HC03155: Stärkt konstitutionell beredskap

ordningen eller lag om val till riksdagen.

Prop. 2024/25:155

Om ett dröjsmål skulle leda till avsevärt men för angelägna allmänna intressen kan regeringen även utan bemyndigande i lag meddela föreskrifter som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag eller med stöd av bemyndigande i lag.

Föreskrifter som avses i andra stycket ska gälla för viss tid, dock längst tre månader. Föreskrifterna ska så snart som möjligt underställas riksdagen för prövning. För att riksdagen ska godkänna föreskrifterna krävs att minst tre fjärdedelar av de röstande enas om beslutet. Föreskrifterna upphör omedelbart att gälla

1.om de inte underställs riksdagen inom en vecka från den dag då de beslutades,

2.om de inte godkänns vid riksdagens prövning, eller

3.om riksdagen inte prövar föreskrifterna inom en månad från det att de underställdes.

Regeringen får inte med stöd av andra stycket eller ett bemyndigande som avses i första stycket stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen.

Prop. 2024/25:155

8

Regeringens befogenheter

2 § Efter ett beslut enligt 1 § kan regeringen med stöd av bemyndigande i lag genom förordning meddela sådana föreskrifter i ett visst ämne som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag. I en lag med ett sådant bemyndigande ska det noga anges under vilka förutsättningar bemyndigandet får utnyttjas.

Regeringen får inte med stöd av ett bemyndigande som avses i första stycket stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen.

3 § Om ett dröjsmål skulle leda till avsevärt men för angelägna allmänna intressen kan regeringen efter ett beslut enligt 1 § även utan bemyndigande i lag meddela föreskrifter som enligt grundlag annars ska meddelas genom lag eller med stöd av bemyndigande i lag.

Regeringen får inte med stöd av första stycket stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen.

4 § Föreskrifter som avses i 3 § ska gälla för viss tid, dock längst tre månader.

Föreskrifterna ska så snart som möjligt underställas riksdagen för prövning. För att riksdagen ska godkänna föreskrifterna krävs att minst tre fjärdedelar av de röstande enas om beslutet.

Föreskrifterna upphör omedelbart att gälla

1.om de inte underställs riksdagen inom en vecka från den dag då de beslutades,

2.om de inte godkänns vid riksdagens prövning, eller

3.om riksdagen inte prövar föreskrifterna inom en månad från det att de underställdes.

Upphörande av befogenheter

5 § Riksdagen och regeringen kan var för sig besluta att regeringen inte längre ska ha de särskilda befogenheter att meddela föreskrifter som anges i 2 och 3 §§. Ett sådant beslut ska fattas så snart det inte längre råder en allvarlig fredstida krissituation eller befogenheterna inte längre behövs.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2027.

Prop. 2024/25:155 Motion med anledning av en händelse av större vikt

Motioner med anledning av en händelse av större vikt och om regeringens befogenheter

Prop. 2024/25:155 en vice talman, eller på kallelse av två av nämndens övriga ledamöter.

Förhandlingarna leds av talmannen, av en vice talman eller, om ingen av dem är närvarande, av ålderspresidenten.

Om det vid omröstning till beslut blir lika röstetal, gäller ordförandens mening.

eller statsministern. Vid förhinder för talmannen får en vice talman utfärda kallelsen. Till sammanträdet ska även statsministern kallas.

Ordförande vid sammanträdet är talmannen, en vice talman eller, om ingen av dem är närvarande, ålderspresidenten.

Om riket är i krig och det vid omröstning till beslut blir lika röstetal gäller ordförandens mening.

Prop. 2024/25:155

18

Skälen för regeringens bedömning och förslag

Regeringsformen anger att riksdagen ska sammanträda i Stockholm

Riksdagen sammanträder enligt 4 kap. 1 § RF varje år till riksmöte. Av paragrafen framgår att riksmötet hålls i Stockholm om inte riksdagen eller talmannen bestämmer annat av hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet.

Riksdagen är beteckningen för det svenska parlamentet som sådant, och riksmötet är den sammanhängande arbetsperiod som numera pågår till dess nästa riksmöte inleds. Det centrala arbetet i riksdagen bedrivs genom sammanträden i kammaren och utskotten. I kammaren debatteras riksdagsärendena och där fattas merparten av besluten. Tyngdpunkten i arbetet ligger dock hos utskotten, där ärendena bereds. Utskotten har beskrivits som det bärande elementet i riksdagsarbetet (SOU 1969:62 s. 117). Både kammarens och utskottens verksamhet är utförligt reglerad. I regeringsformen finns grundläggande bestämmelser om riksdagsarbetet, bl.a. om sammanträdesort, initiativrätt, beredningstvång och offentlighet. I riksdagsordningen (RO) finns ytterligare regler om riksdagens organisation och arbetsformer. Riksdagsledamöterna utför även, inom ramen för uppdraget, arbete som inte är en del av riksmötet och som därmed inte omfattas av exempelvis reglerna om sammanträdesort.

Bestämmelsen i 4 kap. 1 § RF om att riksmötet hålls i Stockholm anses omfatta både kammaren och utskotten (bet. 1993/94:KU18 s. 50). Den anses vidare innebära att sammanträden ska hållas genom fysiska möten på en viss plats, normalt alltså i Stockholm (jfr bet. 2019/20:KU16 s. 13).

Vad som avses med Stockholm i bestämmelsen är inte givet. Genom 1809 års regeringsform infördes ursprungligen en reglering som innebar att riksdagen fick en fast sammanträdesort. I och med det begränsades riksdagens möjligheter att sammanträda på andra orter i riket, vilket tidigare hade varit vanligt förekommande. Skälet för förändringen torde främst ha varit rättssäkerhet. Riksdagsledamöterna skulle inte kunna överrumplas av att riksdagen kallades till en plats långt bort med kort varsel (jfr 2012/13:URF3 s. 193). Bestämmelserna i 1809 års regeringsform angav att riksdagen skulle samlas i rikets huvudstad, utom i de fall då fiendens framträngande eller pest eller andra lika viktiga hinder gjorde det omöjligt eller för riksdagens frihet och säkerhet vådligt. I sådana fall kunde kungen sätta ut och kungöra en annan riksdagsort (50 §).

Genom 1974 års regeringsform tillkom den nuvarande ordningen att riksmötet hålls i Stockholm om inte riksdagen eller talmannen bestämmer annat av hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet. Utöver ändringen av vem som får besluta om en annan sammanträdesort, från kungen till riksdagen eller talmannen, gav detta enligt förarbetena uttryck för vad som redan gällde (prop. 1973:90 s. 257). Att rikets huvudstad ändrades till Stockholm och att annan riksdagsort ersattes av annat var således inte avsett att innebära någon förändring i sak.

Vid tillämpningen av den aktuella bestämmelsen har Stockholm tolkats som Stockholms län (bet. 2019/20:KU16 s. 6). Mot den bakgrunden har vissa utskott sammanträtt i bl.a. Ekerö kommun och Täby kommun.

En förutbestämd sammanträdesort för hela riksdagen

Var riksdagens sammanträden hålls regleras alltså i regeringsformen. Kommittén bedömer att en sammanträdesort även fortsättningsvis bör

anges i regeringsformen och gälla både för kammaren och utskotten. Ingen remissinstans framför några invändningar mot den bedömningen.

Regeringen anser att rättssäkerhetsskäl starkt talar för att det ska finnas en förutbestämd plats för riksdagens sammanträden. En minoritet av riksdagens ledamöter ska inte kunna överrumplas av att ett sammanträde med kort varsel förläggs till en plats långt bort. Regleringen är som kommittén framhåller av principiell betydelse och bör liksom hittills anges i grundlag. Vidare bygger riksdagsarbetet i grunden på att hela riksdagen samlas och verkar på en viss förutbestämd plats. Verksamheterna i kammaren och utskotten är nära sammanbundna och sammanträden hålls ofta i anslutning till varandra. Regeringen instämmer mot den bakgrunden i kommitténs bedömning att en förutbestämd sammanträdesort liksom hittills bör anges i regeringsformen och gälla för hela riksdagen, dvs. för alla de organ som ingår i riksdagen och sammanträder inom riksmötet.

Sammanträdesorten bör motsvara Stockholm som stad eller ort

Kommittén bedömer att mycket talar för att lagstiftarens avsikt har varit att Stockholm i regeringsformens bestämmelse om riksdagens ordinarie sammanträdesort skulle avse staden eller orten Stockholm snarare än hela länet. Som framgår ovan har bestämmelsen i praxis dock kommit att tolkas som Stockholms län, som består av totalt 26 kommuner och bl.a. innefattar Norrtälje, Södertälje och Nynäshamns kommuner. Det innebär ett vidsträckt område vars areal är ungefär 30 gånger större än det område som utgör Stockholms kommun. Att det finns olika uppfattningar om vad som menas med Stockholm i 4 kap. 1 § RF innebär således en otydlighet i fråga om inom vilket område som riksdagen normalt får sammanträda.

Kommittén föreslår att hänvisningen till Stockholm i 4 kap. 1 § RF ska behållas men att det ska tydliggöras att det som avses är Stockholm som stad eller ort. För att åstadkomma det föreslår kommittén att bestämmelsen ändras så att riksmötet i undantagsfall får hållas på annan ort än Stockholm. Det klargör enligt kommittén indirekt vad som gäller i normalfallet.

Samtliga remissinstanser som yttrar sig över förslaget är positiva till det. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och Kungliga krigsvetenskapsakademien tillstyrker den precisering som förslaget innebär. Fakultetsnämnden anger att även om ort inte är ett definierat uttryck så är det klart snävare än Stockholms län.

Regeringen delar kommitténs uppfattning att mycket talar för att lagstiftarens avsikt har varit att bestämmelsen om riksdagens ordinarie sammanträdesort skulle avse ett betydligt snävare område än hela Stockholms län. Den tolkningen är också väl förenlig med regelns huvudsakliga syfte att sammanträden inte ska kunna förläggas till en plats långt bort från riksdagshuset med kort varsel. Om Stockholm i paragrafens mening tolkas som hela länet innebär det, som fakultetsnämnden anger, att sammanträden kan hållas inom ett förhållandevis stort geografiskt område med ett varierande utbud av kommunikationsmedel. Det får också till följd att bestämmelsens funktion, att skapa förutsebarhet för riksdagsledamöterna, försvagas. Regeringen anser att det finns skäl att tydliggöra vad som bör gälla fortsättningsvis.

Riksdagen sammanträder normalt i riksdagshuset på Helgeandsholmen. Som kommittén anger kan det dock uppstå behov av att även under vardag-

Prop. 2024/25:155

19

5.2Riksmötet bör kunna flyttas av alla tvingande skäl

Regeringens förslag: Riksmötet ska kunna hållas på annan ort även av andra tvingande skäl än hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet.

Regeringens bedömning: Det bör inte införas en möjlighet att dela upp riksdagen genom att låta olika organ som ingår i riksdagen och sammanträder inom riksmötet sammanträda på olika platser när det krävs av hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet eller andra tvingande skäl.

Kommitténs förslag och bedömning överensstämmer med regeringens.

Remissinstanserna: En övervägande majoritet av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget och bedömningen tillstyrker eller har inga invändningar mot dem. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och Region Skåne efterfrågar dock båda en tydligare motivering och precisering av vad andra tvingande skäl skulle kunna vara. Fakultetsnämnden framhåller vidare att bestämmelsen bör tillämpas restriktivt, något som även bl.a. Försvarsmakten anser.

Journalistförbundet och Tidningsutgivarna anser att en ökad möjlighet att sammanträda utanför Stockholm riskerar att försvåra bevakningen för journalister. Försvarsmakten och Tidningsutgivarna framhåller vidare att det har ett viktigt symbolvärde att riksdagen sammanträder på en viss plats.

Skälen för regeringens förslag och bedömning

Riksdagen kan i undantagsfall sammanträda utanför Stockholm

Dagens reglering möjliggör undantag från huvudregeln om var riksdagen ska sammanträda. Riksdagen eller talmannen kan enligt 4 kap. 1 § RF av hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet bestämma annat än att riksmötet hålls i Stockholm. Uttrycket annat syftar enligt förarbetena på en annan ort (SOU 1972:15 s. 131 och prop. 1973:90 s. 257).

Vilka undantagssituationer som regleringen i 4 kap. 1 § RF tar sikte på är kortfattat beskrivet i förarbetena. Grundlagberedningen uttalade att det är nödvändigt att riksdagen kan sammanträda på annan ort än Stockholm om riksdagens säkerhet eller frihet som följd av särskilda omständigheter äventyras i huvudstaden. Detta inkluderar enligt beredningen sådana fall som att ledamöternas hälsa i Stockholm utsätts för fara, t.ex. på grund av en epidemi (SOU 1972:15 s. 131). Utöver en hänvisning till nuvarande 15 kap. 1 § RF om möjligheten att kalla in riksdagen till sammanträde någon annanstans än i Stockholm vid krig eller krigsfara finns det inte ytterligare ledning i förarbetena (jfr prop. 1973:90 s. 257). Reglerna om att hålla riksmötet utanför Stockholm har hittills aldrig tillämpats.

Bestämmelsen i 4 kap. 1 § RF anger att riksmötet i vissa fall kan hållas utanför Stockholm. Som kommittén anger är det som lagstiftaren har avsett rimligen att alla de organ som ingår i riksdagen och sammanträder inom riksmötet flyttas till en annan ort. Det torde inte vara möjligt att bestämma att enbart en del av riksdagen, t.ex. ett visst utskott, ska sammanträda utanför Stockholm i en sådan situation.

Prop. 2024/25:155

21

det (15 kap. 2 § RF, se avsnitt 6). I fredstid finns det inget liknande alternativ. Det kan visserligen konstateras att riksdagen redan i dag på frivillig väg kan göra vissa anpassningar av sin verksamhet som innebär att antalet ledamöter som fullgör sitt uppdrag på plats kan begränsas. Ett exempel är den överenskommelse som träffades mellan riksdagspartierna under covid-19-pandemin och som bl.a. innebar att endast 55 riksdagsledamöter deltog i omröstningarna i kammaren. Denna möjlighet kan bidra till att skapa ökad flexibilitet exempelvis om det skulle finnas ett behov av att sammanträda på annan plats inom Stockholm. Regeringen vill dock understryka att det ligger ett betydande demokratiskt värde i att riksdagen så långt möjligt kan upprätthålla sina ordinarie funktioner med tillämpning av sedvanliga beredningsrutiner. Det finns därför skäl att ta ställning till om det bör vara möjligt att även i andra fall än de som anges i 4 kap. 1 § RF hålla sammanträden på någon annan ort än Stockholm.

Regeringen anser precis som kommittén att möjligheterna att göra undantag från den vanliga sammanträdesorten bör vara begränsade. Både rättssäkerhetsskäl och mer praktiska faktorer talar för att kammaren så långt som möjligt bör sammanträda i riksdagshuset i Stockholm. Som Försvarsmakten och Tidningsutgivarna framhåller har det också ett högt symbolvärde, särskilt i oroliga tider. Att hålla riksmötet på annan ort skulle vidare kunna påverka allmänhetens möjligheter att följa riksdagens sammanträden på plats, vilket påpekas av bl.a. Journalistförbundet.

Mot den bakgrunden anser även regeringen att regleringen i regeringsformen bör vara utformad så att riksmötet kan hållas på annan plats i alla situationer där det är omöjligt eller mycket svårt för riksdagen att sammanträda i Stockholm. Att säkerställa riksdagens funktion också i sådana fall, oavsett vad hindret eller svårigheten beror på, är angeläget. Samtidigt innebär det att sammanträden kan hållas utanför Stockholm bara när det verkligen är motiverat. I likhet med kommittén anser regeringen att utskotten inte bör ha ett vidare utrymme att sammanträda på annan ort.

Det bör säkerställas att regleringen omfattar alla undantagsfall

Som kommittén konstaterar är det kortfattat beskrivet i förarbetena vilka situationer uttrycket riksdagens säkerhet eller frihet tar sikte på. Det framgår att det kan handla om krigssituationer eller andra särskilda omständigheter som gör att riksdagen eller ledamöterna utsätts för fara i Stockholm, t.ex. en epidemi. Uppräkningen är inte uttömmande och det blir i slutänden upp till riksdagen eller talmannen att bedöma reglernas tillämplighet, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.

Kommittén anger vidare att dagens reglering i grunden torde bygga på en föreställning om att det ska föreligga någon form av hot mot eller fara för riksdagens oberoende, verksamhet och funktion eller ledamöternas självständighet eller liv och hälsa. Regeringen delar den uppfattningen. Hotet och faran kan vara av olika slag. Utöver krigssituationer, smittsamma sjukdomar och andra fysiska hot torde uttrycket riksdagens säkerhet eller frihet även innefatta situationer där riksdagens funktion eller oberoende hotas genom exempelvis otillåtna påtryckningar. Det är dock, som kommittén anger, oklart om mer praktiska men ofarliga hinder mot att samlas i Stockholm skulle omfattas av dagens regler.

Prop. 2024/25:155

23

24

Sammanfattningsvis anser även regeringen att riksmötet fortsättningsvis bör kunna hållas på annan ort även av andra tvingande skäl än av hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet. Regeringen vill samtidigt, i likhet med kommittén och bl.a. Försvarsmakten och Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet, framhålla att bestämmelsen bör tillämpas restriktivt och endast bör kunna aktualiseras i ytterst få situationer.

Som framgår kan riksdagen eller talmannen i dag bestämma annat än att riksmötet hålls i Stockholm. I avsnitt 5.1 föreslår regeringen att annat ska ersättas av annan ort. Den förändringen klargör att det som avses är en annan fysisk plats och inte t.ex. helt digitala sammanträden. Ändringen innebär inte någon förändring i förhållande till vad som gäller i dag.

Riksdagen bör alltid sammanträda på samma ort

En annan fråga är om riksdagens verksamhet alltid ska hållas ihop eller om det bör vara möjligt att låta enbart en del av riksdagen, t.ex. ett visst utskott, sammanträda utanför Stockholm, om det krävs av hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet eller av andra tvingande skäl.

Kommittén bedömer att det inte bör införas en sådan möjlighet utan att hela riksdagen alltid bör sammanträda på samma ort. Kungliga krigsvetenskapsakademien yttrar sig särskilt och instämmer i bedömningen. Ingen remissinstans framför några invändningar mot kommitténs uppfattning.

Regeringen bedömer att undantagsregler av det här slaget visserligen bör vara flexibla och inte i onödan begränsa möjligheterna för riksdagen att anpassa sin verksamhet. Samtidigt innebär en möjlighet att dela upp kammaren och andra organ som ingår i riksdagen och sammanträder inom riksmötet ett avsteg från riksdagens normala funktionssätt. Sådana förändringar kräver att det finns konkreta och välgrundade behov. Kommittén anger att de tillfällen då det skulle kunna uppstå behov av att

regleringen överlag hade fungerat väl och bidragit till att riksdagsarbetet i stor utsträckning kunde fullgöras trots att många ledamöter inte kunde närvara fysiskt på plats i riksdagshuset (bet. 2021/22:KU23 s. 15). Utskottet föreslog att regleringen skulle behållas för framtida kriser samtidigt som utskottet underströk att möjligheten endast är aktuell vid extraordinära situationer och inte bör utvidgas. Riksdagen ställde sig bakom utskottets förslag (rskr. 2021/22:342).

Fysiska sammanträden bör alltid vara utgångspunkten i riksdagen

Kommittén bedömer att utgångspunkten även fortsättningsvis bör vara att sammanträden i kammaren och utskotten ska hållas med ledamöterna fysiskt närvarande på den plats där sammanträdet äger rum. Samtliga remissinstanser som yttrar sig instämmer i bedömningen.

Regeringen anser i liket med kommittén att riksdagens ledamöter bör ges goda förutsättningar att utföra sitt uppdrag och att större möjligheter till distansarbete i och för sig skulle kunna göra riksdagsarbetet mer flexibelt och underlätta för många ledamöter. Samtidigt skiljer sig riksdagsuppdraget på flera sätt från andra arbeten (framst. 2012/13:RS7 s. 29 och 30, 2012/13:URF1 s. 34–38 och 2020/21:URF2 s. 104 och 105). Som kommittén framhåller har riksdagens ledamöter olika politisk hemvist och kan behöva söka överenskommelser inom och över partigränserna. En betydande del av riksdagsarbetet utgörs därmed av överläggningar mellan ledamöterna. I utskotten har ledamöterna möjlighet att under förtroliga former diskutera frågor vid slutna sammanträden. Regeringen anser precis som kommittén att fysiska möten har stor betydelse för att sådana överläggningar och samtal ska kunna ske under tillitsfulla former och bli konstruktiva. Att ledamöterna träffas i riksdagshuset och där utövar sitt uppdrag ger också en stark legitimitet åt verksamheten. Det har vidare ett högt symbolvärde och främjar informella kontakter och åsiktsutbyten mellan ledamöterna i anslutning till sammanträdena. Kommittén anger att om det centrala riksdagsarbetet i högre grad skulle utföras av ledamöter som inte är på plats i riksdagen finns en risk för att kvaliteten på arbetet påverkas negativt. Det kan på sikt påverka allmänhetens förtroende för riksdagen. Regeringen har ingen annan uppfattning än kommittén i det avseendet.

Regeringen anser vidare att det kan vara svårt att upprätthålla samma mötessäkerhet om ledamöter deltar på distans som vid sammanträden där alla är närvarande på plats. Detta påpekas också av såväl kommittén som flera remissinstanser. Det handlar exempelvis om att kunna säkerställa att ingen utomstående tar del av vad som sägs vid ett slutet sammanträde och att varje ledamot kan delta och fatta beslut utan otillåten påverkan eller hot. Som kommittén anger är det angeläget att sådana grundläggande intressen kan tillgodoses. Ett beroende av digital teknik kan innebära en ökad sårbarhet och större möjligheter för obehöriga att påverka riksdagens verksamhet. Detta talar enligt regeringens mening starkt för att digitala sammanträden liksom hittills enbart bör komma i fråga i särskilda fall.

Sammantaget delar regeringen, i likhet med samtliga remissinstanser som yttrar sig, kommitténs uppfattning att riksdagens sammanträden liksom hittills som huvudregel bör hållas med ledamöterna fysiskt närvarande på den plats där sammanträdet hålls.

Prop. 2024/25:155

27

Prop. 2024/25:155

28

Stor restriktivitet bör iakttas när det gäller helt digitala sammanträden

Regeringsformen hindrar alltså i dag helt digitala riksdagssammanträden. Som framgått anses det dock förenligt med 4 kap. 1 § RF att en eller flera ledamöter deltar på distans vid sedvanliga fysiska sammanträden, om det finns regler i riksdagsordningen som medger detta. Det torde gälla både för kammaren och för övriga organ som ingår i riksdagen och sammanträder inom riksmötet, och såväl under krigsförhållanden och andra allvarliga kriser som under normala förhållanden. En annan sak är att riksdagsordningen inte tillåter digitalt deltagande vid sammanträden i kammaren och att det för utskotten och EU-nämnden finns särskilda begränsningar.

Kommittén framhåller att den i och för sig har svårt att se att det i nuläget finns några egentliga behov av att kunna hålla helt digitala riksdagssammanträden, vare sig i utskotten eller i kammaren. Den bedömer trots det att förbudet mot helt digitala sammanträden skulle kunna innebära problem i svåra situationer, exempelvis i krig och andra allvarliga kriser. Kommittén föreslår därför att regeringsformen ändras så att det går att införa bestämmelser i riksdagsordningen som möjliggör sådana sammanträden i vissa fall. Förslaget innebär alltså att grundlagen fortsättningsvis inte skulle hindra att sammanträden inom ramen för riksmötet i undantagsfall hålls enbart via t.ex. en digital plattform, utan att ett fysiskt sammanträde äger rum och leds ifrån en viss plats där ledamöter kan inställa sig.

En stor majoritet av remissinstanserna ser positivt på förslaget och anser att det kan stärka riksdagens möjligheter att fatta nödvändiga beslut i allvarliga lägen. Samtidigt framhåller flera remissinstanser vikten av att en sådan möjlighet används restriktivt och att säkerhetsfaktorer noga beaktas. Några remissinstanser motsätter sig förslaget, i huvudsak på grund av de säkerhetsrisker som är förenade med digitala sammanträden. En av dessa, Sveriges civilförsvarsförbund, anger även att karaktären på riksdagsuppdraget inte lämpar sig för en digital plattform utifrån flera aspekter.

I avsnitt 5.2 konstaterar regeringen att det är angeläget att riksdagen kan upprätthålla sin verksamhet också när det är omöjligt eller mycket svårt att sammanträda enligt de bestämmelser som gäller normalt. Utöver att flytta riksmötet till annan ort skulle en möjlighet att sammanträda helt digitalt kunna bidra till att riksdagen kan fullgöra sina uppgifter i sådana fall.

Regeringen konstaterar att förutsättningarna för att hålla helt digitala sammanträden skiljer sig åt mellan kammaren och utskotten. I kammaren fattas merparten av riksdagens beslut, vilket ställer höga krav på säkerhet och öppenhet. Det måste hela tiden kunna garanteras att de beslut som fattas avspeglar den folkvalda församlingens mening. Kopplingen till plenisalen och riksdagshuset är särskilt viktig för kammaren och kan ha ett stort symboliskt värde i svåra tider, vilket bl.a. Försvarsmakten påpekar. Kammarsammanträden är också som huvudregel offentliga och öppna för åhörare. Vid helt digitala sammanträden kan allmänheten inte ta del av den politiska debatten på en fysisk plats. Journalistförbundet och Tidningsutgivarna framhåller att detta riskerar att påverka öppenheten i riksdagens verksamhet. Regeringen, som kan instämma i den bedömningen, vill mot den bakgrunden noga understryka betydelsen av att åtgärder vidtas för att i möjligaste mån säkerställa att debatter, omröstningar och annat kammar-

arbete tillgängliggörs för allmänheten på annat sätt, om en reglering i lag skulle införas som möjliggör att sammanträden i kammaren hålls digitalt. Verksamheten i kammaren är vidare beroende av tekniska system och det saknas i dagsläget ett system i kammaren som exempelvis möjliggör omröstningar på distans. Om sådana tekniska system tas fram, bör det vara en given målsättning att systemet ger ett stöd för ledamöterna att delta i kammarens verksamhet på så lika villkor som möjligt.

Till skillnad från kammaren omfattas utskotten redan av en särreglering som möjliggör distansdeltagande vid sammanträden i vissa fall. Under covid-19-pandemin hölls utskottssammanträden också till stor del med vissa ledamöter närvarande på distans och ibland med enbart ordförande och tjänstemän på plats i riksdagshuset. Steget till helt digitala sammanträden kan mot den bakgrunden tyckas mindre för utskottens del.

Samtidigt anser regeringen i likhet med kommittén att ett sammanträde där alla deltar på distans utan att det hålls något fysiskt möte innebär ett betydande avsteg från riksdagens normala funktionssätt. Det gäller både för kammaren och för utskotten. Vid ett sådant helt digitalt sammanträde finns det ingen fysisk plats dit ledamöterna kan kallas, och en ledamot har inte heller möjlighet att välja om han eller hon vill närvara personligen vid sammanträdet. Ledningen av sammanträdet måste bedrivas på ett annat sätt än normalt, vilket kan ge en sämre stadga vid mötena och försvåra samarbetet mellan den som leder sammanträdet och riksdagens tjänstemän. Som kommittén påpekar torde det i de allra flesta fall sannolikt inte heller innebära några problem att en ledamot måste närvara på plats i riksdagshuset eller på en annan förutbestämd fysisk plats i Stockholm vid ett sammanträde. Som framgått bedöms den befintliga regleringen om distansdeltagande vid utskottssammanträden överlag ha fungerat väl under covid-19-pandemin. Det är ett förhållande som i sig talar emot att öppna upp för möjligheten att hålla sammanträden helt och hållet på distans. I likhet med kommittén anser regeringen mot den bakgrunden att stor restriktivitet under alla förhållanden behöver iakttas när det gäller att hålla helt digitala sammanträden, både för kammaren och för utskotten, om en sådan möjlighet ska införas.

Det bör vara möjligt att införa undantag från huvudregeln om fysiska sammanträden

Det finns alltså i och för sig omständigheter som talar för att den nuvarande ordningen ger förhållandevis goda möjligheter att använda digitala mötesformer i utskotten och att det praktiska behovet av att kunna anordna digitala sammanträden i kammaren framstår som betydligt mindre framträdande. Trots detta delar regeringen kommitténs uppfattning att regeringsformens hinder mot att hålla sammanträden helt på distans skulle kunna innebära problem i vissa mycket speciella fall, som under krig eller andra allvarliga kriser. I sådana lägen är det angeläget att riksdagen på olika sätt kan anpassa sina arbetsformer beroende på omständigheterna.

Det kan enligt regeringens mening inte uteslutas att läget kan bli så allvarligt eller akut att ingen riksdagsledamot kan eller bör inställa sig på en viss förutbestämd ort, men att det går att sammanträda digitalt. En möjlighet att hålla helt digitala sammanträden skulle då kunna göra att riksdagen kan upprätthålla sin verksamhet och fullgöra sina uppgifter även

Prop. 2024/25:155

29

deltar digitalt. Den här typen av säkerhetsrelaterade och tekniska frågor är därmed i viss utsträckning redan aktuella i riksdagens verksamhet.

Med anledning av synpunkterna från Journalistförbundet och Tidningsutgivarna vill regeringen slutligen understryka att principen att kammarens sammanträden ska vara offentliga är fundamental i ett demokratiskt statsskick (prop. 2009/10:80 s. 241). Bestämmelsen i 4 kap. 9 § RF gäller givetvis även om kammarens sammanträden skulle hållas helt digitalt. Frågor om mediernas roll och hur allmänhetens rätt till insyn kan säkerställas vid helt digitala sammanträden behöver därmed belysas om det tas fram ett regelverk för sådana sammanträden.

Sammantaget anser regeringen, i likhet med kommittén och de flesta remissinstanser men till skillnad från Kungliga krigsvetenskapsakademien, Sveriges civilförsvarsförbund och Tidningsutgivarna, att regeringsformen inte bör hindra att det införs bestämmelser i riksdagsordningen som innebär att sammanträden i vissa undantagsfall kan hållas helt digitalt utan att något fysiskt sammanträde äger rum. Detta bör gälla alla de organ som ingår i riksdagen och sammanträder inom riksmötet.

En möjlighet till helt digitala sammanträden införs i regeringsformen

Kommittén föreslår att det införs en ny bestämmelse, i form av en tredje mening i 4 kap. 1 § RF, som anger att riksdagen i riksdagsordningen av hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet eller andra tvingande skäl kan föreskriva att sammanträden får hållas utan att äga rum på en viss ort. Det handlar alltså om samma typ av hänsyn eller skäl som kan göra att riksmötet hålls på en annan ort än Stockholm.

Svea hovrätt anser att det finns en otydlighet om vad som avses med uttrycket utan att äga rum på en viss ort och att det bör övervägas om lagtexten uttryckligen bör ange att sammanträden får hållas digitalt. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att uttrycket andra tvingande skäl kan tolkas brett och ser anledning att påminna om att huvudregeln alltjämt bör vara fysiska sammanträden och att möjligheten att ändra den ordningen bör användas med betydande försiktighet. Övriga remissinstanser yttrar sig inte särskilt över förslagets utformning.

Regeringen konstaterar att förutsättningarna för digitala sammanträden kan variera över tid och skilja sig åt från fall till fall. Under covid-19- pandemin var distansdeltagande en framkomlig väg för visst utskottsarbete. I en mer besvärlig säkerhetspolitisk situation kan, som kommittén anger, alla tekniska hjälpmedel behöva underkännas av säkerhetsskäl. Det är också svårt att förutse hur den digitala tekniken kommer att utvecklas och vilka nya mötestekniker som kommer att tas fram på sikt. Regeringsformen bör därför som kommittén anger utformas på ett teknikneutralt sätt som håller över tid och ger utrymme för en viss flexibilitet. Till skillnad från Svea hovrätt anser regeringen att det uttryck som kommittén föreslår är tydligt och mest lämpligt att ange i regeringsformen.

Vidare delar regeringen kommitténs uppfattning att helt digitala sammanträden bara bör kunna komma i fråga i samma typ av situationer som kan aktualisera frågan om att flytta riksmötet utanför Stockholm, dvs. när det krävs av hänsyn till riksdagens säkerhet eller frihet eller andra tvingande skäl (se avsnitt 5.2). Det handlar om situationer där det är omöjligt eller mycket svårt att hålla nödvändiga sammanträden på en

Prop. 2024/25:155

31

Ledamöterna i krigsdelegationen väljs för hela valperioden (3 kap. 10 § RF). Valet ska genomföras snarast efter valperiodens början och gäller till dess att riksdagen genomför ett nytt val under nästa valperiod (12 kap. 5 § RO). Det innebär att det alltid finns en krigsdelegation som kan träda in.

När krigsdelegationen sätts i funktion träder den i riksdagens ställe och utövar riksdagens befogenheter (15 kap. 2 och 3 §§ RF). Det innebär att delegationen har samma uppgifter och samma kompetens som riksdagen. Den enda begränsningen är att krigsdelegationen inte får fatta vissa beslut om riksdagsval (15 kap. 3 och 11 §§ RF). Dessutom gäller att delegationen, i likhet med riksdagen, inte får fatta beslut på ockuperat område (15 kap. 9 § RF).

Uppdraget att avgöra om krigsdelegationen ska träda i riksdagens ställe ligger i första hand på Utrikesnämndens ledamöter. När delegationen har trätt in kan den vara i funktion så länge som det behövs. För att riksdagen ska återta sina befogenheter krävs det att krigsdelegationen eller regeringen i samråd eller var för sig beslutar om det. Ett sådant beslut ska fattas så snart förhållandena medger det (15 kap. 2 § RF).

När krigsdelegationen har trätt in beslutar den själv om formerna för sin verksamhet (15 kap. 3 § andra stycket RF). Det innebär att krigsdelegationen inte är bunden av de regler i regeringsformen och riksdagsordningen som avser riksdagens arbetsformer (SOU 1972:15 s. 219 och prop. 1973:90 s. 451). Det finns inte någon allmän bestämmelse om hur många ledamöter som måste vara närvarande för att krigsdelegationen ska vara beslutsför. Krigsdelegationen anses dock bunden av den allmänna majoritetsregel som gäller för riksdagen (4 kap. 7 § RF). Delegationen anses också bunden av bestämmelser i regeringsformen som ställer krav på kvalificerad majoritet för att riksdagen ska kunna fatta vissa beslut (SOU 1972:15 s. 219, prop. 1973:90 s. 451 och SOU 1986:28 s. 27).

Tanken är att upprätthålla parlamentarism även i krig

Regleringen om krigsdelegationen infördes i mitten av 1960-talet. Vid den tiden präglades Sverige dels av erfarenheterna från andra världskriget, dels av kalla kriget. Planeringen byggde på att Sverige ytterst riskerade invasion och ockupation, som Norge under andra världskriget, eller kärnvapenangrepp eller andra storskaliga angrepp som en följd av konflikter mellan stormakterna. Det stod samtidigt klart att andra, mindre dramatiska angreppsformer också var tänkbara (SOU 2023:75 s. 195 och 196).

Bakom beslutet att en reglering i 1809 års regeringsform och riksdagsordningen om en krigsdelegation skulle införas låg en strävan efter att upprätthålla folkstyrelse och parlamentarism även under krig. Regeringen påpekade att det visserligen fanns regler som gav riksdagen möjlighet att sammanträda på annan ort i händelse av krig. Med hänsyn till den dåvarande synen på det moderna krigets karaktär och förmodade omfattande verkningar i landet som helhet räknade regeringen dock med att det skulle kunna bli svårt eller omöjligt att hålla riksdagen med dess stora ledamotsantal samlad på ett så betryggande sätt som dess viktiga statsfunktioner motiverade, oavsett vilken sammanträdesort som valdes. Regeringen konstaterade också att det för synen på samhället som en demokrati framstod som angeläget att riksdagens befogenheter även under krig i det längsta utövades av ett organ med karaktär av folkrepresentation

Prop. 2024/25:155

33

34

När bestämmelserna om krigsdelegationen fördes över till 1974 års regeringsform kommenterades inte syftet med delegationen på nytt. Det angavs dock att reglerna om krig och krigsfara i allmänhet syftade till att så långt som möjligt upprätthålla kravet på legalitet, minska riskerna för tvister om det konstitutionellt riktiga i de offentliga organens handlande och göra det svårare för oansvariga grupper att gripa makten i kritiska lägen eller uppträda med formellt grundade anspråk på att vara behöriga bärare av den offentliga makten (SOU 1972:15 s. 215 och prop. 1973:90 s. 444 och 445). Senare har det också understrukits att en fungerande riksdag har stor betydelse från totalförsvarssynpunkt. Om Sverige blir angripet har det ansetts ha vital betydelse att riksdagen och regeringen är i stånd att leda landets försvarsansträngningar (prop. 1987/88:6 s. 29).

Ordningen med en krigsdelegation bygger alltså på tanken att riksdagen så långt som möjligt bör vara i funktion även i krig. Om det blir omöjligt eller för farligt att hålla riksdagen samlad är det bättre att en mindre riksdag i form av en krigsdelegation tar över än att regeringen gör det. Först om varken riksdagen eller krigsdelegationen kan fungera ska regeringen ta över riksdagens uppgifter (15 kap. 5 § RF).

Krigsdelegationen är fortfarande ändamålsenlig

Tanken är alltså att krigsdelegationen kan göra det möjligt att upprätthålla det parlamentariska styrelseskicket under längre tid i krig eller krigsfara än vad som annars hade varit fallet. Samtidigt innebär delegationen att merparten av de folkvalda riksdagsledamöterna förlorar sitt inflytande.

Kommittén analyserar ordningen med krigsdelegationen utifrån bl.a. den säkerhetspolitiska utvecklingen sedan 1960-talet, faktorer som talar för respektive emot att behålla delegationen och vilka alternativen är till att ha en krigsdelegation (SOU 2023:75 s. 195–204). Den sammantagna bedömning som kommittén gör är att delegationen alltjämt är ett ändamålsenligt sätt att kunna organisera riksdagens arbete i krig och krigsfara och att delegationen bör behållas. Samtliga remissinstanser som yttrar sig instämmer i bedömningen eller har inga invändningar mot den.

Regeringen vill i sammanhanget särskilt framhålla följande.

Det svenska statsskicket bygger på att all offentlig makt utgår från folket. Folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick (1 kap. 1 § RF). En grundbult i detta är att riksdagen är folkets främsta företrädare och att regeringen är ansvarig inför riksdagen (1 kap. 4 och 6 §§ RF). Regeringen anser, i likhet med kommittén och med vad lagstiftaren tidigare har ansett, att det parlamentariska statsskicket bör upprätthållas så länge det går även under krig och krigsfara. Riksdagen bör i det längsta ha kvar sin lagstiftnings-, finans- och kontrollmakt, och det bör som utgångspunkt krävas att regeringen har stöd i riksdagen, eller i vart fall tolereras av den, även i sådana situationer.

Som kommittén redogör för framstår det som givet att det i ett allvarligt läge är lättare att skydda 51 ledamöter med en mindre kansliorganisation än 349 riksdagsledamöter med en större kansliorganisation. En mindre grupp kan också snabbare och enklare föras i säkerhet och vid behov omlokaliseras. Att hela eller stora delar av riksdagen hålls samlad,

tillsammans med den stora kansliorganisation som då krävs, skulle enligt regeringens mening vara riskabelt om Sverige utsätts för ett väpnat angrepp, oavsett var någonstans i riket riksdagen samlas. En krigsdelegation som är lättare att skydda kan sannolikt också upprätthålla sin verksamhet längre än vad riksdagen hade kunnat göra. Detta kan bidra till längre parlamentarisk uthållighet och göra att den tidpunkt då regeringen tvingas att ta över riksdagens uppgifter flyttas fram.

Riksdagen har förhållandevis stora möjligheter att själv anpassa sin verksamhet, t.ex. genom frivilliga överenskommelser mellan riksdagspartierna. Så skedde under covid-19-pandemin. Som kommittén påpekar har det dock fördelar vid krigstillstånd att ytterst kunna gå över till en grundlagsreglerad och förberedd delegation som helt och hållet ersätter riksdagen. Det förutsätter inte särskilda överenskommelser i det enskilda fallet och det möjliggör att hela riksdagsverksamheten, inte bara delar av den, kan hanteras av ett betydligt färre antal ledamöter än normalt. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet framhåller att det faktum att krigsdelegationen väljs på förhand och så snart en ny riksdag sammanträtt säkerställer en förutsebarhet i representationen som inte fanns

isamma utsträckning under covid-19-pandemin. Regeringen instämmer i den synpunkten. Ett krig eller tillstånd av krigsfara medför dessutom andra svårigheter och kräver andra typer av skydds- och säkerhetsåtgärder än en pandemi eller annan fredstida kris.

Regeringen anser vidare att så som krigsdelegationen är reglerad i dag har den goda förutsättningar att kunna bedriva en effektiv verksamhet. Det låga antalet ledamöter i kombination med fria verksamhetsformer kan möjliggöra ett snabbt beslutsfattande, vilket kan vara avgörande i kritiska lägen. Som kommittén anför är det inte heller obetydligt att regleringen har funnits i snart 60 år. Även om delegationen aldrig har behövt träda in har ledamöter valts in för varje valperiod sedan 1960-talet och förberedande åtgärder har fortlöpande vidtagits i fredstid för att delegationen ska kunna fungera effektivt i krig. Regeringen anser att det krävs mycket starka skäl för att ändra den ordning som har etablerats i grundlag för att säkerställa en fungerande folkstyrelse i mycket svåra lägen.

Det främsta argumentet mot att behålla krigsdelegationen är enligt regeringens mening att delegationens begränsade storlek gör att merparten av riksdagsledamöterna förlorar sitt parlamentariska inflytande. Det innebär inte bara ett stort ingrepp i den vanliga demokratiska ordningen utan kan också leda till att viktig kompetens och erfarenhet faller bort och att riksdagsärendena blir mindre allsidigt belysta. Samtidigt vill regeringen framhålla att krigsdelegationen bara ska träda i riksdagens ställe om förhållandena kräver det, dvs. först då riksdagen med hänsyn till riskerna för dess säkerhet inte längre kan fungera (prop. 1964:140 s. 171). Kommittén beskriver det som en trappa där riksdagen på det första steget arbetar vidare så länge det går med hjälp av sådana anpassningar som går att göra inom ramen för reglerna om riksdagsarbetet. På det andra steget, när riksdagen inte längre kan arbeta vidare eller när detta är för farligt, träder krigsdelegationen in. Först när inte heller krigsdelegationen kan fullgöra sina uppgifter tar regeringen över.

Kommittén diskuterar olika alternativ till en krigsdelegation, som t.ex. att förlita sig på frivilliga överenskommelser, att införa anpassade regler för riksdagsarbetet i krig, att låta regeringen ta över i ett tidigare skede

Prop. 2024/25:155

35

36

Sammantaget bedömer regeringen, i likhet med kommittén och samtliga remissinstanser som yttrar sig, att ordningen med en krigsdelegation fortfarande är ett ändamålsenligt sätt att organisera riksdagens arbete i krig och krigsfara. Krigsdelegationen bör därför behållas.

Krigsdelegationen bör betraktas som en riksdag i mindre skala

När krigsdelegationen infördes ansåg regeringen att delegationen borde ge en tillfredsställande bild av det rådande styrkeförhållandet mellan olika partigrupper i riksdagen, eftersom delegationen skulle träda i riksdagens ställe och återspegla folkopinionen (prop. 1964:140 s. 171 och 172). Bestämmelser om krigsdelegationen infördes i regeringsformen och riksdagsordningen, som vid den tiden hade ställning som grundlag. Regleringen avser främst grundläggande förhållanden.

Kommittén bedömer att krigsdelegationen alltjämt bör betraktas som en riksdag i liten skala, ett slags miniriksdag, och att den bör vara reglerad i sina huvuddrag men inte i detalj. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och Region Skåne instämmer uttryckligen i att krigsdelegationen bör betraktas som en miniriksdag och att delegationens roll och sammansättning bör präglas av det synsättet. Övriga remissinstanser för inte fram några invändningar mot kommitténs bedömning.

Regeringen konstaterar att det primära syftet med krigsdelegationen är att folkstyrelsen och det parlamentariska statsskicket ska kunna upprätthållas även i krig och krigsfara. I detta ligger enligt regeringens mening att delegationen så långt det är möjligt bör återspegla riksdagen. Krigsdelegationen bör alltså – utifrån principiella och funktionella aspekter – ses som ett statsorgan som motsvarar ett parlament, låt vara i liten form och verksamt under mycket speciella förhållanden och utan att vara direktvalt. Regeringen har alltså ingen annan uppfattning än kommittén när det gäller vilket principiellt synsätt som bör anläggas på delegationen som organ.

Samtidigt går det, som kommittén anger, inte att komma ifrån att krigsdelegationen är ett undantagsorgan för extrema förhållanden. Det är omöjligt att veta hur förhållandena kommer att se ut om delegationen träder in och hur länge den kommer att vara i funktion. Läget kommer dock att vara allvarligt och både regeringsarbetet och den parlamentariska verksamheten kommer sannolikt att behöva avvika från det normala och fokusera på det som är mest angeläget. Mot den bakgrunden är det svårt att i detalj reglera vad som bör gälla för krigsdelegationen i alla tänkbara frågor som kan uppstå. Regeringen instämmer därför i kommitténs bedömning att krigsdelegationen bör vara reglerad i sina huvuddrag men inte i detalj. Regleringen bör alltså, som i dag, vara kortfattad och endast avse grundläggande förhållanden.

Sammantaget anser regeringen i likhet med kommittén att krigsdelegationen bör betraktas som en riksdag i mindre skala och vara reglerad i sina huvuddrag men inte i detalj. Dessa utgångspunkter har betydelse när frågor om delegationens sammansättning, funktion och befogenheter behandlas (se avsnitt 6.2.1–6.2.5).

Prop. 2024/25:155

38

Talmannen bör ha samma roll som i riksdagen

Talmannen ingår enligt dagens regler automatiskt i krigsdelegationen som en av delegationens totalt 51 röstberättigade ledamöter och är dessutom delegationens ordförande (13 kap. 11 § RO). Så har reglerna sett ut sedan den nuvarande regeringsformen antogs (SOU 1972:15 s. 299).

I riksdagen har talmannen delvis en annan roll. Där utövas talmannens uppdrag som riksdagsledamot av en ersättare (4 kap. 13 § RF). Det innebär exempelvis att talmannen inte utövar sin rösträtt. Talmannens uppgift är i stället att leda riksdagsarbetet och kammarens sammanträden (4 kap. 2 § och 6 kap. 3 § RO). Detta gäller sedan lång tid tillbaka och skälet är bl.a. att talmannen är riksdagens främsta företrädare och därför i viss mån bör hållas över partigränserna (SOU 1970:17 s. 72). Han eller hon ska kunna ha förtroende hos alla grupper inom riksdagen och stå utanför det i snävare bemärkelse politiska riksdagsarbetet (prop. 1973:90 s. 257).

Kommittén anser att talmannen bör ha samma funktion i krigsdelegationen som i riksdagen, dvs. att han eller hon ska vara ordförande på samma sätt som i dag men inte längre vara röstberättigad ledamot.

Kungliga krigsvetenskapsakademien motsätter sig förslaget och anser att det förefaller stötande ur ett maktdelningsperspektiv att inte låta landets främste företrädare vara med och ta ansvar för besluten under de yttersta kriserna. Övriga remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att det är ändamålsenligt att talmannens roll ändras för att bättre stämma överens med den roll talmannen har i det ordinarie riksdagsarbetet. Liknande synpunkter förs fram av Försvarshögskolan.

Som framgår av avsnitt 6.1 anser regeringen att krigsdelegationen bör betraktas som en riksdag i mindre skala. Mot den bakgrunden anser även regeringen att talmannens roll i delegationen bör förändras. Skälen för att i viss mån hålla talmannen över partigränserna får anses lika starka i krigsdelegationen som i riksdagen. Det bör också som kommittén anför allmänt sett vara en fördel för arbetet om talmannens roll är så lik den vanliga som möjligt. Även om krigsdelegationen träder i riksdagens ställe förväntas talmannen kunna utföra många av sina konstitutionella uppgifter, t.ex. vid regeringsbildning och entledigande av statsråd (6 kap. 4–7 §§ RF). Till skillnad från Kungliga krigsvetenskapsakademien anser regeringen därför att kommitténs förslag är välgrundat. Betydelsen av att talmannen kan uppbära sina skilda funktioner på ett ändamålsenligt sätt, med ett brett förtroende hos alla partigrupper, framstår som särskilt framträdande i ett läge när riket befinner sig i krig eller krigsfara. Som krigsdelegationens ordförande kommer talmannen dessutom att ha en mycket viktig roll och vara högst delaktig i delegationens verksamhet.

Sammantaget ställer sig regeringen bakom kommitténs förslag att talmannen ska vara ordförande men inte längre vara ledamot eller ha rösträtt i krigsdelegationen. Till följd av detta bör också delegationen, som kommittén föreslår, utökas med en ledamot så att antalet röstberättigade ledamöter fortfarande är 51 och lika röstetal undviks.

Partierna bör inte kunna samverka i kartell vid val av krigsdelegation

Krigsdelegationens ledamöter väljs genom val inom riksdagen. Vid valet har riksdagspartierna möjlighet att samverka i s.k. kartell. Kartellbildning

innebär att två eller flera partier går ihop och deltar i fördelningen av platser i ett val under en gemensam gruppbeteckning. En sådan samverkan kan bidra till att ett samverkande parti sammantaget får ett bättre utfall vid fördelningen av platserna än om det hade deltagit i fördelningen av platserna i kraft enbart av sina egna mandat. Platserna i delegationen fördelas proportionellt enligt den s.k. heltalsmetoden (d’Hondts metod) mellan de grupperingar som deltar i valet (12 kap. 8 § RO). När platserna har fördelats får partierna eller kartellerna ange vilka ledamöter de nominerar till sina platser. Inom en kartell väljer partierna själva hur många platser som varje parti ska få. Syftet kan exempelvis vara att ett större parti vill hjälpa ett mindre att få fler platser än partiet annars hade fått. Samma metod används vid val av bl.a. riksdagens utskott.

Möjligheten till kartellbildning vid valet till krigsdelegationen kan alltså leda till avvikelser från den proportionalitet som råder i riksdagen. Det kan i sin tur leda till att delegationen får en sammansättning som inte återspeglar proportionaliteten hos den folkvalda riksdagen.

Kommittén anser att krigsdelegationens sammansättning så nära som möjligt bör avspegla riksdagens och föreslår därför att partierna inte längre ska kunna samverka i kartell vid valet. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att det är ändamålsenligt att proportionell representation i förhållande till mandaten i riksdagen säkerställs på det sätt som kommittén föreslår. Även Region Skåne är positiva till förslaget och anger att det inte vore önskvärt om krigsdelegationen får en sammansättning som inte återspeglar riksdagens. Övriga remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget.

Synen på krigsdelegationen som en riksdag i mindre skala talar enligt regeringen med styrka för att delegationens sammansättning så långt som möjligt bör motsvara den folkvalda riksdagens. Som kommittén konstaterar kan majoritetsförhållandena dessutom skifta under en valperiod, vilket talar för att det viktiga är hur många ledamöter varje enskilt parti har snarare än förhållandet mellan de större grupperingarna.

Samtidigt tillåts kartellbildning vid andra val inom riksdagen, som vid val till utskott. Regeringen anser dock att det nu finns skäl att beakta de uttalanden som konstitutionsutskottet gjorde vid beredningen av de förslag till ändringar i riksdagsordningen som lämnades av 2019 års riksdagsöversyn, som tydliggör att det finns en klar målsättning att uppnå en sammansättning i utskotten som så långt som möjligt avspeglar de politiska majoritetsförhållandena i kammaren (bet. 2021/22:KU3 s. 20). Som kommittén framhåller finns det också en viktig skillnad mellan krigsdelegationen och riksdagens utskott. Om förändringar av samarbetsmönster under en valperiod leder till s.k. falska majoriteter i vissa utskott, påverkar detta ändå inte riksdagens beslut. Kammaren kommer då att fatta andra beslut än de som utskotten har föreslagit. Om däremot krigsdelegationen till följd av kartellbildning får en sammansättning som inte återspeglar kammarens, finns det inte något att falla tillbaka på om samarbetsmönstren förändras.

Sammantaget anser regeringen, i likhet med kommittén, att möjligheten för partierna att samverka i kartell när krigsdelegationen väljs bör avskaffas. I övrigt bör valet till gå till på samma sätt som i dag.

Prop. 2024/25:155

39

Prop. 2024/25:155

40

Ledamöter som utses till statsråd bör lämna krigsdelegationen

En riksdagsledamot är behörig att vara ledamot i krigsdelegationen även om han eller hon tillhör regeringen (13 kap. 11 § RO). Det innebär att en riksdagsledamot kan behålla sin plats i delegationen om han eller hon utses till statsråd. Detta är ett undantag från huvudregeln att en riksdagsledamot som utses till statsråd förlorar sina riksdagsuppdrag och att en ersättare utövar hans eller hennes uppdrag som ledamot (4 kap. 13 § RF och 12 kap.

13§ RO). Undantaget för uppdraget i krigsdelegationen kom till på förslag av Grundlagberedningen. Med hänsyn till krigsdelegationens särskilda ställning och de förhållanden under vilka den verkar ansågs det att en riksdagsledamot borde kunna tillhöra delegationen och utöva sitt ledamotskap i denna även om han eller hon samtidigt är minister (SOU 1972:15 s. 300). Under 1980-talet omfattade krigsdelegationen ofta några statsråd (SOU 1986:28 s. 26). Kommittén anger dock att så inte har varit fallet på senare år.

Kommittén föreslår att undantaget tas bort så att ledamöter som utses till statsråd per automatik ska lämna sitt uppdrag i krigsdelegationen. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet är positiv till förslaget och anser att det är ändamålsenligt att riksdagsledamöter som blir statsråd inte får behålla sin plats i delegationen. Övriga remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget.

Mot bakgrund av bedömningen att krigsdelegationen bör betraktas som en riksdag i mindre skala är det enligt regeringen mycket som talar för att huvudregeln för riksdagen bör följas även när det gäller krigsdelegationen. Detta trots att det möjligtvis skulle kunna underlätta arbetet om det finns personer som kan ingå i både delegationen och regeringen. Till detta kommer att krigsdelegationen utövar riksdagens befogenheter, däribland riksdagens kontrollmakt, och bl.a. ska granska statsrådens tjänsteutövning och ytterst kunna förklara att ett statsråd inte har delegationens förtroende. Som kommittén anger framstår det då som tveksamt att statsråd ska kunna ingå i delegationen, oavsett vad som kan gälla i fråga om jäv (se 6 kap.

19§ och 7 kap. 21 § RO). I en situation där krigsdelegationen kallas in får regeringen vidare antas vara hårt ansträngd. Att vissa statsråd då ska belastas av uppdrag i delegationen eller behöva delegationens medgivande för att lämna sina uppdrag där framstår som mindre lämpligt.

Sammantaget anser regeringen, i likhet med kommittén, att dagens bestämmelser bör ändras så att en ledamots uppdrag i krigsdelegationen upphör om han eller hon utses till statsråd. Den partigrupp som ledamoten var vald för får då anmäla en efterträdare enligt 12 kap. 14 § RO. Detta kommer att gälla både i fredstid och när krigsdelegationen är i funktion.

Det finns i övrigt inte skäl att göra några ändringar

Kommittén diskuterar också bl.a. vad som bör gälla för ledamöter i krigsdelegationen som lämnar sitt parti och för efterträdare (SOU 2023:75 s. 215–218). I dessa delar bedömer kommittén dock att de befintliga bestämmelserna är ändamålsenliga och föreslår inte några ändringar. Kommittén anser inte heller att det finns skäl att ändra regleringen om krigsdelegationens sammansättning i något annat avseende.

Remissinstanserna för inte fram några invändningar mot bedömningen.

Som kommittén anför framstår det vidare som en rimlig ordning att krigsdelegationen, när den tar över riksdagens befogenheter, också blir bunden av de beslutsregler som gäller för att respektive befogenhet ska kunna utövas. Regeringen delar alltså kommitténs uppfattning även i det avseendet.

Delegationen ska ha kvar befogenheten att ändra grundlag

Frågan om krigsdelegationen skulle ha rätt att stifta grundlag diskuterades när regleringen om delegationen infördes. Några begränsningar när det gäller den befogenheten infördes dock inte. Detta innebar enligt regeringen att delegationen som vilande skulle kunna anta grundlagsförslag som hade väckts medan delegationen var i funktion eller som låg för behandling i riksdagen när delegationen trädde i funktion. Krigsdelegationen skulle även kunna ta slutlig ställning till grundlagsförslag som riksdagen hade antagit som vilande, givet att val därefter hållits (prop. 1964:140 s. 173).

Kommittén diskuterar frågan på nytt men anser att det inte heller nu finns skäl att begränsa krigsdelegationens befogenhet att stifta grundlag.

Sveriges advokatsamfund anser att frågan bör övervägas ytterligare. Samfundet framhåller att det förvisso kan finnas skäl att under vissa förutsättningar ge krigsdelegationen befogenhet att besluta om grundlagsändringar. Det finns i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen en betydande mängd detaljerade tekniska, ofta okontroversiella regleringar, som från och till kan behöva ändras. Samfundet ställer sig dock tveksamt till att delegationen ska ha rätt att ändra grundläggande regler i regeringsformen vilka konstituerar Sverige som en demokratisk rättsstat. Övriga remissinstanser instämmer i kommitténs bedömning eller har inga invändningar mot den. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet delar kommitténs uppfattning och anger att större begränsningar av krigsdelegationens befogenheter skulle ändra premissen att den är att se som en miniriksdag.

Regeringen delar Sveriges advokatsamfunds uppfattning att krigsdelegationens befogenhet att ändra grundlag i och för sig är långtgående. Det är rimligt att ställa frågan om ett undantagsorgan av krigsdelegationens slag har samma förutsättningar som riksdagen att pröva grundlagsfrågor på ett omsorgsfullt och allsidigt sätt. Delegationen avgör själv vilka förfaranderegler som ska tillämpas vid beredningen av ett ärende och beslutar även själv om sin organisation, t.ex. om det ska finnas utskott eller inte. Det är naturligt att förutsätta att beredningen också kommer att präglas av det ansträngda läge som landet befinner sig i. Regeringen noterar samtidigt att utrymmet för att utnyttja befogenheten att besluta grundlagsändringar i betydande mån begränsas av att delegationen inte får besluta om val till riksdagen (15 kap. 3 och 11 §§ RF). Om ett förslag till grundlagsändring vilar över ett val när delegationen träder i funktion, kommer den dock att ha befogenhet att anta förslaget slutligt (jfr prop. 1964:140 s. 173). Delegationen kommer även att kunna anta ett grundlagsförslag som vilande. Den kommer dock inte att kunna bekräfta beslutet eftersom det förutsätts att val till riksdagen dessförinnan har hållits (se vidare nedan).

Även om befogenheten får anses långtgående, kommer den alltså i praktiken inte att kunna utnyttjas annat än undantagsvis. Det kan därför ifrågasättas om en begränsning av befogenheten skulle få några avgörande

Prop. 2024/25:155

43

Av remissinstanserna är det endast Kungliga krigsvetenskapsakademien som har invändningar mot förslaget. Akademien är tveksam till att införa ett sådant förbud. Om krigsdelegationen anser att dess ledamotsantal ska minskas eller ökas beroende på utomordentliga förhållanden finns det enligt akademien inte skäl att ha ett förbud mot detta. Akademien framhåller att en krigsdelegation kan komma att verka under mycket lång tid.

Regeringen konstaterar att dagens reglering innebär att krigsdelegationen själv kan ändra sitt ledamotsantal genom ett enda beslut om tre fjärdedelar av de röstande och minst hälften av delegationens ledamöter är överens. Detta avviker från vad som gäller för riksdagen, vars ledamotsantal är bestämt i regeringsformen (3 kap. 2 § RF). I likhet med kommittén anser regeringen att reglerna om antalet ledamöter är grundläggande och att en ändring av dem kan få konsekvenser för delegationens legitimitet och representativitet. Vidare delar regeringen, till skillnad från Kungliga krigsvetenskapsakademien, kommitténs uppfattning att det inte är nödvändigt för krigsdelegationen att ha befogenhet att ändra sitt eget ledamotsantal för att kunna upprätthålla sin verksamhet i svåra situationer. Det finns inte någon allmän beslutsförhetsregel som hindrar att beslut fattas med färre ledamöter närvarande under tiden man t.ex. avvaktar efterträdare. Även regeringen anser mot den bakgrunden att dagens bestämmelser bör ändras så att krigsdelegationen fortsättningsvis inte kan ändra sitt eget ledamotsantal. En sådan ändring kan göras på två sätt. Kommittén överväger att flytta regleringen av antalet ledamöter till regeringsformen och därmed i praktiken omöjliggöra för delegationen att själv ändra sitt eget antal. Som kommittén anger kan det dock finnas situationer där riksdagen skulle kunna ha behov av att justera antalet ledamöter i krigsdelegationen med ett enda beslut med kvalificerad majoritet. Regeringen anser därför i likhet med kommittén att ändringen bör ske genom att det i regeringsformen införs ett förbud för krigsdelegationen att ändra eller upphäva bestämmelserna i riksdagsordningen om antalet ledamöter i krigsdelegationen.

Det finns i övrigt inte skäl att göra några ändringar

Kommittén överväger om det finns skäl att ändra bestämmelserna om krigsdelegationens befogenheter i några andra avseenden, t.ex. när det gäller att fatta vissa beslut om riksdagsval eller att ändra andra bestämmelser om delegationens arbete och verksamhet (SOU 2023:75 s. 220–228). Kommittén bedömer dock att krigsdelegationens befogenheter i dessa avseenden är ändamålsenliga och att reglerna bör behållas oförändrade.

Remissinstanserna för inte fram några invändningar mot bedömningen. Kungliga krigsvetenskapsakademien önskar dock ett förtydligande om vad som händer med de riksdagsledamöter som inte ingår i krigsdelegationen när delegationen har trätt i riksdagens ställe, t.ex. när det gäller om dessa ledamöter bör följa delegationen eller vara på andra orter och vad som händer om majoriteten av riksdagsledamöterna och minoriteten i krigsdelegationen utvecklas i olika politiska riktningar.

Regeringen instämmer i kommitténs resonemang och slutsats att det inte finns skäl att ändra bestämmelserna om krigsdelegationens befogenheter i några andra avseenden än de som redogörs för i det föregående.

Prop. 2024/25:155

45

Sverige är helt eller delvis ockuperat (prop. 1973:90 s. 446 och 447). Att delegationen kan träda in redan i krigsfara har gällt sedan slutet av 1980- talet. Tidigare gällde att det, för att delegationen skulle kunna träda in när det råder krigsfara, krävdes att faran för krig var omedelbar. Skälet till ändringen var att övningar och försvarsspel ansågs ha visat att det från beredskapssynpunkt var en svaghet att delegationen inte kunde träda i funktion innan en krigsfara hade blivit omedelbar. Att riksdagen och regeringen var i stånd att leda landets försvarsansträngningar ansågs vara av vital betydelse vid ett angrepp, och redan en konstaterad krigsfara borde därför tillåta målmedvetna åtgärder för att trygga totalförsvarets högsta ledning och möjligheterna för riksstyrelsen att fungera i så demokratiska former som möjligt (prop. 1987/88:6 s. 28–30).

Den andra förutsättningen är att förhållandena ska vara sådana att de kräver att delegationen träder i riksdagens ställe. Detta villkor har gällt sedan regleringen om krigsdelegationen infördes på 1960-talet och bara förändrats språkligt. Det innebär att det är först om krigsläget innebär att det är alltför farligt eller rent av gör det omöjligt för riksdagen att vara samlad på vanligt sätt, vilken sammanträdesort som än väljs, som beslut kan fattas om att delegationen ska träda in. I förarbetena uttrycks det att delegationen ska träda in först då riksdagen med hänsyn till riskerna för dess säkerhet inte längre kan fungera (prop. 1964:140 s. 171). Detta tilläggsvillkor har ansetts vara en tillräcklig spärr mot att beslut fattas om att krigsdelegationen ska träda in i fall där det inte kan anses befogat utifrån allvaret i den konkreta situationen (prop. 1987/88:6 s. 30 och bet. 1987/88:KU16 s. 4).

Kommittén bedömer att krigsdelegationen liksom hittills bör kunna träda i riksdagens ställe både i krig och krigsfara om förhållandena kräver det. Några ändringar av regleringen föreslås alltså inte.

Remissinstanserna ställer sig positiva till att villkoren för att besluta att krigsdelegationen ska träda in behålls oförändrade. Försvarsmakten är en av de remissinstanser som tillstyrker att reglerna inte ändras och anför att dagens villkor framstår som väl avvägda genom att de lämnar ett visst handlingsutrymme samtidigt som det krävs att ytterligare omständigheter föreligger utöver att det råder krig eller krigsfara.

Regeringen konstaterar i likhet med kommittén att det finns två delvis motstående intressen att ta hänsyn till när frågan om krigsdelegationens aktivering övervägs. Dels bör krigsdelegationen inte träda i funktion för sent. Om beslutet avvaktas för länge finns det en risk att delegationen på grund av krigsförhållandena inte längre går att samla eller att det blir mycket svårt att samla den. Eftersom det inte går att veta hur ett angrepp kommer att se ut bör villkoren för aktivering också, som Försvarsmakten framhåller, ge utrymme för en viss flexibilitet. Dels bör den konstitutionella ordning som normalt tillämpas för att ge folkstyrelsen fullt genomslag skyddas mot tillämpning av undantagsregler när det inte kan motiveras av starkt bärande skäl. Delegationen är ett extraordinärt organ som lämnar en stor majoritet av de folkvalda riksdagsledamöterna utan parlamentariskt inflytande. Detta talar för att det inte bör vara möjligt att besluta att den ska träda in annat än när det verkligen är nödvändigt och att flexibiliteten inte bör vara större än nödvändigt.

Regeringen delar kommitténs uppfattning att dagens reglering framstår som väl avvägd. Att delegationen kan ta över riksdagens uppgifter redan

Prop. 2024/25:155

47

48

Sammantaget anser även regeringen att villkoren för att besluta att krigsdelegationen ska träda in bör behållas oförändrade.

Förfarandereglerna kring beslutet bör justeras

Krigsdelegationen träder inte i riksdagens ställe med automatik. Det krävs att det fattas ett särskilt beslut om saken. Om riket är i krig fattas beslutet av Utrikesnämndens ledamöter. Innan beslutet meddelas ska samråd ske med statsministern om det är möjligt. Om krigsförhållandena hindrar nämndens ledamöter från att sammanträda kan regeringen fatta beslutet. Om riket är i krigsfara fattar Utrikesnämndens ledamöter beslutet tillsammans med statsministern. Statsministern och sex av nämndens ledamöter måste då rösta för beslutet (15 kap. 2 § andra stycket RF).

Utrikesnämnden består av talmannen och nio andra ledamöter som riksdagen väljer inom sig. Nämnden sammanträder normalt på kallelse av regeringen, och statschefen är i regel ordförande vid nämndens sammanträden (10 kap. 12 § RF). Detta gäller dock inte vid prövningen av om krigsdelegationen ska träda i riksdagens ställe. Det hänger samman med att det beslutet ska fattas av Utrikesnämndens ledamöter och inte av nämnden som sådan (prop. 1973:90 s. 450). I stället för regeringen är det i detta fall normalt talmannen eller två av nämndens övriga ledamöter som utfärdar kallelsen. Förhandlingarna kring beslutet leds inte av statschefen utan som huvudregel av talmannen (13 kap. 12 § RO).

I regeringsformen och riksdagsordningen finns förfaranderegler som anger hur det ska gå till när Utrikesnämndens ledamöter prövar om krigsdelegationen ska träda i riksdagens ställe. Reglerna klargör bl.a. vem som ska vara ordförande och hur kallelser till sammanträdet ska gå till. Om riket är i krig meddelas beslutet enligt närmare bestämmelser i riksdagsordningen (15 kap. 2 § RF). Av riksdagsordningen följer att Utrikesnämndens ledamöter i dessa fall sammanträder på kallelse av talmannen eller, vid förhinder för denne, en vice talman, eller på kallelse av två av nämndens övriga ledamöter. Förhandlingarna leds av talmannen, av en vice talman eller, om ingen av dem är närvarande, av ålderspresidenten. Om det vid omröstning till beslut blir lika röstetal gäller ordförandens mening (13 kap. 12 § RO). Regleringen omfattar inte situationer där Utrikesnämndens ledamöter ska fatta sitt beslut i förening med statsministern, dvs. när riket är i krigsfara. Som framgår ovan gäller dock i sådana fall en särskild beslutsregel som innebär att krigsdelegationen ska träda i riksdagens ställe först om statsministern och minst sex av nämndens ledamöter röstar för det (15 kap. 2 § RF). Några andra förfaranderegler finns inte.

Kommittén bedömer att den befintliga regleringen bör behållas och att ansvaret för att besluta att krigsdelegationen ska träda in även fortsättningsvis bör ligga på Utrikesnämndens ledamöter. Kommittén

föreslår dock att bestämmelserna i 13 kap. 12 § RO ändras så att reglerna om hur beslutsfattarna sammankallas och vem som är ordförande vid sammanträdet ska gälla även i krigsfara. Vidare föreslår kommittén att statsministern ska kallas till sammanträdet både i krig och krigsfara och att statsministern även ska kunna sammankalla beslutsfattarna.

Remissinstanserna för inte fram några invändningar mot förslaget. Regeringen delar uppfattningen att Utrikesnämndens ledamöter liksom

hittills bör ha uppgiften att fatta beslut om att krigsdelegationen ska träda i funktion. Regeringen konstaterar att även om regleringen om val av organ inom riksdagen innebär att platserna i ett organ normalt tillsätts enligt en proportionell valmetod (12 kap. 7 och 8 §§ RO), utses ledamöterna i Utrikesnämnden vanligtvis på sådant sätt att nämnden består av representanter från alla riksdagspartier. Det säkerställer att det finns en bredd inom nämnden och att alla politiska riktningar i riksdagen är representerade. De ledamöter som väljs för uppdraget har i regel framträdande roller i sina partier och brukar även ha erfarenhet av utrikes- och säkerhetspolitiska frågor. Ledamöterna finns alltid att tillgå eftersom valet gäller till dess riksdagen genomför ett nytt val (12 kap. 5 § och 13 kap. 9 § RO). De är dessutom få till antalet och kan samlas snabbt. I likhet med kommittén kan regeringen inte se att det finns något annat organ som är mer lämpligt för uppgiften. Att exempelvis låta riksdagen ta ställning skulle inte vara ändamålsenligt eftersom avsikten är att krigsdelegationen ska träda in först när riksdagen inte längre fungerar eller det är för farligt för riksdagen att samlas. Att låta krigsdelegationen själv eller regeringen fatta beslutet framstår som principiellt tveksamt. Precis som kommittén kommer regeringen därmed till slutsatsen att Utrikesnämndens ledamöter bör ha kvar ansvaret för att pröva om krigsdelegationen ska träda i riksdagens ställe. Regeringen instämmer också i kommitténs bedömning att reglerna om statsministerns och regeringens medverkan i beslutsfattandet är väl avvägda. Det finns alltså inte skäl att föreslå några förändringar.

När det gäller förfaranderegleringen anser även regeringen att den bör ändras så att det anges hur förfarandet ska gå till även i krigsfara. Något skäl att ha en annan ordning för kallelser och ordförandeskap än den som gäller i krig har inte framkommit. Samma reglering bör därför gälla också i krigsfara. Regeringen anser också liksom kommittén att det finns anledning att förändra statsministerns roll i förfarandet. Med hänsyn till den information som regeringen i regel har om utrikes- och säkerhetspolitiska förhållanden kan det i många fall vara regeringen som först får veta att läget är sådant att krigsdelegationen kan behöva kallas in. Regeringen kan av samma skäl ha viktig information av betydelse för själva beslutet. Det framstår därmed som ändamålsenligt att statsministern alltid medverkar vid sammanträdena och att statsministern också själv kan sammankalla ledamöterna. I likhet med kommittén ser regeringen i övrigt inte skäl för att ändra förfaranderegleringen, t.ex. vad avser omröstningsreglerna eller vem som ska tjänstgöra som ordförande.

Sammantaget anser regeringen således precis som kommittén att Utrikesnämndens ledamöter liksom hittills bör fatta beslut om att krigsdelegationen ska träda i riksdagens ställe men att förfarandereglerna för beslutet bör justeras i vissa avseenden.

Prop. 2024/25:155

49

Prop. 2024/25:155

50

Riksdagen bör återfå sina befogenheter på samma sätt som i dag

När krigsdelegationen har trätt in kan den vara i funktion så länge som det behövs. Riksdagen återfår inte sina befogenheter per automatik vid någon viss tidpunkt. Det krävs i stället att krigsdelegationen eller regeringen i samråd eller var för sig beslutar att riksdagen ska återta sina befogenheter. Ett sådant beslut ska fattas så snart förhållandena medger det, dvs. så snart riksdagen kan sammanträda i vanlig ordning (15 kap. 2 § RF). Detta villkor har gällt sedan 2011. Det ansågs i princip gälla redan tidigare men bedömdes vara av sådan vikt att det uttryckligen borde framgå av lagtexten (prop. 2009/10:80 s. 207 och 297 samt bet. 2009/10:KU19 s. 51 och 52). Några förfaranderegler finns inte. Krigsdelegationen beslutar själv om formerna för sin verksamhet och kan välja hur beslutet ska beredas. Eftersom det saknas särskilda beslutsregler fattas beslutet med enkel majoritet. För regeringens beslut gäller som vanligt att beslutet fattas vid ett regeringssammanträde där minst fem statsråd deltar (7 kap. 3 och 4 §§ RF).

Kommittén anser att regleringen är ändamålsenlig och inte bör ändras. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att det är en

mindre tillfredsställande ordning att krigsdelegationen kan ersätta riksdagen på obestämd tid. Enligt fakultetsnämnden finns det klara risker i exempelvis en situation där både delegationen och regeringen saknar intresse av att återlämna befogenheter till riksdagen. Fakultetsnämnden anser att det bör finnas en bortre gräns för delegationens mandat, som t.ex. tidpunkten för riksdagsval, och att frågorna kring riksdagens återtagande av sina befogenheter behöver bli föremål för ytterligare överväganden.

Övriga remissinstanser som yttrar sig tillstyrker eller har inga invändningar mot kommitténs bedömning.

Dagens reglering innebär att ett beslut om att riksdagen ska återta sina befogenheter ska fattas så snart förhållandena medger det. Regeringen ser inte anledning att ha några synpunkter på det uttryckssättet, som är relativt nytt. I detta ligger att riksdagen ska återta sina befogenheter så snart riket inte längre är i krig eller krigsfara eller förhållandena – trots att riket alltjämt befinner sig i krig eller krigsfara – inte längre kräver att krigsdelegationen är i riksdagens ställe. En sådan situation kan föreligga exempelvis om krigshotet minskat i sådan grad att riksdagens säkerhet och dess effektiva och ändamålsenliga funktion inte längre framstår som hotad.

Med anledning av fakultetsnämndens synpunkter konstaterar regeringen att det visserligen kan finnas fördelar med att ha en bortre tidsgräns för krigsdelegationens mandat. Delegationen är trots allt ett undantagsorgan som inte bör vara i funktion längre än vad som är nödvändigt. Samtidigt har regeringen svårt att se hur en sådan tidsgräns skulle kunna definieras så att den fyller sitt syfte utan att tillämpningen också riskerar att leda till svårigheter. Om delegationens mandat skulle löpa ut vid en viss förutbestämd tidpunkt, oavsett vilka förhållanden som då råder, finns en risk för att riksdagen vid den tidpunkten fortfarande inte kan vara i funktion. Det kan som kommittén anger leda till att regeringen – i vart fall under en period – behöver ta över riksdagens uppgifter och att det parlamentariska inflytandet på så sätt minskar. Det är inte önskvärt. Regeringen anser därför att det inte bör göras några ändringar i regleringen i detta avseende.

Regeringen anser vidare att det framstår som lämpligt att både krigsdelegationen och regeringen är behöriga att besluta att riksdagen ska återfå

52

Remissinstanserna för inte fram några invändningar mot bedömningen. Redan när krigsdelegationen infördes bestämdes det att delegationen själv skulle få besluta om formerna för sin verksamhet. Ett alternativ som diskuterades var att de för riksdagsarbetet stadgade formerna i princip borde upprätthållas men att krigsdelegationen skulle bemyndigas att göra de undantag som kunde vara påkallade. Regeringen såg dock framför sig att delegationens avvikelser skulle behöva bli många med tanke på de extraordinära förhållanden som delegationen skulle verka under och den stora skillnaden jämfört med riksdagen i fråga om ledamotsantal och organisation. Det var därför enligt regeringen svårt att se några större fördelar med den alternativa ordningen. I tillämpningen skulle det tvärtom riskera att motverka delegationens förmåga att agera snabbt, smidigt och handlingskraftigt (prop. 1964:140 s. 173 och 174). Konstitutionsutskottet

gjorde inte någon annan bedömning (bet. 1964:KU19 s. 82–84). Regeringen konstaterar att regeringsformen och riksdagsordningen

tillsammans innehåller en omfattande och detaljerad reglering av riksdagens verksamhet. Det står klart att när krigsdelegationen träder i funktion kommer läget att vara mycket allvarligt och många beslut kommer sannolikt att behöva fattas i stor brådska. Som kommittén anför skulle krigsdelegationen sannolikt behöva avvika från ett stort antal av dessa bestämmelser för att kunna bedriva sin verksamhet på ett effektivt sätt. Det framstår därför som mest ändamålsenligt att krigsdelegationen som utgångspunkt och huvudregel även i fortsättningen bör ha befogenhet att besluta om sina egna verksamhetsformer. Den uppfattningen delas av bl.a. Försvarsmakten som anger att om krigsdelegationens arbete omgärdas av alltför många regler som fastställs på förhand kan det underlätta för en antagonist att uppställa hinder för delegationens arbete. Det bör i det här sammanhanget också understrykas att det är ytterst angeläget att lagenligheten i statsorganens handlande i krig inte kan ifrågasättas.

Vissa grundläggande principer bör alltid beaktas

Att delegationen som utgångspunkt själv beslutar om sina verksamhetsformer utesluter inte att det kan finnas behov av reglering på vissa områden.

Kommittén diskuterar om vissa grundläggande bestämmelser för riksdagsarbetet borde vara bindande för krigsdelegationen (SOU 2023:75 s. 242–246). Kommittén anser att det är givet att delegationen ska beakta syftet med de grundläggande bestämmelserna om riksdagsarbetet när den beslutar om sina verksamhetsformer men bedömer att det inte bör införas några inskränkningar i delegationens rätt att bestämma själv.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet framhåller att det finns en inneboende motsättning mellan krigsdelegationens långtgående befogenheter och oreglerade arbetsformer. Fakultetsnämnden instämmer i att det finns ett stort behov av flexibilitet för krigsdelegationens arbete men anser att det är just under pressade situationer som det skulle vara till nytta med några grundläggande bestämmelser för att slå vakt om det parlamentariska styrelseskicket. Det är enligt fakultetsnämnden inte

tillräckligt att förlita sig på att ledamöterna följer demokratiska spelregler. Exempelvis borde några enkla bestämmelser om beslutsformer, yttranderätt, dokumentation och minoritetsskydd kunna ställas upp. En sådan grundläggande reglering vore mer i linje med synsättet att det är bättre att förbereda reglering för krigs- och krissituationer än att lämna det oreglerat. Det vore möjligen också ändamålsenligt om krigsdelegationen inte behövde ägna värdefull tid och energi åt att i ett akut läge behöva besluta om sina arbetsformer.

Övriga remissinstanser för inte fram några invändningar mot kommitténs bedömning i denna del.

Som framgår av avsnitt 6.1 anser regeringen att krigsdelegationen bör betraktas som en riksdag i mindre skala. Mot den bakgrunden är det enligt regeringens mening angeläget att verksamheten bedrivs på ett så ordnat och rättssäkert sätt som möjligt. Bestämmelserna om exempelvis dokumentation, beredning av ärenden samt initiativ- och yttranderätt för samtliga ledamöter är som kommittén anför av grundläggande betydelse från ett demokratiskt perspektiv. Att dessa bestämmelser så långt det är möjligt bör beaktas av krigsdelegationen när den beslutar om sina verksamhetsformer är en självklarhet även för regeringen. Frågan är dock om det bör regleras i några avseenden.

Åena sidan delar regeringen fakultetsnämndens uppfattning att det i grunden är bättre att förbereda regler för svåra situationer än att behöva göra det när läget väl är ett faktum. En särskild reglering skulle som kommittén anför kunna ge verksamheten stadga och säkerställa varje ledamots rätt att t.ex. väcka förslag och yttra sig. Det skulle också kunna bidra till att ärendena bereds på ett tillfredsställande sätt och även ha betydelse för delegationens legitimitet i stort. Å andra sidan visar kommitténs redogörelse att det är svårt att välja ut vissa bestämmelser som krigsdelegationen måste följa, utan att det riskerar att ge intrycket av att delegationen inte behöver ta hänsyn till andra viktiga regler om riksdagsarbetet. Ett alternativ skulle då kunna vara att införa en mer allmänt hållen bestämmelse i regeringsformen om att grundläggande principer bör beaktas. Det skulle tydligare markera betydelsen av att krigsdelegationen beaktar grundläggande principer för riksdagsarbetet när den organiserar sin verksamhet. Samtidigt skulle en sådan bestämmelse i viss mån vara oklar och inte innebära något konkret skydd för viktiga principer

iriksdagsarbetet. Kommittén överväger också om det finns skäl att införa ett krav på kvalificerad majoritet när krigsdelegationen fattar viktigare beslut om sina verksamhetsformer. Det skulle förvisso ge ett starkt minoritetsskydd men också göra det omöjligt för krigsdelegationen att ändra sina arbetsformer i lägen när krigsförhållandena hindrar vissa ledamöter från att medverka. I likhet med kommittén bedömer regeringen att inte heller detta är en framkomlig väg.

Sammantaget delar regeringen kommitténs uppfattning att dagens reglering fortfarande får anses ändamålsenlig och att det inte bör införas några inskränkningar i krigsdelegationens rätt att besluta om formerna för sin verksamhet. Att delegationen ändå bör beakta syftet med de grundläggande bestämmelserna om riksdagarbetet när den fattar beslut om sina verksamhetsformer är enligt regeringens mening självklart. Som kommittén framhåller bör delegationen exempelvis så långt som möjligt

Prop. 2024/25:155

53

56

Sammanfattningsvis kan det alltså konstateras att regeringen har ansvar för att styra riket och även det yttersta ansvaret för att hantera kriser. Till sin hjälp har regeringen de statliga förvaltningsmyndigheterna, men det är regeringen som ansvarar inför riksdagen för hur krisen hanteras. Regeringen förväntas ta de lagstiftningsinitiativ som kan behövas och i övrigt vidta de åtgärder som situationen kräver.

Riksdagen stiftar lag och granskar regeringen

Även riksdagen har centrala uppgifter och ett stort ansvar i kriser. På samma sätt som under normala förhållanden förväntas riksdagen stifta lag, besluta om statens budget och granska regeringen (1 kap 4 § RF).

Riksdagen har – som folkets främsta företrädare – mycket bred och omfattande normgivningsmakt i Sverige (se avsnitt 7.2). Vissa föreskrifter kan endast meddelas av riksdagen genom lag (det obligatoriska lagområdet). Riksdagen har också rätt att meddela föreskrifter på det område som enligt regeringsformen är regeringens primära normgivningsområde (den s.k. restkompetensens område). Initiativ till lagstiftning tas i regel av regeringen genom proposition. Riksdagen har dock egen initiativrätt på hela normgivningsområdet. Tanken är att denna rätt ska utnyttjas bara i undantagsfall. Det sker normalt genom utskottsinitiativ (4 kap. 5 § RF och 9 kap. 16 § RO). Det har ansetts kunna vara lämpligt bl.a. för att vidta lagstiftningsåtgärder i samråd med Regeringskansliet när ett utskott bedömer att snabba åtgärder behövs och det inte råder någon oenighet i frågan (bet. 2021/22:KU35 s. 46–49). Konstitutionsutskottet har samtidigt betonat att ärenden om lagstiftning normalt bör väckas genom proposition och att utskott förutsätts vara försiktiga med att själva arbeta fram mer omfattande förslag utan beredning inom Regeringskansliet (se t.ex. bet. KU 1970:27 s. 7 och bet. 1997/98:KU26 s. 15). En arbetsgrupp inom konstitutionsutskottet lade 2022 fram en rapport om utskottsinitiativ. I rapporten konstateras bl.a. att den grundläggande ansvarsfördelningen mellan riksdagen och regeringen innebär att regeringen styr riket och att riksdagen beslutar om bl.a. lagstiftning, till övervägande del på förslag av regeringen. I den mån riksdagen antar lagar på förslag av utskott som har

Det finns mot denna bakgrund ett obligatoriskt lagområde där riksdagen inte får lämna ifrån sig normgivningskompetens genom delegation. Vad som hör till det obligatoriska lagområdet framgår av 8 kap. 2 och 3 §§ RF och av andra bestämmelser i regeringsformen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det är t.ex. bara riksdagen som får stifta, ändra och upphäva grundlag och riksdagsordningen (8 kap. 14, 17 och 18 §§ RF). Med några få undantag är det vidare enbart riksdagen som får meddela föreskrifter om de grundläggande fri- och rättigheterna enligt 2 kap. RF. Till det obligatoriska lagområdet hör även civilrättslig lagstiftning, alltså regler om bl.a. köp, försäkringar, anställningar och fastigheter (8 kap. 2 § första stycket 1 RF). Andra föreskrifter som alltid ska meddelas av riksdagen är föreskrifter om t.ex. annan rättsverkan av brott än böter, skatter utom tull på införsel av varor samt konkurs och utsökning (8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 § första stycket RF). Krav på lagform gäller också exempelvis utgivning och giltighet av sedlar och mynt (9 kap. 14 § RF), grunderna för landets indelning i kommuner (14 kap. 6 § RF) och avvikelser från regleringen i tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) när det gäller föreskrifter om upphovsrätt (1 kap. 11 § TF och 1 kap. 18 § YGL).

Vid sidan av det obligatoriska lagområdet finns det fakultativa området. Inom detta område är utgångspunkten att föreskrifter ska meddelas av riksdagen, men regeringsformen ger möjligheter för riksdagen att delegera normgivningsmakt till regeringen genom bemyndigande i lag. Till det fakultativa lagområdet hör bl.a. sådana offentligrättsliga föreskrifter som gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 § första stycket RF) och föreskrifter om kommunernas och regionernas befogenheter och åligganden (8 kap. 2 § första stycket 3 och 3 § första stycket RF). Riksdagen kan därutöver i en lag bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om när lagen ska träda i kraft, när delar av lagen ska börja eller upphöra att tillämpas eller tillämpning av lagen i förhållande till ett annat land eller en mellanfolklig organisation (8 kap. 5 § RF). Detta gäller även om föreskrifterna i den aktuella lagen skulle höra till det obligatoriska lagområdet. Om riksdagen bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter på det fakultativa lagområdet kan riksdagen samtidigt bestämma att regeringens föreskrifter ska underställas riksdagen för prövning (8 kap. 6 § RF). Riksdagen kan i samband med ett bemyndigande till regeringen att meddela föreskrifter i visst ämne medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet, s.k. subdelegation (8 kap. 10 § RF).

Regeringen har också självständig normgivningsmakt och får meddela vissa föreskrifter genom förordning utan bemyndigande i vanlig lag från riksdagen. Dit hör bl.a. verkställighetsföreskrifter och föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen (8 kap. 7 § första stycket RF).

Författningsberedskap bör alltid vara utgångspunkten

Att hantera fredstida kriser kräver ofta bestämmelser av olika slag. Som kommittén anger är det rådande svenska förhållningssättet att de regler som behövs för krishanteringen så långt som möjligt ska tas fram och beslutas på förhand, inte under själva krisen. Det ska med andra ord finnas

Prop. 2024/25:155

59

makt till regeringen med stöd av 8 kap. RF, förvaltningsmyndigheternas självständighet i ärenden som rör myndighetsutövning och tillämpning av lag (12 kap. 2 § RF) och principen om kommunal självstyrelse (1 kap. 1 § och 14 kap. RF).

Fredstida kriser kräver ofta särskilda regler av olika slag

I kommitténs kartläggning redovisas vilka lagstiftningsbehov som har uppstått under tidigare inträffade fredstida kriser, i Sverige och utomlands. Kommittén diskuterar också vilka behov av föreskrifter som skulle kunna uppstå i framtida kriser av olika slag (SOU 2023:75 s. 287–305).

Av kartläggningen framgår att fredstida kriser kan få konsekvenser som sträcker sig långt utanför det förväntade området och att det är svårt att förutse alla behov av åtgärder som kan uppstå när en kris väl inträffar. Nya regler behöver ibland tas fram med kort varsel, och lagstiftning kan behöva ändras många gånger efter att den väl trätt i kraft. Vidare framgår att de föreskrifter som behövs för att hantera en kris kan vara av olika slag konstitutionellt sett. Vissa föreskrifter får regeringen meddela på egen hand, vissa får meddelas av riksdagen i lag eller av regeringen efter bemyndigande i lag och vissa får i fredstid inte meddelas på annat sätt än av riksdagen genom lag. När det gäller framtida kriser anger kommittén att det är svårt att förutse vilka händelser som kan komma att sätta samhället på prov och ännu svårare att förutse vilka behov av lagstiftning som en framtida kris kan leda till. Enligt kommitténs mening kan det dock inte uteslutas att Sverige kommer att drabbas av andra och allvarligare kriser än de som hittills har inträffat.

Kommitténs uppfattning om vilka normgivningsbehov som kan uppstå i fredstida kriser delas av de remissinstanser som yttrar sig i den delen. Flera av dem, bl.a. Civil Rights Defenders, Finansinspektionen, Folkhälsomyndigheten, Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet, Länsstyrelsen i Stockholms län och Riksdagens ombudsmän, anger att det kan uppstå behov i fredstida kriser av att snabbt kunna ta fram föreskrifter, även på det obligatoriska lagområdet. Finansinspektionen nämner finansmarknadsområdet som ett exempel där den typen av lagstiftningsbehov skulle kunna uppstå. Migrationsverket understryker att den oförutsedda och plötsliga migrationen som inträffade under 2015 påverkade stora delar av samhället. Statens skolverk konstaterar att covid-19-pandemin visade att ny lagstiftning som tas fram skyndsamt kan behöva ändras många gånger när den väl trätt i kraft. Regeringen har inte heller någon annan uppfattning än kommittén.

Sammantaget kan regeringen därmed konstatera att fredstida kriser ofta kräver särskilda föreskrifter och att dessa kan röra stora delar av rättsordningen. Vissa föreskrifter kan regeringen meddela på egen hand eller med stöd av bemyndigande i lag, andra föreskrifter kan i fredstid bara meddelas av riksdagen. Om nya föreskrifter behövs under en pågående kris kan de ibland behöva vara på plats med kort varsel. Beroende på krisens förlopp kan föreskrifterna också behöva ändras efter att de trätt i kraft.

Visst slags beredskapslagstiftning för fredstida kriser är inte tillåten

I svensk rätt finns det särskild beredskapslagstiftning för både krigsförhållanden och fredstida kriser. Det är lagstiftning som har antagits av

Prop. 2024/25:155

63

De flesta remissinstanser delar kommitténs uppfattning. Bland dem som ger uttryck för det finns Försvarets radioanstalt, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och Riksdagens ombudsmän.

Regeringen konstaterar att covid-19-pandemin, som i sig var en förutsebar typ av kris, innebar stora behov av nya och ändrade föreskrifter på en rad områden. Den smittskyddslagstiftning som hade tagits fram i förväg visade sig i flera avseenden vara otillräcklig. Som kommittén anger talar mycket för att luckorna hade varit ännu större i en kris av mer oväntat slag. Svårigheten att bygga upp en heltäckande författningsberedskap beror på att det i slutänden trots allt inte går att förutse alla kriser som kan inträffa och hur de kan slå och att på förhand analysera alla behov av föreskrifter som kan uppstå. Samma uppfattning har bl.a. Grundlagsutredningen gett uttryck för (SOU 2008:125 s. 525).

Regeringen konstaterar i likhet med kommittén att författningsberedskapen alltid kommer att ha luckor. Luckorna kan bero på att det uppstår nya typer av kriser eller oförutsedda behov av nya regler. De kan också bero på att arbetet med att ta fram beredskapslagstiftning har eftersatts. Oavsett vad luckorna beror på kommer de att behöva hanteras när en allvarlig kris inträffar.

Lagstiftningsprocessen kan förkortas väsentligt

Under normala förhållanden ligger det ett omfattande och ofta långvarigt arbete bakom ny lagstiftning. Regeringsformen och riksdagsordningen innehåller dock regler som gör det möjligt att i brådskande fall både förkorta och undantagsvis även utesluta vissa steg som ingår i den normala lagstiftningsprocessen.

Kommittén redogör detaljerat för hur lagstiftningsprocessen kan skyndas på (SOU 2023:75 s. 272–278). Av redogörelsen framgår att det går att bl.a. anpassa regeringens beredning av ett ärende, förkorta remissförfarandet, avstå från att höra Lagrådet och påskynda riksdagens behandling av ett lagförslag. Det innebär att den tid det tar från det att ett lagstiftningsbehov uppstår till dess att en ny lag träder i kraft väsentligt kan förkortas, från flera år ner till någon eller några veckor. Ett sätt att ytterligare skynda på processen är att ett riksdagsutskott tar initiativ till ny lagstiftning. Att lagstifta genom utskottsinitiativ kan gå fortare än att lagstifta genom proposition, bl.a. för att det saknas möjlighet att väcka följdmotioner till ett utskottsinitiativ. Under covid-19-pandemin togs ny lagstiftning i flera fall fram genom utskottsinitiativ. Det finns exempel där ett lagstiftningsärende har tagit tre dagar räknat från utskottsinitiativet till lagens ikraftträdande (bet. 2019/20:UbU25, rskr. 2019/20:189). Tiden för att ta fram själva lagförslaget har då inte räknats in. Om regeringen får meddela föreskrifter genom förordning är processen normalt kortare än när föreskrifter meddelas av riksdagen i lag. Kommittén anger att en förordning i ett exceptionellt fall sannolikt skulle kunna tas fram, beslutas och träda i kraft under en och samma dag. Remissinstanserna för inte fram några invändningar mot kommitténs uppfattning.

I likhet med kommittén konstaterar regeringen att det i brådskande fall redan enligt dagens regler går att skynda på lagstiftningsprocessen så att nya föreskrifter kan tas fram på betydligt kortare tid än normalt. Om ny lagstiftning tas fram genom proposition, torde det kunna gå att få den på

Prop. 2024/25:155

65

66

I exceptionella situationer kan nya föreskrifter behövas omedelbart

Frågan är då om det i allvarliga fredstida kriser kan uppstå så skyndsamma behov av föreskrifter att de inte går att hantera med dagens regler.

Kommittén bedömer att så är fallet. Under covid-19-pandemin förekom det att ny lagstiftning ansågs så brådskande att den togs fram genom utskottsinitiativ. Samtidigt anser kommittén att det går att tänka sig situationer där nya föreskrifter skulle behövas i princip omedelbart för att skydda befolkningen och riket. Det kan t.ex. handla om stora kärnkraftsolyckor, dammbrott, naturkatastrofer eller liknande kriser, svåra pandemier med hastigt spridningsförlopp och hög dödlighet, mycket allvarliga terroristattentat, stora finanskriser eller omfattande störningar av betalningssystem, eldistribution eller annan kritisk infrastruktur.

En stor majoritet av remissinstanserna, däribland Finansinspektionen, Folkhälsomyndigheten, Länsstyrelsen i Stockholms län och Riksdagens ombudsmän, delar kommitténs uppfattning att den typen av mycket brådskande normgivningsbehov kan uppstå vid fredstida kriser. Centrum för rättvisa efterfrågar dock fler konkreta exempel på situationer där behovet av nya föreskrifter är så brådskande att de vanliga normgivningsreglerna inte räcker till. Liknande synpunkter lämnar bl.a. Länsstyrelsen i Västra Götalands län och Timbro. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap påpekar att lagen (2003:778) om skydd mot olyckor utgör ett kraftfullt lagstöd för åtgärder i samband med t.ex. kärnkraftsolyckor, dammbrott, naturkatastrofer eller liknande händelser.

Regeringen konstaterar att de kriser som tidigare har inträffat i Sverige visserligen har hanterats med stöd av befintliga normgivningsregler. Vid flera tillfällen har dock den svenska krishanteringen aktualiserat frågan om en särskild konstitutionell reglering för fredstida kriser, senast i samband med covid-19-pandemin (se bl.a. yttr. 2019/20:KU8y s. 16 och SOU 2022:10 s. 665 och 666). Precis som Länsstyrelsen i Norrbottens län anger kan också en framtida fredstida kris vara mer oväntad, medföra helt andra konsekvenser och vara mer akut än de händelser som Sverige hittills har drabbats av. Exempel på det finns från andra länder. Folkhälsomyndigheten konstaterar att det inte kan uteslutas att det, trots bättre författningsberedskap och ökad flexibilitet för riksdagens sammanträden, kan uppstå situationer som kräver att regeringen har förutsättningar att agera inom det obligatoriska lagområdet. Som exempel anger Finansinspektionen att störningar i det finansiella systemet potentiellt kan sprida sig snabbt till stora delar av samhället och få svåra konsekvenser varför det på finansmarknadsområdet kan uppstå behov av skyndsam reglering, även inom det

obligatoriska lagområdet, för att avvärja sådana störningar. Med anledning av Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps synpunkt konstaterar regeringen att lagen om skydd mot olyckor kan vara mycket betydelsefull i vissa situationer men att den har ett begränsat tillämpningsområde och inte kan tillgodose alla behov av åtgärder som kan uppstå i fredstida kriser.

Därutöver vill regeringen understryka att eftersom det inte går att förutse vilka kriser som kan inträffa och vilka behov av regler som kan uppstå behövs det en beredskap också för att kunna hantera det oväntade. De hot och risker som kan påverka vårt moderna samhälle framöver är många och komplexa. Hoten kan i många fall vara svårbedömda, hastigt växla och utvecklas snabbare och i andra riktningar än förväntat. Mycket talar för att bl.a. den säkerhetspolitiska utvecklingen, ökningen av antagonistiska hot och angrepp, digitaliseringen och det snabba informationsflödet, teknikutvecklingen inom bl.a. området för AI, och konsekvenserna av klimatförändringarna kan komma att innebära nya utmaningar för samhället under kommande år (se bl.a. prop. 2024/25:34 s. 15–20, skr. 2023/24:163 s. 9– 15 och SOU 2023:75 s. 125–140). Det är svårt att förutse vilka lagstiftningsåtgärder som kan komma att behövas och med vilken skyndsamhet de kan behöva vidtas.

I likhet med kommittén och en stor majoritet av remissinstanserna anser regeringen mot den bakgrunden att det kan uppstå situationer under en allvarlig fredstida kris som aktualiserar så akuta behov av nya föreskrifter på lagområdet att de inte går att hantera med dagens normgivningsregler.

Det saknas en ändamålsenlig lösning för sådana akuta situationer

Kommittén framhåller att om nya föreskrifter behövs under en pågående fredstida kris bör utgångspunkten vara att föreskrifterna tas fram på vanligt sätt genom att regeringen tar fram en proposition som riksdagen behandlar. I likhet med samtliga remissinstanser delar regeringen den uppfattningen.

Om lagstiftning grundar sig på ett utskottsinitiativ kan tiden det tar att lagstifta kortas med ytterligare ett par dagar jämfört med om lagstiftning tas fram genom proposition. Kommittén anser att utskottsinitiativ kan vara ett effektivt sätt att ta fram ny lagstiftning i enstaka fall, men att förlita sig på det som generell lösning när nya föreskrifter behövs i en allvarlig fredstida kris framstår enligt kommitténs mening som olämpligt av både principiella och praktiska skäl. Dessutom tar det, som framgår ovan, även med utskottsinitiativ viss tid innan en ny lag kan vara på plats, och även detta kan vara för långsamt i exceptionella fall. Några andra sätt att skynda på lagstiftningsprocessen finns inte. Kommitténs uppfattning är därför att det saknas en ändamålsenlig lösning om nya föreskrifter i lag behövs omgående.

De flesta remissinstanser, däribland Försvarshögskolan, Stockholms kommun och Sveriges akademikers centralorganisation, delar kommitténs uppfattning eller för inte fram några invändningar mot den. Några andra, bl.a. Civil Rights Defenders, Journalistförbundet, Timbro och Tjänstemännens centralorganisation, anser dock att lagstiftning genom utskottsinitiativ kan vara en lösning för brådskande normgivningsbehov.

Regeringen konstaterar att lagstiftning genom utskottsinitiativ är tänkt som en undantagslösning som bör användas med försiktighet. Som framgår av avsnitt 7.1 har konstitutionsutskottet flera gånger uttalat att

Prop. 2024/25:155

67

Prop. 2024/25:155

70

Regeringsformens bestämmelser tillgodoser till stor del behoven i kriser

Kommittén konstaterar vid en samlad bedömning att regeringsformens regler till stor del tillgodoser behovet av en effektiv normgivning i kriser, såväl behovet av att kunna anta ändamålsenlig beredskapslagstiftning i förväg som behovet av att få fram nya regler skyndsamt under en kris. Remissinstanserna uttrycker inte någon annan uppfattning än kommittén.

Regeringen instämmer i slutsatsen att nuvarande fördelning av normgivningsmakten mellan riksdagen och regeringen i stor utsträckning möjliggör att ändamålsenlig lagstiftning för fredstida kriser kan beslutas i förväg. I den typen av lagstiftning kan riksdagen delegera till regeringen att meddela föreskrifter, dels på det fakultativa lagområdet, dels om när lagstiftning ska börja eller upphöra att tillämpas. Om nya föreskrifter behövs under en pågående kris finns det vidare möjlighet att skynda på den vanliga lagstiftningsprocessen så att nya föreskrifter kan vara på plats snabbt. Regeringsformens bestämmelser är därmed i de allra flesta fall tillräckliga för att föreskrifter ska kunna antas i förväg eller, om det inte har gjorts, beslutas tillräckligt skyndsamt under en pågående kris.

Dagens reglering kan försvåra arbetet med författningsberedskap

Kommittén anser dock att nuvarande bestämmelser i regeringsformen i två avseenden kan försvåra en effektiv krishantering. Det ena är att riksdagen inte kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter som hör till det obligatoriska lagområdet i fredstida kriser. Detta kan enligt kommitténs mening försvåra arbetet med författningsberedskap.

De flesta remissinstanser som yttrar sig instämmer i kommitténs bedömning. Några av dem, bl.a. Försvarets radioanstalt, Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, framhåller att Sverige riskerar att drabbas av hot och händelser som ligger i en ”gråzon” mellan krigsförhållanden och fredstida kriser. Försvarsmakten anger att mycket stora samhälleliga påfrestningar kan uppstå och aktualisera behov av föreskrifter på det obligatoriska lagområdet utan att reglerna i 15 kap. RF anses tillämpliga. Liknande synpunkter förs fram av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Finansinspektionen anger att regleringarna på finansmarknadsområdet många gånger är både tekniska och detaljerade, varför normgivning på en lägre nivå än lag ofta är lämplig, samt att behovet av reglering på det området inte sällan aktualiserar gränsdragningsproblem mellan det obligatoriska och det fakultativa lagområdet.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län instämmer dock inte i kommitténs bedömning. Länsstyrelsen anser att avsaknaden av ett bemyndigande kan medföra problem när nya föreskrifter behövs under en kris men att det konstitutionella systemet är tillräckligt flexibelt även när författningsberedskapen inte har visat sig vara tillräckligt god.

För att beredskapslagstiftning ska fungera på ett ändamålsenligt sätt, kan det ofta vara lämpligt att konstruera den så att grundläggande bestämmelser tas in i lag medan mer detaljerade krav och villkor för tillämpningen författningsregleras på lägre nivå. Sådana föreskrifter kan behöva innefatta materiella krav som tillför den övergripande regleringen i lag något väsentligt nytt och därmed inte är möjlig att ta in i verkställighetsföreskriftens form. Detaljerna kan behöva anpassas under krisens förlopp. På liknande sätt kan det vara möjligt att på förhand inse att regler på ett

visst område kan behövas i en kris, men det kan vara svårt att förutse vad som bör gälla mer exakt. Förbudet mot delegation på det obligatoriska lagområdet i fredstida kriser kan som kommittén anger ytterst leda till att riksdagen i lag kan behöva reglera tider, platser, priser och andra detaljer som allmänt sett knappast lämpar sig för reglering på lagnivå. Lagarna kan sedan behöva ändras löpande under krisen. Regeringen anser precis som kommittén att det inte är en lämplig ansvarsfördelning mellan riksdagen och regeringen eller en rimlig användning av riksdagens resurser i kris.

Regeringen anser att en annan nackdel med dagens ordning är att det inte går att ta fram generellt tillämplig beredskapslagstiftning för både krigsförhållanden och allvarliga fredstida kriser, i vart fall om den ska innehålla bemyndiganden på det obligatoriska lagområdet. Svårigheter som kan uppstå både under krigsförhållanden och i fredstida kriser kan behöva hanteras på helt olika sätt beroende på problemens orsak. Som kommittén anger kan det t.ex. gälla problem med betalningar, infrastrukturstörningar eller radioaktivt nedfall. Regeringen konstaterar vidare att det har blivit vanligare att främmande makt använder sig av olika typer av antagonistiskt agerande i stället för, i kombination med eller som förberedelse till, konventionellt militärt våld (hybridhot). Det kan t.ex. handla om otillbörlig informationspåverkan, politiska påverkansoperationer, ekonomiska åtgärder, cyberangrepp, användning av migrationsströmmar i syfte att destabilisera grannländer, illegal underrättelseinhämtning och fysiska sabotage av kritisk infrastruktur (prop. 2024/25:34 s. 18 och 19). Vid den typen av hot är det ofta svårt att identifiera motståndaren. Flera remissinstanser påtalar att agerandet således sker i en ”gråzon” mellan krig och fred. I likhet med kommittén kan regeringen konstatera att den skarpa åtskillnad som regeringsformen gör mellan krigsförhållanden å ena sidan och fredstida förhållanden å andra sidan innebär att antagonistiska hot och angrepp måste klassificeras som krig eller krigsfara, eller vissa anslutande extraordinära förhållanden, för att kunna utlösa särskilda regler om normgivning. Bedömningen av en viss situation kan alltså få stora konsekvenser för vilka åtgärder som är möjliga att vidta.

Sammanfattningsvis konstaterar regeringen i likhet med kommittén att det kan innebära svårigheter att det inte är möjligt att besluta bemyndiganden på det obligatoriska lagområdet för fredstida kriser. Det kan begränsa möjligheterna att i förväg ta fram ändamålsenlig beredskapslagstiftning för allvarliga fredstida kriser. Det kan också leda till svårigheter om föreskrifter behövs under en sådan kris.

Avsaknaden av en lösning för akuta behov kan göra riket svårt att styra

Ett annat problem med dagens regler är enligt kommittén att det saknas en lösning för extremt brådskande normgivningsbehov. Detta påverkar statsmakternas möjligheter att reglera statsverksamheten och styra riket under en kris och därmed också deras förmåga att skydda befolkningen och riket. Flertalet remissinstanser instämmer i eller invänder i vart fall inte mot den bedömningen.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län och några andra remissinstanser delar inte kommitténs uppfattning. Enligt länsstyrelsen får avsaknaden av en lösning inte så svåra konsekvenser eller hindrar statsmakternas möjligheter att styra riket. Liknande synpunkter förs fram av Timbro som också

Prop. 2024/25:155

71

72

Till skillnad från dessa remissinstanser håller regeringen med kommittén. Om det uppstår normgivningsbehov under en allvarlig fredstida kris som inte går att hantera med dagens normgivningsregler, aktualiseras i praktiken två alternativ. Antingen får nödvändiga åtgärder vänta tills riksdagen har hunnit behandla en proposition eller ett utskottsinitiativ, eller så tvingas regeringen agera utan stöd i regeringsformen och måste styra riket med hänvisning till konstitutionell nödrätt. Som framgår av avsnitt 4.2 finns det sedan lång tid tillbaka en bred enighet i Sverige om att sådan nödrätt är en alltför osäker grund för riksdagens och regeringens agerande i krig och andra kriser. Det kan också, som kommittén påpekar, öka risken för att obefogade åtgärder vidtas och att grundläggande fri- och rättigheter kränks. Det har vidare starkt ifrågasatts om det enbart med hänvisning till konstitutionell nödrätt är möjligt att frångå regeringsformens regler om normgivning. Om regeringen i en nödsituation skulle meddela föreskrifter som enligt grundlag ska meddelas av riksdagen genom lag är det mycket tveksamt om dessa i efterhand, vid politisk och rättslig prövning och kontroll, skulle kunna godkännas som tillkomna i laglig ordning (se SOU 2008:125 s. 525 och 526). Alternativet att vänta på riksdagsbehandlingen av ett lagförslag för att behövliga regler ska komma på plats i tid skulle vidare, som kommittén framhåller, kunna få svåra konsekvenser i riktigt allvarliga lägen. Det skulle t.ex. kunna innebära att människor, egendom eller miljö allvarligt skadas. Regeringen hindras också i en sådan situation från att ta sitt ansvar att styra riket och leda krishanteringen. Till skillnad från Timbro anser regeringen att nya föreskrifter kan få effekt mycket snabbt, exempelvis om föreskrifterna avser vissa begränsningar eller förbud. Regeringen anser att båda alternativen i en allvarlig krissituation kan få konsekvenser som framstår som djupt otillfredsställande.

Sammantaget håller regeringen med kommittén om att avsaknaden av en lösning för de fall då föreskrifter på lagområdet behövs i princip omedelbart, kan begränsa möjligheterna att ta fram nödvändiga föreskrifter under allvarliga fredstida kriser. Regeringen instämmer också i kommitténs bedömning att det kan göra riket svårt att styra i sådana situationer.

Sammanfattning av bedömningen

Sammanfattningsvis bedömer regeringen i likhet med kommittén att regeringsformens bestämmelser tillgodoser de normgivningsbehov som kan uppstå i allvarliga fredstida kriser förutom i två avseenden. Det ena är att riksdagen i fredstid inte kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter som hör till det obligatoriska lagområdet. Det begränsar möjligheten att bygga upp en god författningsberedskap för fredstida kriser och kan medföra problem om nya föreskrifter behövs under en kris. Det andra är att det saknas en ändamålsenlig lösning om nya föreskrifter på lagområdet behövs i princip omedelbart eller i en situation där riksdagen tillfälligt inte kan fullgöra sin verksamhet. Det kan begränsa

att en möjlighet till skyndsam normgivning skulle kunna göra att arbetet med författningsberedskap för fredstida kriser inte prioriteras.

Regeringen anser att det finns stor anledning att beakta dessa farhågor. Att ändra ansvarsfördelningen mellan riksdagen och regeringen när det gäller normgivning utanför krigsförhållanden innebär en långtgående och principiell förändring. Det påpekas av flera remissinstanser, däribland Arbetsförmedlingen, Civil Rights Defenders, Juridiska institutionen vid Göteborgs universitet och Stockholms kommun. Grundläggande konstitutionella förändringar av det här slaget kräver givetvis noggranna överväganden.

Regeringen anser mot den bakgrunden att en utvidgad normgivningsmakt för regeringen i vissa fredstida kriser bör komma i fråga endast om det finns starka skäl som talar för det. Som bl.a. Civil Rights Defenders anger är det också angeläget att en eventuell ny reglering är rättssäker och proportionerlig och inte öppnar upp för missbruk.

Starka skäl talar för att regeringsformen behöver kompletteras

Som framgår av avsnitt 4 anser regeringen att Sverige måste kunna styras på ett effektivt och legitimt sätt även i svåra lägen, som allvarliga fredstida kriser. Planeringen för kriser bör inte bygga på konstitutionell nödrätt.

Kommitténs förslag innebär att särskilda bestämmelser om normgivning för vissa fredstida kriser införs i regeringsformen. I sådana situationer ska riksdagen kunna utvidga regeringens normgivningsmakt genom ett särskilt beslut som har två konsekvenser. För det första ska riksdagen kunna delegera normgivningsmakt till regeringen på det obligatoriska lagområdet, där delegation annars inte är tillåten. För det andra ska regeringen i exceptionella fall kunna meddela nödvändiga föreskrifter på lagområdet utan bemyndigande i lag. I undantagsfall ska regeringen kunna aktivera befogenheterna. Kommittén bedömer att de risker som är förenade med den föreslagna regleringen minimeras genom utformningen av förslaget.

Att regeringsformen bör kompletteras med särskilda normgivningsregler för vissa fredstida kriser stöds av en övervägande majoritet av remissinstanserna. Många av dem tillstyrker eller har inga invändningar mot kommitténs förslag i deras helhet. Flera remissinstanser, bl.a. Arbetsgivarverket, Sveriges akademikers centralorganisation och Inspektionen för vård och omsorg, anger att det är rimligt att regeringen har större befogenheter i en krissituation jämför med vad som normalt gäller och att förslagen möjliggör att Sverige även i allvarliga fredstida kriser kan styras på ett konstitutionellt adekvat sätt där riksdag och regering kan fullgöra sina respektive roller. Gislaveds kommun anser att förslagen höjer Sveriges förmåga att agera i händelse av allvarliga fredstida kriser. Flera remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Norrbottens län, Myndigheten för stöd till trossamfund och Totalförsvarets forskningsinstitut, framhåller också att det är förenat med risker att inte ha möjlighet till effektiv normgivning under en allvarlig fredstida kris.

Samtidigt för flera remissinstanser, däribland Arbetsförmedlingen, Centrum för rättvisa, Civil Rights Defenders, Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen, fram invändningar mot delar av kommitténs förslag. Invändningarna rör regeringens möjlighet att i undantagsfall aktivera de

Prop. 2024/25:155

75

hur befogenheterna används. Enligt regeringens mening innebär den mekanism som föreslås att den snabbhet som kan krävas för att i akuta kriser effektivt kunna skydda betydande värden balanseras på ett ändamålsenligt sätt mot vikten av rättssäkerhet och parlamentarisk kontroll. Det är en slutsats som flera remissinstanser står bakom, däribland Finansinspektionen, Försvarshögskolan, Inspektionen för vård och omsorg, Länsstyrelsen i Östergötlands län, Riksbanken, Riksdagens ombudsmän, Sveriges advokatsamfund och Sveriges Akademikers Centralorganisation. Riksdagens ombudsmän menar att kommittén har utfört ett mycket gediget arbete och att de resonemang som förs framstår som mycket väl underbyggda och fördelarna respektive riskerna med de olika förslagen redovisas på ett tydligt sätt. Försvarshögskolan anger bl.a. att kommitténs argumentation håller genom hela betänkandet och att det är tydligt att viktiga svenska principer eller ståndpunkter, i synnerhet likhetsprincipen och att inte utöva konstitutionell nödrätt, har beaktats väl. Svenska institutet för europapolitiska studier framhåller också att kommitténs förslag tar sin utgångspunkt i vetenskapligt vedertagna principer för hur beslut ska fattas i krig och i allvarliga kriser, nämligen med den huvudsakliga utgångspunkten att lagarna redan ska finnas på plats – med endast begränsade möjligheter till delegation till den exekutiva makten, som begränsas i tid och är under fortsatt kontroll av parlamentet.

Regeringen vill också framhålla att de argument som kommittén för fram för en grundlagsändring väger tungt, eftersom syftet är att säkerställa en rättssäker och ändamålsenlig hantering av allvarliga fredstida kriser för att kunna skydda befolkningen och riket från hot och faror.

I likhet med kommittén och en stor majoritet av remissinstanserna anser regeringen därför att det finns starka skäl att komplettera regeringsformen för att komma till rätta med de problem som har identifierats. Regeringen delar vidare kommitténs uppfattning att de risker som en sådan konstitutionell förändring kan innebära till stor del beror på hur regleringen utformas och att det går att minimera riskerna vid utformningen av reglerna.

Regeringen behandlar förslagets olika delar och remissinstansernas synpunkter på dessa i avsnitt 7.5. Dessförinnan behandlas det föreslagna tillämpningsområdet för bestämmelserna, liksom vissa allmänna utgångspunkter för utformningen av regleringen.

Bestämmelserna ska tillämpas i allvarliga fredstida krissituationer

I svensk rätt förekommer en rad olika uttryck för att beskriva kriser. Några exempel är allvarliga händelser, extraordinära förhållanden, extraordinära situationer, svåra påfrestningar på samhället, samhällsstörningar och allmänt nödläge som hotar nationens existens (se SOU 2023:75 s. 108–112).

Sedan den 1 januari 2023 förekommer uttrycket fredstida krissituationer i regeringsformen (8 kap. 13 §). Av bestämmelsen framgår att riksdagen kan bemyndiga Riksbanken att meddela vissa föreskrifter i fråga om bl.a. fredstida krissituationer. Vilka situationer uttrycket tar sikte på är kortfattat beskrivet i förarbetena. Det som avses är mycket allvarliga kriser, inte olyckor och andra händelser av mer vardaglig karaktär (jfr prop. 2021/22:41 s. 226, se även prop. 2004/05:5 s. 266 och SOU 2019:46 s. 1589). Ett exempel som nämns är ett långvarigt elavbrotts effekter på kontanthanteringen (prop. 2021/22:41 s. 122). Fredstida krissituationer

Prop. 2024/25:155

77

krissituation tycks också vara det uttryck som numera oftast förekommer i ny lagstiftning om kriser. Regeringen noterar exempelvis att Utredningen om kommuners och regioners beredskap nyligen har föreslagit en ny lag om kommuners och regioners grundläggande beredskap inför fredstida krissituationer och höjd beredskap där uttrycket fredstida krissituation används i stället för extraordinära händelser, med samma definition som i beredskapsförordningen (SOU 2024:65). Utredningen föreslår även att uttrycket kvalificerad fredstida krissituation ska tas in i samma lag och att det ska avse en mycket omfattande och svårartad fredstida krissituation som innebär en hög risk för många människors liv och hälsa eller för mycket omfattande skador på egendom eller miljön. Förslagen bereds i Regeringskansliet.

Till skillnad från Livsmedelsverket anser regeringen mot den bakgrunden att fredstida krissituationer är det mest lämpliga uttrycket att utgå ifrån, och inte exempelvis extraordinära förhållanden. Samtidigt anser regeringen, i likhet med kommittén, dels att de nya normgivningsreglerna bara ska kunna tillämpas när det verkligen är motiverat, dels att det uttryck som ska användas i regeringsformen bör ha en självständig innebörd. Det finns därför skäl att skärpa uttrycket på det sätt som kommittén föreslår och låta de nya bestämmelserna avse allvarliga fredstida krissituationer.

Allvarliga fredstida krissituationer bör inte definieras i grundlag

Kommittén gör bedömningen att en uttrycklig definition av allvarliga fredstida krissituationer inte bör tas in i regeringsformen eftersom en sådan riskerar att bli antingen för snäv och snabbt föråldrad, eller så allmänt hållen att den ger begränsad ledning. Enligt kommitténs mening är det bättre med en noggrann reglering av vem som avgör om det råder en sådan krissituation.

Civil Rights Defenders är inte enig med kommittén utan anser att en tydlig definition av uttrycket ger en grund för en enhetlig tolkning och tillämpning, vilket minskar risken för godtyckliga bedömningar. Liknande synpunkter förs fram av Länsstyrelsen i Västra Götalands län som anger att avsaknaden av en definition i regeringsformen riskerar att göra krisen politisk och leda till en omotiverad tillämpning av bestämmelserna.

Regeringen delar i och för sig uppfattningen att avsaknaden av en definition av allvarliga fredstida krissituationer kan leda till ett större tolkningsutrymme vid tillämpningen av de nya bestämmelserna. Samtidigt anser regeringen, i likhet med Försvarshögskolan och Riksdagens ombudsmän, att det behövs ett bedömningsutrymme för att regleringen ska kunna få avsedd effekt och att en definition i grundlag därför skulle behöva utformas med förhållandevis vida och allmänt hållna ramar för att inte riskera att bli för snävt avgränsad. Regeringen konstaterar vidare att det är mycket ovanligt att särskilda uttryck definieras i regeringsformen. Som framgår av avsnitt 6.2.3 definieras exempelvis termerna krig och krigsfara inte i regeringsformen, trots att de innebär stora förändringar av den konstitutionella ordningen. Regeringen bedömer att en mer ändamålsenlig ordning i det här fallet är att, som kommittén föreslår, införa en noggrann reglering av vem som avgör om det råder en allvarlig fredstida krissituation och låta beslutet bygga på bred parlamentarisk enighet.

Prop. 2024/25:155

79

Prop. 2024/25:155

80

Närmare om det föreslagna tillämpningsområdet

Även om kommittén inte föreslår en definition i grundlag gör den vissa uttalanden om det valda tillämpningsområdet allvarliga fredstida krissituationer. Det som ska avses är enligt kommitténs mening situationer som är av mycket svår karaktär och som avviker från det normala. Det kan t.ex. handla om svåra naturkatastrofer, ovanligt stora och svårartade olyckor, storskaliga terroristattentat, allvarliga epidemier eller omfattande störning av kritisk infrastruktur eller försörjningsystem. Kommittén konstaterar att händelser likt Tjernobylolyckan 1986 eller orkanen Katrina 2005 tveklöst hade varit att anse som allvarliga fredstida krissituationer om de inträffat i Sverige. Kommittén anger också att vissa skeden av covid-19-pandemin skulle ha kunnat betraktas som en allvarlig fredstida krissituation.

Några remissinstanser anser att tillämpningsområdet måste förtydligas ytterligare. Civil Rights Defenders anser att kommitténs definition är vagt formulerad och öppnar upp för godtycklig tolkning och potentiellt maktmissbruk. Länsstyrelsen i Stockholms län anger att det behövs någon form av närmare ledning för att inte ge utrymme för tillfälliga opinionsbildningar och riskera att en kris blir politisk, vilket skulle kunna skada allmänhetens förtroende för staten och myndigheterna. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att vissa minimikrav måste uppfyllas, t.ex. att krisen innebär att centrala samhällsfunktioners och institutioners möjlighet att fungera försvagas på ett sätt som är omfattande, oförutsebart och snabbt och som medför starka negativa konsekvenser för enskilda eller allmänna intressen. Enligt fakultetsnämnden framstår det också som centralt att det handlar om tidsbegränsade påfrestningar. Fakultetsnämnden anger också att fredstida kriser är mer diffust än krig och menar att det är tveksamt om det kan preciseras på ett sätt som ger möjlighet för krisregler att användas effektivt. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser att det torde vara möjligt att närmare exemplifiera den typ av kriser som avses omfattas. Även Länsstyrelsen i Stockholms län och Timbro efterlyser fler konkreta exempel på vilka kriser som skulle kunna omfattas av reglerna. Timbro anser också att det bör klargöras om vissa inträffade kriser, bl.a. covid-19-pandemin, finanskrisen 2008 och flyktingkrisen 2015, hade varit att betrakta som allvarliga fredstida krissituationer. Övriga remissinstanser för inte fram några invändningar mot kommitténs överväganden i den här delen. Myndigheten för psykologiskt försvar framhåller dock att det är angeläget att reglerna tar sikte på kriser av en mycket hög allvarlighetsgrad där det föreligger konkret och omedelbar fara för grundläggande demokratiska värden.

Med anledning av remissinstansernas invändningar i fråga om risken för en alltför vid tolkning av uttrycket vill regeringen anföra följande. Regeringen instämmer i uppfattningen att det behövs viss ledning kring vilka situationer som skulle kunna omfattas. Det ger en ökad förutsebarhet och sätter nödvändiga ramar för tillämpningen av bestämmelserna. Som kommittén anger bör det handla om fredstida kriser av mycket allvarlig karaktär, som ofta är sektorsövergripande och rör stora delar av samhället. Det handlar alltså om allvarliga händelser utanför det vanliga, som drabbar många människor eller stora delar av samhället, som kan få mycket långtgående konsekvenser och som är svåra eller omöjliga att hantera med de vanliga normgivningsreglerna. Däremot är de nya bestämmelserna inte

avsedda att hantera generella och mer långvariga samhällsproblem, och inte heller händelser som visserligen är oväntade men vars konsekvenser för befolkningen och samhället i stort är begränsade. Regeringen anser vidare, i likhet med kommittén, att viss ledning vid tolkningen bör kunna hämtas från uttalanden i lagförarbeten där det uttalats att det som avses med fredstida krissituationer är mycket allvarliga kriser. Viss ledning kan också hämtas från den nuvarande legaldefinitionen av uttrycket i beredskapsförordningen, även om viss försiktighet i det avseendet är påkallad med hänsyn till normhierarkin och avsaknaden av förarbeten. Vid tolkningen av vad som är en mycket allvarlig fredstida kris, bör stöd för bedömningen i viss mån också kunna hämtas från Europadomstolens tolkning av vad som är ett allmänt nödläge enligt artikel 15 i Europakonventionen. Det som faller inom tillämpningsområdet för den bestämmelsen i fredstid torde i många fall kunna betraktas som tillräckligt allvarligt för att vara en allvarlig fredstida krissituation. Som kommittén framhåller bör även definitionen av nödsituationer i Grundlagsutredningens förslag från 2008 kunna beaktas vid tolkningen. Vid en jämförelse mellan fredstida krissituation och nödsituation torde dessa uttryck till stor del ta sikte på samma situationer.

När det gäller frågan om konkreta händelser som skulle kunna omfattas är det som kommittén anger vanskligt att ge sådana exempel. Regeringen har dock ingen annan uppfattning än kommittén när det gäller händelser i paritet med t.ex. Tjernobylolyckan 1986 eller orkanen Katrina 2005. Samma sak gäller 11 september-attackerna 2001 om en sådan attack inte hade bedömts utgöra krig eller krigsfara. Regeringen instämmer också i kommitténs bedömning att covid-19-pandemin i vissa svåra skeden skulle ha kunnat betraktas som en allvarlig fredstida krissituation. Samtidigt vill regeringen framhålla att det är en sak att i ett akut skede av en fredstida kris göra en bedömning av läget och ta ställning, en helt annan sak att i efterhand göra en utvärdering av hur allvarlig och omfattande krisen verkligen blev och vilka normgivningsbehov som faktiskt uppstod.

Försäkringskassan anser att det behöver tydliggöras i förarbetena hur uttrycket allvarlig fredstida krissituation skiljer sig från uttrycket fredstida krissituation i 8 kap. 13 § RF. Migrationsverket framhåller att det är ett generellt problem att svensk rätt, inklusive Europakonventionen, innehåller så många olika uttryck för kriser och att det vore lämpligt att förklara deras status i förhållande till varandra. Med anledning av dessa synpunkter konstaterar regeringen att det förekommer olika uttryck i svensk rätt för att beskriva kriser och att de delvis överlappar varandra. Kommittén har dock inte haft i uppdrag att ta ett helhetsgrepp över begreppsbildningen, och några närmare uttalanden om hur de olika uttrycken förhåller sig till varandra är inte lämpligt att göra i det här sammanhanget. Regeringen nöjer sig därför med att klargöra att uttrycket allvarliga fredstida krissituationer är ett självständigt uttryck som är mer kvalificerat än fredstida krissituation och som avser samma typ av situationer, men av en högre allvarlighetsgrad, än de i 8 kap. 13 § RF.

Regeringen vill slutligen framhålla att tillämpningen av bestämmelserna kommer att ske av regeringen under konstitutionellt ansvar och i hög grad bli föremål för parlamentarisk kontroll. Som framgår av avsnitt 7.5.1 föreslås bl.a. att riksdagen med bred parlamentarisk enighet, tre fjärdedelar av

Prop. 2024/25:155

81

84

Vidare bedömer regeringen att ett särskilt krav bör anges i lagtexten för att klargöra att befogenheterna bara kan aktiveras när det är motiverat. Många fredstida kriser kan hanteras enligt de vanliga reglerna i 8 kap. RF. I sådana fall ska de särskilda bestämmelserna om normgivning inte tillämpas. Uttrycket förhållandena kräver det förekommer sedan tidigare i regeringsformen som villkor för att aktivera krigsdelegationen i krig eller krigsfara (15 kap. 2 §). Riksdagen och regeringen har i det sammanhanget ansett att villkoret är en tillräcklig spärr mot ett otillbörligt inkallande av delegationen (prop. 1987/88:6 s. 30 och bet. 1987/88:KU16 s. 4, se vidare avsnitt 6.2.3). Regeringen anser, till skillnad från Länsstyrelsen i Västra Götalands län, att det finns goda skäl för att beslutet ska kunna fattas redan innan det finns konstaterade behov av nya föreskrifter, om det kan antas att sådana behov kommer att uppstå under krisen. Det innebär att beslutet kan fattas med något mindre brådska. Samtidigt vill regeringen understryka att utgångspunkten är att föreskrifter ska tas fram i vanlig ordning om det redan tidigt står klart vilka föreskrifter som kommer att behövas för att hantera krisen.

Sammantaget anser regeringen, till skillnad från bl.a. Institutet för mänskliga rättigheter och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, att det uttryck som kommittén föreslår innebär ett ändamålsenligt krav för att befogenheterna inte ska kunna aktiveras i situationer där det inte är motiverat, samtidigt som det ger utrymme för nödvändig flexibilitet.

Folkhälsomyndigheten önskar ett förtydligande om vad som ska gälla om två allvarliga fredstida krissituationer pågår under överlappande tid. Med anledning av det vill regeringen klargöra att ett aktiveringsbeslut ska avse en viss specifik krissituation och att regeringens befogenheter är kopplade till detta beslut. Om det skulle uppstå två parallella allvarliga fredstida krissituationer, som båda kräver att regeringen har särskilda befogenheter, bör alltså två separata aktiveringsbeslut fattas.

Beslutet ska fattas av riksdagen med kvalificerad majoritet

Kommittén föreslår att det i normalfallet ska vara riksdagen som fattar aktiveringsbeslutet och därmed tar ställning till om det råder en allvarlig fredstida krissituation och om förhållandena kräver att regeringen har särskilda befogenheter. Beslutet ska fattas av riksdagen med kvalificerad majoritet, tre fjärdedelar av de röstande. Något kvorumkrav föreslås inte eftersom kommittén anser att ett sådant riskerar att göra riksdagen ur stånd att fatta beslut och minskar riksdagens flexibilitet.

En övervägande majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Kungliga krigsvetenskapsakademien anser dock att kravet på kvalificerad majoritet kan innebära att beslutet blir kontraproduktivt och att regeringen då kan gå in och fatta beslut i stället. Civil Rights Defenders framhåller att huvudregeln att regeringens

befogenheter bör kräva ett aktiveringsbeslut från riksdagen är lämpligt och utgör en adekvat lösning men anser att kravet på kvalificerad majoritet bör kombineras med ett kvorumkrav i syfte att öka beslutets legalitet och förhindra ett hypotetiskt scenario där ledamöter ur oppositionen förhindras att delta i omröstningen. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser dock att avvägningen avseende omröstningsregeln är välmotiverad och att det vore oklokt att införa en kvorumregel eftersom riksdagens möjlighet till flexibilitet i arbetssättet skulle försvinna.

Regeringen konstaterar att det är angeläget att möjligheterna till effektiv normgivning i kritiska lägen säkerställs, så att nödvändiga åtgärder för att skydda befolkningen och riket kan vidtas med lagligt stöd. Samtidigt måste, som kommittén understryker, riksdagens ställning som folkets främsta företrädare upprätthållas och risken för en omotiverad tillämpning, eller i värsta fall missbruk, av de nya bestämmelserna minimeras. I likhet med kommittén och de flesta remissinstanser som yttrar sig, anser regeringen att det bör införas ett krav på kvalificerad majoritet vid riksdagens prövning av ett aktiveringsbeslut. Ett sådant krav säkerställer att reglerna inte kan tillämpas annat än om det finns en bred parlamentarisk enighet om att detta är nödvändigt. Kommittén överväger olika alternativ och landar i att kravet bör vara tre fjärdedelar av de röstande. Ingen remissinstans för fram några synpunkter på det. Regeringen har inte heller något annan uppfattning än kommittén i den delen. Med anledning av synpunkten från Kungliga krigsvetenskapsakademien vill regeringen påpeka att om den kvalificerade majoritet som krävs i kammaren inte uppnås, kommer det givetvis inte heller finnas skäl för regeringen att aktivera befogenheterna. Regeringen vill samtidigt understryka att bedömningen av om de särskilda befogenheterna behövs eller inte för att hantera en pågående kris ständigt måste kunna omprövas under krisens förlopp. Tidigare ställningstaganden måste kunna ändras om förhållandena kräver det. Det kan därför inte heller uteslutas att regeringen i ett enskilt fall skulle kunna behöva fatta ett aktiveringsbeslut vid någon senare tidpunkt (se närmare under rubriken Det behövs en undantagslösning för exceptionella situationer). Givetvis är dock en utgångspunkt att det även i en sådan situation finns ett brett parlamentariskt stöd för bedömningen, något som kravet på kvalificerad majoritet tillgodoser.

När det gäller frågan om kvorumkrav anser regeringen att de argument som kommittén tar upp mot att ha ett sådant krav framstår som övertygande. Även om ett krav på att ett visst antal ledamöter ska delta i omröstningen ytterligare skulle kunna säkerställa att det finns en bred parlamentarisk enighet innebär det flera nackdelar. Kvorumregler har tidigare ansetts kunna leda till bl.a. tidsförluster (SOU 1972:15 s. 279). Som kommittén framhåller skulle det kunna bli särskilt påtagligt i en allvarlig fredstida krissituation där krisen i sig kan hindra ledamöter från att närvara när beslut ska fattas. Det skulle också göra att riksdagens valmöjligheter när det gäller att frivilligt anpassa sina verksamhetsformer, som bl.a. skedde under covid-19-pandemin, avsevärt minskar. Övervägande skäl talar därför mot att ett kvorumkrav införs. Som kommittén framhåller är det dock för legitimitetens skull angeläget att beslutet vilar på en så bred bas som möjligt, trots att någon kvorumregel inte tillämpas.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet anser att riksdagens ställningstagande i fråga om kristillståndet bör vara tidsbegränsat

Prop. 2024/25:155

85

86

Regeringen delar i och för sig uppfattningen att det är angeläget att regeringen inte har särskilda normgivningsbefogenheter längre än vad som är nödvändigt. Som framgår av avsnitt 7.5.4 föreslås också att det ska vara obligatoriskt att återkalla befogenheterna i vissa fall. Samtidigt konstaterar regeringen att ett aktiveringsbeslut i sig inte innebär att några konkreta åtgärder vidtas. Sådana åtgärder följer i stället av de föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av de särskilda befogenheterna. Föreskrifter som regeringen självständigt meddelar utan bemyndigande ska alltid vara tidsbegränsade, skyndsamt underställas riksdagen och ska kräva kvalificerad majoritet hos riksdagen för att godkännas (se avsnitt 7.5.3). Detta säkerställer att det hela tiden finns ett brett parlamentariskt stöd för de krisåtgärder som vidtas. När det gäller de föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av ett bemyndigande avgör riksdagen i samband med framtagandet av varje enskilt bemyndigande vilka krav som då bör gälla i fråga om exempelvis tidsbegränsning och underställning (se avsnitt 7.5.2). Därutöver föreslår regeringen att en riksdagsminoritet alltid ska kunna väcka frågan om att återkalla befogenheterna och därmed få till stånd en prövning av om regeringen ska ha kvar de särskilda befogenheterna att meddela föreskrifter (se avsnitt 7.7). I likhet med kommittén och en majoritet av remissinstanserna anser regeringen mot den bakgrunden att något krav på tidsbegränsning när det gäller själva aktiveringsbeslutet inte är nödvändigt.

Det behövs en undantagslösning för exceptionella situationer

Att riksdagen aktiverar de särskilda befogenheterna bör som kommittén anger vara den tydliga huvudregeln. Även om alla ledtider kortas maximalt kommer det dock att ta viss tid för riksdagen att bereda och fatta ett aktiveringsbeslut. Kommittén bedömer att riksdagen ytterst skulle kunna fatta ett aktiveringsbeslut inom några dagar räknat från det att behovet uppstår när beslutet bereds efter proposition. Om beslutet i stället fattas efter ett utskottsinitiativ, gör kommittén bedömningen att det skulle kunna gå ännu något snabbare. Regeringen instämmer i bedömningarna och konstaterar att det innebär att regeringens särskilda befogenheter inte kommer att hinna aktiveras av riksdagen om nya föreskrifter på lagområdet behövs i princip direkt. Detsamma gäller om riksdagen inte kan fullgöra sina uppgifter.

Kommittén föreslår därför att regeringen i undantagsfall ska kunna aktivera befogenheterna på egen hand för att säkerställa att nödvändiga normgivningsbehov kan tillgodoses också i sådana exceptionella fall.

Flera remissinstanser motsätter sig förslaget. Centrum för rättvisa anser att behovsanalysen inte framstår som övertygande, särskilt då riksdagen föreslås få utökade möjligheter att sammanträda och det inte föreslås något kvorumkrav för aktiveringsbeslutet. Även Civil Rights Defenders anser att det saknas behov av en undantagsregel och anser att en sådan riskerar att underminera grundläggande demokratiska principer. Civil Rights

Defenders ifrågasätter visserligen inte att det kan uppstå situationer som kräver att nya föreskrifter på lagområdet meddelas omedelbart men anser att de skyddsmekanismer som föreslås inte är tillräckliga. Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen är också negativ till förslaget och menar att om en tillfälligt extrem auktoritär regering skulle ha denna makt i regeringsformen kan en mycket allvarlig situation uppstå. Stockholms kommun anser att det är tveksamt om förslaget innehåller tillräckliga skyddsmekanismer och att riskerna bör analyseras närmare. Länsstyrelsen i Västra Götalands län anger att tidsvinsten är minimal.

Med anledning av dessa synpunkter vill regeringen anföra följande. Den tid som det tar för riksdagen att bereda ett ärende för att kunna fatta ett aktiveringsbeslutet är i de allra flesta fall nödvändig och försvarlig. Som framgår av avsnitt 7.3 kan det dock uppstå situationer under en allvarlig fredstida kris när nya föreskrifter på lagområdet behöver meddelas i princip omedelbart, i extrema fall redan under dagen. Avsikten är att de nya normgivningsbestämmelserna ska kunna tillämpas också i sådana fall. Det går inte att utesluta att även någon dags fördröjning skulle kunna få mycket svåra konsekvenser i exceptionella fall. Reglerna ska också kunna tillämpas om riksdagen av något skäl inte kan sammanträda. I likhet med Centrum för rättvisa konstaterar regeringen att utökade möjligheter för riksdagen att sammanträda kan minska behovet av en undantagsreglering i vissa situationer. Detsamma gäller avsaknaden av ett kvorumkrav för aktiveringsbeslutet. Samtidigt skiljer sig förutsättningarna för att använda digitala lösningar åt i olika typer av kriser, och sådana möjligheter kan i vissa lägen vara helt uteslutna, exempelvis av säkerhetsskäl (se avsnitt 5.3). Regeringen kan vidare konstatera att även om riksdagen kan sammanträda utan att hålla fysiska möten i utskott och kammare, eller fatta beslut med ett mindre antal ledamöter närvarande, innebär det inte att ett aktiveringsbeslut kommer att kunna fattas direkt. Den fördröjning som uppkommer i samband med en riksdagsbehandling kan i extrema situationer medföra oförsvarliga skadeverkningar.

Att en undantagslösning av det här slaget är förenad med vissa risker är regeringen medveten om. Det kan exempelvis inte uteslutas att befogenheterna skulle kunna aktiveras i en situation där det inte är nödvändigt att göra det. Samtidigt är det, som kommittén och flera remissinstanser understryker, också förenat med risker om de särskilda befogenheterna inte kan tillämpas när de faktiskt behövs. Det kan leda till att det enda statsorgan som har behörighet att meddela normer som är bindande för enskilda inte kan fylla sin funktion när samhället utsätts för svåra prövningar och det finns ett stort behov av nationell styrning och handlingskraft. Sverige skulle i en sådan situation i praktiken kunna stå utan ett viktigt och effektivt verktyg i en svår kris. Det innebär som framgått en uppenbar risk för att nödvändiga åtgärder inte kommer till stånd, eller att åtgärder måste vidtas utan lagligt stöd och helt utan parlamentarisk kontroll. Det bör också framhållas att de befogenheter som aktiveras i sig är föremål för flera skyddsmekanismer (se avsnitt 7.5.2 och 7.5.3).

Regeringen anser mot den bakgrunden, i likhet med kommittén och majoriteten av remissinstanserna, att det finns ett uppenbart behov av en undantagsreglering som säkerställer att den föreslagna regleringen inte blir verkningslös i skarpa lägen. Att regeringen aktiverar befogenheterna inom

Prop. 2024/25:155

87

88

enligt regeringens mening som mest ändamålsenligt.

Undantagsregeln ska omgärdas av skyddsmekanismer

Kommittén föreslår att regeringen ska få aktivera befogenheterna om det är uppenbart att riksdagens beslut inte kan avvaktas. Ett sådant beslut ska så snart som möjligt underställas riksdagen för prövning. För att riksdagen ska godkänna beslutet ska det krävas att minst tre fjärdedelar av de röstande enas om detta, annars faller regeringens beslut.

Några remissinstanser för fram synpunkter på det villkor som föreslås. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet föreslår att regeringen endast ska få fatta beslutet om riksdagen inte kan sammanträda och ett dröjsmål skulle kunna leda till avsevärt men för angelägna allmänna intressen. Civil Rights Defenders anser att kriteriet uppenbart att riksdagens beslut inte kan avvaktas är vagt och öppet för regeringens subjektiva bedömning. Liknande synpunkter framför Företagarna som anser att det inte är tydligt vad som är att se som uppenbart eller vem som ska avgöra detta. Svea hovrätt anger att det finns skäl att använda ett mer etablerat begrepp och noterar att uttrycket extraordinära förhållanden används i 15 kap. 6 och 12 §§ RF för att beskriva liknande situationer. Tjänstemännens centralorganisation föredrar också uttrycket extraordinära förhållanden.

Till skillnad från dessa remissinstanser anser regeringen att det uttryck som kommittén föreslår är lämpligt att använda för att ringa in de situationer som regleringen är tänkt att träffa. Uttrycket tydliggör att det ska vara fråga om fall som är så brådskande att riksdagens prövning inte kan inväntas. Det kan t.ex. handla om situationer där det är tydligt att nya föreskrifter på lagområdet behöver meddelas redan under dagen eller dagen därpå eller då det står klart att sådana föreskrifter behövs omgående i ett läge då riksdagen tillfälligt inte kan sammanträda eller ett sammankallande inte kan inväntas. Att knyta beslutet enbart till att riksdagen inte kan sammanträda, som Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet föreslår, blir enligt regeringens mening alltför begränsande. Ett krav om att ett dröjsmål skulle innebära avsevärt men för angelägna allmänna intressen föreslås för att regeringen ska få meddela föreskrifter utan bemyndigande från riksdagen med stöd av de särskilda befogenheterna (se avsnitt 7.5.3). Regeringen anser inte att ett lika strängt krav är ändamålsenligt för själva aktiveringsbeslutet. Vidare är regeringens uppfattning att uttrycket uppenbart ger ett starkare skydd mot en omotiverad tillämpning än t.ex. uttrycket extraordinära förhållanden som förekommer i 15 kap. RF med ett delvis annat och bredare tillämpningsområde (se avsnitt 7.3).

Regeringen instämmer vidare med kommittén i att regeringens beslut snarast möjligt bör underställas riksdagen. Detta framhålls också av bl.a. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet. Underställning sker genom proposition. Eftersom en proposition ska tas fram kan det, som kommittén anger, inte krävas att underställning sker omedelbart. Beslutet bör dock underställas så snart som möjligt. I regel borde det kunna ske inom några dagar. Kravet på underställning bör gälla även om riksdagen tillfälligt inte kan fullgöra sina uppgifter. Prövningen av regeringens beslut får då ske när riksdagen åter är i funktion. Regeringen anser vidare att det

är lämpligt att samma krav på kvalificerad majoritet, tre fjärdedelar av de röstande, som när riksdagen fattar beslutet bör gälla för att riksdagen ska godkänna regeringens beslut. Om en sådan majoritet inte uppnås faller regeringens beslut och de särskilda befogenheterna får inte tillämpas.

Centrum för rättvisa anser att det bör övervägas om en yttre tidsgräns ska gälla för underställande av aktiveringsbeslut fattade av regeringen och för riksdagens godkännande av beslutet. Som skäl anges att även om en riksdagsminoritet kan stoppa föreskrifter som regeringen självständigt meddelar så kan riksdagen ha tagit fram mer eller mindre långtgående bemyndiganden på det obligatoriska lagområdet som också aktiveras. Regeringen anser dock i likhet med kommittén att det är tillräckligt att sådana tidsfrister gäller i nästa steg, dvs. om regeringen använder sina befogenheter för att självständigt meddela föreskrifter på lagområdet (se avsnitt 7.5.3). I dessa fall gäller samma krav på kvalificerad majoritet för att riksdagen ska godkänna föreskrifterna, vilket gör att en minoritet kan stoppa de åtgärder som regeringen vidtar. Det får vidare förutsättas att riksdagen i samband med att bemyndiganden på det obligatoriska lagområdet tas fram i förväg noga överväger i vilken mån regeringens föreskrifter ska omfattas av särskilda krav och frister (se avsnitt 7.5.2).

Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen menar att det inte finns något hinder mot att regeringen under en period fattar ett stort antal beslut som ska underställas riksdagen och därmed upprätthåller sina befogenheter utan inskränkning i tid, vilket är oacceptabelt. Även Stockholms tingsrätt uppfattar att regeringen kan kringgå skyddsmekanismerna genom att fatta nya aktiveringsbeslut. Som remissinstanserna uppmärksammar föreslår kommittén inte någon reglering som innebär ett formellt hinder mot att regeringen fattar ett nytt aktiveringsbeslut efter att riksdagen har prövat och underkänt ett tidigare sådant beslut. Enligt regeringen finns det goda skäl för en sådan ordning. En allvarlig fredstida krissituation kan förändras mycket snabbt, och behov av nya föreskrifter kan uppstå plötsligt. Att införa en reglering med spärrtid eller något annat hinder för regeringen att fatta ett nytt aktiveringsbeslut skulle riskera att hämma krishanteringen på ett oförutsebart sätt. Regeringen vill också framhålla att riksdagen alltid har möjlighet att stoppa regeringens särskilda befogenheter att meddela föreskrifter om den anser att dessa inte behövs (se avsnitt 7.5.4). Dessutom ligger det ett inbyggt skydd mot missbruk i det parlamentariska systemet som sådant och det faktum att regeringen agerar under konstitutionellt ansvar.

Sammantaget bedömer regeringen att de skyddsmekanismer som föreslås innebär att undantagsregleringen får en utformning som på ett ändamålsenligt sätt tillgodoser både behovet av nödvändig flexibilitet och intresset av parlamentarisk kontroll.

Sammanfattning av förslaget

Sammanfattningsvis anser regeringen, i likhet med kommittén, att de nya normgivningsbefogenheterna ska bygga på ett särskilt beslut som fattas av riksdagen med kvalificerad majoritet. Regeringen instämmer också, precis som majoriteten av remissinstanserna, i kommitténs bedömning att en undantagslösning bör införas och ställer sig bakom kommitténs förslag om hur en sådan bör utformas.

Prop. 2024/25:155

89

under krigsförhållanden. Efter ett aktiveringsbeslut ska riksdagen alltså i lag kunna bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter om exempelvis köp, krediter, begränsningar av rörelsefriheten och annat som hör till det obligatoriska lagområdet. Regleringen ska omfattas av samma begränsningar som gäller för krigsförhållanden (15 kap. 6 § RF).

De flesta remissinstanser som yttrar sig över förslaget är positiva till det. Flera av dem framhåller att förslaget stärker förmågan att möta hot och händelser som inte faller in under reglerna i 15 kap. RF. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap betonar att inom området krisberedskap och civilt försvar har under senare år behovet av att samhället har en förmåga att sömlöst gå från arbete under fredstida förutsättningar till arbete under krig uppmärksammats alltmer. Det finns enligt myndigheten en ökad risk att Sverige utsätts för olika typer av antagonistiska handlingar som inte kan kategoriseras som krig eller krigsfara, och författningsberedskapen behöver anpassas för att möta denna typ av oklara situationer. Myndigheten menar att förslaget är en förutsättning för att uppnå en god författningsberedskap och ett sömlöst arbete med fredstida kriser och höjd beredskap samt att det också borde minska behovet av att ta fram nya föreskrifter skyndsamt under en kris. Även flera andra remissinstanser, däribland Försvarets radioanstalt och Myndigheten för psykologiskt försvar, anser att det är angeläget att beredskapslagstiftning med bemyndiganden på det obligatoriska lagområdet kan tas fram också för allvarliga kriser som inte faller in under 15 kap. RF. Enligt Finansinspektionen är finansmarknaden ett annat område där den typen av lagstiftning skulle kunna behövas.

Några remissinstanser motsätter sig förslaget och ifrågasätter att nyttan med det är större än riskerna. Länsstyrelsen i Västra Götalands län menar att förslaget kan göra att arbetet med författningsberedskap inte prioriteras.

Som framgår av avsnitt 7.3 anser regeringen att den begränsning som ligger i att riksdagen inte kan delegera normgivningsmakt till regeringen på det obligatoriska lagområdet i vissa fredstida kriser kan inverka negativt på möjligheterna att ta fram adekvata regler inför och under fredstida kriser. Den bestämmelse som kommittén föreslår syftar till att komma till rätta med det problemet. Den ska göra det möjligt för riksdagen att i förväg anta lagstiftning för allvarliga fredstida krissituationer med lämpliga bemyndiganden inom det obligatoriska lagområdet. Sådan beredskapslagstiftning skulle kunna tas fram enligt den mycket gedigna lagstiftningsprocess som tillämpas under normala förhållanden. Med en sådan ordning kan de behövliga bemyndigandena övervägas mycket ingående och anpassas på det sätt som riksdagen anser är lämpligt. På liknande sätt som när det gäller krigsförhållanden skulle lagstiftningen vara utformad så att den inte går att tillämpa förrän det råder en allvarlig fredstida krissituation. Därutöver skulle det förutsättas att det fattats ett beslut om att regeringen ska ha särskilda befogenheter att meddela föreskrifter.

Regeringen delar inte Länsstyrelsen i Västra Götalands läns uppfattning att arbetet med författningsberedskap kan komma att nedprioriteras om förslaget genomförs. Tvärtom kan förslaget i stället bidra till att stärka författningsberedskapen för fredstida kriser och göra den mer ändamålsenlig, vilket många remissinstanser framhåller som angeläget. En god författningsberedskap kan i sin tur, vilket bl.a. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap understryker, minska behovet av att skyndsamt ta

Prop. 2024/25:155

91

att det finns ett konkret behov av att utöka möjligheterna för riksdagen att delegera normgivningsmakt på det obligatoriska lagområdet, för att på så sätt stärka statsmakternas förmåga att mera effektivt kunna möta svåra hot och händelser som inte omfattas av nuvarande regler om krig och krigsfara.

Regeringen anser att bestämmelserna, liksom kommittén föreslår, ska omfattas av samma begränsningar som gäller för krigsförhållanden. Det innebär att förutsättningarna för delegationen noga bör anges i lag och att bemyndigandet inte ska medföra någon rätt för regeringen att stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen.

Sammantaget ställer sig regeringen alltså bakom kommitténs förslag.

Några ytterligare begränsningar bedöms inte vara nödvändiga

Några remissinstanser föreslår att regleringen ska förses med ytterligare villkor eller begränsningar, utöver vad som gäller enligt 15 kap. 6 § RF.

Institutet för mänskliga rättigheter föreslår att det införs ett krav om att bemyndiganden inte ger regeringen rätt att meddela föreskrifter som står i strid med Sveriges internationella åtaganden för mänskliga rättigheter. Timbro anser att förslaget möjliggör en omotiverat omfattande delegation och att det bör vara möjligt att utforma ett mer precist bemyndigande som inte omfattar t.ex. stora delar av civilrätten. Även Journalistförbundet önskar tydligare begränsningar av regeringens mandat i syfte att motverka att regeringen i vanlig lag inskränker grundläggande principer i grundlagarna, som föreningsfriheten, offentlighetsprincipen och censurförbudet.

Vilka föreskrifter regeringen ska kunna meddela ska enligt förslaget bestämmas av riksdagen i varje enskilt bemyndigande. Oavsett om bemyndigandena har tagits fram i förväg eller under en kris ska de, precis som enligt 15 kap. 6 § RF, avse föreskrifter i visst ämne och det ska noga anges under vilka förutsättningar de får utnyttjas. Riksdagen kommer således att behöva precisera vilka föreskrifter som regeringen ska få meddela och när. Som kommittén anger ger förslaget lika lite som 15 kap. 6 § RF stöd för generalfullmakter för regeringen, dvs. lagar med bemyndiganden som för viss tid ger regeringen en allmän frihet att handla mot eller upphäva gällande lag (jfr prop. 1973:90 s. 455). Som framgått bedömer regeringen dessutom att allvarliga fredstida krissituationer kan aktualisera behov av ingripande föreskrifter, som t.ex. begränsar grundläggande fri- och rättigheter eller rör civilrättens område. Att i grundlag närmare precisera eller införa generella begränsningar av riksdagens utrymme att delegera normgivningsmakt på det sätt som Journalistförbundet och Timbro föreslår framstår mot den bakgrunden inte som ändamålsenligt. Regeringen konstaterar vidare att de föreslagna bestämmelserna inte påverkar Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Sådana förpliktelser ska givetvis beaktas i lika hög grad när regeringen meddelar föreskrifter inom det obligatoriska lagområdet som när riksdagen gör det. Någon särskild reglering är inte nödvändig.

Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet framhåller att de förordningar som regeringen meddelar med stöd av ett bemyndigande kan vara i kraft under lång tid. Fakultetsnämnden anser därför att det bör anges att sådana föreskrifter ska upphöra att gälla vid en viss tidpunkt, senast då den allvarliga fredstida krissituationen inte längre föreligger. Även

Prop. 2024/25:155

93

Skälen för regeringens förslag

I exceptionella fall ska regeringen kunna agera omgående

Kommittén föreslår att regeringen i vissa exceptionella fall ska få meddela föreskrifter på lagområdet direkt, utan ett särskilt bemyndigande av riksdagen i vanlig lag. För detta ska det enligt förslaget ha fattats ett aktiveringsbeslut och det ska vara fråga om ett så akut skede av krisen att ett dröjsmål med föreskrifter skulle leda till avsevärt men för angelägna allmänna intressen. Syftet med förslaget är att tillhandahålla en lösning för de undantagsfall då nya föreskrifter under en allvarlig fredstida krissituation behövs i princip omedelbart och det inte går att avvakta riksdagens behandling av ett lagförslag. Den föreslagna lösningen ska också kunna användas om riksdagen i fredstid inte fungerar.

Remissutfallet i denna del är blandat. Flera av de som motsätter sig förslaget, däribland Civil Rights Defenders, Journalistförbundet, Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Tidningsutgivarna och Timbro, menar att behovet av regleringen är begränsat och att riskerna med att ge regeringen ett särskilt mandat överväger nyttan. Juridiska institutionen vid Göteborgs universitet anser att tidsvinsten skulle vara liten jämfört med att lagstifta genom utskottsinitiativ, troligen bara någon dag.

Som framgår av avsnitt 7.3 och 7.4 är regeringens uppfattning att akuta normgivningsbehov kan uppstå i fredstida kriser och att starka skäl talar för att regeringsformen bör kompletteras för att säkerställa att det finns en reglerad ordning för att hantera sådana situationer. Eftersom det inte är möjligt att förutse vilka kriser som kommer att inträffa, går det inte att ange hur stora behoven av den här typen av särskild normgivning skulle kunna bli. I likhet med kommittén bedömer dock regeringen alltså att det står klart att sådana normgivningsbehov kan uppstå och att det skulle kunna få svåra konsekvenser om inte behövliga föreskrifter kommer på plats i rätt tid. Det kan antingen leda till att nödvändiga åtgärder inte kommer till stånd alls eller att åtgärder vidtas utan rättsligt stöd, med de rättssäkerhetsrisker och brist på parlamentarisk kontroll som det innebär. Regeringen delar inte Juridiska institutionen vid Göteborgs universitets uppfattning att tidsvinsten med förslaget bara skulle vara någon dag. Enligt regeringens mening är en rimlig utgångspunkt att det kan ta i vart fall några dagar att ta fram ny lagstiftning i ett enskilt fall, även om den flexibilitet som medges under normala förhållanden utnyttjas maximalt. Det gäller även om det går att ta fram ny lagstiftning genom utskottsinitiativ. Om ett behov av föreskrifter aktualiseras på flera områden samtidigt, skulle den tid som det tar att lagstifta sannolikt kunna bli betydligt längre. Regeringens bedömning är alltså att det finns konkreta och tydliga behov av att införa en ny, reglerad ordning för att hantera riktigt akuta normgivningsbehov. Den uppfattningen delar en majoritet av remissinstanserna.

Några remissinstanser föreslår alternativa sätt att tillgodose behovet av skyndsam normgivning i allvarliga fredstida krissituationer.

Svenska avdelningen av Internationella juristkommissionen och Region Skåne föreslår en lösning som innebär att riksdagen, om den har förtroende för regeringen, med bred majoritet ska kunna ge regeringen en tidsbegränsad fullmakt i lag att meddela föreskrifter på lagområdet utan riksdagens bemyndigande. Till skillnad från i kommitténs förslag ska fullmakten ges i förväg och kunna återkallas när som helst om inte samma

Prop. 2024/25:155

97

invänder att det inte är sannolikt att riksdagen avsätter regeringen under en allvarlig kris. Tvärtom anser Journalistförbundet att oppositionen kan känna sig tvingad att lämna över makten till regeringen för att det inte ska framstå som att oppositionen motarbetar regeringens krisarbete. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser dock att risken för missbruk torde vara liten med tanke på just riksdagens möjligheter att utkräva ansvar genom misstroendeförklaring och att riksdagen när som helst kan upphäva regeringens föreskrifter genom lag. Regeringen delar i och för sig uppfattningen att allvarliga kriser kan mana till politisk samling och att riksdagen då kan vara mindre benägen att avsätta regeringen men anser, i likhet med fakultetsnämnden, att misstroendeinstitutet ändå har en viktig funktion att fylla som en av flera skyddsfaktorer i sammanhanget.

Juridiska institutionen vid Göteborgs universitet anser att en praxis riskerar att utvecklas där regeringen agerar självständigt och undviker den vanliga beredningsprocessen. Flera andra remissinstanser, bl.a. Centrum för rättvisa och Länsstyrelsen i Västra Götalands län, anser att arbetet med författningsberedskap riskerar att eftersättas om förslaget genomförs. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet framför att det kan fungera som en stävjande faktor att inte ge ett öppet mandat i grundlagen så att de beslut som verkligen fattas utgör genomtänkta undantag.

Med anledning av dessa synpunkter konstaterar regeringen att den reglering som föreslås ska vara en lösning för mycket speciella situationer. Den är inte avsedd att användas annat än i rena undantagsfall. Regeringen vill understryka att om nya föreskrifter på lagområdet behövs under en kris bör det normala vara, precis som kommittén anger, att lagstiftning tas fram på sedvanligt sätt genom att regeringen tar fram en proposition som riksdagen behandlar. Det har flera fördelar att så långt det är möjligt hålla fast vid den normala lagstiftningsprocessen även i svåra lägen. Den uppfattningen delas också av alla remissinstanser som yttrar sig. Regeringen anser vidare att arbetet med författningsberedskap givetvis ska prioriteras lika högt även om det införs en reglerad ordning för de mest kritiska fallen. Att detta är angeläget påpekas av flera remissinstanser, bl.a. Försvarshögskolan.

För att ytterligare säkerställa att befogenheten bara används i särskilda undantagsfall är det viktigt att det ställs upp ytterligare krav för att befogenheten ska få tillämpas. Regleringen bör också omfattas av villkor när den väl används.

Några remissinstanser, bl.a. Civil Rights Defenders, Företagarna och Länsstyrelsen i Västra Götalands län, framhåller att regeringens föreskrifter ofta är sämre beredda än föreskrifter som beslutas av riksdagen och att kvaliteten på regeringens föreskrifter därför blir lägre. Länsstyrelsen anser också att omedelbara regleringar riskerar att leda till att rättssäkerheten sätts ur spel och att föreskrifternas konsekvenser för enskilda blir outredda och oöverblickbara. Enligt Timbro har inte riksdagens återhållande roll i kris beaktats i tillräcklig mån. Vidare menar Journalistförbundet att bristen på insyn i beredningsprocessen är ett tungt vägande skäl mot att förslaget genomförs. Halmstads kommun anser att förslaget kan ha negativ påverkan på kommuners möjligheter att förutse och planera för nya bestämmelser.

Regeringen kan konstatera att de föreskrifter som regeringen skyndsamt meddelar på detta sätt inte kommer att vara beredda på samma sätt som

Prop. 2024/25:155

99

100

Regeringen anser att de risker som påtalas bör tas på allvar. De har dock inte sådan tyngd att de uppväger de starka skälen för att säkerställa att föreskrifter kan tas fram mycket snabbt i akuta fall. Att avstå är, som bl.a. Länsstyrelsen i Norrbottens län, Myndigheten för stöd till trossamfund och Totalförsvarets forskningsinstitut framhåller, också förenat med risker. Det gäller som redan har framgått inte bara från ett krishanteringsperspektiv utan också från konstitutionellt perspektiv. Riksdagens ombudsmän framhåller vidare att de tjänstemän och politiker som bär det yttersta ansvaret under en allvarlig fredstida krissituation arbetar under mycket stark press och att denna press kan bli än mer påfrestande vid insikten om att behövliga lagändringar inte kan komma till stånd tillräckligt skyndsamt. Det ökar risken för mindre välövervägda beslut. Riksdagens ombudsmän anser att redan vetskapen om att den föreslagna bestämmelsen finns är ägnad att ha en lugnande inverkan till nytta för beslutsfattandet. Detta är enligt regeringen ett viktigt påpekande.

Sammantaget anser regeringen i likhet med kommittén att regeringen under en allvarlig fredstida krissituation bör ha möjlighet att meddela föreskrifter direkt enligt regeringsformen i vissa exceptionella fall.

Regeringen bör ha ett brett mandat att meddela föreskrifter

Kommittén föreslår att regeringen ska kunna meddela föreskrifter på både det obligatoriska och det fakultativa lagområdet i dessa situationer. Den begränsning som föreslås är att regeringen aldrig ska kunna stifta, ändra eller upphäva grundlag, riksdagsordningen eller lag om val till riksdagen.

Några remissinstanser anser att regeringens mandat är omotiverat stort. Timbro anser t.ex. att stora delar av den civilrättsliga lagstiftningen borde undantas från regeringens mandat. Centrum för rättvisa anser att samma sak bör gälla föreskrifter om överklagandeförbud. Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att det bör övervägas om föreskrifter som begränsar fri- och rättigheter alltid ska beslutas av

riksdagen. Institutet för mänskliga rättigheter föreslår att regeringen inte ska ha rätt att meddela föreskrifter i strid med Sveriges åtaganden för mänskliga rättigheter. Journalistförbundet och Tidningsutgivarna betonar att ändringar i vanlig lag kan påverka tryck- och yttrandefriheten.

Regeringen konstaterar att det givetvis finns ett starkt intresse av att regeringen inte ges mer vidsträckta befogenheter än nödvändigt. Som kommittén föreslår är det därför lämpligt att undanta grundlagarna, riksdagsordningen och lag om val till riksdagen. Samtidigt måste det behov som har identifierats av utökad handlingskraft för regeringen i en akut kris genom en något utvidgad normgivningsmakt tillgodoses. De föreskrifter som kan behövas i en allvarlig kris torde till mycket stor del avse skyldigheter för enskilda i förhållande till det allmänna, dvs. det handlar om lagstiftning som hör till det fakultativa lagområdet enligt 8 kap. 2 § RF. Som framgår av avsnitt 7.3 är det dock inte ovanligt att det krävs lagstiftning också inom det obligatoriska lagområdet. Det kan t.ex. uppstå behov av att begränsa människors rörelsefrihet eller införa regler om köp, anställningar, aktiebolag eller annat som hör till civilrättens område. Behovet kan alltså avse i princip hela lagområdet. I likhet med kommittén och bl.a. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap bedömer regeringen att det behövs ett brett mandat för att regleringen ska fylla sin funktion och inte riskera att bli verkningslös.

Regeringen anser därför att det inte bör införas några generella begränsningar för vissa typer av föreskrifter utan att befogenheterna bör avse hela lagområdet. Regeringen vill samtidigt understryka att möjligheten att meddela föreskrifter på detta sätt är knuten till hanteringen av den allvarliga fredstida krissituationen. Bestämmelserna kan alltså inte användas till att meddela andra föreskrifter än sådana som behövs för att hantera krisen. Grundläggande fri- och rättigheter får givetvis också bara begränsas i den utsträckning som regeringsformen medger sådana inskränkningar. Med anledning av synpunkterna från Centrum för rättvisa och Institutet för mänskliga rättigheter vill regeringen framhålla att regeringens föreskrifter lika lite som riksdagens får strida mot Sveriges åtaganden om mänskliga rättigheter, däribland Europakonventionens bestämmelser om rätten till en rättvis rättegång. Regeringen anser att det inte heller i dessa avseenden bör införas några ytterligare begränsningar av regeringens mandat.

Regeringen delar sammantaget kommitténs uppfattning att grundlagarna, riksdagsordningen och lag om val till riksdagen bör undantas från regeringens mandat men att det inte i övrigt bör införas några begränsningar i fråga om vilka föreskrifter som regeringen får meddela.

Höga krav ska gälla för att regeringen ska få meddela föreskrifter

Regeringen konstaterar att flera förutsättningar bör vara uppfyllda för att regeringen självständigt ska få meddela föreskrifter på lagområdet, utöver att det ska råda en allvarlig fredstida krissituation och att förhållandena ska kräva att regeringen ges särskilda befogenheter.

Kommittén föreslår att befogenheten ska få användas bara om behovet av nya föreskrifter är så brådskande att det skulle få svåra konsekvenser att lagstifta på vanligt sätt. Kommittén har valt att i lagtexten uttrycka det som att ett dröjsmål skulle leda till avsevärt men för angelägna allmänna

Prop. 2024/25:155

101

Riksdagen ska ha ett avgörande inflytande över föreskrifterna

Kommittén föreslår att regleringen ska omfattas av skyddsmekanismer som säkerställer att riksdagen har ett avgörande inflytande över de föreskrifter som regeringen meddelar. Regeringen instämmer i att sådana mekanismer behövs för att ytterligare minska de risker det innebär att utöka regeringens normgivningskompetens på detta sätt. Samma uppfattning ger också remissinstanserna uttryck för.

För det första föreslår kommittén att regeringens föreskrifter ska vara tidsbegränsade och gälla längst tre månader. Remissinstanserna för inte fram några invändningar mot detta.

De föreslagna bestämmelserna innebär att regeringen får meddela ingripande föreskrifter som normalt sett bara får meddelas av riksdagen. Som kommittén anger bör behovet av dessa föreskrifter omprövas löpande, och om föreskrifterna ska vara i kraft under längre tid bör de i regel meddelas av riksdagen genom lag. Föreskrifterna bör alltså vara tidsbegränsade och inte gälla längre än vad som är nödvändigt. Regeringen anser att den föreslagna giltighetstiden är tillräckligt lång för att säkerställa en effektiv hantering av krisen under ett akut skede samtidigt som den ger riksdagen och regeringen rimliga förutsättningar att lagstifta på vanligt sätt, efter förslag som underställs riksdagen genom proposition, om bestämmelserna ska fortsätta att gälla. Som kommittén framhåller får regeringen, inom den tidsramen, i varje enskilt fall bedöma under hur lång tid en viss förordning bör gälla. Om det bedöms vara möjligt och lämpligt bör regeringen besluta om en kortare giltighetstid än tre månader.

För det andra föreslår kommittén att regeringens föreskrifter så snart som möjligt ska underställas riksdagens prövning och att föreskrifterna ska upphöra att gälla om inte underställning sker inom en vecka. Remissinstanserna för inte fram några invändningar mot detta.

Regeringen konstaterar att riksdagen i samband med underställning kan granska hur regeringen använder sitt mandat och undanröja föreskrifter som riksdagen inte godtar. Riksdagen torde också, på samma sätt som vid underställning enligt 8 kap. 6 § RF, vara oförhindrad att besluta att föreskrifterna ska ha kortare giltighetstid i avvaktan på riksdagens prövning (jfr prop. 1973:90 s. 321). Underställning är ett viktigt verktyg för att säkerställa riksdagens inflytande. Som kommittén föreslår bör underställning därför ske så snart som möjligt och föreskrifterna bör omedelbart upphöra att gälla om underställning inte sker inom en vecka från det att föreskrifterna beslutades. Det är som kommittén anger fråga om en yttersta gräns och avsikten är inte att regeringen ska vänta med att underställa föreskrifterna, om de kan lämnas över till riksdagen tidigare. Underställning bör alltid ske så snart som möjligt. Underställningen ska anses ha skett när en proposition har överlämnats till Riksdagsförvaltningen (tilläggsbestämmelse 9.2.1 RO).

För det tredje föreslår kommittén att det ska krävas kvalificerad majoritet, minst tre fjärdedelar av de röstande, för att regeringens föreskrifter ska godkännas av riksdagen. Remissinstanserna för inte fram några invändningar mot detta.

Riksdagen ska efter underställning fatta beslut om huruvida föreskrifterna ska godkännas eller inte. Det innebär att riksdagen aktivt ska ta ställning till behovet av och innehållet i föreskrifterna. Det krav på kvalificerad majoritet

Prop. 2024/25:155

103

regeringen meddelar nya föreskrifter med samma innebörd om de tidigare föreskrifterna inte har godkänts av riksdagen. Som även framhålls i annat liknande sammanhang (se avsnitt 7.5.1) anser regeringen att denna ordning är rimlig eftersom en allvarlig fredstida krissituation kan förändras snabbt och behovet av åtgärder plötsligt svänga. Att ange ett formellt hinder mot att meddela samma föreskrifter på nytt riskerar därmed att hämma krishanteringen. Det bör också beaktas att riksdagens beslut att inte godkänna en föreskrift kan ha olika anledningar. En sådan kan vara att situationen förbättras från det att regeringen meddelade föreskriften till dess att riksdagen prövar den. Regeringen vill dock understryka att det naturligtvis inte bör förekomma att regeringen återupprepar åtgärder som riksdagen har underkänt, om förhållandena i allt väsentligt är desamma. Ett särskilt skydd mot sådana obefogade åtgärder ligger dock i det parlamentariska systemet och det faktum att regeringen agerar under konstitutionellt ansvar.

Juridiska fakultetsnämnden vid Uppsala universitet anser att det bör övervägas ett krav på snabbremiss till Lagrådet eller konstitutionsutskottet när regeringen meddelar föreskrifter på detta sätt. Regeringen konstaterar att syftet med den föreslagna ordningen är att regeringen ska kunna meddela tillfälliga förordningar i de fall då åtgärder krävs i princip omedelbart under en allvarlig fredstida krissituation. Det framstår inte som ändamålsenligt att regeringen då ska avvakta en granskning av Lagrådet eller konstitutionsutskottet. Det skulle fördröja föreskrifterna och ställa höga krav på beredskap hos det organ som pekas ut. Granskning av regeringens förordningar bör i stället, som kommittén föreslår, ske i efterhand genom bl.a. underställning till riksdagen och reglerna om lagprövning.

Sammanfattningsvis anser regeringen precis som kommittén att föreskrifter som regeringen meddelar på detta sätt ska gälla längst tre månader och så snart som möjligt underställas riksdagen för prövning. För att riksdagen ska godkänna dem ska det krävas att minst tre fjärdedelar av de röstande enas om detta. Dessutom ska föreskrifterna omedelbart upphöra att gälla om de inte underställs riksdagen inom en vecka, om de inte godkänns av riksdagen eller om riksdagen inte prövar dem inom en månad.

Mer om tillämpningen av den föreslagna regleringen

Några remissinstanser, bl.a. Civil Rights Defenders, anser att förslagets påverkan på grundläggande fri- och rättigheter bör utvecklas. Länsstyrelsen i Västra Götalands län menar att det leder till utökade möjligheter att begränsa fri- och rättigheter att ge regeringen samma makt som riksdagen.

Regeringen konstaterar att de föreslagna bestämmelserna innebär att regeringen får i princip samma rätt att meddela föreskrifter som riksdagen, förutsatt att de villkor som har angetts är uppfyllda i varje enskilt fall. Om särskilda förutsättningar eller begränsningar gäller för riksdagen som lagstiftare, gäller dessa även för regeringen. Det innebär att regeringens föreskrifter får begränsa grundläggande fri- och rättigheter endast i den utsträckning och under de förutsättningar som medges i 2 kap. 20, 21 och 23–25 §§ RF. Om regeringen meddelar föreskrifter som inskränker den kommunala självstyrelsen gäller vidare 14 kap. 3 § RF. Detta följer av bestämmelsernas ordalydelse och behöver inte regleras särskilt. Bestäm-

Prop. 2024/25:155

105

att två parallella modeller för särskild normgivning i allvarliga fredstida krissituationer riskerar att bli lagstiftningstekniskt komplicerad. Timbro önskar att förhållandet till regeringens befintliga möjligheter att meddela rättighetsbegränsande lagstiftning klargörs.

Med anledning av dessa synpunkter vill regeringen understryka att regeringens möjlighet att meddela föreskrifter på det sätt som nu föreslås är avsedd för situationer där befintlig lagstiftning inte räcker till och det finns ett akut behov av nya föreskrifter som inte går att hantera inom ramen för det vanliga lagstiftningsförfarandet. Regeringen ska alltså i första hand använda de vanliga normgivningsreglerna och de bemyndiganden som riksdagen har meddelat enligt bestämmelserna i 8 kap. RF. Om regeringen kan meddela rättighetsbegränsande föreskrifter enligt andra bestämmelser i regeringsformen – t.ex. när det gäller mötesfriheten – ska de särskilda befogenheterna inte heller användas. Regeringen bör givetvis beakta att lagstiftning som har tagits fram i förväg kan antas vara noggrant övervägd och att den redan är godkänd av riksdagen. Att det finns i förväg framtagen beredskapslagstiftning på ett visst område utgör dock inte något hinder för regeringen att meddela föreskrifter som ändrar eller upphäver den lagstiftningen, om detta krävs för att hantera krisen.

I likhet med kommittén anser regeringen att det bör framgå av regeringens förordning att alla eller vissa av föreskrifterna har meddelats med stöd av den särskilda befogenheten (jfr bet. 2012/13:KU10 s. 78 och Ds 2014:1 s. 88 och 89). Det ger en ökad tydlighet.

Civil Rights Defenders anser att det är en allvarlig brist att kommittén inte har beaktat att flera av de rättigheter som stipuleras i Europakonventionen enbart får inskränkas med stöd i lag. Regeringen vill med anledning av den synpunkten understryka att kravet i Europakonventionen, att begränsningar kan göras i lag, inte innebär ett krav på att en nationell reglering om inskränkning av en rättighet måste ha beslutats av ett folkvalt organ. Det tar i stället sikte främst på normernas förutsebarhet och tillgänglighet. Det finns inte något hinder mot att stödet för en inskränkning framgår av en förordning eller av klar och stadgad domstolspraxis.

Folkhälsomyndigheten anser att det är nödvändigt att berörda expertmyndigheters synpunkter inhämtas även om föreskrifter behöver tas fram skyndsamt. Sveriges Kommuner och Regioner betonar vikten av att regeringen inhämtar synpunkter från relevanta remissinstanser i den mån det är möjligt. Även Halmstads kommun framhåller att regeringsformens beredningskrav bör beaktas så långt som möjligt även i kristider.

Regeringen konstaterar att beredningskravet i 7 kap. 2 § RF gäller även i brådskande situationer. Konstitutionsutskottet har uttalat att kravet är av väsentlig betydelse i samtliga ärenden i vilka regeringen fattar beslut, även i krissituationer där regeringen tvingas bereda ärenden av brådskande karaktär. Samtidigt går det att anpassa rutinerna. Enligt utskottet är det dock viktigt att även under kriser i möjligaste mån bibehålla kravet på såväl välavvägda tidsfrister som lämpligt antal remissinstanser (bet. 2009/10:KU10 s. 76 och 77). Regeringen konstaterar att det är viktigt att regeringens beredningsunderlag är så bra som möjligt även i brådskande ärenden. Expertmyndigheternas synpunkter är i de allra flesta fall oumbärliga för möjligheten att över huvud taget kunna bedöma vilka åtgärder som bör vidtas i en uppkommen krissituation. Som konstitutions-

Prop. 2024/25:155

107

sätt under krigsförhållanden. Avsaknaden av ändamålsenliga regler kan i sådana lägen leda till att nödvändiga åtgärder inte vidtas eller att åtgärder vidtas utan rättsligt stöd och parlamentarisk kontroll. Mot den bakgrunden anser regeringen, i likhet med kommittén men till skillnad från bl.a. Juridiska fakultetsnämnden vid Stockholms universitet och Länsstyrelsen i Västra Götalands län, att en möjlighet för regeringen att i exceptionella fall meddela föreskrifter på lagområdet utan ett bemyndigande i vanlig lag bör regleras i regeringsformen också för krig, krigsfara och vissa anslutande extraordinära förhållanden.

Samma begränsningar och skyddsmekanismer som i kris bör gälla

På samma sätt som i allvarliga fredstida krissituationer är det förenat med vissa risker att ge regeringen en utökad normgivningsmakt. Det kan t.ex. inte uteslutas att befogenheterna används i situationer där det inte är motiverat. Genom att utforma regleringen på ett ändamålsenligt sätt och säkerställa riksdagens inflytande kan dock riskerna minimeras (se avsnitt 7.5.3).

Kommittén föreslår att regleringen ska utformas på ett sätt som i huvudsak motsvarar den för allvarliga fredstida krissituationer och omfattas av samma begränsningar och skyddsmekanismer. Det innebär att befogenheterna ska få användas bara om ett dröjsmål med föreskrifter skulle leda till avsevärt men för angelägna allmänna intressen, att regeringens föreskrifter ska vara tidsbegränsade och att de så snart som möjligt ska underställas riksdagen. För att riksdagen ska godkänna föreskrifterna föreslås att det ska krävas att tre fjärdedelar av de röstande enas om beslutet. Något särskilt aktiveringsbeslut föreslås inte.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, som påpekar att regleringen skiljer sig från den som föreslås för allvarliga fredstida kriser, anser att det bör förtydligas när regeringens befogenheter ska inträda och att riksdagen alltid bör kunna återkalla befogenheterna. Myndigheten menar att det förhållandet att regeringen utövar sina befogenheter under konstitutionellt ansvar inte är ett tillräckligt skydd eftersom riksdagen sannolikt skulle tveka inför att avsätta en regering under krigsförhållanden. Dessutom skulle en övergångsregering t.ex. kunna meddela föreskrifter utan parlamentariskt stöd under en period fram till dess att en ny regering har tillträtt. Myndigheten framhåller vidare att andra beslut under krigsförhållanden är beroende av särskilda beslut, t.ex. beslutet om att krigsdelegationen ska träda i riksdagens ställe.

Halmstads kommun anser att riskerna inte kan anses lika stora avseende krig och krigsfara som vid allvarliga fredstida krissituationer.

Regeringen konstaterar att tillämpningen av bestämmelserna i 15 kap. RF bygger på uttrycken krig, krigsfara och extraordinära förhållanden som är föranledda av krig eller av krigsfara som riket har befunnit sig i. Som framgår av avsnitt 6 finns det i vare sig lagtext eller förarbeten närmare angivet vilka olika slags handlingar eller händelser som innefattas i uttrycken, med undantag för om Sverige är helt eller delvis ockuperat. I stället ankommer det i första hand på regeringen att tolka uttrycken enligt regeringsformen (SOU 1972:15 s. 216, prop. 1973:90 s. 446 och 447 och prop. 2009/10:80 s. 204). Regeringen får dock inte, utom vid ett väpnat

Prop. 2024/25:155

117