om besöket eller kontakten i ett särskilt fall skulle försvåra den verksamhet som rör förvaret. Om det är nödvändigt med hänsyn till säkerheten får ett besök övervakas. Ett besök av ett offentligt biträde eller en advokat får dock övervakas endast om biträdet eller advokaten själv begär det (11 kap. 4 § UtlL).

Förvarstagna får inte utan tillstånd inneha alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller vara till men för ordningen inom lokalen (11 kap. 8 § UtlL). Om det finns skälig misstanke att en förvarstagen har något som han eller hon inte får inneha enligt 8 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64) får utlänningen kroppsvisiteras för kontroll av detta (11 kap. 9 § UtlL). Vidare får brev, paket eller andra försändelser som skickas till en förvarstagen, med vissa undantag, undersökas om det finns skälig misstanke att de innehåller sådana otillåtna föremål (11 kap. 10 § UtlL).

Om otillåten egendom påträffas i en lokal där en utlänning hålls i förvar eller hos en utlänning som hålls i förvar får egendomen tas om hand. Kan det antas att utlänningen genom att inneha eller ta emot sådan egendom gjort sig skyldig till brott eller om det inte finns någon känd ägare till egendomen ska den skyndsamt överlämnas till Polismyndigheten. I annat fall ska egendomen tas om hand för utlänningens räkning och återlämnas till utlänningen när beslutet om förvar har upphört att gälla (11 kap. 11 och 12 §§ UtlL).

En utlänning som hålls i förvar ska ha tillgång till hälso- och sjukvård i samma omfattning som den som ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande, även om utlänningen inte har ansökt om ett sådant tillstånd. Om en utlänning som hålls i förvar behöver sjukhusvård under förvarstiden, ska han eller hon ges tillfälle till sådan vård (11 kap. 5 § UtlL).

14

5.1Ordningen och säkerheten vid förvaren behöver förbättras

Regeringens bedömning: Migrationsverket bör få utökade möjligheter att använda kontroll- och tvångsåtgärder för att upprätthålla ordningen och säkerheten vid förvaren.

Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser är positiva till eller har

inga synpunkter på utredningens bedömning, däribland Diskrimineringsombudsmannen, Förvaltningsrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Stockholm, Justitiekanslern och Kammarrätten i Stockholm. Migrationsverket välkomnar utredningens förslag och bedömer att de är väl avvägda för att uppnå de formulerade målen. Verket framhåller att om förslagen genomförs kommer det att få betydande positiva effekter för arbetsmiljön och säkerheten på förvaren och på så sätt möjliggöra för myndigheten att bedriva en bättre och mer ändamålsenlig förvarsverksamhet. Fackförbundet ST tillstyrker förslagen och anför att analysen tydligt visar att det finns brister som behöver åtgärdas och att förslagen sammantaget kan bidra till att förvaren blir mer säkra och trygga, vilket är positivt för både de anställda och de förvarstagna. Förbundet framhåller dock att det är viktigt att förslagen genomförs på ett humant och rättssäkert vis då de i många delar är ingripande. Riksdagens ombudsmän (JO) har ingen invändning mot förslagen i sig och anser att det är nödvändigt att Migrationsverket ges förutsättningar att bedriva förvarsverksamhet så att personal och förvarstagna inte utsätts för risker och negativa konsekvenser till följd av att förvaren inte kan hållas fria från narkotika och otillåtna föremål. JO framhåller att om förslagen genomförs behöver Migrationsverket ta fram rutiner och riktlinjer och utbilda sin personal då myndigheten måste kunna säkerställa att åtgärderna vidtas i enlighet med lag och med beaktande av proportionalitetsprincipen.

Asylrättscentrum, Civil Rights Defenders, Flyktinggruppernas riksråd (FARR), Institutet för mänskliga rättigheter och Sveriges advokatsamfund anser att det visserligen är av stor betydelse att förvaren är trygga och att det är viktigt att arbeta mot införsel av narkotika och vapen, men avstyrker eller invänder mot förslagen om utökade möjligheter till tvångs- och kontrollåtgärder. I korthet pekar de på att den problembild och det faktaunderlag som utredningen presenterar är alltför begränsat och att det därmed inte har visats att förslagen är nödvändiga eller proportionerliga för det angivna syftet. Bland annat Asylrättscentrum och Sveriges advokatsamfund framhåller att utredningen saknar konkreta uppgifter om hur vanligt förekommande det är med narkotika och vapen på förvaren. Amnesty International uppger att de känner igen bilden som utredningen ger om förekomst och användande av narkotika som ett problem på förvaren men efterfrågar ytterligare statistik och precisering kring hur stort problemet med vapen och andra farliga föremål är, och anser att de omfattande åtgärder som föreslås kräver tydligare motivering.

15

Prop. 2024/25:161 Amnesty International, Asylrättscentrum, Institutet för mänskliga rättigheter och Civil Rights Defenders framhåller att utredningen inte har analyserat om en ökad satsning på dynamisk säkerhet, dvs. en närvarande och uppmärksam personalstyrka som verkar för att upprätthålla goda relationer till de förvarstagna, skulle kunna öka tryggheten och säkerheten. Institutet för mänskliga rättigheter framhåller även att förslagen riskerar att utgöra en alltför långtgående inskränkning av den enskildes rättigheter och att de inte lever upp till de rättssäkerhetskrav i fråga om förutsebarhet och rättslig kvalitet som den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) ställer på den här typen av åtgärder.

Delegationen för migrationsstudier (Delmi) anser att korrelationen mellan utökade tvångs- och kontrollåtgärder och ökad ordning och säkerhet på förvaren bör redovisas. Delmi framhåller även att kontrollåtgärder på förvaren har ökat genom åren och anser att en tydligare utvärdering bör göras av effekterna av nuvarande tvångs- och kontrollåtgärder, t.ex. vad gäller kameraövervakade avskiljningsrum. Även Uppsala universitet (Juridiska institutionen) anser att utredningen inte i tillräcklig omfattning analyserat nu gällande möjligheter till tvångs- och kontrollåtgärder för att förslagen om utökade sådana möjligheter ska kunna tillstyrkas.

En del remissinstanser, bl.a. Asylrättscentrum, Institutet för mänskliga rättigheter, Svenska Röda Korset och Svenska Röda Korset Ungdomsförbundet, befarar att ett genomförande av utökade tvångs- och kontrollåtgärder kommer att medföra att miljön på förvaren blir mer fängelseliknande och att det kan få negativa effekter för de förvarstagnas välbefinnande och möjligheter att ta tillvara sina rättigheter.

Barnombudsmannen och Institutet för mänskliga rättigheter anser att förslagen utgår från en bristande barnrättslig analys. Barnombudsmannen anser att det i betänkandet inte redovisas tillräckliga skäl för att barn behöver omfattas av de föreslagna tvångs- eller kontrollåtgärderna och att sådana skäl behöver presenteras innan förslagen kan tas vidare. Även Svenska Röda Korset Ungdomsförbundet ifrågasätter om det finns ett behov av att använda tvångs- och kontrollåtgärder mot barn på det sätt som föreslås.

Skälen för regeringens bedömning

Situationen vid förvaren

Migrationsverket har under lång tid påtalat att det finns problem med att upprätthålla ordningen och säkerheten vid förvaren. År 2017 gav Migrationsverket in en hemställan till regeringen (Ju2017/09186) där myndigheten för fram att det finns ett behov av att minska otillåtna föremål inne på förvaren för att kunna öka tryggheten för förvarstagna och personal samt försvåra rymningar. De åtgärder som efterfrågas i hemställan är möjlighet till kropps- och skyddsvisitation i samband med inskrivning, efter besök och i samband med transporter till och från förvaret, vid en lägre misstankegrad än den nuvarande. Vidare efterfrågas en möjlighet att få visitera förvarstagnas bostadsrum och deras tillhörigheter i den utsträckning som är nödvändigt för att ordningen och säkerheten ska kunna

16upprätthållas.

Prop. 2024/25:161 att förvarsverksamheten ska kunna bedrivas i enlighet med lagstiftarens intentioner är att det inte regelbundet förekommer brottslig verksamhet i form av innehav eller försäljning av narkotika (dnr 4378–2018).

Vid en inspektion på förvaret i Märsta i november 2018 informerade Migrationsverket JO om att sammansättningen av gruppen förvarstagna har förändrats och att många är aktiva missbrukare eller har en kriminell livsstil och att miljön på förvaren därför har blivit hårdare (dnr 6418- 2018).

Vid JO:s Opcat-inspektion av förvaret i Mölndal i januari 2023 framkom bl.a. att det i stor utsträckning hade genomförts kroppsvisitationer och s.k. rumsronderingar, som innebär att rummen kontrolleras för att upptäcka bl.a. åverkan, otillåtna föremål och sjukdomstillstånd. JO uttalade att det kan ifrågasättas om åtgärderna i alla delar var förenliga med regeringsformens krav på lagstöd för åtgärder som utgör husrannsakan och liknande intrång respektive kroppsvisitation. JO framhöll att det är angeläget att frågor om Migrationsverkets möjligheter att söka igenom bostadsrum och utföra kroppsvisitationer blir föremål för överväganden av lagstiftaren (JO O 3-2023).

Migrationsverket behöver bättre verktyg för att upprätthålla ordningen och säkerheten vid förvaren

Regeringen anser, i likhet med utredningen, att det utifrån uppgifterna från Migrationsverket och JO:s rapporter kan konstateras att framför allt narkotika men i viss mån även vapen förekommer på vissa förvar i en sådan utsträckning att ordningen och säkerheten för de som vistas där påverkas negativt. Flera remissinstanser instämmer i utredningens bedömning i denna del och bl.a. Amnesty International framhåller att de känner igen bilden som utredningen ger om förekomst och användande av narkotika som ett problem på förvaren.

Det är en självklar utgångspunkt att förvaren ska vara trygga och säkra för både de förvarstagna och för personalen som arbetar där. Det gäller inte minst med hänsyn till att barn och barnfamiljer vistas i förvarslokalerna. Att det förekommer såväl försäljning av narkotika som narkotikapåverkade personer inne på förvaren innebär stora risker för alla som befinner sig i lokalerna. En narkotikapåverkad person har i många fall en förhöjd benägenhet att agera på ett sätt som utsätter andra förvarstagna eller personalen vid förvaret för fara, eller kan orsaka obehag, osäkerhet och rädsla hos andra förvarstagna som vistas tillsammans med – eller till och med delar bostadsrum med – den påverkade personen. Uppgifterna från Migrationsverket att det även i viss utsträckning förekommer vapen inne på förvaren är givetvis också något som är mycket allvarligt ur ett säkerhetsperspektiv. Regeringen delar JO:s uppfattning att det är nödvändigt att Migrationsverket ges förutsättningar att bedriva förvarsverksamheten så att förvarstagna och personal inte utsätts för sådana risker och konsekvenser.

För att motverka förekomsten av narkotika och andra otillåtna föremål på förvaren behöver Migrationsverket ha effektiva verktyg för att upptäcka och omhänderta exempelvis den narkotika och de vapen som är på väg att föras in på förvaren samt sådana otillåtna föremål som redan kommit in i

18

Prop. 2024/25:161 Narkotikasökhundar

Utredningen är av uppfattningen att Migrationsverket redan i dag har möjlighet att använda narkotikasökhundar som hjälpmedel vid tvångs- och kontrollåtgärder, och framhåller att eftersom narkotikasökhundar är just ett hjälpmedel och inte en åtgärd i sig behöver användandet inte regleras i lag. Det bör i stället, på samma sätt som för Kriminalvården, vara tillräckligt att Migrationsverket upprättar riktlinjer som reglerar användandet av narkotikasökhundar. Utredningens bedömning är att narkotikasökhundar är ett effektivt hjälpmedel för att söka efter narkotika och att det även kan ha en preventiv effekt. Regeringen har ingen annan uppfattning i detta avseende. Det är dock upp till Migrationsverket att bedöma om narkotikasökhundar skulle vara ett ändamålsenligt hjälpmedel i förvarsverksamheten och hur det i sådana fall är möjligt att använda sådana. Vissa konsekvenser av detta behandlas i avsnitt 9.

5.2Åtgärder för att förstärka ordningen och säkerheten vid förvaren

5.2.1Vissa rättsliga utgångspunkter

Skyddet för den personliga integriteten

Kroppsvisitation och andra tvångsåtgärder medför intrång i enskildas personliga integritet. I regeringsformen och i internationell reglering som Sverige är bundet av finns ett grundläggande skydd mot sådana intrång. Skyddet får begränsas endast i vissa angivna fall.

Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång samt mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande. Dessa fri- och rättigheter är emellertid inte absoluta utan får begränsas, men endast genom lag och bara för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett dem (2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen). För andra än svenska medborgare som befinner sig i Sverige får särskilda begränsningar i fråga om bl.a. kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång göras genom lag (2 kap. 25 § regeringsformen).

Ett skydd för enskildas personliga integritet följer även av Europakonventionen, som gäller som svensk lag enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Enligt artikel 8 i Europakonventionen har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Offentliga myndigheter får inskränka rättigheterna i artikel 8 med stöd av lag om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt bl.a. med hänsyn till statens säkerhet och den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning och brott eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Ett skydd för enskildas personliga integritet följer även av Europeiska unionens stadga om de

20

grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) och Förenta Prop. 2024/25:161 nationernas konvention om medborgerliga och politiska rättigheter.

Därutöver innehåller barnkonventionen bestämmelser om barns rätt till privatliv. Av artikel 16 i barnkonventionen följer att inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv. Vidare framgår det av artikel 3 att vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Barnets bästa kan inte frikopplas från övriga rättigheter i konventionen, de är odelbara och ömsesidigt förstärkande. Rättigheterna ska ses som en helhet. Sedan den 1 januari 2020 gäller barnkonventionen som svensk lag, se lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. All lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med barnkonventionens bestämmelser (prop. 2017/18:186 s. 94).

Allmänna principer vid tvångsmedelsanvändning

När tvångsåtgärder används mot enskilda anses, mot bakgrund av de integritetsskyddande bestämmelserna i regeringsformen, främst fyra allmänna principer gälla. Dessa är legalitets-, ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna. I korthet innebär legalitetsprincipen att den offentliga makten utövas under lagarna och att en myndighet inte får ingripa i en enskild persons rättssfär utan uttryckligt stöd i lag. Detta innebär att tvångsåtgärder som t.ex. kroppsvisitation endast får vidtas om det finns uttryckligt stöd i lag och att sådana bestämmelser ska tolkas enligt sin ordalydelse. Ändamålsprincipen innebär att en åtgärd endast får användas för det ändamål som anges i lagstiftningen. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov av det och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Principen kommer bl.a. till uttryck i 1 kap. 8 § UtlL. Proportionalitetsprincipen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet ska stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden.

Prop. 2024/25:161 Ingripande åtgärder enligt utlänningslagen kan riktas mot såväl vuxna som barn. Som Socialstyrelsen framhåller ska barnets rättigheter enligt barnkonventionen respekteras fullt ut vid sådana åtgärder. Genom förslaget om en uttrycklig proportionalitetsbestämmelse i utlänningslagen understryks vikten av att det intrång eller men som en åtgärd innebär för ett barn alltid ska beaktas. Inom ramen för en proportionalitetsbedömning ska, vid åtgärder som rör barn, i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa, varvid barnets åsikter ska tillmätas betydelse utifrån ålder och mognad (artiklarna 3 och 12 i barnkonventionen). Det är viktigt att tvångs- och kontrollåtgärder som riktas mot barn även fortsättningsvis vidtas endast i undantagsfall, när det finns starka skäl för det. I motsats till Förvaltningsrätten i Stockholm anser regeringen dock inte att detta bör anges i lagtexten.

Regeringen instämmer i det som bl.a. Svenska Röda Korset och Uppsala universitet (Juridiska institutionen) framför om att de tillämpande myndigheterna behöver säkerställa att personal som fattar beslut om kontroll- och tvångsåtgärder får adekvat utbildning om proportionalitetsprincipens innebörd och hur bedömningen ska göras. Personalen bör exempelvis ha kunskap om hur principen bör tillämpas beträffande såväl vuxna som barn och – som Svenska Röda Korset pekar på – andra särskilt sårbara grupper. Regeringen instämmer även i det som Svenska Röda Korset framhåller om att det behöver säkerställas att den som ska bli föremål för en ingripande åtgärd får information om den åtgärd som ska vidtas och att informationen uppfattas korrekt.

Som anges ovan ger 1 kap. 8 § UtlL främst uttryck för behovsprincipen. Eftersom det stycket alltså delvis reglerar en annan grundläggande princip bör det inte ändras.

5.2.3 Kontroll av om en förvarstagen innehar otillåtna föremål ska få ske även utanför en förvarslokal

Regeringens förslag: En utlänning som hålls i förvar ska inte utan tillstånd få inneha alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller vara till men för ordningen eller säkerheten. Förbudet ska gälla oberoende av på vilken plats den förvarstagne befinner sig.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser uttalar sig inte särskilt i

denna del. Flyktinggruppernas riksråd (FARR) avstyrker förslaget och anför att det inte är proportionerligt att kroppsvisitera en förvarstagen utanför förvarslokalerna och att det i stället skulle kunna ske exempelvis innan och efter en transport.

Skälen för regeringens förslag: I 11 kap. 8 § UtlL anges att en utlänning som hålls i förvar inte utan tillstånd får inneha alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada

tolkas som att kroppsvisitation inte får vidtas om åtgärden syftar till att Prop. 2024/25:161 upprätthålla ordningen utanför lokalen, t.ex. under en transport eller annan

tillåten vistelse utanför förvaret.

Det är naturligtvis viktigt att Migrationsverket har förutsättningar att upprätthålla ordning och säkerhet även vid transporter och vid andra tillfällen då den förvarstagne vistas tillfälligt utanför lokalerna. Vilka typer av föremål som de förvarstagna får inneha bör inte skilja sig åt beroende på om den förvarstagne vistas inom eller utanför förvarslokalen. Förutsättningarna för Migrationsverkets personal att söka efter otillåtna föremål bör inte heller skilja sig åt i de olika situationerna. Eftersom det kan uppstå misstanke om att en förvarstagen bär på sig någonting otillåtet under t.ex. en transport anser regeringen, i motsats till FARR, inte att det är tillräckligt att kroppsvisitation kan ske innan och efter en transport. Någon kan då t.ex. riskera att skadas under transporten.

För att tydliggöra att en förvarstagen inte får inneha otillåtna föremål utanför förvarslokalen bör 11 kap. 8 § UtlL ändras på så sätt att orden ”inom lokalen” tas bort. På så sätt blir i stället det förhållandet att utlänningen hålls i förvar det avgörande för när bestämmelsen är tillämplig. Genom ändringen tydliggörs även att kroppsvisitation får vidtas oberoende av på vilken plats den förvarstagne befinner sig. Det betyder att Migrationsverkets personal får genomföra kroppsvisitation t.ex. under transport eller vid sjukhusbesök, om förutsättningarna för en sådan åtgärd i övrigt är uppfyllda. När kroppsvisitationer genomförs utanför förvarslokalerna är det viktigt att hänsyn tas till platsen där kroppsvisitationen genomförs. Åtgärden bör i den utsträckning det är möjligt vidtas så att obehöriga inte kan se när åtgärden utförs.

Regeringen instämmer vidare i utredningens uppfattning att 11 kap. 8 § UtlL bör utformas så att även föremål som kan vara till men för säkerheten på ett förvar är otillåtna, i enlighet med hur t.ex. 11 kap. 6 och 7 §§ UtlL är utformade. Tillägget bör i praktiken inte medföra några ändringar i tillämpningen eftersom de flesta föremål som kan vara till men för säkerheten även kan skada någon, och alltså redan enligt nuvarande reglering inte får innehas.

5.2.4Kroppsvisitation ska få ske i fler fall och vid en lägre misstankegrad än i dag

Regeringens förslag: Om det behövs för att upprätthålla ordningen eller säkerheten ska en utlänning som hålls i förvar få kroppsvisiteras vid ankomst till förvarslokalen för kontroll av att utlänningen inte bär på sig något som han eller hon inte får inneha.

Om det kan misstänkas att en utlänning som hålls i förvar bär på sig något som han eller hon inte får inneha ska utlänningen få kroppsvisiteras i andra fall än vid ankomst, för kontroll av detta.

Vid kroppsvisitation av barn ska alltid ett vittne närvara om inte barnet motsätter sig detta.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser uttalar sig inte särskilt i

denna del. Bland de remissinstanser som inte har några invändningar mot

25

Prop. 2024/25:161 förslagen finns Migrationsverket, Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern. Svenska Röda Korset anser att det är befogat att Migrationsverket ges möjlighet att kroppsvisitera vid behov vid ankomst till förvaret men anser att det är tveksamt om förslaget att införa en möjlighet till kroppsvisitation vid en lägre misstankegrad under tiden i förvar är ändamålsenligt. Sveriges advokatsamfund anser att det – förutsatt att utredningens uppgifter om att narkotika och vapen kommer in på förvaren vid ankomsten och vid besök är korrekta – förefaller rimligt att fokusera på skalskyddet och att adekvata åtgärder vid inpassering borde tillgodose det önskade syftet. Enligt advokatsamfundet torde det upplevas mindre integritetskränkande för den förvarstagne att utsättas för en kontrollåtgärd i samband med ankomst till ett förvar, jämfört med när han eller hon befinner sig inne på förvaret. Advokatsamfundet framför även att om tvångs- och kontrollåtgärder innanför skalskyddet vidtas i avsaknad av skälig misstanke föreligger en risk för kränkning av den förvarstagnes rättigheter. Civil Rights Defenders påtalar att det föreslagna behovsrekvisitet för att få genomföra kroppsvisitation vid ankomst till förvaren är lågt ställt och att det riskerar att bli en regelmässig rutin att genomföra kroppsvisitationer, då det till synes är få situationer där en visitation inte behövs. Enligt Civil Rights Defenders bör det finnas en konkret misstanke i varje enskilt fall. Även Flyktinggruppernas riksråd (FARR) motsätter sig att misstankegraden sänks och framhåller att förslagen innebär att det finns en överhängande risk för slentrianmässiga kroppsvisitationer.

FARR, Svenska Röda Korset och Svenska Röda Korset Ungdomsförbundet anser att det bör krävas en starkare misstankegrad vid kroppsvisitation av barn. Barnombudsmannen tycker att alternativa lösningar som kan vara mindre ingripande än kroppsvisitation behöver övervägas när det gäller barn, såsom att i en situation där ett barn besöker en förvarstagen vuxen visitera den förvarstagna vuxna i anslutning till besöket i stället för att visitera barnet.

Flera remissinstanser är positiva till förslaget att ett vittne ska närvara vid kroppsvisitationer av barn, däribland Barnombudsmannen, Diskrimineringsombudsmannen och FARR. Socialstyrelsen och Sveriges advokatsamfund anser att det bör framgå i lagtexten att barnet alltid ska tillfrågas om vem barnet önskar ska närvara som vittne och att önskemålet bör tillgodoses i den mån det är lämpligt. Barnombudsmannen och Svenska Röda Korset Ungdomsförbundet anser att det behöver säkerställas att det vittne som närvarar är en för barnet trygg person och, i de fall barnet motsätter sig att ett vittne närvarar, att det är barnets egen vilja.

Diskrimineringsombudsmannen, Civil Rights Defenders och FARR anser att det bör övervägas om ett vittne bör närvara vid alla kroppsvisitationer, och inte endast när barn visiteras. Civil Rights Defenders och Svenska Röda Korset framhåller att det ur ett rättssäkerhetsperspektiv är av största vikt att besluten som fattas är tydliga och välmotiverade samt att personalen ges adekvat utbildning i fråga om vad som krävs för kroppsvisitering.

26

Prop. 2024/25:161 misstanke” till ”kan misstänkas” skulle kroppsvisitationer kunna genomföras i större utsträckning – vilket kan bidra till förbättrad ordning och säkerhet vid förvaren – men det skulle fortfarande krävas en viss grad av misstanke i det enskilda fallet. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att misstankegraden ”kan misstänkas” framstår som lämplig.

Kroppsvisitation i andra fall än vid ankomsten bör alltså få ske om det kan misstänkas att den förvarstagne bär på sig otillåtna föremål. Det innebär t.ex. att om en förvarstagen tidigare innehaft narkotika så skulle det, tillsammans med en konkret omständighet i det enskilda fallet, kunna vara tillräckligt för att genomföra en kroppsvisitation. En sådan omständighet skulle kunna vara att den förvarstagne uppträder på ett nervöst eller annars misstänkt sätt. Det skulle också kunna handla om att den förvarstagne har något i händerna som denne inte vill visa för personalen, i kombination med ett nervöst eller annars misstänkt uppträdande. Det kommer fortfarande att krävas en konkret omständighet, dvs. att någonting specifikt tyder på att den förvarstagne innehar föremål som denne inte får inneha, för att beslut om kroppsvisitation ska kunna fattas, men kraven på misstankens styrka blir lägre än vad som gäller i dag. Åtgärden får alltså inte vidtas rutinmässigt eller rikta sig mot flera förvarstagna utan att det finns något specifikt som tyder på att den förvarstagne som visiteras har otillåten egendom i sin besittning.

Regeringen instämmer i det som Svenska Röda Korset framhåller om att det är viktigt att de beslut som fattas är tydliga och välmotiverade samt att personalen får adekvat utbildning i fråga om vad som krävs för kroppsvisitering. En kroppsvisitation får vidare inte göras mer ingående än vad som krävs med hänsyn till ändamålet med åtgärden och ett vittne ska om möjligt närvara (11 kap. 9 § andra stycket och 9 kap. 2 § tredje stycket UtlL).

FARR, Svenska Röda Korset och Svenska Röda Korset Ungdomsförbundet anser att det vid kroppsvisitation av barn bör krävas en starkare misstankegrad än för vuxna. Vid den proportionalitetsbedömning som alltid ska göras ska särskild hänsyn tas till barn, se vidare i avsnitt 5.2.2. I den bedömningen, och även i den behovsprövning som alltid ska göras, ligger bl.a. att bedöma om det finns alternativa, mindre ingripande, lösningar för att nå de önskade effekterna. Någon särreglering bedöms inte behövas beträffande barn i denna del, se dock nedan om att ett vittne bör närvara vid kroppsvisitation av barn.

Särskilda regler bör gälla vid genomförande av kroppsvisitation av barn

Kroppsvisitation enligt 11 kap. 9 § UtlL får genomföras på såväl vuxna som barn. När det gäller kroppsvisitation av barn ska, som anges ovan, särskild hänsyn tas till att det är fråga om ett barn, både i fråga om behovet av kontroll och vad som är proportionerligt i fråga om genomförandet, och andra mindre ingripande åtgärder ska alltid väljas i första hand. Kroppsvisitation av ett barn ska vidare alltid genomföras med hänsyn till barnets ålder och mognad och på ett barnvänligt och barnanpassat sätt. Särskild hänsyn ska tas till barnets bästa och barnets rätt till integritet ska beaktas. Barn har också rätt att få sin röst hörd och åsikt beaktad. Förslagen innebär ingen ändring av detta.

30

uppgift från Migrationsverket utförs kroppsvisitationer enligt gällande rutiner alltid av två personer, oavsett ålder på den som visiteras.

En kroppsvisitation kan innefatta ett stort ingrepp i den personliga fysiska och psykiska integriteten för en människa och detta kan antas gälla särskilt för barn. Med anledning av detta och att kroppsvisitation enligt förslagen i denna proposition kommer att kunna ske i fler fall än i dag anser regeringen att rättssäkerheten vid kroppsvisitationer av barn bör förstärkas ytterligare.

Regeringen och flera remissinstanser, bl.a. Barnombudsmannen och Diskrimineringsombudsmannen, anser – i likhet med utredningen – att det bör ställas upp ett krav på att ett vittne alltid ska närvara vid kroppsvisitation av ett barn. Det innebär alltså att det vid kroppsvisitation av barn inte enbart ska närvara ett vittne om det är möjligt, utan att det krävs vid varje sådan visitation. Genom närvaron av ett vittne kommer kontrollen av att bestämmelsen om kroppsvisitation tillämpas korrekt stärkas, och på så vis ökar rättssäkerheten för barn.

Det kan finnas situationer när barnet inte vill att ett vittne ska närvara. Om barnet inte önskar att ett vittne ska närvara bör detta önskemål tillgodoses (se bl.a. artikel 12 i barnkonventionen om betydelsen av barns åsikter). Som Socialstyrelsen och Sveriges advokatsamfund framhåller bör barnet tillfrågas om vem han eller hon önskar ska närvara och önskemålet bör så långt det är praktiskt möjligt och lämpligt tillgodoses. Regeringen anser emellertid att det inte finns behov av att ange detta uttryckligen i lagtext. Regeringen instämmer vidare i vad Barnombudsmannen och Svenska Röda Korset Ungdomsförbundet för fram om att Migrationsverket i varje enskilt fall, så långt möjligt, behöver säkerställa att det vittne som närvarar är en för barnet trygg person och att det utgör barnets egen vilja om barnet motsätter sig att ett vittne närvarar.

Kravet på att ett vittne som huvudregel ska närvara bör gälla i alla situationer då kroppsvisitation kan komma att behöva utföras på barn. För barn som är tagna i förvar betyder det vid kroppsvisitation som genomförs vid ankomst till förvarslokalerna eller annars under tiden i förvar. För barn som besöker ett förvar kan kroppsvisitation aktualiseras om det finns ett beslut om allmän inpasseringskontroll (se närmare om detta i avsnitt 5.2.9).

För andra grupper än barn anser regeringen, till skillnad från bl.a. Diskrimineringsombudsmannen och Civil Rights Defenders, inte att det finns behov av att ställa upp motsvarande reglering. Enligt nuvarande reglering ska emellertid ett vittne närvara vid en kroppsvisitation av en vuxen person om det är möjligt, vilket i regel sker redan i dag, och det ska vid varje beslut om samt genomförande av en ingripande åtgärd göras en proportionalitetsbedömning.

31

Prop. 2024/25:161 kan, enligt utredningen, inte anses innebära ett lika stort ingrepp i integriteten som att en anställd söker igenom alla tillhörigheter för hand. Några remissinstanser, t.ex. FARR, menar dock att användningen av narkotikasökhundar kan väcka obehag hos den som utsätts för det i högre grad än en manuell undersökning. Regeringen konstaterar att Migrationsverket givetvis bör använda sig av hjälpmedel som är effektiva, men att myndigheten även har att tillämpa proportionalitetsprincipen vid sådana åtgärder. Principen innebär att en rumsvisitation endast får vidtas om den står i rimlig proportion till syftet med undersökningen. Mindre ingripande åtgärder ska användas om de är tillräckliga. Migrationsverket har att i varje enskilt fall avgöra både om en tvångsåtgärd behövs och hur den i så fall ska genomföras och vid dessa bedömningar beakta proportionalitetsprincipen. Vilken åtgärd som är minst ingripande kan variera beroende på omständigheterna och är något som Migrationsverket har att ta ställning till i varje enskilt fall.

Enligt 13 kap. 10 § UtlL ska beslut om bl.a. kroppsvisitation vara skriftliga och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Även beslut om rumsvisitation bör omfattas av kravet på skriftlighet och motivering eftersom besluten är ingripande för de förvarstagna och ska kunna överklagas till en migrationsdomstol (se vidare avsnitt 5.2.10).

vanligt med undersökning av försändelser. Även om det är en ovanlig Prop. 2024/25:161 åtgärd är det dock rimligt att misstankegraden, i likhet med vad som

föreslås i fråga om kroppsvisitation i andra fall än vid ankomst, ändras för att förhindra narkotika från att komma in på förvaren. Undersökning av försändelser är en mindre ingripande åtgärd än kroppsvisitation. Om åtgärden kan användas i större omfattning kan det medföra att färre kroppsvisitationer under vistelsen behöver genomföras än annars. Eftersom skalskyddet dessutom förstärks genom ett antal av de åtgärder som i övrigt föreslås i denna proposition är det också möjligt att försändelser annars kan börja användas i större omfattning än i dag, som ett sätt att få in otillåtna föremål på förvaren. Regeringen anser därför, till skillnad mot FARR och Svenska Röda Korset, att misstankegraden för när försändelser ska få undersökas bör sänkas och motsvara vad som föreslås gälla i fråga om kroppsvisitation i andra fall än vid ankomst (se avsnitt 5.2.4). Migrationsverket bör alltså ha möjlighet att undersöka en försändelse om det kan misstänkas att den innehåller föremål som en förvarstagen inte får inneha.

5.2.8En ny form för kontroll av besökare ska införas

Regeringens förslag: Om det är nödvändigt för att upprätthålla säkerheten, ska ett besök få kontrolleras genom att besöket äger rum i ett besöksrum som är utformat så att det omöjliggör att föremål överlämnas.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att besök även ska få övervakas med hänsyn till ordningen på förvaret.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser uttalar sig inte särskilt i denna del. Institutet för mänskliga rättigheter, som avstyrker förslaget, noterar att den bestämmelse i fängelselagen som förslaget utformats efter endast ger Kriminalvården en möjlighet att övervaka besök av säkerhetsskäl och inte av ordningsskäl och anser att det krävs en mer noggrann beredning i denna del. Även Asylrättscentrum anser att ”ordning” är ett alltför oprecist begrepp för att ligga till grund för så ingripande åtgärder och anför att om förslaget genomförs så bör begränsning av besök endast få ske om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. Flyktinggruppernas riksråd (FARR) pekar på att kontakten med anhöriga och andra besökare är av största vikt för de förvarstagnas mående och välbefinnande. FARR framhåller även att rätten att ta emot besök, och att dessa ska vara ostörda, måste vara grundläggande och inte bör kunna inskränkas utan synnerliga skäl.

Svenska Röda Korset, som ser mycket positivt på att förvarstagnas rätt att ta emot obevakade besök alltjämt ska vara huvudregel, understryker att särskild hänsyn bör tas till barns behov av att kunna medges fysisk kontakt med en förälder eller nära anhörig. Svenska Röda Korset Ungdomsförbundet har likande synpunkter. Sveriges advokatsamfund motsätter sig inte att det införs en möjlighet till glasrutebesök men anser att glasrutebesök inte bör tillämpas som ett alternativ till personalövervakade besök

om den förvarstagne motsätter sig det. Amnesty International menar att

37

Prop. 2024/25:161 glasrutebesök kan ha positiva effekter genom att möjliggöra besök i en situation där det annars inte skulle tillåtas men befarar att särskilda

Prop. 2024/25:161 Sammantaget innebär det att besök bör få kontrolleras om det är nödvändigt för att upprätthålla säkerheten, antingen genom att personal övervakar besöket eller genom att besöket äger rum i ett besöksrum som är utformat så att det omöjliggör att föremål överlämnas, eller genom en kombination av bägge åtgärderna.

Prop. 2024/25:161 i generella myndighetsföreskrifter. Vid behov kan Migrationsverket ändra beslutet i fråga om vilka undantag som görs. I och med att Migrationsverket därmed får goda möjligheter att anpassa beslutet utifrån behovet av kontroll bör det inte finnas behov av att dessutom medge undantag i enskilda fall. Därmed finns det inte något behov av ett sådant bemyndigande som utredningen föreslår.

5.2.10Överklagande av beslut om tvångs- och kontrollåtgärder

Regeringens förslag: Beslut om rumsvisitation ska få överklagas till en migrationsdomstol. Migrationsverkets beslut om säkerhetskontroll och allmän inpasseringskontroll ska inte kunna överklagas.

Regeringens bedömning: Beslut om kroppsvisitation, undersökning av försändelser och kontroll av besök bör på samma sätt som i dag kunna överklagas till en migrationsdomstol.

Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: De flesta remissinstanser uttalar sig inte särskilt i denna del. Svenska Röda Korset välkomnar att beslut om övervakade besök ska kunna överklagas. Svenska Röda Korset och Flyktinggruppernas riksråd (FARR) välkomnar också att beslut om rumsvisitation ska kunna överklagas. FARR anser att beslut om säkerhetskontroll och allmän inpasseringskontroll bör kunna överklagas.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Beslut om kroppsvisitation, undersökning av försändelser och kontroll av besök

Av 14 kap. 1 § UtlL framgår att en förvaltningsmyndighets beslut enligt lagen endast får överklagas i de fall som anges i kapitlet. Migrationsverkets beslut i särskilda fall i frågor om behandlingen av utlänningar som hålls i förvar enligt 11 kap. 3–13 §§ UtlL får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 10 § UtlL). Migrationsverkets beslut om att övervaka besök samt Migrationsverkets beslut om kroppsvisitation och undersökning av försändelser får alltså enligt nuvarande bestämmelser överklagas (11 kap. 4, 9 och 10 §§ UtlL).

Förslaget om s.k. glasrutebesök får till konsekvens att den förvarstagne och hans eller hennes besökare får underkasta sig den form av kontroll av besöket som beslutas i det enskilda fallet. Regeringen delar utredningens bedömning att det bör vara möjligt att överklaga Migrationsverkets beslut om kontroll av besök, även när detta avser specifika former av kontroll.

Möjligheten till kroppsvisitation föreslås omfatta andra situationer än enligt nuvarande reglering och misstankegraden föreslås sänkas för när kroppsvisitation och undersökning av försändelser ska få ske. Eftersom förslagen utökar möjligheterna för Migrationsverket att besluta om kroppsvisitation och undersökning av försändelser, bör besluten på samma sätt som i dag kunna överklagas.

44

Eftersom ändringarna som rör kroppsvisitation, undersökning av Prop. 2024/25:161 försändelser och kontroll av besök görs i de befintliga bestämmelserna, till

vilka det redan hänvisas till i 14 kap. 10 § UtlL, omfattas dessa ändringar av rätten att överklaga. Några nya bestämmelser om överklagande behövs därför inte i dessa delar.

Beslut om rumsvisitation ska få överklagas

En undersökning av bostadsrum eller andra slutna förvaringsställen aktualiserar bestämmelserna om skyddet mot husrannsakan och liknande intrång i 2 kap. 6 § regeringsformen. Rättssäkerhetsskäl talar därför för att besluten bör kunna överklagas. Beslut om rumsvisitation enligt t.ex. fängelselagen, häkteslagen och LVU får också överklagas (se 14 kap. 1 § fängelselagen, 7 kap. 1 och 3 §§ häkteslagen och 42 § första stycket 5 LVU). Regeringen anser därför att även Migrationsverkets beslut om rumsvisitation bör få överklagas. Överklagandet bör ske till en migrationsdomstol, på samma sätt som gäller för övriga beslut om behandlingen av utlänningar som hålls i förvar (14 kap. 10 § UtlL).

Beslut om allmän inpasseringskontroll ska inte få överklagas

Ett beslut om att införa allmän inpasseringskontroll vid förvar är ett generellt, administrativt beslut som inte kommer att rikta sig mot någon enskild. Besluten ska grunda sig på Migrationsverkets bedömning av vad som är nödvändigt för att säkerheten ska kunna upprätthållas på förvaren. Regeringen anser därför, i motsats till FARR, att Migrationsverkets beslut om allmän inpasseringskontroll inte bör vara möjligt att överklaga. Inte heller beslut om allmän inpasseringskontroll enligt t.ex. fängelselagen och häkteslagen får överklagas (se prop. 2003/04:3 s. 34–35 och prop. 2009/10:135 s. 176 och 204). Av samma skäl bör inte heller de undantag för vissa personkategorier som kan ingå i beslutet vara överklagbara.

Beslut om säkerhetskontroll ska inte få överklagas

Migrationsverkets beslut om säkerhetskontroll kommer på samma sätt som beslut om allmän inpasseringskontroll att vara generella, administrativa beslut som inte är riktade mot någon viss person. Samma skäl som talar emot möjligheten att överklaga beslut om allmän inpasseringskontroll talar också emot att beslut om säkerhetskontroll ska kunna överklagas. Beslut om säkerhetskontroll enligt 17 c § LVU och 32 c § LVM kan inte heller överklagas, jfr 42 § LVU och 44 § LVM. Regeringen anser därför, i motsats till FARR, att inte heller beslut om säkerhetskontroll bör kunna överklagas.

45

Prop. 2024/25:161 Det kommer att vara möjligt att tillämpa de nya kontroll- och tvångsåtgärderna även på barn. Det är visserligen mycket ovanligt att barn tas i förvar men intresset av att upprätthålla ordning och säkerhet inne på förvaren gäller även i förhållande till barn. Om en åtgärd direkt eller indirekt rör ett barn ska det dock alltid prövas om åtgärden är förenlig med de rättigheter som tillförsäkras ett barn enligt barnkonventionen. Det betyder bl.a. att de hänsyn som enligt barnkonventionen ska tas till barnets bästa och barnets rätt till sin integritet måste beaktas vid avvägningen mot det behov som finns av åtgärden. Vid bedömningen ska hänsyn tas till barnets ålder och mognad. Andra, mindre ingripande, åtgärder ska alltid väljas i första hand. Åtgärder ska genomföras på ett barnvänligt och barnanpassat sätt och det ska säkerställas att barnet förstått syftet med åtgärden. Barn har också rätt att få sin röst hörd och åsikt beaktad. För att stärka rättssäkerheten för barn föreslås att ett vittne alltid ska närvara vid kroppsvisitationer om inte barnet motsätter sig det.

Sammantaget bedömer regeringen, till skillnad från bl.a. Institutet för mänskliga rättigheter och Civil Rights Defenders, att förslagen är proportionerliga och förenliga med skyddet för de grundläggande fri- och rättigheterna samt barns rättigheter. Förslagen är därmed förenliga med de krav som uppställs i regeringsformen, Europakonventionen och barnkonventionen samt Sveriges åtaganden i övrigt när det gäller mänskliga rättigheter.

6Vissa bestämmelser då förvarstagna befinner sig utanför förvarslokalerna

6.1Möjligheten att förordna väktare

6.1.1Migrationsverket ska få möjlighet att förordna väktare för att utföra vissa bevakningsuppdrag

Regeringens förslag: Migrationsverket ska få förordna en väktare i ett auktoriserat bevakningsföretag att, inom ramen för sin anställning i företaget, utföra vissa bevakningsuppdrag när en utlänning som hålls i förvar ska vistas utanför förvarslokalen. I förordnandet ska uppdragets art och omfattning anges. Förordnandet ska få återkallas.

tydliggöras att Migrationsverkets personal alltid ska leda transporten. Prop. 2024/25:161 Asylrättscentrum och Flyktinggruppernas riksråd (FARR) har liknande

invändningar mot förslaget. Asylrättscentrum framhåller att intresset hos en förvarstagen att ha tillgång till välutbildad och kompetent personal som snabbt kan svara på frågor om den förvarstagnes rättigheter är lika stort utanför förvarslokalen som inom lokalen.

Prop. 2024/25:161 befara att utlänningen kommer att sätta sig till motvärn eller om han eller hon uttalat hot i samband med tidigare ingripanden (prop. 2016/17:57

s.86).

Kriminalvårdens befogenheter vid transport av förvarstagna regleras i

10 kap. 19 b § UtlL. Av bestämmelsen, som hänvisar till häkteslagen, följer att Kriminalvården vid transporter får kroppsvisitera, använda fängsel och i vissa fall begära hjälp av Polismyndigheten.

Det finns problem med dagens system för transporter och bevakning av förvarstagna utanför förvarslokalerna

Som framgår ovan är det Migrationsverket som ansvarar för transporter och bevakning av förvarstagna när de befinner sig utanför förvarslokalerna. Myndigheten har även vissa, begränsade, möjligheter att begära hjälp från Kriminalvården vid transporter. I den hemställan som Migrationsverket gav in till regeringen år 2017 (Ju2017/09186) framför myndigheten att ansvaret för transporter av förvarstagna medför stora ansträngningar för förvarsverksamheten, både ur ett personalperspektiv och ur ett säkerhetsperspektiv. Enligt Migrationsverket påverkas säkerheten på förvaren negativt av att personal behöver tas från kärnverksamheten för att genomföra transporter. Migrationsverket efterfrågar därför en möjlighet att kunna förordna väktare i samband med transporter och bevakning av förvarstagna som vistas utanför förvaret.

Migrationsverket har till utredningen angett bl.a. följande om transporter och bevakning av förvarstagna. Myndigheten har särskilt utbildad personal som genomför majoriteten av transporterna av förvarstagna. Personalen har gått en myndighetsgemensam utbildning som syftar till att standardisera och säkra transporter utanför skalskyddet. Minst tre anställda deltar normalt vid varje transport. Enligt Migrationsverket utgör planerade transporter sällan ett problem. Även om transporterna är långa och kräver att personal avsätts så kan personalfrågan lösas genom planering och framförhållning. Svårigheter uppstår däremot när det behöver vidtas oplanerade, akuta transporter. Sådana situationer kan t.ex. uppstå om en förvarstagen utgör en allvarlig fara för sig själv eller agerar hotfullt mot andra. Den förvarstagne kan då behöva transport till häkte eller sjukhus omgående. Personal behöver i dessa situationer tas från kärnverksamheten direkt. Detta drabbar kärnverksamheten negativt eftersom det finns färre personer på plats i lokalerna som kan sköta verksamheten. Det kan i sin tur resultera i att ordningen och säkerheten vid förvaret drabbas negativt.

Det förekommer också att Kriminalvården av olika anledningar inte kan bistå med hjälp vid en transport när Migrationsverket begär sådan. Det kan medföra att en transport behöver skjutas upp, vilket i sin tur kan leda till att förvarstagna får stanna kvar i häkte, arrest eller vara i avskiljande längre än vad som annars hade behövts. Det kan också medföra att Migrationsverkets personal blir tvungna att genomföra transporten på egen hand. Om en person t.ex. behöver vård kan transporten inte avvakta utan måste vidtas omgående. Sådana s.k. akuta riskfyllda transporter sker endast i undantagsfall och då närvarar fyra anställda från Migrationsverket. Den typen av transporter är särskilt olyckliga ur ett säkerhetsperspektiv. Dels har inte anställda vid Migrationsverket rätt

50

förutsättningar att genomföra en sådan transport, dels resulterar det i att Prop. 2024/25:161 fyra anställda vid förvaret saknas under den tiden transporten vidtas.

Utöver att förvarstagna behöver transporteras till olika platser förekommer det att de behöver bevakas utanför förvaren. Vanliga sådana platser är sjukhus och ambassader. Besöken vid ambassaderna är oftast planerade och pågår under en begränsad tid. Dessa bevakningar utgör inte något större problem för Migrationsverket. Sjukhusvistelser kan däremot pågå under längre perioder och är ofta inte planerade på samma sätt som besök på ambassader. Den allmänna sjukvården har inte möjlighet att övervaka förvarstagna som ges vård och det ingår inte heller i sjukvårdens uppgifter. Bevakningen är ofta mycket resurskrävande och svårplanerad för Migrationsverket. Enligt uppgifter från Migrationsverket förekommer det att förvarstagna lämnas utan bevakning på sjukhus. Främst sker det när de på grund av sin hälsa inte kan lämna lokalerna men det förekommer även att förvarstagna tvingas lämnas utan bevakning under sjukhusvistelser på grund av resursbrist hos Migrationsverket. Det finns dock inte några närmare uppgifter om hur vanligt förekommande detta är.

Migrationsverket bör få möjlighet att förordna väktare för att utföra vissa bevakningsuppdrag

Det är tydligt att det nuvarande systemet för såväl transporter som bevakning av förvarstagna medför problem för Migrationsverket och att detta även kan drabba de förvarstagna. Det är t.ex. inte acceptabelt att en förvarstagen på grund av personalbrist eller av säkerhetsskäl inte kan transporteras till eller från förvarslokalen, inte minst om det innebär att personen i stället är i avskiljande eller på häkte. Det är naturligtvis inte heller acceptabelt att den som är förvarstagen vistas helt utan övervakning utanför förvarslokalerna av resursskäl, även om det är osäkert i vilken utsträckning detta förekommer i praktiken.

Vidare är det inte rimligt att förvarsverksamheten – och inte minst ordningen och säkerheten där – ska drabbas negativt i de situationer då Migrationsverket behöver genomföra en oplanerad transport med kort varsel. Det nuvarande systemet är dessutom resurskrävande. Utöver att tre till fyra ordinarie anställda följer med vid transporter ska den ordinarie personalen även utföra långvariga bevakningsuppdrag, t.ex. när en förvarstagen vårdas på sjukhus. Att alltid använda ordinarie förvarspersonal till sådana uppgifter kan leda till att säkerheten och ordningen på förvaret blir eftersatt och framstår inte som ett effektivt nyttjande av personalresurserna inom Migrationsverket.

Regeringen delar utredningens bedömning att Migrationsverket skulle kunna använda sina resurser på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt om myndigheten tilläts anlita väktare för den här typen av uppdrag. I annan, liknande, lagstiftning får väktare förordnas att utföra uppdrag kopplade till transporter och bevakning, se 15 kap. 3 § fängelselagen, 8 kap. 1 § häkteslagen och 23 a § polislagen (1984:387). Utöver att användandet av väktare vid transport- och bevakningsuppdrag kan möjliggöra en effektivare användning av personalen vid förvarsverksamheten, något som kan bidra positivt till säkerheten vid förvaret, kan det ge bättre möjligheter för de förvarstagna som är kvar på förvaret att få kontakt med

personal och utöva aktiviteter som kräver närvarande personal. Som anges

51

Prop. 2024/25:161 ovan är det också en åtgärd som Migrationsverket har efterfrågat under lång tid. I likhet med utredningen anser regeringen därför att Migrationsverket bör kunna få förordna väktare att utföra vissa bevakningsuppdrag.

Utförande av bevakningsuppgifter för Migrationsverkets räkning innefattar myndighetsutövning och det krävs därför, enligt 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen, stöd i lag för att väktare ska kunna utföra sådan bevakning. Det bör därför tas in en bestämmelse i utlänningslagen som ger Migrationsverket stöd för att förordna väktare.

Endast väktare som är anställda i auktoriserade bevakningsföretag bör få förordnas

Som några remissinstanser, däribland JO och Svenska Röda Korset, påtalar måste det ställas krav på de personer som ska kunna anlitas för transport- och bevakningsuppdrag av Migrationsverket. Det är viktigt att det finns garantier för att de som utför uppdraget som väktare uppfyller vissa krav när det gäller lämplighet. Det är endast väktare i auktoriserade bevakningsföretag som får förordnas att utföra uppdrag kopplade till transporter och bevakning av intagna, häktade och personer i arrest (15 kap. 3 § fängelselagen, 8 kap. 1 § häkteslagen och 23 a § polislagen).

Bevakningsföretag är företag som yrkesmässigt åtar sig att för annans räkning bevaka t.ex. fastigheter, anläggningar, vissa verksamheter, offentliga tillställningar, enskilda personer eller värdetransporter. Bestämmelser om bevakningsföretag finns bl.a. i lagen (1974:191) om bevakningsföretag, förkortad BevL. Bevakningsföretag måste vara auktoriserade av länsstyrelsen och all personal måste vara godkänd av länsstyrelsen med avseende på laglydnad, medborgerlig pålitlighet och lämplighet i övrigt (2, 4 och 5 §§ BevL). Med väktare i auktoriserat bevakningsföretag avses den som är godkänd för anställning i auktoriserat bevakningsföretag och har till uppgift att utföra bevakningstjänst (7 § BevL). Väktare ska inte sammanblandas med ordningsvakter som genom förordnandet som ordningsvakt har mer omfattande befogenheter än vad väktare har.

I likhet med utredningen anser regeringen att de väktare som ska anlitas för transporter och bevakning av förvarstagna bör uppfylla de krav som gäller för väktare som är anställda i auktoriserade bevakningsföretag. Det bör därför endast vara väktare anställda i auktoriserade bevakningsföretag som ska få anlitas för sådana uppdrag. Eftersom länsstyrelsen har tillsyn över auktoriserade bevakningsföretag och deras anställda behövs det inte några särskilda bestämmelser om tillsyn över förordnade väktare.

JO och Svenska Röda Korset framhåller att det är viktigt att väktarna har en fullgod utbildning. Regeringen delar den uppfattningen. Även om väktare anställda i auktoriserade bevakningsföretag har fått sin lämplighet prövad är det av stor vikt att de som förordnas även har inblick i förvarsverksamheten. Den som förordnas som väktare bör därför vid behov få kompletterande utbildning av Migrationsverket om myndighetens verksamhet och befogenheter.

Även om väktarna får utbildning och information kommer Migrationsverkets personal att ha en bättre kännedom om förvarsverksamheten som

helhet och kunskaper om de som är förvarstagna. Genom sitt arbete på

52

Regeringens förslag: En väktare med ett förordnande att utföra vissa bevakningsuppdrag ska inte obehörigen få röja eller utnyttja vad han eller hon på grund av sitt uppdrag har fått veta om en enskilds personliga förhållanden eller förhållanden av betydelse för Sveriges säkerhet eller för att utreda och lagföra brott. En upplysningsbestämmelse ska tas in där det framgår att offentlighets- och sekretesslagen i stället tillämpas i det allmännas verksamhet.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans uttalar sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: Transport och bevakning av förvars-

tagna kan i vissa fall förutsätta ett informationsutbyte om dennes personliga förhållanden. Det kan vara fråga om känsliga uppgifter t.ex. om den enskildes hälsa, asylansökan, brottsmisstankar och brottmålsdomar. Med hänsyn till den förvarstagnes integritet är det viktigt att skyddet för sådana uppgifter inte försämras när uppgifterna lämnas till en förordnad väktare i samband med transport- eller bevakningsuppdrag. En väktare kan också i samband med ett uppdrag få uppgifter om Migrationsverkets arbetsmetoder som inte bör röjas för obehöriga eller känsliga uppgifter av betydelse för rikets säkerhet. Uppgifter av betydelse för Sveriges säkerhet kan exempelvis förekomma i ärenden som handläggs som säkerhetsärenden enligt utlänningslagen.

Förbudet att röja eller utnyttja en uppgift som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, gäller för myndigheter (2 kap. 1 § OSL). Ett sådant förbud gäller också för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt, eller på annan liknande grund. Anställda hos myndigheten tillhör givetvis denna kategori. Frågan om i vilken utsträckning väktare som utför uppdrag åt Migrationsverket också ska hänföras hit diskuteras utförligt i betänkandet. Utredningen gör bedömningen att väktarna normalt inte kommer att omfattas av förbudet att röja eller utnyttja uppgift i offentlighets- och sekretesslagen och föreslår därför att det införs en särskild bestämmelse om tystnadsplikt. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att det behöver införas en särskild bestämmelse om tystnadsplikt för de situationer där offentlighets- och sekretesslagen inte är tillämplig på väktarna.

En bestämmelse om tystnadsplikt innebär en begränsning av yttrandefriheten enligt 2 kap. 1 § regeringsformen och artikel 10 i Europakonventionen. Enligt 2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen får begränsningar i yttrandefriheten endast göras i lag under vissa förutsättningar. Vidare framgår av 2 kap. 23 § regeringsformen att yttrandefriheten endast får begränsas med hänsyn till vissa särskilda angivna ändamål, bl.a. allmän ordning och säkerhet, enskildas anseende, förebyggandet och beivrandet av brott eller om särskilt viktiga skäl föranleder det. Även enligt Europakonventionen, som gäller som svensk lag, får yttrandefriheten inskränkas endast under vissa förutsättningar.

54

För de förvarstagna är det av stor betydelse att uppgifter om deras Prop. 2024/25:161 personliga förhållanden, som kan vara väldigt integritetskänsliga, skyddas.

På samma sätt är det av vikt att uppgifter som är sekretessreglerade till skydd för allmänna intressen får ett ändamålsenligt skydd. Behovet av tystnadsplikt för förordnade väktare väger enligt regeringens bedömning tyngre än intresset av yttrandefrihet för dessa personer. Tystnadsplikt i detta sammanhang får också anses proportionerligt och en sådan tystnadsplikt uppfyller även i övrigt de krav som gäller för begränsningar i yttrandefriheten enligt regeringsformen och Europakonventionen. Det bör därför införas en särskild bestämmelse om tystnadsplikt i utlänningslagen som är avsedd att träda in när offentlighets- och sekretesslagen inte är tillämplig i förhållande till den förordnade väktaren. Bestämmelsen bör utformas på samma sätt som motsvarande bestämmelser om tystnadsplikt för väktare som förordnas av Kriminalvården (15 kap. 4 § fängelselagen och 8 kap. 2 § häkteslagen).

6.2Migrationsverkets ansvar för förvarstagna som får vård utanför förvarslokalerna ska förtydligas

Regeringens förslag: Migrationsverkets ansvar för behandlingen och tillsynen av en utlänning som hålls i förvar gäller även när utlänningen med tillåtelse vistas utanför förvarslokalerna.

Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser uttalar sig inte särskilt i

denna del. Förvaltningsrätten i Malmö framhåller att om en förvarstagen befinner sig på sjukhus och Migrationsverket ska kontrollera dennes hälsotillstånd genom telefonkontakt med sjukhuset väcker det frågor om sjukvårdens möjlighet att lämna ut sådana uppgifter med hänsyn till sekretess. Även Region Gävleborg anser att den frågan kan behöva utredas vidare.

Skälen för regeringens förslag: Enligt 11 kap. 2 § UtlL har Migrationsverket ansvaret för behandlingen och tillsynen av en utlänning som hålls i förvar. Om en utlänning som hålls i förvar behöver sjukhusvård under förvarstiden, ska han eller hon ges tillfälle till sådan vård (11 kap.

5 § UtlL). Av tredje stycket samma paragraf framgår att verksamhetschefen för den sjukhusenhet där en utlänning vårdas ska se till att Migrationsverket eller den som förestår den lokal där utlänningen ska vistas genast underrättas, om utlänningen önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset.

Enligt utredningen har det uppstått tolkningsproblem inom Migrationsverket vad gäller samspelet mellan vad som sägs i 11 kap. 2 § och 11 kap.

5 § tredje stycket UtlL angående vilken myndighet som har ansvaret för bevakningen av förvarstagna som vistas utanför förvaret för att beredas vård. Migrationsverket har i vissa fall tolkat bestämmelserna som att myndigheten inte har haft ansvaret för förvarstagna som vistas på sjukhus. Detta kan ha resulterat i att förvarstagna har lämnats utan bevakning på

55

Prop. 2024/25:161 sjukhus. Tolkningsproblemet har funnits under en längre tid och utretts tidigare, dock utan att det åtgärdats (SOU 2011:17 s. 288 och 442–444).

Det är Migrationsverket som har ansvar för tillsyn av utlänningar som hålls i förvar. Ansvaret gäller oavsett var den förvarstagne med tillåtelse befinner sig (prop. 2003/04:35 s. 78–80). Mot bakgrund av den osäkerhet kring tolkningen av omfattningen av tillsynsansvaret som framkommit bör det dock förtydligas i 11 kap. 2 § UtlL att Migrationsverkets ansvar omfattar även de situationer då den förvarstagne med tillåtelse vistas utanför förvarslokalerna. Det kommer därmed inte råda någon tveksamhet om att Migrationsverket har ansvaret för förvarstagna i alla de situationer då de med tillåtelse vistas utanför förvarslokalerna, t.ex. vid transport eller vid en sjukhusvistelse. Ansvaret omfattar emellertid inte situationer där förvarstagna rymt från förvarslokalerna och därmed vistas utanför lokalerna utan tillstånd. Förslaget innebär inte någon ändring av det ansvar som Kriminalvården och Polismyndigheten har i dag när de genomför transporter av förvarstagna.

När en förvarstagen vistas på sjukhus kan avvikanderisken, på grund av den förvarstagnes hälsa, vara reducerad. Även behovet av bevakning kan då vara begränsat. Det är inte alltid ändamålsenligt att ha ständig tillsyn av den förvarstagne när hälsoläget gör att han eller hon för stunden har svårt att avvika. Om det i dessa situationer finns skäl att fortsatt hålla utlänningen i förvar får Migrationsverket göra en bedömning av avvikanderisken och hur omfattande tillsynen av den förvarstagne behöver vara.

Bevakningen vid sjukhusvistelser får alltså anpassas utifrån den situation som den förvarstagne på grund av sitt hälsotillstånd befinner sig i och kan ske på olika sätt och i olika omfattning. Som Förvaltningsrätten i Malmö och Region Gävleborg påpekar behöver frågor om sjukvårdssekretess beaktas i det sammanhanget. I avsnitt 6.1.1 föreslås att Migrationsverket ska få anlita väktare för vissa bevakningsuppdrag, exempelvis då en förvarstagen befinner sig på sjukhus. Den möjligheten kan antas underlätta för Migrationsverket att bevaka den förvarstagne på ett ändamålsenligt sätt i dessa situationer.

7Enhetliga regler om muntlig förhandling i migrationsdomstol

Regeringens förslag: Bestämmelserna i 16 kap. 5 § fjärde stycket utlänningslagen, som gäller muntlig förhandling i mål som rör en utlänning som är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES- medborgare eller som omfattas avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer, ska upphävas.

Domstolsverkets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna uttalar sig inte

särskilt om förslaget. Några remissinstanser, däribland Förvaltningsrätten

56

i Malmö, Förvaltningsrätten i Göteborg och Migrationsverket, är positiva Prop. 2024/25:161 till förslaget. Förvaltningsrätten i Göteborg anser dock att det finns

anledning att överväga om förslaget bör belysas ytterligare i förhållande till EU-rätten och eventuellt även komparativt. Enligt Uppsala universitet bör förslaget även analyseras i förhållande till artikel 47 i EU:s rättighetsstadga. Barnombudsmannen anser att det är en brist att de närmare omständigheterna i de aktuella måltyperna inte framgår av promemorian och att det inte har gjorts några överväganden i förhållande till de fall då ett barn är part i målet.

Skälen för regeringens förslag

Nuvarande bestämmelser om muntlig förhandling i migrationsdomstol

Förfarandet i migrationsdomstol är skriftligt. Muntlig förhandling i en viss fråga får ingå i handläggningen, när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I migrationsdomstol ska muntlig förhandling hållas, om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det, se 16 kap. 5 § första–tredje styckena UtlL.

I 16 kap. 5 § fjärde stycket UtlL finns särskilda bestämmelser om muntlig förhandling i migrationsdomstol i mål som rör en utlänning som är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare eller som omfattas av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer. Enligt dessa bestämmelser ska muntlig förhandling hållas i mål som rör utvisning eller vägran att förnya ett uppehållstillstånd. Även i mål som rör avvisning eller där en ansökan om uppehållstillstånd har avslagits ska muntlig förhandling hållas i en migrationsdomstol, om det begärs av en utlänning och han eller hon har ansökt om uppehållstillstånd. I dessa fall behöver muntlig förhandling dock inte hållas om detta skulle strida mot den nationella säkerhetens intresse.

Tidigare förslag om att upphäva de särskilda bestämmelserna om EES- medborgare och deras familjemedlemmar samt personer som omfattas av avtalet med Schweiz

Domstolsverket föreslår att de särskilda bestämmelserna om muntlig förhandling i mål som rör EES-medborgare och deras familjemedlemmar samt personer som omfattas av avtalet med Schweiz ska upphävas. Motsvarande förslag har tidigare lämnats vid flera tillfällen, se betänkandet Den nya migrationsprocessen (SOU 2009:56 s. 110–115), promemorian Uppföljning av rörlighetsdirektivets genomförande (Ds 2012:60 s. 70–73) och betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål (SOU 2014:76 s. 342–348). Dessa förslag har av olika skäl inte genomförts.

Med anledning av förslaget i Ds 2012:60 uttalade regeringen att mycket talar för att rörlighetsdirektivet1 inte ställer något krav på muntlig

1Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG,

med beaktande av de villkor som föreskrivs i artikeln. I andra stycket Prop. 2024/25:161 anges bl.a. att var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en

rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol som har inrättats enligt lag. Medlemsstaterna ska följa stadgan när de tillämpar unionsrätten. Det innebär att stadgan ska beaktas vid tillämpningen av bestämmelserna om muntlig förhandling när ett mål rör unionsrätten. Regeringen bedömer att reglerna om muntlig förhandling i 16 kap. 5 § andra och tredje styckena UtlL är förenliga med artikel 47 i EU:s rättighetsstadga.

När det gäller mål i migrationsdomstol som rör barn, som Barnombudsmannen är inne på, framgår det av 1 kap. 10 § UtlL att hänsyn till barnets hälsa och utveckling samt vad barnets bästa i övrigt kräver särskilt ska beaktas. Den bestämmelsen är tillämplig i mål som rör barn som är EES- medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare eller som omfattas av avtalet med Schweiz.

Sammanfattningsvis anser regeringen att ändamålsskäl talar starkt för att upphäva de särskilda bestämmelserna om muntlig förhandling i 16 kap.

5 § fjärde stycket UtlL. Tillämpliga EU-rättsakter och övriga internationella åtaganden utgör inte något hinder mot att upphäva bestämmelserna. Bestämmelserna bör därför upphävas.

8Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 augusti 2025.

Äldre förskrifter ska fortfarande gälla vid överklagande av beslut om kroppsvisitation eller undersökning av försändelser som har meddelats före ikraftträdandet.

Regeringens bedömning: I övrigt behövs inte några särskilda övergångsbestämmelser.

Utredningens förslag och bedömning (SOU 2024:5) överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår ett tidigare ikraftträdande.

Remissinstanserna uttalar sig inte särskilt i denna del.

Promemorians förslag och bedömning (Domstolsverkets promemoria) överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås ett tidigare ikraftträdande.

Remissinstanserna uttalar sig inte särskilt i denna del.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: Lagändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt, vilket bedöms vara den 1 augusti 2025.

Förslagen i avsnitt 5.2.4 och 5.2.7 innebär att kroppsvisitation och undersökning av en försändelse ska få vidtas under andra rättsliga förutsättningar än vad som gäller i dag. Huvudregeln inom förvaltningsrätten är att rättstillämparen ska tillämpa den lag som gäller vid tidpunkten för prövningen om inget annat föreskrivs. Om ett beslut om

61

Prop. 2024/25:161 kroppsvisitation eller undersökning av en försändelse fattas före ikraftträdandet och överklagas till en migrationsdomstol skulle den huvudregeln innebära att domstolen vid prövningen har att tillämpa de nya bestämmelserna, om prövningen sker efter ikraftträdandet. Åtgärden som ligger till grund för det överklagade beslutet – dvs. kroppsvisitationen eller undersökningen av en försändelse – har dock som regel redan genomförts vid tidpunkten för domstolsprövningen. De bestämmelser som gällde när åtgärden genomfördes bör tillämpas också vid domstolsprövningen. Det bör därför genom en övergångsbestämmelse tydliggöras att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla vid prövningen av ett överklagande av ett beslut om kroppsvisitation eller undersökning av en försändelse som har meddelats före ikraftträdandet.

Bestämmelserna bör i övrigt tillämpas från den dag de träder i kraft. Det finns därför inte något behov av övergångsbestämmelser i övriga delar.

Prop. 2024/25:161 förvar och barn som besöker förvarslokalerna, att få en tryggare och

säkrare tillvaro. Detta bedöms vara positivt för barn.

Konsekvenser för brottsligheten och i övrigt

Förslagen i propositionen bedöms innebära att möjligheterna att föra in bl.a. narkotika på förvaren kommer att minska. Detta kommer att leda till att färre förvarstagna kommer att kunna använda narkotika och att eventuell försäljning av narkotika på förvaren förhindras. Sammantaget bedöms därför att brott enligt narkotikastrafflagen kommer att minska på förvaren. Regeringen bedömer även att förslagen medför att farliga föremål såsom vapen inte kommer att förekomma på förvaren i samma utsträckning, vilket kan ha en viss brottspreventiv effekt. Eftersom det är ett begränsat antal personer som är förvarstagna bedöms förslagen dock inte få några konsekvenser för brottsligheten i stort.

Svenska Röda Korset efterfrågar en mer omfattande jämställdhetsanalys. Det är fler män än kvinnor som är tagna i förvar. Det kan därför antas att fler män än kvinnor kommer att påverkas av förslagen. Förslagen är dock utformade så att de i sig inte innebär olika konsekvenser för kvinnor och män. Regeringen delar utredningens bedömning att förslagen inte kommer att få några konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män. Förslagen påverkar inte heller Migrationsverkets ansvar för förvarstagna personer med funktionsnedsättning, t.ex. ansvaret att verka för att verksamheten och lokalerna är tillgängliga för sådana personer.

Förslagen bedöms inte ha några sociala eller miljömässiga konsekvenser. Förslagen bedöms inte heller vara av betydelse för möjligheten att nå det integrationspolitiska målet. Förslagen innebär inte några nya åtaganden för kommuner eller regioner.

10Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

1 kap.

8 § Lagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall.

En ingripande åtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig, ska den användas.

Paragrafen innehåller bestämmelser om vissa grundläggande principer vid tillämpningen av lagen. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.2.

Ändringen i första stycket är endast språklig.

I andra stycket, som är nytt, anges att en ingripande åtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig, ska den användas. Bestämmelsen ger uttryck för den s.k. proportionalitetsprincipen. Principen har utvecklats

66

bl.a. genom Högsta förvaltningsdomstolens praxis och innebär ett skydd Prop. 2024/25:161 för enskilda intressen mot en ensidig prioritering av det allmännas

önskemål vid myndigheternas agerande. Proportionalitetsprincipen finns även lagfäst i 5 § förvaltningslagen (2017:900).

Med ingripande åtgärd avses både de tvångs- och kontrollåtgärder som får vidtas enligt 9–11 kap. och andra för den enskilde ingripande åtgärder enligt lagen.

Proportionalitetsprincipen innebär att en ingripande åtgärd får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot. Avvägningen ska göras utifrån två motstående intressen, det allmännas och utlänningens.

Kravet på proportionalitet omfattar såväl ett beslut om en viss åtgärd som genomförandet av den. När det gäller de tvångs- och kontrollåtgärder som kan vidtas enligt t.ex. 11 kap. innebär det att en proportionalitetsbedömning ska göras exempelvis när Migrationsverket överväger att besluta om kroppsvisitation eller visitation av en förvarstagens bostadsrum. Avvägningen kan leda till att åtgärden inte ska vidtas om den bedöms få skadeverkningar som inte är rimliga i förhållande till vad som eftersträvas. Avvägningen kan också leda till att en mindre ingripande åtgärd ska användas i stället. Principen får även betydelse t.ex. vid bedömningen av hur länge en utlänning får hållas i förvar enligt bestämmelserna i 10 kap. En proportionalitetsbedömning kan t.ex. leda till att utlänningen inte längre ska vara i förvar utan i stället ställas under uppsikt. Att kravet på proportionalitet även omfattar genomförandet av en åtgärd innebär att den ska beaktas när tvångs- och kontrollåtgärderna rent praktiskt genomförs. Bestämmelsen ska emellertid inte tolkas alltför vidsträckt. Kravet på rimlighet innebär att det inte får föreligga ett klart missförhållande mellan det allmännas intresse av ett visst ingripande och den belastning som detta medför för den enskilde. Bestämmelsen avser inte att hindra myndigheterna från att vidta åtgärder enligt lagen utan avser att säkerställa att de åtgärder som vidtas är proportionella (prop. 2016/17:180 s. 290). Inom ramen för proportionalitetsbedömningen ska vid åtgärder som rör barn i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa, varvid barnets åsikter ska tillmätas betydelse utifrån ålder och mognad, artiklarna 3 och 12 i Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen).

10 kap.

21 § Migrationsverket får förordna en väktare i ett auktoriserat bevakningsföretag att, inom ramen för sin anställning i företaget, utföra vissa bevakningsuppdrag när en utlänning som hålls i förvar ska vistas utanför en förvarslokal. I förordnandet ska uppdragets art och omfattning anges. Förordnandet får återkallas.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om befogenhet för Migrationsverket att förordna väktare att utföra vissa bevakningsuppdrag. Övervägandena finns i avsnitt 6.1.1.

Av paragrafen följer att Migrationsverket får förordna en väktare i ett

auktoriserat bevakningsföretag att, inom ramen för sin anställning i

67

Prop. 2024/25:161 företaget, utföra vissa bevakningsuppdrag när en förvarstagen ska vistas utanför förvarslokalerna. Det kan t.ex. avse uppdrag i samband med en transport eller bevakning av en förvarstagen utlänning som behöver besöka en ambassad eller uppsöka ett sjukhus för att få vård eller behandling. Migrationsverket får däremot inte förordna en väktare att självständigt utföra transporter av förvarstagna eller att utföra bevakningsuppdrag inne i förvarslokalerna. Med väktare i ett auktoriserat bevakningsföretag avses den som är godkänd för anställning i ett auktoriserat bevakningsföretag och har till uppgift att utföra bevakningstjänst, se 7 § lagen (1974:191) om bevakningsföretag. I samband med utförandet av uppdraget har väktaren utrymme att straffritt tillgripa visst våld enligt bestämmelsen om s.k. laga befogenhet i 24 kap. 2 § brottsbalken. Bestämmelsen innebär bl.a. att våld som med hänsyn till omständigheterna är försvarligt för att förhindra en rymning eller upprätthålla ordningen får användas av den under vars uppsikt den förvarstagne står.

I paragrafen anges även att uppdragets art och omfattning ska anges i förordnandet och att ett förordnande får återkallas. Skäl för återkallelse kan t.ex. vara att väktaren har uppträtt olämpligt eller att det förekommit samarbetssvårigheter med Migrationsverkets personal, utan att det föreligger sådana skäl som motiverar att länsstyrelsen återkallar väktarens godkännande för anställning i ett bevakningsföretag enligt 13 a § lagen om bevakningsföretag.

22 § En väktare med ett förordnande enligt 21 § får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon på grund av sitt uppdrag har fått veta om en enskilds personliga förhållanden eller om förhållanden av betydelse för Sveriges säkerhet eller för att utreda och lagföra brott.

I det allmännas verksamhet tillämpas i stället offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om tystnadsplikt för en väktare som inte omfattas av bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Övervägandena finns i avsnitt 6.1.2.

Av första stycket framgår att en väktare med ett förordnande att utföra bevakningsuppdrag inte obehörigen får röja eller utnyttja vad denne på grund av sitt uppdrag har fått veta om en enskilds personliga förhållanden eller om förhållanden av betydelse för Sveriges säkerhet eller för att utreda och lagföra brott. Som obehörigt röjande anses inte att någon fullgör uppgiftsskyldighet som följer av lag eller förordning. Tystnadsplikten inom enskild verksamhet hindrar inte heller att misstankar om allvarliga brott framförs till polisen (se prop. 2022/23:91 s. 92).

I andra stycket finns en upplysning om att en väktare i det allmännas verksamhet i stället ska tillämpa bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen, exempelvis 15 kap. 1 § (rikets säkerhet), 18 kap. 1 § (förebyggandet och beivrandet av brott) samt 21 kap. 5 § och 37 kap. 1 § (enskilds personliga förhållanden).

Att bryta mot tystnadsplikten kan enligt 20 kap. 3 § brottsbalken leda till straffansvar för brott mot tystnadsplikten.

68

2 § En utlänning som hålls i förvar enligt denna lag ska, i annat fall än som avses i 10 kap. 20 §, vistas i lokaler som har ordnats särskilt för detta ändamål. Migrationsverket har ansvaret för sådana lokaler.

Migrationsverket har ansvaret för behandlingen och tillsynen av en utlänning som hålls i förvar. Ansvaret gäller även när utlänningen med tillåtelse vistas utanför förvarslokalen.

För behandlingen av en utlänning som enligt 10 kap. 20 § placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest gäller häkteslagen (2010:611) i tillämpliga delar. Utlänningen ska, utöver vad som följer av nämnda lag, ges möjlighet att ha kontakt med personer utanför inrättningen och även i övrigt beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom inrättningen.

Paragrafen innehåller bestämmelser om var en förvarstagen utlänning ska vistas och ansvaret för behandlingen och tillsynen av förvarstagna. Övervägandena finns i avsnitt 6.2.

I andra stycket görs ett tillägg som klargör att Migrationsverkets ansvar för behandling och tillsyn av en utlänning som hålls i förvar även gäller om utlänningen med tillåtelse vistas utanför förvarets lokaler. Med förvarslokalen avses inte bara den byggnad där den förvarstagne vistas, utan hela det låsta utrymmet inklusive de rekreationsytor som finns utomhus (se t.ex. prop. 2003/04:35 s. 77–78).

Med tillfällen då utlänningen med tillåtelse vistas utanför förvarslokalen avses sådana situationer när utlänningen fått tillstånd att lämna förvarslokalen för att t.ex. besöka en ambassad eller göra ett läkarbesök. Det kan också vara när utlänningen lämnar lokalen i samband med verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning.

Hur omfattande tillsyn som behövs och hur tillsynen ska ske får bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. När exempelvis transporter utförs av Kriminalvården eller av Polismyndigheten bör behovet av tillsyn från Migrationsverket vara begränsat. Även vid bevakning på sjukhus kan behovet av tillsyn se olika ut beroende på den enskilda situationen.

4 § En utlänning som hålls i förvar ska ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen utom om besöket eller kontakten i ett särskilt fall skulle försvåra den verksamhet som rör förvaret.

Om det är nödvändigt för att upprätthålla säkerheten, får ett besök kontrolleras genom att

1.personal övervakar besöket, eller

2.besöket äger rum i ett besöksrum som är utformat så att det omöjliggör att föremål överlämnas.

Ett besök av ett offentligt biträde eller en advokat får kontrolleras endast om biträdet eller advokaten själv begär det.

Paragrafen innehåller bestämmelser om förvarstagnas möjligheter att ta emot besök och om övervakning av besök. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.8.

Ändringen i första stycket är endast språklig.

Ändringarna i andra stycket innebär att det införs en ny form av kontroll av besök. Stycket ändras även redaktionellt och språkligt.

69

Prop. 2024/25:161 Punkt 1 motsvarar hittillsvarande andra stycket första meningen och innebär att ett besök får kontrolleras genom att personal övervakar besöket, om det är nödvändigt för att upprätthålla säkerheten. Någon ändring i sak är inte avsedd.

Punkt 2, som är ny, innebär att ett besök även får kontrolleras genom att besöket äger rum i ett besöksrum som är utformat så att det omöjliggör att föremål överlämnas. Sådan kontroll kan t.ex. ske genom att den förvarstagne och besökaren hålls fysiskt åtskilda från varandra av en glasruta.

Migrationsverket ska göra en individuell bedömning av om det av säkerhetsskäl är nödvändigt att kontrollera ett besök och vilken kontrollform som i så fall ska användas. Skälet till att besöket behöver kontrolleras bör i stor utsträckning vara avgörande för valet av kontrollform. De två kontrollformerna kan kombineras om det finns behov av det.

Proportionalitetsprincipen som anges i 1 kap. 8 § gäller såväl vid ett beslut om att kontrollera ett besök som vid val av kontrollform. Hänsyn behöver tas t.ex. till vilken relation den förvarstagne och besökaren har. Det är viktigt att särskild hänsyn tas exempelvis till barns behov av att kunna ha fysisk kontakt med en förälder eller annan nära anhörig.

I tredje stycket, som motsvarar hittillsvarande andra stycket andra meningen, görs en språklig ändring.

4 a § Om det är nödvändigt för att upprätthålla säkerheten får Migrationsverket besluta att alla personer som passerar in i förvarslokalen, utom de förvarstagna, ska kroppsvisiteras (allmän inpasseringskontroll). Syftet med kontrollen ska vara att söka efter föremål som en utlänning som hålls i förvar inte får inneha enligt 8 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64). Skriftliga meddelanden får inte granskas.

En kroppsvisitation ska ske genom användande av metalldetektor eller andra hjälpmedel eller, om det finns särskilda skäl, på annat sätt. När en kroppsvisitation sker på annat sätt gäller 9 § tredje stycket.

Ett beslut om allmän inpasseringskontroll får gälla i högst tre månader. Migrationsverket får i beslutet bestämma att en eller flera personkategorier ska undantas från kontrollen.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om kroppsvisitation av personer som passerar in i förvaret (allmän inpasseringskontroll). Övervägandena finns i avsnitt 5.2.9.

I första stycket anges att Migrationsverket får besluta om kroppsvisitation av alla personer som passerar in i ett förvar. Med kroppsvisitation avses detsamma som i 28 kap. 11 § tredje stycket rättegångsbalken, dvs. en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. Det spelar ingen roll om egendomen finns i en låst eller stängd väska (prop. 1996/97:147 s. 33). Med alla personer avses besökare till de förvarstagna men även anställda, uppdragstagare och andra som utför arbetsuppgifter vid förvaret och personer som av något annat skäl ges tillträde till förvaret. Däremot omfattar paragrafen inte de förvarstagna. Befogenhet för Migrationsverket att kroppsvisitera de förvarstagna vid ankomst till förvaret regleras i 9 §.

70

Prop. 2024/25:161 myndighetens egen personal, besökare från vissa myndigheter eller liknande.

8 § En utlänning som hålls i förvar får inte utan tillstånd inneha alkoholhaltiga drycker eller andra berusningsmedel eller något annat som kan skada någon eller vara till men för ordningen eller säkerheten.

I paragrafen regleras vilken egendom som en utlänning som hålls i förvar inte får inneha utan tillstånd. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.3.

Paragrafen ändras genom att orden ”inom lokalen” tas bort. Genom ändringen klargörs att förbudet mot att inneha otillåten egendom inte bara gäller inom förvarslokalen utan gäller oberoende av på vilken plats den förvarstagne befinner sig. Avgörande för när förbudet gäller är i stället att utlänningen hålls i förvar. Förbudet gäller alltså även när den förvarstagne med tillåtelse vistas utanför förvarslokalen, t.ex. under transporter och vid vistelser på vårdinrättningar eller ambassader.

I paragrafen förtydligas också att en förvarstagen inte får inneha egendom som kan vara till men för säkerheten. Det kan t.ex. handla om vapen eller andra farliga föremål.

9 § Om det behövs för att upprätthålla ordningen eller säkerheten, får en utlänning som hålls i förvar kroppsvisiteras vid ankomst till förvarslokalen för kontroll av att utlänningen inte bär på sig något som han eller hon inte får inneha enligt 8 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64).

Om det kan misstänkas att en utlänning som hålls i förvar bär på sig något som han eller hon inte får inneha enligt 8 § eller enligt narkotikastrafflagen, får utlänningen kroppsvisiteras i andra fall än vid ankomst, för kontroll av detta.

Vid kroppsvisitation gäller vad som föreskrivs i 9 kap. 2 § tredje och fjärde styckena. Vid kroppsvisitation av ett barn ska dock alltid ett vittne närvara om inte

otillåtet föremål. Migrationsverket ska i varje enskilt fall bedöma om Prop. 2024/25:161 åtgärden behövs. I allmänhet bör det finnas anledning att genomföra en kroppsvisitation vid ankomsten för att säkerställa att otillåtna föremål inte

tas med in i förvaret. Det kan dock finnas fall där visitation inte behövs, t.ex. om det är fråga om ett litet barn som ankommer till förvaret eller om utlänningen redan har visiterats inför transporten till förvaret av personal hos Polismyndigheten, Kriminalvården eller Migrationsverket.

Av andra stycket följer att Migrationsverket får kroppsvisitera en förvarstagen vid andra tillfällen än vid ankomst till förvarslokalen om det kan misstänkas att utlänningen bär på sig något som han eller hon inte får inneha. Med stöd av denna bestämmelse kan kroppsvisitation ske när den förvarstagne befinner sig inom förvarslokalerna och vid tillåten vistelse utanför förvaret. För att kroppsvisitation ska få ske vid sådana tillfällen krävs att det kan misstänkas att utlänningen bär på sig otillåten egendom. Det innebär att det ska finnas en konkret omständighet som tyder på att den förvarstagne innehar föremål som denne inte får inneha. Sådana omständigheter kan t.ex. vara att den förvarstagne tidigare har innehaft narkotika och uppträder på ett nervöst eller misstänkt sätt eller att den förvarstagne har något i händerna som denne inte vill visa för personalen i kombination med ett nervöst eller annars misstänkt uppträdande. Ett annat exempel är om Migrationsverkets personal har fått tydliga indikationer på att den förvarstagne vid tillåten vistelse utanför förvaret har kommit över ett vasst föremål eller annat som kan användas som vapen, eller att den förvarstagne har tillverkat ett sådant föremål inne i förvarslokalen.

Tredje stycket första meningen motsvarar hittillsvarande andra stycket. I tredje stycket andra meningen anges att kroppsvisitation av barn ska genomföras i närvaro av ett vittne om inte barnet motsätter sig detta. Med barn avses en person som är under 18 år (1 kap. 2 §). Barnet bör vid behov tillfrågas om vem han eller hon önskar som vittne och önskemålet bör tillgodoses i den mån det är lämpligt och praktiskt möjligt med hänsyn till verksamheten på förvaret. Barnet bör också underrättas om möjligheten att avstå från att ha ett vittne närvarande.

Proportionalitetsprincipen som anges i 1 kap. 8 § gäller såväl vid ett beslut om kroppsvisitation som vid genomförandet av visitationen. Det innebär att visitation endast får vidtas om den står i rimlig proportion till syftet med denna och att mindre ingripande åtgärder ska användas om de är tillräckliga. När en kroppsvisitation övervägs måste det därmed beaktas om syftet med visitationen, dvs. att söka efter egendom som den förvarstagne inte får inneha, kan uppnås genom en mindre ingripande åtgärd såsom säkerhetskontroll eller rumsvisitation. Beslut om kroppsvisitation av barn ska fattas med särskild omsorg och åtgärden måste vara förenlig med de rättigheter som tillförsäkras barn enligt barnkonventionen.

9 a § Om det behövs för att upprätthålla ordningen eller säkerheten, får Migrationsverket besluta att en säkerhetskontroll av de förvarstagna ska genomföras med metalldetektor eller andra hjälpmedel i en förvarslokal. En säkerhetskontroll får endast genomföras för att söka efter föremål som en utlänning som hålls i förvar inte får inneha enligt 8 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64).

73

Prop. 2024/25:161 Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om i vilka situationer en säkerhetskontroll får genomföras.

Paragrafen, som är ny, innehåller bestämmelser om säkerhetskontroller i förvarslokalerna. Övervägandena finns i avsnitt 5.2.5.

Av första stycket framgår att Migrationsverket får besluta att en säkerhetskontroll av de förvarstagna ska genomföras med metalldetektor eller andra hjälpmedel i en förvarslokal om det behövs för att upprätthålla ordningen eller säkerheten. Med säkerhetskontroll avses en rutinmässig kontroll av de förvarstagna i en viss given situation. I vilka situationer som en säkerhetskontroll kan behövas för att upprätthålla ordningen eller säkerheten kan variera. Säkerhetskontroller kan t.ex. behövas när de förvarstagna kommer till sin avdelning efter att ha varit i besöksavdelningen eller på utegården för att säkerställa att t.ex. farliga föremål som utlänningen kan använda för att skada sig själv eller någon annan inte kommer in på avdelningen. Säkerhetskontroller kan också i vissa fall behövas när de förvarstagna tillfälligt ska lämna förvarslokalen. Genom bestämmelsen ges Migrationsverket befogenhet att besluta om att genomföra säkerhetskontroller på de olika förvaren utifrån en bedömning av behovet på respektive förvar.

Med metalldetektor avses såväl larm- eller säkerhetsbågar som handhållna metalldetektorer. Med andra hjälpmedel avses exempelvis narkotikasökhundar och röntgenutrustning för undersökning av väskor och andra föremål som den förvarstagne har med sig. Om en manuell kroppsvisitation – dvs. kroppsvisitation som genomförs genom att personal för hand söker igenom kläder och väskor – behöver göras av den förvarstagne krävs ett beslut om kroppsvisitation enligt 9 §.

En säkerhetskontroll får endast genomföras för att söka efter föremål som en utlänning som hålls i förvar inte får inneha enligt 8 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64). Sådana föremål är exempelvis alkoholhaltiga drycker, vapen eller narkotika. Det kan även vara injektionssprutor och andra föremål som är särskilt ägnade för att användas för missbruk av eller annan befattning med narkotika (prop. 1996/97:147 s. 43).

Proportionalitetsprincipen som anges i 1 kap. 8 § gäller såväl vid ett beslut om att genomföra säkerhetskontroll som vid genomförandet av den. Det innebär att kontrollen endast får vidtas om den står i rimlig proportion till syftet med undersökningen och att mindre ingripande åtgärder ska användas om de är tillräckliga.

I andra stycket finns en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela närmare föreskrifter om i vilka situationer säkerhetskontroll får genomföras.

9 b § Om det behövs för att upprätthålla ordningen eller säkerheten, får bostadsrum och andra slutna förvaringsställen som en utlänning som hålls i förvar disponerar undersökas (rumsvisitation). En rumsvisitation får endast utföras för att söka efter föremål som utlänningen inte får inneha enligt 8 § eller enligt narkotikastrafflagen (1968:64).

En rumsvisitation ska om möjligt genomföras i närvaro av ett vittne. All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas.

74

I handläggningen får det ingå muntlig förhandling om en viss fråga, när det kan Prop. 2024/25:161 antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet.

Migrationsdomstolen ska hålla muntlig förhandling, om en enskild part begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar mot det.

Om en enskild part som har kallats vid vite att inställa sig personligen till en förhandling uteblir, får rätten besluta att han eller hon ska hämtas till rätten antingen omedelbart eller till en senare dag.

Paragrafen innehåller bestämmelser om muntlig förhandling i migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen. Övervägandena finns i avsnitt 7.

Det hittillsvarande fjärde stycket med bestämmelser om muntlig förhandling i migrationsdomstolen i mål som rör en utlänning som är EES- medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare eller som omfattas avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater

åena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer tas bort. För mål som rör sådana utlänningar gäller därmed de generella bestämmelserna om muntlig förhandling som framgår av paragrafen i övrigt.

Övriga ändringar är endast språkliga.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2025.

2.Äldre föreskrifter gäller vid överklagande av beslut om kroppsvisitation eller undersökning av försändelser som har meddelats före ikraftträdandet.

Övervägandena finns i avsnitt 8.

Lagen träder enligt punkt 1 i kraft den 1 augusti 2025.

Av punkt 2 följer att vid överklagande av ett beslut om kroppsvisitation eller undersökning av försändelser som Migrationsverket har meddelat med stöd av äldre bestämmelser ska de äldre bestämmelserna tillämpas av en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen vid prövning av det överklagade beslutet. Domstolen ska i dessa fall alltså tillämpa samma regler som Migrationsverket tillämpade vid beslutet.

77

Migrationsverket behöver förbättrade möjligheter att upprätthålla ordningen och säkerheten vid förvaren

Problemen med narkotika och vapen på förvaren medför att ordningen och säkerheten för de som vistas där påverkas negativt. Vår utgångspunkt är att all form av drogmissbruk och kriminalitet på förvaren måste motverkas. För att Migrationsverket ska kunna upprätthålla ordningen och säkerheten behöver möjligheterna att vidta tvångs- och kontrollåtgärder utökas.

Vid arbetet med att utforma tvångs- och kontrollåtgärder har vi beaktat annan lagstiftning som innefattar administrativa frihetsberövanden – lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård och lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård. Utöver dessa regelverk har vi beaktat bestämmelserna om användning av tvångsmedel för personer som är häktade eller avtjänar fängelsestraff. Dessa finns i fängelselagen (2010:610) och häkteslagen (2010:611).

För att stärka Migrationsverkets möjligheter att upprätthålla ordningen och säkerheten på förvaren föreslår vi följande:

•Det ska förtydligas att en förvarstagen inte får inneha otillåten egendom under tiden i förvar oavsett var han eller hon befinner sig.

•En förvarstagen ska kunna kroppsvisiteras vid ankomsten till förvarslokalerna om det behövs för att kontrollera att han eller hon inte har med sig otillåten egendom.

•Kroppsvisitation ska i andra fall än vid ankomsten få genomföras vid en lägre grad av misstanke än vad som gäller i dag. För att kroppsvisitation ska få ske ska det vara tillräckligt att det kan misstänkas att den förvarstagne bär på sig otillåten egendom.

•Undersökning av försändelser till förvarstagna ska få ske vid en lägre grad av misstanke än vad som gäller i dag. En försändelse ska få undersökas om det kan misstänkas att den innehåller otillåten egendom.

•En förvarstagens bostadsrum och andra slutna förvaringsställen ska få undersökas (rumsvisitation) för att söka efter otillåtna föremål om det behövs för att upprätthålla ordningen eller säkerheten.

•Migrationsverket ska få möjlighet besluta att säkerhetskontroll ska genomföras på ett förvar med metalldetektorer eller andra hjälpmedel om det behövs för att upprätthålla ordningen eller säkerheten.

•Migrationsverket ska få möjlighet att besluta att alla personer som passerar in i förvaret ska kroppsvisiteras (allmän inpasseringskontroll) i syfte att söka efter otillåtna föremål. Kroppsvisitation och undersökning av väskor och andra föremål ska ske genom användande av metalldetektorer eller andra hjälpmedel eller, om det finns särskilda skäl, på annat sätt.

79

Migrationsverket ska få förordna väktare att utföra vissa bevakningsuppdrag utanför förvarslokalerna

Det kan alltså uppstå resurs- och säkerhetsproblem för Migrationsverket både vid transporter och vid bevakning av förvarstagna utanför förvarslokalerna som motiverar att myndigheten får möjlighet att använda sig av externa resurser för dessa uppdrag.

Migrationsverket ska därför få möjlighet att förordna väktare i ett auktoriserat bevakningsföretag att, inom ramen för sin anställning i företaget, utföra vissa bevakningsuppdrag när en utlänning som hålls i förvar ska befinna sig utanför förvarslokalerna. I förordnandet ska uppdragets art och omfattning anges. Förordnandet får återkallas om det finns skäl för det. Väktarna bör utföra transport- och bevakningsuppdrag tillsammans med personal från Migrationsverket.

I syfte att säkerställa att väktare som utför bevakningsuppdrag omfattas av tystnadsplikt föreslås att det ska införas en regel som anger att förordnade väktare inte obehörigen får röja eller utnyttja vad denne på grund av sitt uppdrag har fått veta om en enskilds personliga förhållanden eller förhållanden av betydelse för rikets säkerhet eller för att utreda och lagföra brott.

Migrationsverkets ansvar för bevakning av förvarstagna som vistas utanför förvaret för att beredas vård ska förtydligas

I Migrationsverkets verksamhet har det uppstått vissa oklarheter gällande myndighetens tillsynsansvar mot bakgrund av föreskriften i 11 kap. 5 § tredje stycket UtlL om att verksamhetschefen för den sjukhusenhet där en utlänning vårdas ska se till att Migrationsverket eller den som förestår den lokal där utlänningen ska vistas genast underrättas, om utlänningen önskar lämna eller redan har lämnat sjukhuset. Migrationsverket har tolkat denna bestämmelse och bestämmelsen i 11 kap. 2 § UtlL om Migrationsverkets tillsynsansvar som att myndigheten inte har haft ansvaret för förvarstagna som vistas på sjukhus.

Enligt vår uppfattning har Migrationsverket ansvaret för förvarstagna även när de med tillåtelse befinner sig utanför förvarslokalerna. Mot bakgrund av de tolkningsproblem som förelegat rörande ansvaret för förvarstagna som vårdas på sjukhus föreslås ett tillägg till 11 kap. 2 § UtlL som anger att Migrationsverkets ansvar även gäller när utlänningen som hålls i förvar får vistas utanför förvarslokalerna.

81

En undersökning får inte avse det skriftliga innehållet i brev eller andra handlingar. Försändelser från offentliga biträden, advokater, Förenta nationernas flyktingkommissarie eller internationella organ som har behörighet att pröva klagomål från enskilda får aldrig undersökas.

13kap. 10 §

Ett beslut ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet om det avser

–uppehållsrätt,

–resedokument,

–uppehållstillstånd,

–arbetstillstånd,

–statusförklaring,

–ställning som varaktigt bosatt i Sverige,

–avvisning eller utvisning,

–återreseförbud,

–upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott,

–förlängning eller upphävande av tidsfrist för frivillig avresa,

Vid beslut i fråga om nationell visering får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning har dock alltid rätt till motivering av ett beslut i fråga om nationell visering, om beslutet går utlänningen emot och utlänningen är en familjemedlem till en EES-medborgare eller omfattas av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer, utan att vara EES-medborgare eller medborgare i Schweiz.

14kap. 10 §

Migrationsverkets beslut i särskilda fall i frågor om behandlingen eller placeringen av utlänningar som hålls i förvar enligt 10 kap. 20 § eller 11 kap. 3–13 §§

får överklagas till en migrationsdomstol.

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

87

88

92

Prop. 2024/25:161

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 24 april 2025

Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Busch, Ankarberg Johansson, Edholm, J Pehrson, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Forssmed, Tenje, Forssell, Slottner, M Persson, Wykman, Malmer Stenergard, Bohlin, Pourmokhtari, Rosencrantz, Larsson

Föredragande: statsrådet Forssell

Regeringen beslutar proposition Förbättrad ordning och säkerhet vid förvar

101