HC03150: Finansiering och riskdelning vid investeringar i ny kärnkraft

Regeringens proposition 2024/25:150

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 27 mars 2025

Ebba Busch

Niklas Wykman (Finansdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslår regeringen en ny lag om statligt stöd för investeringar i ny kärnkraft. Lagen reglerar de grundläggande förutsättningarna och formerna för statligt stöd till företag för investeringar i nya kärnkraftsreaktorer i Sverige. Stöd får lämnas i form av statliga lån och dubbelriktade differenskontrakt, dvs. ett kontrakt mellan en operatör av en kraftproduktionsanläggning och staten som tillhandahåller både ett minimiersättningsskydd och en gräns för överkompensation. Statliga lån får lämnas för uppförande och provdrift av nya kärnkraftsreaktorer samt för projektering och andra förberedande åtgärder inför uppförandet. Dubbelriktade differenskontrakt får ingås för rutinmässig drift av nya kärnkraftsreaktorer. Stöd ska förenas med villkor som regleras i avtal mellan staten och det företag som får stöd. Stöd får endast lämnas om de nya kärnkraftsreaktorerna är lokaliserade på samma plats och har en sammanlagd installerad elektrisk effekt om minst 300 MW. Om det finns särskilda skäl får regeringen besluta om att lämna stöd även om reaktorerna har en sammanlagd installerad elektrisk effekt som understiger 300 MW.

Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 augusti 2025.

1

Prop. 2024/25:150 Innehållsförteckning

Regeringens förslag:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om statligt stöd för investeringar i ny kärnkraft.

4

investeringar i ny kärnkraft

Härigenom föreskrivs följande.

Inledning

1 § I denna lag finns bestämmelser om statligt stöd till företag för investeringar i nya kärnkraftsreaktorer i Sverige.

Lån och dubbelriktade differenskontrakt

2 § Stöd får lämnas i form av statliga lån och dubbelriktade differenskontrakt.

Stödet ska utformas på ett sätt som ger incitament till ett effektivt resursutnyttjande vid uppförande, innehav och drift av nya kärnkraftsreaktorer. Stödet ska också utformas så att det sker en väl avvägd fördelning av risker och vinster mellan staten och det företag som får stöd.

3 § Statliga lån får lämnas för uppförande och provdrift av nya kärnkraftsreaktorer samt för projektering och andra förberedande åtgärder inför uppförandet.

4 § Dubbelriktade differenskontrakt får ingås för rutinmässig drift av nya kärnkraftsreaktorer.

5 § Stöd ska förenas med villkor som regleras genom avtal mellan staten och det företag som får stöd.

Villkoren ska utformas med hänsyn till

1.statens risk,

2.statens möjlighet att tillvarata sin rätt, och

3.statens behov av kontroll och uppföljning.

Förutsättningar för stöd

6 § Regeringen får, efter ansökan, besluta om att lämna stöd till ett företag för de ändamål som anges i 3 och 4 §§.

Stöd får endast lämnas om de nya kärnkraftsreaktorer som avses i 3 och

4 §§ är lokaliserade på samma plats i Sverige och har en sammanlagd installerad elektrisk effekt om minst 300 MW. Om det finns särskilda skäl får regeringen besluta om att lämna stöd även om reaktorerna har en sammanlagd installerad elektrisk effekt som understiger 300 MW.

7 § Stöd får endast lämnas till ett företag vars verksamhet uteslutande eller så gott som uteslutande har till ändamål att uppföra, inneha och driva den nya kärnkraftsreaktor eller de nya kärnkraftsreaktorer som beslutet om stöd avser.

8 § Stöd får endast beslutas i samband med att sådana avtal som anges i 5 § ingås.

5

Prop. 2024/25:150 9 § Stöd får endast beslutas efter det att ett företag har ansökt om de tillstånd som krävs enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och miljöbalken för uppförande, innehav och drift av den nya kärnkraftsreaktor eller de nya kärnkraftsreaktorer som beslutet om stöd avser.

10 § Stöd får endast lämnas till ett företag om

1.den som har ett kvalificerat innehav av andelar i företaget är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget, och

2.den som ingår i företagets ledning är lämplig för en sådan uppgift. Med kvalificerat innehav avses detsamma som i 1 kap. 5 § 15 lagen

(2004:297) om bank- och finansieringsrörelse.

Rätt att meddela föreskrifter

11 § Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela ytterligare föreskrifter om stöd enligt denna lag.

Denna lag träder i kraft den 1 augusti 2025.

6

Den 20 december 2023 fick en sakkunnig (utredaren) i uppdrag att biträda Finansdepartementet med att ta fram och lämna förslag på modeller för finansiering och riskdelning för nya kärnkraftsreaktorer (Fi2023/03276). Utredaren överlämnade den 12 augusti 2024 promemorian Finansiering och riskdelning vid investeringar i ny kärnkraft (Fi 2023:F). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Finansdepartementet (Fi2024/01624). I denna proposition behandlas promemorians förslag.

4Behovet av statligt stöd till ny kärnkraft

4.1Behovet av kärnkraft i elsystemet

Regeringens bedömning: Nya kärnkraftsreaktorer behöver byggas i

Sverige för att

–nå de klimat- och energipolitiska målen,

–tillgodose framtidens elbehov inklusive anslutning av ny industri,

–öka leveranssäkerheten i elsystemet och överföringsförmågan i transmissionsnätet,

–minska prisskillnaderna mellan de svenska elområdena, och

–bidra till konkurrenskraftiga elpriser för elkunderna.

Promemorians bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian tas det emellertid inte ställning till behovet av kärnkraft för ökad leveranssäkerhet, minskade prisskillnader mellan svenska elområden eller konkurrenskraftiga elpriser för elkunderna.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Energiföretagen Sverige (Energiföretagen), Svenskt Näringsliv, Fortum Sverige AB (Fortum), Vattenfall AB (Vattenfall) och Kungliga Tekniska högskolan (KTH), välkomnar utredningens förslag. KTH framför att kärnkraften är en mycket betydelsefull del i det svenska elsystemet som, utöver energi och effekt, även har särskilda egenskaper som bidrar till spänningsreglering och frekvensstabilitet. Fortum menar att ett alternativ utan kärnkraft skulle innebära ett risktagande gällande uppfyllandet av Sveriges klimat-, industri- och säkerhetspolitiska mål eftersom alternativet innebär en utveckling av ny teknik i en skala och hastighet som ännu är oprövad och till en kostnad som till stor del är okänd. Fortum framför också att flera studier visar att den totala systemkostnaden sannolikt är lägre med ett balanserat elsystem med viss andel planerbar baskraft utöver väderberoende och flexibel elproduktion. Sydkraft AB (Uniper) framför att det aktuella förslaget är en viktig pusselbit i regeringens energipolitiska planerings- och leveranssäkerhetsmål som ska lägga grunden för en kraftig

utbyggnad av hela elsystemet för att stödja svensk konkurrenskraft och

7

Prop. 2024/25:150 välfärd samt för att uppnå beslutade klimatmål. Statens energimyndighet (Energimyndigheten) pekar på att kärnkraften under en överskådlig framtid kommer att vara en viktig komponent i Sveriges elförsörjning. Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät) anser att ny kärnkraft bidrar till en förbättrad effekttillräcklighet samt med systemnyttor såsom rotationsenergi och reaktiv effekt.

Några remissinstanser, bl.a. Chalmers tekniska högskola AB (Chalmers) och Naturskyddsföreningen lyfter fram att det finns ett flertal studier som visar att andra lösningar än kärnkraft kan lösa elsystemets behov. Även Svensk vindenergi framför att baskraftsbehov kan lösas med många olika tekniker.

Flera remissinstanser, däribland Chalmers, Institutet för näringslivsforskning (IFN), Konjunkturinstitutet, Landsorganisationen i Sverige (LO) och Naturvårdsverket, anser att det behövs samhällsekonomiska analyser av behovet av ny kärnkraft. Chalmers, OX2 AB (OX2), Statkraft Sverige AB (Statkraft), Svensk Solenergi, Svensk Vindenergi, Världsnaturfonden WWF och 100 % Förnybart bedömer också att man i första hand bör satsa på den snabba tekniska utvecklingen av förnybar energi, energieffektivisering och olika former av lagring.

Svensk Vindenergi framhåller att det sker en snabb teknikutveckling och utveckling av kraftsystemet och att frågan om ett system blir billigare med eller utan ny kärnkraft inte är tillräckligt utredd.

Bodecker Partners menar att även utbyggnad av kärnkraft riskerar att

Prop. 2024/25:150 målet innebär att det svenska elsystemet ska ha förmågan att leverera el där efterfrågan finns, i rätt tid och i tillräcklig mängd, i den utsträckning

Prop. 2024/25:150 föringskapacitet minskar med mer kärnkraft eftersom produktionen i högre grad förläggs närmare regioner och områden med hög elförbrukning. Svenska kraftnät pekar också på en stor ökning av behovet av reserver i scenariot med enbart utbyggnad av förnybar elproduktion.

Mot denna bakgrund anser regeringen att ny planerbar elproduktion behövs för att tillgodose framtidens elbehov med god leveranssäkerhet. Ny planerbar elproduktion möjliggör på ett effektivt sätt anslutning av ny industri genom att tillräckligheten i systemet ökar och bidrar samtidigt till ökad driftsäkerhet.

Överföringsförmågan i transmissionsnätet behöver öka och prisskillnader mellan svenska elområden minska

De förhållandevis långa avstånden mellan vattenkraftresurserna i norr och områden med högre elförbrukning i söder har starkt bidragit till hur Sveriges elsystem har utvecklats genom åren. Detta har medfört ett behov av att bygga ett starkt transmissionsnät i nord-sydlig riktning. När kärnkraften byggdes ut på 1970- och 1980-talen fördubblades elproduktionskapaciteten i Sverige. Alla kärnkraftverk placerades i närheten av förbrukningen i mellersta och södra Sverige. Samtidigt som sex av tolv storskaliga kärnkraftsreaktorer har avvecklats har elhandeln med våra grannländer ökat. Detta har bidragit till de periodvis höga elpriserna i södra Sverige när efterfrågan på el är stor, eller när den väderberoende elproduktionen är låg.

Utvecklingen, som har förstärkts av inflyttning till storstadsregionerna, har bidragit till att överföringsbegränsningar i transmissionsnätet oftare uppstår. Detta har blivit särskilt tydligt med ytterligare begränsningar av överföringskapacitet på grund av driftsäkerhetsskäl efter nedläggningen av reaktorerna Ringhals 1 och 2. Detta har bl.a. fått till följd att skillnader i elpriser mellan elområden inom landet uppstår allt oftare. Efter införandet av elområden i Sverige i slutet av 2011 var elpriserna relativt likvärdiga i alla elområden, med några undantag vid kortare tidsperioder, fram till hösten 2019. Efter det började priserna svagt skilja sig åt för att under sommaren och hösten 2021 markant gå isär. Under energikrisen 2022 och 2023 var det stora variationer i pris mellan elområdena. Under perioden varierade priserna inom elområdena också ofta kraftigt mellan dygnets timmar. Från mitten av 2023 är skillnaderna mindre men det är fortsatt tydligt att elområde SE3 och SE4 har generellt högre och mer varierande priser än elområde SE1 och SE2.

Den stora mängden vindkraft som byggts har även bidragit till ökad prisvolatilitet på elmarknaden. Prisvolatiliten innebär mindre förutsägbarhet om framtida elpriser och kan föra med sig negativa effekter för investeringar i elintensiv industri, för investeringar i nya elproduktionsanläggningar och för samhället i stort. En ökad prisvolatilitet och skillnad i elpriser mellan elområden ökar behovet av prissäkring hos marknadsaktörer samtidigt som detta blivit svårare. I promemorian beskrivs att en utbyggnad av väderberoende elproduktion minskar den genomsnittliga intjäningen för sådana kraftslag eftersom produktion från väderberoende kraftslag samvarierar och bidrar till lägre elpriser vid tidpunkter när de producerar el. Ett viktigt skäl för behovet av ny kärnkraft är att möta ett kraftigt ökat elbehov. Ny kärnkraft bör därmed byggas ut parallellt med

att efterfrågan på el ökar. I motsats till Bodecker Partners bedömer

12

regeringen därför att det är låg risk att antalet timmar med negativa elpriser Prop. 2024/25:150 skulle öka till följd av ny kärnkraft. När det gäller förändring av

prisvolatilitet måste påverkan av ny kärnkraft jämföras med utbyggnad av annan elproduktion. Av promemorian framgår att det är svårt att avgöra den långsiktiga effekten av ny kärnkraft på elpriserna jämfört med ett mer vindkraftsdominerat elsystem, men att en genomgång av studier som simulerar den framtida prisutvecklingen entydigt visar att ny kärnkraft ger lägre prisvolatilitet.

Mot denna bakgrund bedömer regeringen att ny kärnkraft på lämpliga platser behövs för att öka överföringsförmågan i transmissionsnätet och minska prisskillnaderna mellan de svenska elområdena. Ny kärnkraft med låga kortsiktiga marginalkostnader bidrar också generellt till konkurrenskraftiga elpriser för elkunderna.

Teknikutveckling och alternativ till kärnkraft

En stor andel av den planerbara elproduktionen i Sverige utgörs av kärnkraft, vattenkraft och kraftvärme. Både vattenkraft och kraftvärme har potential att bidra ytterligare till elsystemet, exempelvis genom ökad effekt och reglerförmåga. Ingen av dessa kraftslag bedöms däremot kunna byggas ut i en omfattning som kan möta det behov av planerbar elproduktion som förutses. I andra länder i EU utgörs den planerbara elproduktionen i stor utsträckning av kol- eller gaskraftverk. En utbyggnad av sådan planerbar elproduktion är inte förenlig med vare sig EU:s eller Sveriges miljö- och klimatmål.

Flera remissinstanser, däribland Chalmers och Svensk vindenergi, menar att det är mer prioriterat att satsa på teknikutveckling av förnybar energi och lagring än att stödja ny kärnkraft. Regeringen delar uppfattningen att den snabba teknikutvecklingen inom dessa områden är viktig och att ny teknik kommer att behövas i elsystemet. Regeringen framhåller i energiforskningspropositionen att forskning och innovation på energiområdet bör omfatta produktion, distribution, lagring och användning av energi i hela samhället. Vidare anges i samma proposition att det behövs en ökad satsning på utvecklingen av strategiskt viktiga tekniker och då särskilt, vid sidan av kärnkraft, batterier och vätgas samt deras värdekedjor (prop. 2024/25:72 s. 35 och 40).

Svenska kraftnät anger i sin systemutvecklingsplan 2022–2031 från 2021 att utifrån ett helhetsperspektiv för kraftsystemet blir flexibel elanvändning, lagring och lagring i kombination med icke-planerbar elproduktion inte tillräckligt för att klara omställningen av kraftsystemet. Ett tillskott av planerbar elproduktion kommer att behövas. Regeringen bedömer att det finns ett behov av ytterligare teknikutveckling innan intermittent väderberoende elproduktion kombinerat med energilagring som exempelvis batterier eller vätgas bedöms kunna producera el i en kraftigt ökad omfattning som tillgodoser kraven på leveranssäkerhet. Regeringen anser inte, i motsats till flera remissinstanser såsom IFN och Konjunkturinstitutet, att beslut om stöd för ny kärnkraft bör invänta en samhällsekonomisk analys av om kärnkraften är det mest kostnadseffektiva alternativet. Prognoser och analyser kan inte med säkerhet säga hur utvecklingen av ny teknik inom energiområdet kommer se ut på lång

sikt. Valet mellan en utbyggnad av enbart vind- och solkraft kombinerat

13

Prop. 2024/25:150 med ny lagringsteknik och en utbyggnad där också ny kärnkraft tillkommer handlar om att väga olika risker mot varandra. För att säkerställa förutsättningar för en nödvändig utbyggnad av elsystemet bedömer regeringen att det är motiverat att skyndsamt verka för en utbyggnad av ny kärnkraft. Elbehovet till följd av industrins och transportsektorns omställning till fossilfri energi bedöms samtidigt vara så stort att det också är nödvändigt att fortsätta en teknikutveckling som gör det möjligt för andra kraftslag att kunna erbjuda de förmågor som krävs för att ansluta stora mängder ny elförbrukning på ett leveranssäkert sätt.

marknadsrisker samt politiska och regulatoriska risker som särskilt Prop. 2024/25:150 viktiga. Med konstruktionsrisk avses risken för kostnads- och tidsöver-

skridanden. Med marknadsrisk avses den osäkerhet som råder om elmarknadens framtida prisnivåer. Regulatoriska risker är exempelvis otydliga eller förändrade säkerhetskrav och politiska risker avser de politiska beslut som kan förändra kärnkraftens förutsättningar. Osäkerhet kring möjligheten att realisera skalfördelar, s.k. programrisk, bedöms också vara en viktig del av riskbilden, i synnerhet för de aktörer som investerar i de första projekten. Av särskild vikt för programrisken är osäkerheter om möjligheten att dela på de fasta kostnaderna för ett nytt kärnavfallsprogram. Regeringen delar den riskbild som redovisas i promemorian.

En kommersiell aktörs beslut att investera i ett projekt baseras på en bedömning av projektets framtida kassaflöden och den bedömda osäkerheten om huruvida de kommer att falla ut som förväntat. Kostnader och intäkter över de långa tidshorisonter som ett kärnkraftsprojekt stäcker sig är svårprognostiserade av flera skäl. Senast en ny reaktor färdigställdes i Sverige var 1985, vilket innebär att skattningar av kostnader i hög grad behöver baseras på projekt i andra länder. Informationsvärdet från tidigare projektutfall är begränsat dels till följd av bristande jämförbarhet med andra länders regulativa miljö, dels för att prisutvecklingen på kärnkraftens insatsvaror ökat på senare tid. Flera sentida kärnkraftsprojekt har upplevt stora tids- och kostnadsöverskridanden även om det finns exempel på framgångsrika projekt, i synnerhet när flera reaktorer av samma design byggts i serie. Sammantaget tar sig ovan nämnda osäkerheter uttryck i att investerare i ny kärnkraft kräver en betydande riskpremie.

Effektivitetsskäl för stöd till ny kärnkraft

I en väl fungerande marknadsekonomi kan företag antas fatta beslut som är väl avvägda inte bara ur deras egna perspektiv utan även ur samhällets perspektiv. Det finns dock förhållanden som kan innebära att det uppstår en diskrepans mellan den företagsekonomiska investeringskalkylen för ny kärnkraft och den samhällsekonomiska motsvarigheten. Det kan därför finnas effektivitetsskäl för att stödja investeringar i kärnkraft.

Finansmarknader är bra på att prissätta och allokera kalkylerbara risker men kan komma att kräva höga riskpremier när det handlar om risker som inte enkelt låter sig beräknas, eller är mycket kostsamma att beräkna och därför är svåra att diversifiera bort. Utan riskdelning eller möjlighet till diversifiering koncentreras risken till en eller ett fåtal aktörer. Storleken på investeringen kan innebära ett åtagande som är alltför omfattande för ägarbolaget att bära ensamt och att investeringar därför uteblir. Det finns existerande marknader för att försäkra sig mot vissa av dessa risker, exempelvis genom prissäkringsavtal mellan privata aktörer, men den som investerar i ny kärnkraft har inte vid tillfället för investeringsbesluten möjlighet att teckna sådana avtal med tillräckligt lång löptid till villkor som gör investeringen lönsam.

Vidare kan aktörer som utvecklar, designar eller bygger nya kärnkraftsanläggningar väntas generera erfarenheter som gör det lättare och mindre kostsamt att bygga nästa anläggning. Den kunskap som ett företag

genererar kan komma andra aktörer till del, vilket ur ett samhälleligt

15

negativt. Lång tidsutdräkt för byggandet innebär att dyrare finansiering Prop. 2024/25:150 också ger upphov till en betydande ränta-på-ränta-effekt. En modell för

finansiering och riskdelning kan inte påverka rena byggkostnader, som avgörs i förhandlingar mellan leverantörer och beställare på en internationell marknad. Däremot kan en väl utformad modell för finansiering och riskdelning påverka finansieringskostnaden, som i ett kärnkraftsprojekt utan riskdelning kan utgöra uppemot två tredjedelar av den totala kostnaden för att producera kärnkraftsel. Olika europeiska länder har gjort skilda vägval kring hur kärnkraften ska finansieras och hur risker i ett projekt ska fördelas mellan elproducenter, elkonsumenter och staten. Gemensamt är att stöden utformats utifrån de specifika utmaningar som kärnkraften möter. Regeringen bedömer det som ändamålsenligt att utforma stöd till de kraftslag som kan erbjuda de eftersökta förmågor, som leveranssäkerhet m.m. (se avsnitt 4.1), som behöver tillföras för ett fungerande elsystem utifrån respektive kraftslags behov. Risken med en teknikneutral ansats är att stödet inte löser något kraftslags särskilda utmaningar på ett tillfredställande sätt och att investeringar därför uteblir, eller att stödet inte blir effektivt. Vad gäller prissäkringsavtal menar regeringen att det i praktiken inte är möjligt att utforma ett enda stödsystem med prissäkringsavtal på ett teknikneutralt sätt på grund av att kontrakten i princip behöver skräddarsys för de enskilda kraftslagens behov av prissäkring.

För att få till stånd investeringar i nya kärnkraftsreaktorer med en rimlig kostnad för att producera el bedömer regeringen, i likhet med bl.a. Vattenfall och SKGS och till skillnad från bl.a. Energimyndigheten och E.ON, att det behövs ett särskilt anpassat stöd som adresserar de risker som omgärdar investeringar i ny kärnkraft.

5Statligt stöd för investeringar i ny kärnkraft

5.1Stöd lämnas genom lån och dubbelriktade differenskontrakt

Regeringens förslag: Stöd får lämnas i form av statliga lån och dubbelriktade differenskontrakt.

Stödet ska utformas på ett sätt som ger incitament till ett effektivt resursutnyttjande vid uppförande, innehav och drift av nya kärnkraftsreaktorer. Stödet ska också utformas så att det sker en väl avvägd fördelning av risker och vinster mellan staten och det företag som får stöd.

Stöd ska förenas med villkor som regleras genom avtal mellan staten och det företag som får stöd.

Villkoren ska utformas med hänsyn till

Prop. 2024/25:150 skillnad från exempelvis Riksgäldskontoret, att det inte är lämpligt att reglera villkor och parametervärden i författning.

För att ge tydlighet kring hur stödet kommer att utformas bedömer regeringen att vissa grundläggande principer bör fastställas i lag. Det handlar om att utformningen bör värna incitamenten att vara resurseffektiv, vilket bl.a. kan påverkas av andelen eget kapital och möjligheten att påverka avkastningen. Det handlar även om att utforma stödet så att det ger en balans mellan projektbolagets behov och dess möjligheter att generera en rimlig avkastning respektive statens risktagande och möjlighet att begränsa utrymmet för övervinster. Regeringen föreslår därför att stödet ska utformas så att det ger incitament till ett effektivt resursutnyttjande och så att det sker en väl avvägd fördelning av risker och vinster mellan staten och projektbolaget.

Stödet förenas med villkor som regleras i avtal

Det statliga stöd som utgår för investeringar i ny kärnkraft kommer att lämnas genom att staten ställer ut lån till och ingår dubbelriktade differenskontrakt med projektbolag. Villkoren för lånen och de dubbelriktade differenskontrakten bör regleras i civilrättsliga avtal mellan staten och projektbolaget. Villkoren utformas efter en förhandling mellan parterna. Vissa grundläggande intressen bör emellertid alltid beaktas. Stödet innebär att staten tar en risk. Denna risk bör vägas mot samhällets behov av investeringen och företagets förmåga att genomföra densamma. Det bedömda behovet av effekt kan ha betydelse för vilken storlek projektet bör ha. Vidare kan valet av reaktorteknik ha betydelse för bedömning av genomförbarhet och tillförlitlighet i drift, t.ex. om det är storskaliga reaktorer eller SMR-reaktorer samt om det är lättvattenteknik eller ny teknik. Staten behöver ha möjlighet att exempelvis kräva återbetalning av lån om de medel som lånas ut används för annat än de ändamål som anges i låneavtalet eller om projektbolaget inte uppfyller villkoren i övrigt i avtalen. Projektbolaget bör ha en upplysningsskyldighet och avtalen behöver även i övrigt säkerställa att fullföljandet av avtalen kan kontrolleras. I bl.a. förordningen (2011:211) om utlåning och garantier finns bestämmelser om villkoren för statliga lån och garantier, den s.k. garanti- och utlåningsmodellen, som kan tjäna som förebild för vissa villkor som stöd till investeringar i ny kärnkraft bör förenas med. Regeringen anser mot denna bakgrund att det bör regleras att villkoren i avtalen ska utformas med hänsyn till statens risk, statens möjlighet att tillvarata sin rätt och statens behov av kontroll och uppföljning. Därutöver kan stödets utformning, som kommer till uttryck genom villkoren i avtalen, ta hänsyn till en rad andra intressen, exempelvis att säkerställa ändamålsenlighet i förhållande till elsystemets behov och elektrifieringen av samhället samt att undvika att säkerhetspolitiska risker uppkommer.

20

Prop. 2024/25:150 projektet går över budget. Vattenfall framför att förslaget i promemorian där ett tak för modellen bestäms till en nivå motsvarande 100 procent kostnadsöverskridande inte är tillräckligt, mot bakgrund av att kärnkraftsprojekt historiskt har haft större kostnadsöverskridanden. Regeringen delar bedömningen i promemorian att en delförklaring till stora procentuella kostnadsöverskridanden i tidigare projekt har varit en alltför optimistisk bedömning av ingångsvärdena i projektets kalkyl. Regeringen menar att sådana erfarenheter bör vägas in i kostnadsestimaten, vilket kan minska behovet av en stor buffert för kostnadsöverskridanden. Däremot bedömer regeringen, till skillnad från förslaget i promemorian, inte det som lämpligt att på förhand ange ett tak då finansierings- och riskdelningsmodellen definitivt ska sluta gälla. Avsaknaden av ett tak ger inte regeringen större befogenheter eftersom utökningar av låneramen oavsett kräver riksdagens bemyndigande. Låneramen för projektbolaget bör därför inkludera förväntade upplupna räntekostnader till reaktorn tas i rutinmässig drift och en buffert för kostnadsöverskridanden.

Kapitalstruktur för lägre finansieringskostnader med bibehållna incitament för effektivitet och begränsat risktagande

Kapitalstruktur avser hur ett företag finansierar sig med lånat respektive eget kapital. Aktieägares rätt till ett företags kassaflöden är efterställd långivares och de kräver därför typiskt sett en högre avkastning på eget kapital än vad en långivare gör för lån till samma företag. Utifrån ett ägarperspektiv är en hög andel statliga lån fördelaktigt eftersom det, givet en oförändrad räntesats på de statliga lånen, sänker den totala kapitalkostnaden för projektet. Den lägre kostnaden beror på att staten, genom att subventionera räntan, inte kompenseras för den högre kreditrisk som en större andel lånat kapital innebär.

Valet av lämplig kapitalstruktur innebär en avvägning mellan att å ena sidan uppnå en låg finansieringskostnad för projektet och å andra sidan begränsa statens risktagande. En alltför låg andel eget kapital kan ge upphov till ett för stort risktagande i projektet eftersom negativa utfall har en begränsad påverkan för aktieägarna. En för hög andel eget kapital kan visa sig utmanande att finansiera med projektbolagets ägares befintliga investeringsbudget. Det kan innebära att tillskott av eget kapital i projektbolaget till stor del behöver finansieras med upplåning på marknaden, vilket kan påverka ägarnas kreditrating och upplåningskostnaden för annan verksamhet negativt. Därtill är eget kapital en dyrare finansieringskälla än de statliga lånen vilket innebär att produktionskostnaden, allt annat lika, ökar vid en högre andel eget kapital.

Regeringen bedömer att kapitalstrukturen lämpligast avgörs från fall till fall utifrån ett projekts specifika förutsättningar. Ett projekt som bedöms ha en hög affärsmässig risk, exempelvis för att den baseras på en reaktorteknik med låg mognadsgrad, kan motivera en högre andel eget kapital och vice versa. Valet av en lämplig kapitalstruktur är även beroende av projektets storlek. För ett större projekt kan en lägre andel eget kapital än de 25 procent som utredningen föreslår vara tillräcklig för att säkerställa incitamentsriktighet medan ett mindre projekt kan kräva en högre andel än den som föreslås i promemorian för att uppnå samma effekt. Regeringen

bedömer att kapitalstrukturen bör bestämmas för att bevara ägarnas

24

Prop. 2024/25:150 ningar. Regeringen anser därför att det finns anledning att tydliggöra att lånen som utgångspunkt bör betalas ut i takt med att projektbolagets

kontoret försvårar skattningen av statens finansieringskostnad. En kortare Prop. 2024/25:150 löptid för de statliga lånen utan sådana villkor ger dessutom investerare en

större förutsägbarhet kring framtida finansieringskostnader, vilket i vissa fall kan vara mer värdefullt än en längre löptid. Det är även värt att notera att tidigare stödmodeller med statliga lån, som blivit godkända enligt statsstödsreglerna, har haft en löptid betydligt kortare än den förväntade drifttiden. Regeringen bedömer därför att det bör övervägas från fall till fall om kortare löptider är ett bättre alternativ för att uppnå en tidigare övergång till marknadsfinansiering, än att använda längre löptider i kombination med en utfasningsmekanism.

Uppföljning av använda medel och restriktioner för värdeöverföringar från företaget

I likhet med promemorian anser regeringen att det vid nyttjandet av låneramen bör följas upp att utlånade medel inte används för andra ändamål än de investeringskostnader för nya kärnkraftsreaktorer som stödet avser. Vidare föreslås i promemorian att det utlånade beloppet inte heller får användas för vinstuttag eller bonusprogram för ledande befattningshavare i företaget innan den första värderingen av företaget, som reglerar risk- och vinstdelningsmekanismen gjorts. Detsamma föreslås gälla under perioder då risk- eller vinstdelningsmekanismen är aktiverad. Energiföretagen och LTU ser detta som rimligt. Regeringen anser att begreppet värdeöverföring, så som det definieras i 17 kap. 1 § aktiebolagslagen, på ett bättre sätt än vinstuttag fångar in de olika överföringar av medel från företaget som inte bör vara tillåtna. Utöver vinstutdelning omfattas då även andra affärshändelser som medför att bolagets förmögenhet minskar utan att händelsen har en rent affärsmässig karaktär. Till skillnad från promemorians förslag anser regeringen inte att sådana restriktioner nödvändigtvis bör ha en direkt koppling till risk- och vinstdelningsmekanismen. Regeringen bedömer i stället att värdeöverföringar från företaget och bonusprogram bör vara tillåtna efter att en reaktor tagits i rutinmässig drift. Vinster kan då genereras och det är rimligt att utdelning blir tillåten. Däremot kan det finnas anledning att i avtalsvillkoren för de statliga lånen begränsa hur stora utdelningar som kan göras till projektbolagets ägare under perioder då risk- och vinstdelningsmekanismen är aktiverad.

IFN menar att det finns en risk att internprissättning används för att skicka överskott från projektbolaget till andra bolag inom samma koncern. Regeringen bedömer att den föreslagna modellen, med en ändamålsenlig parametersättning, ger goda förutsättningar för incitamentsriktighet utan omfattande övervakning av projektet. Med en betydande insats eget kapital bör ägarna av projektbolaget ha ett ekonomiskt intresse av att hålla nere kostnaderna eftersom avkastningen på eget kapital annars drabbas negativt. Beaktat storleken på åtagandet är det sannolikt att projektbolaget kommer att ha mer än en ägare, vilket ger naturliga incitament för minoritetsägare att övervaka och säkerställa att kapitalet används i projektbolagets bästa intresse. Trots detta kan det inte uteslutas att det i projekt med en mer koncentrerad ägarstruktur kan finnas risk för förtäckt utdelning mellan projektbolaget och dess ägare via transaktioner som inte

27

Prop. 2024/25:150 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), ska kommissionen säkerställa överensstämmelse med principer för utformning av dubbelriktade differenskontrakt.

För att bevara elmarknadens prissignaler så långt som möjligt i syfte att främja effektivitet och stabilitet i elsystemet föreslår regeringen att statligt stöd under driftfasen utformas som dubbelriktade differenskontrakt, vilket skapar ökad förutsägbarhet gällande marknadsintäkterna. Ett sådant stöd kommer att utformas i enlighet med artikel 19 d i elmarknadsförordningen. Regeringen anser dock inte, till skillnad från förslaget i promemorian, att det behövs någon upplysningsbestämmelse om detta eftersom regeringen konstaterar att en EU-förordning är direkt tillämplig i Sverige och det är regeringen som ska besluta om stöd.

Differenskontraktet är finansiellt och utformas för att bevara marknadens signaler och tillgodose behov av elektrifiering

Vid utformningen av differenskontrakt enligt bestämmelserna i elmarknadsförordningen ska ett antal kriterier uppfyllas, bl.a. att incitamenten att följa marknadens signaler ska bevaras. Vidare ska kontrakten vara dubbelriktade i bemärkelsen att betalningar ska transfereras i båda riktningarna mellan avtalsparterna beroende på om marknadspriset varit högre eller lägre än lösenpriset. Som det konstateras i promemorian behöver det samtidigt säkerställas att syftet med differenskontraktet, att möjliggöra etablering av ny energiproduktion, uppfylls.

Ett differenskontrakt kan vara produktionsbaserat eller finansiellt. Ett produktionsbaserat differenskontrakt innebär vanligtvis att producenten får en intäkt som motsvarar lösenpriset för varje producerad enhet energi. Med ett finansiellt differenskontrakt beräknas i stället intäkten baserad på en på förhand fastställd referenskapacitet och ett genomsnittligt marknadspris. För att förena de aspekter som betonas i elmarknadsförordningen bedömer regeringen, i likhet med promemorian, att ett finansiellt differenskontrakt är lämpligt. Genom att minska marknadsrisken och bidra till en tillräcklig förväntad avkastning på investerat kapital uppnås syftet med stödet. Ersättningen enligt kontraktet bör alltså utgå från en referenskapacitet, ett lösenpris och det genomsnittliga marknadspriset. På så sätt ökar förutsägbarheten för elkonsumenter och producenter samtidigt som marknadsincitamenten bevaras i största möjliga mån.

Ett finansiellt dubbelriktat differenskontrakt för kärnkraft innebär vanligtvis att kompensationens storlek fastställs enligt följande:

–Kärnkraftsproducenten säljer el på marknaden och får då marknadsintäkten.

–Efter en viss tidsperiod beräknas det genomsnittliga marknadspriset. Om det genomsnittliga marknadspriset är under lösenpriset ersätts kärnkraftsproducenten av staten med mellanskillnaden multiplicerat med en referenskapacitet. Referenskapaciteten sätts utifrån kärnkraftverkets förväntade produktion. I det fall genomsnittspriset är över lösenpriset ersätts staten av kärnkraftsproducenten med mellanskillnaden multiplicerat med referenskapaciteten.

Konkurrensverket menar att det är positivt att kontraktet utformas med

parametrar som är bakåtblickande, beräknade på årsbasis och att

30

Finansieringen bör även ta hänsyn till effektiviteten i ett eventuellt skatte- Prop. 2024/25:150 uttag. Bestämmelserna i elmarknadsförordningen behöver också upp-

fyllas. Bland annat anger förordningen att statens intäkter till följd av differenskontraktet antingen ska användas för att finansiera utgifterna för direkta prisstöd till elproduktion, investeras i åtgärder som sänker slutkundernas kostnader eller på annat sätt fördelas till slutkunder.

Denna proposition medför i sig inga ekonomiska konsekvenser. I fråga om finansieringen av differenskontraktet avser regeringen återkomma i samband med förslag om finansiella befogenheter.

5.2En risk- och vinstdelningsmekanism tillämpas

Prop. 2024/25:150 risk men menar att det måste vara möjligt att nå en affärsmässig avkastning om kostnadsöverskridanden ligger utanför projektets kontroll. Flera remissinstanser, däribland Fortum, Kärnfull Next AB (Kärnfull Next) och Energiföretagen, anser att förutsättningarna för värderingen behöver vara transparenta och väl definierade på förhand. Uniper och Svenskt Näringsliv menar att en återkommande värdering skulle kunna minska osäkerheterna. LO ser det som svårt att träffa ett optimalt lösenpris i differenskontraktet och ser därför vinstdelning som motiverat, men anser att en bättre och enklare lösning är att reaktorer byggs i ett statligt helägt bolag. IFN bedömer att projektets incitament att bygga snabbt och till låg kostnad försämras och föreslår att risk- och vinstdelningsmekanismen endast beaktar externa faktorer som projektbolaget inte kan påverka. Konkurrensverket ser positivt på att förslaget skapar utrymme för att belöna ett effektivt agerande men menar att avkastningskorridoren förefaller vara för snäv.

Skälen för regeringens bedömning

Behovet av en risk- och vinstdelningsmekanism

Det går inte att utesluta att projektbolaget vid driftstart står inför långsiktiga lönsamhetsproblem om stora kostnadsöverskridanden eller förseningar inträffat under uppförandefasen. Mot bakgrund av att endast ett fåtal kärnkraftsprojekt har genomförts i Europa i närtid, och att tid- och kostnadsöverskridanden för några av dessa projekt varit stora, är avkastningskraven från investerare höga i avsaknad av riskdelning. En mekanism för att dela risken för ogynnsamma projektutfall bidrar till att sänka ägarnas avkastningskrav och därmed kostnaden för att producera kärnkraftsel. Riskdelning vid ogynnsamma utfall kan exempelvis möjliggöra att lösenpriset i differenskontraktet förhandlas till en lägre nivå än vad som hade krävts utan en sådan komponent i modellen. Genom en vinstdelningsmekanism får staten och elkonsumenterna, som bär risken för ogynnsamma utfall, även ta del av vinsterna vid goda projektutfall.

Som flera remissinstanser, bl.a. LO och Vattenfall, påpekar kan det vid tillfället då avtalen ska ingås fortfarande råda stor osäkerhet om projektets intäkter och kostnader, vilket gör det utmanande att fastställa parametervärden för differenskontrakt och statliga lån som står sig över tid. I avsaknad av en översyn senare i projektet kan detta innebära att projektbolaget får en avkastning som är väsentligt lägre eller högre än den förväntade. Genom en risk- och vinstdelningsmekanism som verkar genom de två stödformerna minskar de negativa konsekvenserna om de initialt framförhandlade villkoren bestämts för stramt eller generöst.

Europeiska kommissionen har i prövningen av andra länders stödmodeller till kärnkraft fäst stor vikt vid att tillräckliga mekanismer finns på plats för att förhindra överkompensation. De av kommissionen godkända stöden till kärnkraft i Storbritannien och Tjeckien innehåller mekanismer som fördelar vinster över en på förhand bestämd nivå mellan stödmottagaren och staten. Regeringen bedömer, i likhet med vad som anförs i promemorian, att det är en förutsättning att modellen innehåller en vinstdelningsmekanism för att stödet ska kunna godkännas i en framtida statsstödsprövning.

34

Mot denna bakgrund anser regeringen att villkoren i låneavtalen Prop. 2024/25:150 respektive differenskontrakten bör omfatta en risk- och vinstdelnings-

mekanism.

Förändrade villkor för att nå ett förutbestämt avkastningsintervall

Flera av de riskdelningsmodeller som använts eller planeras användas i andra länder fokuserar främst på att hantera kostnadsöverskridanden under uppförandefasen. Som framgår av promemorian behöver dock inte överskridande av tidplan eller budget nödvändigtvis resultera i långsiktiga lönsamhetsproblem. På samma sätt finns inga garantier för att ett projekt som genomförs inom tidplan och budget är långsiktigt lönsamt. Regeringen bedömer därför, i likhet med bedömningen i promemorian, att det är ändamålsenligt att risk- och vinstdelningen gör att projektbolagets ägare får en avkastning som ligger inom ett förutbestämt intervall. Intervallet definieras av en nedre och övre gräns för den genomsnittliga ackumulerade avkastningen (internräntan) på hela eller delar av det investerade egna kapitalet i projektbolaget, fram till dess att risk- och vinstdelningsmekanismen avslutas.

För att hamna inom avkastningsintervallet justeras räntan på de statliga lånen och lösenpriset i differenskontraktet under en viss tidsperiod. Om avkastningen understiger intervallets nedre gräns görs villkoren förmånligare, medan de stramas åt om avkastningen överstiger den övre gränsen. Syftet med risk- och vinstdelningsmekanismen är att över tid återföra avkastningen inom intervallet, snarare än att exakt reglera avkastningen för varje enskilt år. Vid tillämpningen av risk- och vinstdelningsmekanismen behöver även eventuella vinstutdelningar från projektbolaget beaktas, dvs. situationer där projektbolagets ägare helt eller delvis realiserar avkastningen på sin investering.

Incitament för ett effektivt genomförande av projektet ska bevaras

Flera remissinstanser, bl.a. Konkurrensverket och IFN, framför synpunkter på promemorians förslag utifrån hur en begränsning av möjliga avkastningsutfall påverkar incitamentsstrukturen och risktagandet i ett projekt. I promemorian bedöms att en riskdelningsmodell som väsentligt minskar risken för de mest negativa utfallen, men där projektägaren fortsatt bär risken för övriga negativa utfall, utgör en balanserad avvägning mellan avkastningskrav, effektivitet och statens risktagande. Regeringen delar denna bedömning.

Incitamentsriktighet påverkas både av detaljerna i mekanismens utformning och av de specifika parametervärden som fastställs för ett projekt. I promemorian föreslås att avkastningen som kan fås av projektbolagets ägare ska påverkas av omfattningen av kostnadsöverskridande under uppförandefasen, där kostnadsökningar över en viss nivå leder till negativ avkastning. Vidare föreslås förutbestämda parametervärden för hur lösenpriset i differenskontraktet och räntan på de statliga lånen justeras när risk- och vinstdelningsmekanismen aktiveras. Detta innebär att ju större kostnadsöverskridandet är, desto längre tid tar det innan avkastningen återförs till det förutbestämda intervallet. Båda dessa inslag i promemorians förslag syftar till att bevara incitamenten för ett effektivt

35

beaktande av det skydd som tillhandahålls genom risk- och vinstdelnings- Prop. 2024/25:150 mekanismen. Uppfyllandet av denna princip bedöms även vara en

förutsättning för att stödet ska uppfylla kraven på proportionalitet som finns i statsstödsregelverket.

Eventuellt behov av vinstdelning senare i projektet

I promemorian görs bedömningen att den föreslagna modellen är utformad för att möta de krav som ställs i samband med statsstödsprövningen men att det inte kan uteslutas att vissa anpassningar kommer att bli nödvändiga. Baserat på denna bedömning och en närmare analys av tidigare fall av statsstöd till ny kärnkraft kan ytterligare åtgärder för att undvika överkompensation till stödmottagaren sannolikt bli aktuella. I de godkända stöden för kärnkraftsprojekt i Storbritannien och Tjeckien finns vinstdelningsmekanismer (s.k. claw-back) för att säkerställa att överkompensation till stödmottagaren förhindras under hela projektets livslängd. Regeringen bedömer därför att risk- och vinstdelningsmekanismen kan komma att behöva kompletteras med villkor som ger möjlighet att fördela projektbolagets vinster mellan staten och projektbolagets ägare även efter att de statliga lånen och differenskontraktet löpt ut. Om en sådan mekanism blir aktuell behöver vinstöverföringar mellan projektbolaget och staten hanteras på annat sätt än genom förändrade villkor för lånen och differenskontraktet, exempelvis genom engångsbelopp.

Värderingar för att avgöra när risk- och vinstdelning träder i kraft och avslutas

ekonomiska åtaganden. Lagen bör omfatta de grundläggande förutsätt- Prop. 2024/25:150 ningarna och formerna för stöd. Det skapar en ram för den närmare

utformningen av stödkomponenterna inklusive finansierings- och riskdelningsmodellens parametrar och de övriga villkor som behöver förhandlas för respektive projekt. Den skapar också en grund för utformningen av regeringens budgetförslag och riksdagens budgetbeslut genom att rekvisiten för stödet tydliggörs och blir förutsebara. Om närmare förutsättningar för stödet ska regleras bör det lämpligen bestämmas i förordning. Därutöver kommer det att ingås avtal som förenas med villkor för stödet, se avsnitt 5.4.2. IVA anser att den föreslagna lagen, där regeringen lämnas rätten att meddela ytterligare föreskrifter, kommer att innebära att praxis kan komma att förändras över tid beroende på de överväganden som kommande regeringar kan komma att göra. Som utvecklas i avsnitt 5.4.1 kommer ett beslut om att lämna statligt stöd för investeringar i ny kärnkraft inbegripa politiska hänsyn och praktiska överväganden. Behovet av ny kärnkraft och förutsättningarna för statligt stöd till investeringar i ny kärnkraft kommer att avgöra om och i vilken omfattning staten kommer att lämna stöd enligt lagen. I praktiken kommer ett beslut om stöd att fattas på basis av förutsättningarna i det enskilda fallet.

Regeringen anser att det i lagen uttryckligen bör framgå att stöd får lämnas för investeringar i nya kärnkraftsreaktorer i Sverige. Därigenom blir det tydligt att stödet lämnas för att företag ska investera i nya reaktorer inom rikets gränser. Det sagda är inte någon förändring mot utredningens förslag men tydliggörs nu i lagen.

5.4Förutsättningar för stöd

5.4.1Regeringens beslut om att lämna stöd ska föregås av en ansökan och som huvudregel omfatta en minsta elektrisk effekt

Regeringens förslag: Regeringen får, efter ansökan, besluta om att lämna stöd till ett företag för de ändamål som omfattas av de statliga lånen och differenskontrakten.

Stöd får endast lämnas om de nya kärnkraftsreaktorerna är lokaliserade på samma plats i Sverige och har en sammanlagd installerad elektrisk effekt om minst 300 MW. Om det finns särskilda skäl får regeringen besluta om att lämnas stöd även om reaktorerna har en sammanlagd installerad elektrisk effekt som understiger 300 MW.

Prop. 2024/25:150 effekt. Svenska kraftnät, Energimyndigheten, Konkurrensverket, Uniper, Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) och IFN anser att förfarandet för ansökan om stöd bör konkurrensutsättas. Svenska kraftnät, Energimyndigheten och IFN efterlyser ett auktionsförfarande medan Uniper bl.a. framför att det bör framgå hur regeringen kommer att prioritera mellan olika inkomna ansökningar för det fallet att flera ansökningar lämnas in. Blykalla framför att det är viktigt med decentraliserad produktion för att kompensera för brister i elnätet och att behovet av lokal förstärkning ofta är betydligt mindre än 300 MW varför denna begränsning bör tas bort. Även KTH menar att om en ny mindre reaktor skulle installeras vid ett redan existerande kraftverk som överskrider 300 MW borde även denna reaktor kunna stödjas, vilket skulle göra stödet mer teknikneutralt och öppet för nästa generations reaktorteknik. Även IFN förordar en lägre gräns än 300 MW. Chalmers anser att det är angeläget att besluten om stöd kan överklagas till domstol. Upphandlingsmyndigheten framför att beslut om återkrav normalt bör kunna överklagas av det företag som återkravet riktas mot. Upphandlingsmyndigheten anser också att den praktiska hanteringen av stödordningen bör läggas på en myndighet.

Skälen för regeringens förslag

Beslut om stöd efter ansökan från ett företag

Det statliga stödet för investeringar i ny kärnkraft bygger på premissen att det finns företag på marknaden som med de villkor som staten kan erbjuda vill investera i nya kärnkraftsreaktorer i Sverige. Det är frivilligt för de företag som planerar att investera i nya reaktorer att göra så med stöd från staten. Ett företag som önskar få stöd bör därför ansöka hos regeringen om stöd. Regeringen anser därför, i likhet med lagförslaget i promemorian, att ett beslut om stöd ska följa på en ansökan från ett företag.

Regeringen bör besluta om stöd

Regeringen anser, i likhet med förslaget i promemorian, att beslut om statligt stöd för investeringar i ny kärnkraft lämpligen fattas av regeringen. Skälen härför är många.

Frågan om att uppföra nya kärnkraftsreaktorer i Sverige innebär politiska överväganden inom flera centrala områden för rikets styrelse, bl.a. energipolitiska, näringspolitiska samt miljö- och klimatpolitiska. Industriprojekt av denna storlek och långsiktighet har också tydliga utrikes- och säkerhetspolitiska dimensioner. De utrikes- och säkerhetspolitiska aspekterna blir särskilt betydelsefulla i ett försämrat omvärldsläge. Det är regeringen som ansvarar för koordineringen av politiken inom alla de områden som berörs av ett beslut om uppförandet av ny kärnkraft. Inget annat organ än regeringen kan åstadkomma en allsidig prövning av frågan och göra nödvändiga avvägningar mellan olika intressen. Det är också viktigt att ett beslut av sådan betydelse som uppförandet av nya kärnkraftsreaktorer innebär fattas av ett organ som det går att utkräva politiskt ansvar av. Därtill har regeringen enligt den prövningsordning som finns i kärntekniklagen och miljöbalken en central roll i beslutsfattandet kring uppförande av nya kärnkraftsreaktorer i

Sverige.

40

Prop. 2024/25:150 ett beslutet om stöd ska kunna bli föremål för domstolsprövning. Regeringen delar därmed bedömningen i promemorian att ett beslut om stöd inte ska kunna överklagas men anser inte, till skillnad mot promemorians förslag, att något uttryckligt överklagandeförbud bör införas i lagen. Det finns inte någon generell rätt att överklaga beslut som regeringen fattar. Förvaltningslagens (2017:900) allmänna bestämmelser om överklagande är inte tillämpliga i fråga om regeringens beslut, eftersom regeringen inte är någon förvaltningsmyndighet. Regeringsbeslut kan endast prövas i domstol i den begränsade omfattning som framgår av lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut. Det förutsätter att beslutet innefattar en prövning av den enskildes civila rättigheter eller skyldigheter i den mening som avses i artikel 6.1 i Europakonventionens mening, vilket enligt regeringen alltså inte bedöms vara fallet av ovan anförda skäl.

Upphandlingsmyndigheten anser att ett beslut om återkrav av stöd bör kunna överklagas till domstol eftersom sådana beslut normalt kan överklagas. Av den föreslagna lagen framgår att det stöd som regeringen beslutar att lämna till ett företag ska förenas med villkor som regleras i civilrättsliga avtal mellan staten och företaget. Vilka villkor som företaget ska uppfylla, liksom vilka förhållanden som utgör ett avtalsbrott som gör det möjligt för staten att kräva återbetalning av stöd, kommer att regleras i avtalen. Som anförts i avsnitt 5.1 ska avtalen innehålla villkor som tar hänsyn till statens risk, statens möjlighet att tillvara sin rätt och statens behov av kontroll och uppföljning. I detta ligger, anser regeringen, att avtalen också ska innehålla bestämmelser om återbetalning av stöd om förutsättningarna för stöd inte längre är uppfyllda. Det finns därför inte anledning att i lagen reglera frågan om överklagande vid återkrav på det sätt som Upphandlingsmyndigheten föreslår.

Ett beslut om stöd bör omfatta en minsta sammanlagd installerad elektrisk effekt

Regeringens hantering av ett ärende om stöd för investeringar i ny kärnkraft kommer att vara resurskrävande. Detaljerade avtal med alla relevanta villkor för stödet behöver förhandlas mellan staten och företaget. Stödet för varje projekt behöver vidare genomgå en statsstödsprövning av Europeiska kommissionen, vilket kan medföra behov av revideringar och omförhandlingar innan avtalen kan undertecknas. Investeringar i ny kärnkraft utgör ett viktigt redskap i genomförandet av ett fossilfritt energisystem och för att säkra en robust och trygg elförsörjning. För att det statliga stödet ska vara motiverat bör projektet utgöra ett betydande bidrag till detta och då krävs att investeringarna i ny kärnkraft som stödet avser är av en viss minsta projektstorlek. Effekten 300 MW sammanfaller med det gränsvärde som Affärsverket svenska kraftnät har för anslutning till 400 kV-transmissionsnätet. Den föreslagna minieffekten utesluter inte heller att mindre s.k. SMR-reaktorer ingår i ett projekt så länge den sammanlagda installerade effekten av dessa reaktorer uppgår till minst 300 MW på en och samma plats. Med denna utgångspunkt anser regeringen, till skillnad från Blykalla, KTH och IFN, att den i promemorian föreslagna minimigränsen om 300 MW sammanlagd installerad elektrisk

effekt är väl avvägd och bör utgöra huvudregel. Det är samtidigt svårt att

42

förutse alla omständigheter som kan uppkomma och där minimigränsen Prop. 2024/25:150 kan visa sig vara ett oönskat hinder. Regeringen bör därför ha möjlighet

att göra undantag om det finns särskilda skäl. Sådana skäl kan vara att ett projekt, trots att det inte når upp till 300 MW, ändå bedöms utgöra ett betydande bidrag till att energisystemet kan uppfylla de behov som redovisas i avsnitt 4.1. Samtidigt bör de motiv som redovisas i avsnitt 4.2 för införande av det statliga stödet bedömas vara giltiga för projektet i fråga, dvs. att stödet är nödvändigt för att projektet ska komma till stånd trots konstruktionsrisker, marknadsrisker, politiska och regulatoriska risker.

Mot denna bakgrund anser regeringen att stöd bör få lämnas till projekt som innebär att ett företag ska uppföra och driva en ny kärnkraftsreaktor med en installerad elektrisk effekt om minst 300 MW. Om det är fråga om flera nya kärnkraftsreaktorer ska dessa vara lokaliserade på en och samma geografiska plats i riket och ha en sammanlagd installerad elektrisk effekt om minst 300 MW. Om det finns särskilda skäl får regeringen besluta om att lämna stöd även om reaktorerna har en sammanlagd installerad elektrisk effekt som understiger 300 MW. Statligt stöd för investeringar i ny kärnkraft syftar till att få till stånd nya kärnkraftsreaktorer i Sverige. Därför bör det uttryckligen ställas krav på att den geografiska platsen ska vara i Sverige. Investeringar i befintliga kärnkraftsreaktorer bör inte omfattas av stödet.

5.4.2Stöd får endast lämnas i samband med att staten och det företag som ska få stöd ingår avtal som reglerar villkoren för stödet

Regeringens förslag: Stöd får endast beslutas i samband med att staten och det företag som ska få stöd ingår avtal som reglerar villkoren för stödet.

Promemorian innehåller inte något motsvarande lagförslag men det framgår av övriga förslag i promemorian att avsikten är att avtal ska ingås mellan staten och projektbolaget.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i denna del.

Skälen för regeringens förslag: Den närmare utformningen av det statliga stödet och dess villkor kommer, som utvecklats ovan och som också framgår av promemorian, att bestämmas efter en förhandling mellan staten och projektbolaget och regleras i civilrättsliga avtal mellan parterna. Ett beslut om stöd bör emellertid inte fattas av regeringen innan villkoren för stödet är förhandlade och avtalen i princip är klara för undertecknande. Detta är viktigt eftersom förutsättningarna för statens åtaganden med anledning av stödet bör vara tydliga innan regeringen beslutar om stöd till omfattande projekt för investeringar i ny kärnkraft. Ett regeringsbeslut om stöd kan exempelvis fattas i nära anslutning till att avtalen ska undertecknas. Praktiska hänsyn får avgöra när avtalen ska undertecknas i förhållande till regeringens beslut om stöd. Det väsentliga är att regeringen inte i förväg beslutar om stöd innan villkoren för stöd är förhandlade och klara mellan staten och projektbolaget.

43

till minst 300 MW och där reaktorerna är lokaliserade på samma plats. Prop. 2024/25:150 Dessa förutsättningar måste alltså vara uppfyllda och ligga i ett och samma

projektbolag för att stöd ska kunna lämnas.

Projektbolagets ändamål för verksamheten ska alltså bestå i att uppföra, inneha och driva den nya kärnkraftsreaktor eller de nya kärnkraftsreaktorer som stödet avser. Det innebär emellertid inte att projektbolaget är förhindrat från att bedriva sådan angränsande verksamhet som, inom en normal affärsrörelse för uppförande, innehav och drift av nya kärnkraftsreaktorer, är nödvändig för att kunna förverkliga det projekt som stödet avser. Det kan t.ex. handla om att bolaget behöver importera och hantera kärnbränsle, bedriva anläggningsentreprenad på den plats där reaktorn ska byggas eller bedriva logistik och liknande verksamheter som krävs för att ett projekt av den omfattning som nu är i fråga ska bli verklighet.

5.4.4Projektbolaget ska ha ansökt om tillstånd enligt kärntekniklagen och miljöbalken innan stöd får lämnas

Regeringens förslag: Stöd får endast beslutas efter det att företaget som ska få stöd har ansökt om de tillstånd som krävs enligt lagen om kärnteknisk verksamhet och miljöbalken för uppförande, innehav och drift av den nya kärnkraftsreaktorn eller de nya kärnkraftsreaktorer som beslutet om stöd avser.

Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. Promemorians förslag innebär att verksamheten vid tidpunkten för beslut om stöd ska omfattas av tillstånd enligt kärntekniklagen samt ha tillåtits enligt 17 kap. miljöbalken.

Remissinstanserna: Fortum, Kärnfull Next, Uniper och Vattenfall anser att det bör vara möjligt att ta del av stöd innan nödvändiga tillstånd enligt kärntekniklagen och miljöbalken fåtts bl.a. för att möjliggöra en effektiv investeringsprocess och ge nödvändig kredibilitet till projektet. Strålsäkerhetsmyndigheten framför att kravet på att en sökande har nämnda tillstånd innebär att en verksamhetsutövare inte kan använda sig av statligt stöd för att kunna visa tillräckliga ekonomiska resurser vid tillståndsprövningen enligt kärntekniklagen. Energimyndigheten framför att de olika processerna med tillståndsprövning, förhandling om stöd mellan regeringen och projektbolaget samt statsstödsprövning kan leda till ett tidsödande moment 22 om de olika processerna delvis måste slutföras samtidigt och baseras på förhandsbesked från de andra instanserna.

Skälen för regeringens förslag: Processen för att beviljas nödvändiga tillstånd att få uppföra, inneha och driva kärnkraftverk är omfattande, kostsam och tar lång tid. Den involverar flera myndigheter och domstolar och omfattar olika regelverk. En sammanfattande beskrivning av förfarandet finns i avsnitt 7.3.4 i promemorian. Det kan ta flera år innan ett företag som ansöker om nödvändiga tillstånd enligt kärntekniklagen och miljöbalken beviljas tillstånd att uppföra, inneha och driva en ny kärnkraftsreaktor.

45

Prop. 2024/25:150 Syftet med statligt stöd för finansiering av ny kärnkraft är att stimulera uppförandet av nya kärnkraftsreaktorer i Sverige. Villkoren för att kunna ansöka om statligt stöd behöver därför vara utformade på ett sådant sätt att de underlättar för företag att investera i etableringen av nya reaktorer. Regeringen delar Energimyndighetens uppfattning att om alla processer måste ske parallellt och vara beroende av varandra kan det leda till komplikationer. Vidare innebär ett krav på att ett företag måste få nödvändiga tillstånd innan regeringen beslutar om investeringen ska få statligt stöd att företaget behöver satsa stora belopp och lägga ned omfattande resurser på projektet utan att ha någon visshet om de finansiella förutsättningarna. Regeringen har förståelse för att detta inte anses skapa de förutsättningar som ett företag behöver för att investera i ett så omfattande och kapitalintensivt projekt som kärnkraftsutbyggnad. Samtidigt måste företag som är intresserade av att ansöka om statligt stöd för investeringar i ny kärnkraft förmås att vidta de åtgärder som krävs för att tilltänkta investeringar ska bli verklighet. Regeringen behöver också ha en försäkran om att den omfattande process som en ansökan om stöd innebär för regeringen utgår från en seriös aktörs vilja och förmåga att investera i och driva nya kärnkraftsreaktorer. Regeringen föreslår därför att stöd endast får beslutas efter det att projektbolaget har ansökt om de tillstånd som krävs enligt kärntekniklagen och miljöbalken för uppförande, innehav och drift av den nya kärnkraftsreaktorn eller de nya kärnkraftsreaktorer som beslutet om stöd avser. Genom förslaget hanteras också Strålsäkerhetsmyndighetens upplysning om att ett krav på tillstånd innan beslut om stöd inte är förenligt med kärntekniklagens krav på företaget att kunna visa tillräckliga ekonomiska resurser vid tillståndsprövningen. Kravet på att ha ansökt om de tillstånd som krävs innebär inte att stödet kommer att beslutas så snart sådana ansökningar har lämnats in och statsstödsprövningen är klar. Regeringen kan behöva avvakta en tid för att hinna bilda sig en uppfattning om kvaliteten på tillståndsansökningarna.

Fortum och Uniper påpekar att regelverket för tillståndsprocessen är under förändring och att det bör beaktas vid utformningen av regeringens förslag. Regeringen har mottagit betänkandet Ny kärnkraft i Sverige –

effektivare tillståndsprövning och ändamålsenliga avgifter (SOU 2025:07). Betänkandet bereds i Regeringskansliet. Regeringen anser att lagen om statligt stöd bör träda i kraft så snart som möjligt och därför inte kan invänta den beredningen. Förslaget till lag om statligt stöd för investeringar i ny kärnkraft har därför utformats med utgångspunkt i gällande regler för tillståndsprocessen.

5.4.5Det ställs krav på projektbolagets ägare och ledning

Regeringens förslag: Stöd får endast lämnas till ett företag om den som har ett kvalificerat innehav av andelar i företaget är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget, och den som ingår i företagets ledning är lämplig för en sådan uppgift.

Med kvalificerat innehav avses detsamma som i 1 kap. 5 § 15 lagen om bank- och finansieringsrörelse.

46

Regeringens bedömning: Bestämmelserna om att stödåtgärder inte får genomföras förrän Europeiska kommissionen beslutat att godkänna stödet i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt är direkt tillämpliga och behöver inte upplysas om i en särskild bestämmelse i den föreslagna lagen.

Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. I promemorian föreslås en upplysningsbestämmelse i lag.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i denna del.

Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar bedömningen i promemorian att stöd som lämnas enligt den föreslagna lagen omfattas av bestämmelserna om statligt stöd i artiklarna 107–109 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. En medlemsstat ska enligt artikel 108 underrätta Europeiska kommissionen om alla planer på att vidta eller ändra stödåtgärder. Om inga särskilda undantag är tillämpliga får medlemsstaten inte genomföra en stödåtgärd innan den har godkänts av kommissionen. Regeringen avser att underrätta kommissionen om det statliga stöd som regeringen i varje enskilt fall avser att lämna till ett projektbolag och invänta kommissionens godkännande innan beslut om stöd fattas. En sammanfattande beskrivning av processen finns i avsnitt 7.2. Regeringen anser mot denna bakgrund att det inte behövs någon upplysningsbestämmelse om detta i lagen.

5.5Regeringen får meddela ytterligare föreskrifter om stöd

Regeringens förslag: Det upplyses om att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen kan meddela ytterligare föreskrifter om stödet.

Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att det är regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer som får meddela ytterligare föreskrifter om vad en ansökan ska innehålla.

Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrar särskilt i denna del.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen kan med stöd av den s.k. restkompetensen i 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen meddela föreskrifter om statligt stöd till företag för investeringar i ny kärnkraft. Den föreslagna lagen innebär dock att det är riksdagen som reglerar de grundläggande förutsättningarna och formerna för stödet, i enlighet med

8kap. 8 § regeringsformen. Regeringen anser att kompetensen att meddela ytterligare föreskrifter om stödet bör finnas kvar hos regeringen för att bl.a. närmare villkor för stödet och kraven på vad en ansökan om stöd ska innehålla ska kunna regleras i förordning. Det bör därför upplysas om att regeringen kan meddela ytterligare föreskrifter om stödet.

48

Regeringen har också enligt 8 kap. 7 § första stycket 1 regeringsformen Prop. 2024/25:150 rätt att meddela verkställighetsföreskrifter. Någon upplysningsbestäm-

melse om detta behövs dock inte.

5.6Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Den nya lagen om statligt stöd för investeringar i ny kärnkraft ska träda i kraft den 1 augusti 2025.

Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångsbestämmelser.

Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Promemorians förslag innebär att lagen träder i kraft den 6 maj 2025.

Remissinstanserna: Flera remissinstanser efterlyser samhällsekonomiska analyser och ytterligare konsekvensanalyser innan ett stöd införs, däribland Energimarknadsinspektionen och Företagarna som på dessa grunder avstyrker ett genomförande och IVA som ifrågasätter att lagen ska träda i kraft redan den 6 maj 2025 mot bakgrund av bristande känslighets- och konsekvensanalys.

Svenskt Näringsliv betonar vikten av att uppnå framdrift för investeringar i ny kärnkraft till följd av en global kapplöpning om resurser för en sådan utbyggnad.

Skälen för regeringens förslag: Den föreslagna lagen innebär inte att staten är bunden att lämna stöd till investeringar i ny kärnkraft. Däremot möjliggör lagen ett inledande av de processer som krävs för att ett beslut om stöd till byggande av ny kärnkraft ska vara möjligt. Processen inför ett beslut om att lämna stöd innehåller flera tidskrävande moment, bl.a. anmälan till Europeiska kommissionen om statsstöd och förhandlingar mellan regeringen och ett projektbolag. Samtidigt kan berörda aktörer behöva viss tid på sig för att exempelvis bilda ett projektbolag och förbereda en ansökan enligt den nya lagen. Till detta kan läggas de omfattande tillståndsprocesser som krävs för att bygga ny kärnkraft där de finansiella förutsättningarna är en viktig del. Utöver tidsaspekterna kommer det också att vara en global konkurrens om de resurser som krävs för en utbyggnad, i enlighet med vad Svenskt Näringsliv framför. Regeringen redovisar i avsnitt 8 en konsekvensanalys av beslut om stöd inom lagens ramar och anser att analysen ger ett tillräckligt underlag för att lagen ska kunna träda i kraft. Regeringen anser inte, till skillnad från bl.a. Energimarknadsinspektionen, att ytterligare konsekvensanalyser är nödvändiga. Regeringen bedömer att ny kärnkraft behövs och att detta förutsätter ett statligt stöd åtminstone för de första projekten, vilket redogörs för i avsnitt 4. Det är därför angeläget att lagen kan träda i kraft så snart som möjligt. Mot denna bakgrund samt med hänsyn till återstående beredningsåtgärder och riksdagens handläggningstid bör den nya lagen träda i kraft den 1 augusti 2025. Några övergångsbestämmelser bedöms inte behövas.

49

För att regeringen ska kunna besluta om att lämna stöd till ett projektbolag behöver en rad andra beslut vara fattade. Dels behöver de projekt som kan komma att bli föremål för stöd väljas ut. Detta sker genom ett öppet ansökningsförfarande där regeringen har möjlighet att jämföra och ta ställning till olika projekt som kan bli aktuella. Därtill behövs även EU- kommissionens beslut om att godkänna statsstöd för det enskilda projektet samt riksdagens beslut om att bevilja de finansiella befogenheter som är nödvändiga för stödet.

I avsnitt 7.1 redogörs för processen fram till att regeringens beslut att lämna stöd kan fattas. Avsnitt 7.2 innehåller en fördjupning av processen för att få statsstödsgodkännande från EU-kommissionen.

7.1 Ansökningsprocessen

balken, i enlighet med lagförslaget i denna proposition. Regeringen kan Prop. 2024/25:150 vidare, i förekommande fall, besluta att förvärva aktier i projektbolaget

efter att en separat process inför det har genomförts.

7.2 Statsstödsprocessen

Process för anmälan av statliga stöd

En redogörelse för relevanta statsstödsbestämmelser finns i promemorians avsnitt 7.2. Regeringen bedömer att föreslaget stöd är att anse som ett statligt stöd enligt EU:s statsstödsregler. Vidare krävs sannolikt ett statsstödsgodkännande inför ett eventuellt statligt ägande i ett projektbolag, som ska få stöd enligt det föreslagna lagen, eftersom mycket talar för att EU-kommissionens prövning kommer att omfatta statens samlade inblandning i respektive projekt. En medlemsstat måste enligt artikel 108 i EUF-fördraget anmäla alla planer på att vidta stödåtgärder till kommissionen och får i normalfallet inte genomföra en åtgärd innan den har godkänts. Kommissionen godkänner antingen individuella stöd till identifierade företag eller hela stödordningar som möjliggör för medlemsstaten att godkänna stöd till flera företag och projekt. Regeringen bedömer att det inte finns förutsättningar att få kommissionens godkännande för en stödordning för kärnkraft, eftersom en sådan prövning inte ger samma möjlighet för kommissionen att beakta detaljerna i stödet och det specifika projektets förutsättningar och påverkan på konkurrensen. Varje stöd som regeringen avser lämna till ett projektbolag och de närmare villkoren för stödet kommer i stället att anmälas individuellt till kommissionen.

Prop. 2024/25:150 Ett formellt granskningsförfarande innebär att kommissionen publicerar sin preliminära bedömning med en beskrivning av relevanta sak- och rättsfrågor. Medlemsstater och andra berörda parter får sedan lämna synpunkter som Sverige ges tillfälle att bemöta. Tidsfristerna för respektive yttrande ska normalt inte överstiga en månad. Med beaktande av inkomna synpunkter kan kommissionen fatta ett slutligt beslut. Kommissionens beslut kan överklagas till EU-domstolen. Regeringen kan besluta om att lämna stöd efter kommissionens godkännande även om kommissionens beslut överklagas.

8Konsekvenser

Förslaget till ny lag innebär att det finns en grund för att påbörja processer om stöd. Lagförslaget har emellertid inte i sig några direkta konsekvenser för elsystemet, näringslivet, hushållen eller offentliga finanser. Lagen utgör en ram för statligt stöd till investeringar i nya kärnkraftsreaktorer som lämnas i form av lån och dubbelriktade differenskontrakt. Lagen kompletteras av bedömningar som avses ligga till grund för utformningen av de villkor som ska regleras mellan staten och det företag som får stöd. De parametrar som behöver fastställas i avtalen, såsom andel lån och lösenpris, är inte låsta på förhand utan behöver förhandlas mellan staten och projektbolaget samt genomgå en statsstödsprövning. Vidare förutsätter regeringens beslut om stöd att den har inhämtat erforderliga finansiella befogenheter från riksdagen i en ekonomisk proposition. Inom lagens ramar och med alla förutsättningar för beslut om stöd på plats får ett statligt stöd konsekvenser. Detta avsnitt baseras på en rad antaganden för att illustrera möjliga konsekvenser.

8.1 Övergripande antaganden för konsekvensbedömningen

Tillkommande kärnkraft med statligt stöd

Utgångspunkten för konsekvensanalysen är att investeringar i ny kärnkraft motsvarande 5 000 MW realiseras genom finansierings- och riskdelningsmodellen. Vid en kapacitetsfaktor på 0,89 motsvarar detta en tillkommande elproduktion på 39 TWh per år. Alla priser i är angivna i 2025 års prisnivå.

Prop. 2024/25:150 antaganden som görs i promemorian om kostnader för ny kärnkraft. Vissa remissinstanser menar att de kostnader som antas i promemorians referensscenario underskattar de förväntade kostnaderna medan andra efterfrågar en tydligare känslighetsanalys om antagandena inte visar sig stämma.

Regeringen delar slutsatserna i promemorian att osäkerheten kring de antagna kostnaderna i referensscenariot är stor men bedömer att det inte går att få en mer precis uppskattning av de förväntade kostnaderna än den som redovisas i promemorian. Konsekvensanalysen baseras därför på samma förväntade kostnader men innehåller, likt promemorian, känslighetsanalyser i ett scenario med kostnadsöverskridanden och förseningar (se avsnitt 8.6.4).

I promemorian beaktas både nationella och internationella studier som uppskattar kostnaderna för uppförande och drift av ny kärnkraft. Som redogörs för i promemorian tyder mycket på att kostnaderna har ökat de senaste åren bl.a. på grund av högre priser på kärnkraftens insatsvaror, vilket innebär att även relativt nyligen genomförda studier riskerar att underskatta kostnaderna. Mot denna bakgrund bedömer regeringen ansatsen i promemorian, där historisk information från studier vägs samman med mer framåtblickande bedömningar från branschaktörer och experter, som rimlig.

Av särskild vikt för den genomsnittliga produktionskostnaden för el (eng. levelized cost of energy, LCOE i det följande benämnt produktionskostnad) från ny kärnkraft är uppförandekostnad, byggtid och den kalkylränta som används för att nuvärdesberäkna kostnaderna. Vad gäller uppförandekostnaden antas denna exklusive finansieringskostnader (eng. overnight cost) i promemorians referensscenario uppgå till 80 miljoner kronor per MW i 2023 års priser för storskaliga reaktorer givet att en aktör bygger minst 2 000–3 000 MW av samma reaktormodell på samma plats. Efter uppräkning till 2025 års prisnivå uppgår motsvarande antagande till knappt 83 miljoner kronor per MW. Det kan noteras att denna nivå är högre än vad exempelvis Energiforsk, Svenska kraftnät och Energimyndigheten antar för ny kärnkraft i sina analyser (se bl.a. Energiforsk rapport 2021:714 s. 27). Samtidigt är nivån lägre än vad som kan observeras i flera pågående och nyligen avslutade europeiska kärnkraftsprojekt. Byggtiden antas i promemorian till 7 år, vilket motsvarar övre delen av det intervall som antas av Energiforsk (5–8 år) men, som Riksgäldskontoret noterar i sitt remissvar, en kortare byggtid än genomsnittet av sentida kärnkraftsprojekt. Kalkylräntan i promemorians referensscenario uppgår till 7 procent i reala termer, vilket ligger över Energiforsks antagande om 6 procent.

Givet dessa antaganden beräknas produktionskostnaden för ny kärnkraft i promemorians referensscenario till 110 öre per kWh. Med samma antaganden i övrigt som i promemorian beräknas produktionskostnaden i referensscenariot till 113 öre per kWh efter en uppräkning till 2025 års prisnivå. Regeringskansliets beräkningar visar vidare att om den förväntade uppförandekostnaden i stället skulle uppgå till exempelvis 100 miljoner kronor per MW, motsvarande 25 procent högre än vad som antas i promemorian, blir produktionskostnaden 133 öre per kWh. Om byggtiden förlängs till 10 år blir den i stället 124 öre per kWh. Vid en

58

samtidig sådan ökning av uppförandekostnaden och förlängd byggtid blir Prop. 2024/25:150 produktionskostnaden 146 öre per kWh.

Regeringen bedömer att kärnkraftens kostnader, byggtid och avkastningskrav sannolikt kommer att variera mellan projekt och över tid. Exempelvis beror de av projektets storlek, reaktortyp och vilka skalfördelar som över tid kan uppnås genom att lärdomar från tidigare projekt tillvaratas. Regeringen menar därför att bedömningar av produktionskostnaden för kärnkraft, men även för andra kraftslag såsom havsbaserad vind, ska ses som uppskattningar förknippade med stor osäkerhet.

Parametervärden i finansierings- och riskdelningsmodellen

Konsekvensanalysen baseras på de i promemorian föreslagna parametervärdena för de statliga lånen, differenskontraktet och risk- och vinstdelningsmekanismen. Som framgår av avsnitt 5 innehåller inte propositionen förslag på parametervärden, vilka i stället avgörs i förhandlingar mellan staten och ett projektbolag.

Kalkylräntan som används i beräkningar av produktionskostnader avser den viktade kapitalkostnaden (eng. weighted cost of capital, WACC) som beror på andelarna lånat respektive eget kapital och avkastningskraven för dessa. Till skillnad från exempelvis uppförandekostnader och byggtid har utformningen av finansiering- och riskdelningsmodellen en direkt påverkan på kalkylräntan. En åtskillnad behöver därför göras mellan den produktionskostnad som förväntas utan, eller med ett begränsat, statligt stöd och den som kan förväntas givet den föreslagna modellen för finansiering och riskdelning. I promemorian bedöms att finansierings- och riskdelningsmodellen med de föreslagna parametervärdena bör kunna sänka den reala kalkylräntan till 4 procent sett över hela investeringsperioden, jämfört med de 7 procent som antas i referensscenariot och inte beaktar det statliga stödet. Den lägre kalkylräntan är en konsekvens av statliga lån med subventionerad ränta och att även avkastningskravet på eget kapital sjunker när projektbolaget avlastas vissa risker. Den lägre kalkylräntan förklarar varför ett lösenpris om 80 öre per kWh i promemorian bedöms som tillräckligt trots att produktionskostnaden i referensscenariot med i övrigt samma antaganden uppgår till 110 öre per kWh.

Regeringskansliet har gjort motsvarande beräkningar för vad lösenpriset skulle behöva uppgå till vid en högre uppförandekostnad och längre byggtid. Till att börja med konstateras att ett lösenpris på 80 öre per kWh, givet i övrigt oförändrade antaganden, alltjämt bedöms som tillräckligt efter att uppförande- och driftkostnader räknats upp med KPI till 2025 års prisnivå. Detta beror på att även det underliggande marknadspriset på el har räknats upp vilket ger projektbolaget en högre förväntad intäkt efter att differenskontraktet löpt ut. Om uppförandekostnaden skulle bli högre än grundantagandet och exempelvis skulle uppgå till 100 miljoner kronor per MW skulle lösenpriset i differenskontraktet behöva vara 95 öre per kWh för att motsvara en real kalkylränta om 4 procent. Om i stället byggtiden förlängs till 10 år behöver lösenpriset, allt annat lika, bestämmas till 85 öre per kWh. Vid en samtidig sådan ökning av uppförandekostnaden och förlängd byggtid skulle lösenpriset bli 102 öre per kWh. Det bör poängteras att beräkningarna ovan är givet i övrigt oförändrade parametervärden,

exempelvis vad gäller kapitalstruktur och ränta på de statliga lånen. I

59

till hur det påverkar elmarknaden både i Sverige och utomlands. När det Prop. 2024/25:150 gäller vissa typer av infrastrukturprojekt på energiområdet finns bestäm-

melser inom EU om gränsöverskridande kostnadsfördelning (TEN-E förordningen, (EU) 2022/869), men det inkluderar inte investeringar i kärnkraft. Det är även möjligt för utländska ägarbolag att investera i ett projektbolag med statligt stöd, givet att de uppfyller villkoren. I sammanhanget bör det även tilläggas att det finns bestämmelser (se t.ex. riskberedskapsförordningen (EU) 2019/941) om att stödja grannländer vid kritiska situationer kopplade till elförsörjningen, vilket är något som bör eftersträvas av alla länder vid omställningen till ett fossilfritt elsystem. Det underlättas med en ökad mängd planerbar elproduktion i elsystemet.

Kommerskollegium saknar en analys av hur den gränsöverskridande elhandeln påverkas av förslaget. Regeringen bedömer, även om inte någon kvantitativ analys gjorts, att ny kärnkraft kommer att bidra till stabilare priser och mindre behov av fossil elproduktion i norra Europa vid ansträngda situationer när priserna är höga jämfört med om den ökade elproduktionen i stället skett med väderberoende kraftslag. I synnerhet om andelen väderberoende elproduktion ökar i vårt närområde.

8.2.1Elsystemets kostnader

Produktionskostnader

Vid en jämförelse av den genomsnittliga elproduktionskostnaden i ett elsystem med respektive utan kärnkraft kan det förväntas att ny kärnkraft i första hand ersätter de dyraste alternativen. I EP-scenariot är elproduktionen från den havsbaserade vindkraften 43 TWh lägre än i EF- scenariot för 2045. I den rapport från Energiforsk som nämns ovan redovisas en jämförelse av kostnaderna mellan olika energislag. Energiforsks studie visar att kostnaden för havsbaserad vindkraft är obetydligt lägre än för kärnkraft (rapport 2021:714 s. 19 och 27). Sedan studien gjordes har kostnaden för samtliga energislag ökat och mycket talar för att även kostnaderna för havsbaserad vindkraft ökat. Trots att jämförelser mellan priser i auktioner är svåra att göra på grund av olika förutsättningar och villkor finns ändå indikationer på detta i resultat från omvända auktioner, t.ex. från Storbritannien, där priserna hamnat över

100öre/kWh. Även om kostnaden för havsbaserad vindkraft är osäker, och varierar mycket mellan olika havsområden bl.a. på grund av logistikförutsättningar, anslutningsmöjligheter samt havsdjup och förutsättningar på havsbotten, tyder mycket på att den är betydligt dyrare än landbaserad vindkraft och mer i paritet med kärnkraft.

Vidare bör även värdet av levererad el beaktas vid en jämförelse mellan kraftslagen. Kärnkraft levererar el i större utsträckning än vindkraft vid högpristimmar under ansträngda förhållanden. Detta har en koppling till planerbarheten genom att kärnkraften producerar när efterfrågan på el är stor, dvs. under vintermånaderna när det är som kallast, men också vid de tillfällen och perioder när den väderberoende kraften inte har förutsättningar att producera. Regeringskansliets beräkningar bekräftar detta. Om elen värderas till spotpris har kärnkraften under perioden 2022–2024 haft 33 procent högre intjäningsförmåga (eng. capture rate), dvs. genom-

61

Prop. 2024/25:150 jämfört med ett scenario där ingen ny kärnkraft byggs. Det är dock svårt att kvantifiera hur stor effekten är. I promemorian görs en uppskattning på ca 2,7 öre per kWh vilket bedöms vara en underskattning eftersom den bygger på en studie vars antaganden inte når regeringens planeringsmål för elsystemet.

Avseende kostnader för elsystemet framför Seko, SKGS och Uniper att ett balanserat kraftsystem bestående av vattenkraft, kärnkraft, vindkraft och solkraft sannolikt ger den lägsta totalkostnaden för el. Fortum hänvisar till att USA:s Department of Energy beräknar att inkluderandet av ny kärnkraft, utöver väderberoende elproduktion och lagringslösningar, sänker den totala elsystemkostnaden. Sammantaget gör regeringen bedömningen att upp till åtminstone 5 000 MW ny kärnkraft sänker de totala kostnaderna för elsystemet i förhållande till ett scenario där ingen ny kärnkraft byggs. Om den totala kostnaden för elsystemet fortsätter sjunka om ytterligare ny kärnkraft adderas utöver det är svårare att bedöma i dagsläget.

8.2.2 Elpriserna

Sammantaget delar regeringen slutsatsen i promemorian att det är svårt Prop. 2024/25:150 att säga något entydigt om hur ny kärnkraft skulle påverka det genom-

snittliga elpriset på sikt jämfört med en annan utvecklingsväg där ingen ny kärnkraft byggs men att mycket pekar på att en större andel kärnkraft skulle leda till ett lägre genomsnittligt marknadspris.

Kostnader för slutkunder

Som framgår av avsnitt 5.1.2 anser regeringen att statens kostnader till följd av differenskontrakt mellan staten och projektbolag som utgångspunkt bör fördelas utifrån de nyttor som uppstår. Ett möjligt sätt att uppnå detta är att fördela kostnaderna proportionerligt mot elanvändningen. Energimyndigheten anser att kostnaderna för elkunder, särskilt kopplade till differenskontraktet, är otillräckligt utredda i promemorian.

I promemorian uppskattas en potentiell kostnad för differenskontrakten med hjälp av det antagna elpriset 2045 för elområde SE3 i scenario EP i LMA. Regeringskansliet har gjort en liknande uppskattning men för det antagna elpriset i riket i stället för SE3 och med elpriset uppräknat till 2025 års prisnivå eftersom elpriset i LMA angavs i 2020 års prisnivå. Som känslighetsanalys redovisas den beräknade kostnaden för differenskontrakten vid elpriset från såväl scenario EP som scenario Färdplaner Mixat (FM) som Svenska kraftnät redovisar i LMA. I scenario FM uppgår elförbrukningen till 251 TWh och är alltså under regeringens planeringsmål om att kunna möta en elförbrukning motsvarande minst 300 TWh. Med utgångspunkt i att lösenpriset i differenskontrakten sätts till 80 öre per kWh innebär elpriset i EP att kompensationen för differenskontrakten blir en årlig inkomst om 1,4 miljarder kronor medan elpriset i FM, med en lägre elförbrukning, medför en kostnad för staten om 7,5 miljarder kronor. Om kostnaden skulle slås ut på kundkollektivet enligt respektive scenarios antagna elförbrukning skulle EP innebära att konsumenterna får tillbaka 0,4 öre per förbrukad kWh medan FM skulle innebära en kostnad motsvarande 3 öre per kWh (se tabell 8.1). Kompensationen blir större om elpriserna skulle bli lägre än i scenario FM och EP, eller om lösenpriset skulle bli högre. Den förväntade energiomställningen talar dock emot mycket låga elpriser. Kompensationens storlek är proportionerlig mot differensen mellan elpris och lösenpris. I avsnitt 8.5 beskrivs hushållens potentiella kostnader för differenskontrakten.

Tabell 8.1 Räkneexempel för potentiella kostnader för differenskontrakt

Anm.: Svenska kraftnäts antagna elpriser för de två scenarierna har räknats upp till 2025 års prisnivå. Kostnaderna är beräknade utifrån en elförbrukning om 18 000 kWh för ett hushåll boende i villa och 4 000 kWh för ett hushåll boende i lägenhet.

Källor: Svenska kraftnät och egna beräkningar.

65

Prop. 2024/25:150 Bodecker Partners, LTU, IFN, IVA, KTH-forskare, Naturskyddsföreningen och Svenska kraftnät belyser stora osäkerheter med framtidens elbehov och anser att det saknas en känslighetsanalys med lägre elförbrukning på ca 200 TWh. En bärande del i syftet med stöd till ny kärnkraft är att möjliggöra den gröna omställningen med bevarande av Sveriges konkurrenskraft. Om elektrifieringen skulle försenas eller visa sig obehövlig av skäl som för närvarande inte kan förutses kan takten i utbyggnaden av ny kärnkraft anpassas. Regeringen kommer att göra en allsidig prövning av ansökningar om statligt stöd. I detta ingår att bedöma den framtida efterfrågan på el. Det kan även påverka tidpunkten för när regeringen är beredd att besluta om att lämna stöd. Det finns alltså inget som hindrar att stöd enligt finansierings- och riskdelningsmodellen tillämpas på ett sådant sätt att det blir en stegvis utbyggnad av kärnkraft.

I det fall framtida elpriser på marknaden blir lägre än väntat innebär det förvisso att kostnaden för differenskontraktet ökar. Samtidigt påverkas den totala kostnaden för el mest av att marknadspriset är lägre eftersom endast en del av produktionen utgörs av ny kärnkraft som omfattas av prissäkringsavtalet.

Sammantaget bedömer regeringen att kostnaden för differenskontraktet ger elkunderna ett visst skydd mot höga kostnader för el, dels genom en generell prissänkning av spotpriset jämfört med en situation utan ny kärnkraft, dels genom kompensation vid elpriser över lösenpriset i differenskontraktet.

8.3Effekter för olika kraftslag

Flera remissinstanser såsom Energimarknadsinspektionen, Energimyndigheten och Naturvårdsverket anser att det i promemorian inte på ett tillfredsställande sätt har analyserats hur förslaget kommer att påverka och tränga undan övriga investeringar i kraftproduktion och flexibilitet. Flera remissinstanser däribland Energimarknadsinspektionen och Energimyndigheten menar att förslaget kan minska intresset för att investera i förnybara kraftslag. 100 % Förnybart lyfter upp risken att befintlig elproduktion avvecklas och att marknadsintresset för att investera i ny förnybar elproduktion minskar radikalt, eller upphör helt. Bodecker Partners och Naturskyddsföreningen anser att förslaget låser fast Sverige vid en teknik under mycket lång tid.

Uniper anser att om antagandet om 300 TWh inte stämmer finns en risk att perioder med stora elöverskott kan uppstå vilket leder till låga priser som utmanar lönsamheten för befintlig produktion, varför företaget efterfrågar en analys av behov av att utforma anpassade stödåtgärder även för annan produktion. Även Fortum anser att det är viktigt att ta höjd för att åtgärder kan behövas för att säkra den befintliga elproduktionen i händelse av att det uppstår perioder med överutbud innan ny efterfrågan tillkommit.

Svenska kraftnät och Energimyndigheten lyfter fram konsekvenser av en lägre nivå av elektrifiering till 2045 och pekar bl.a. på att förslaget kan få betydande effekter på andra investeringar i elsystemet samt risken för ett överutbud av produktion vilket skulle pressa ned elpriserna och intäkterna för övriga producenter. Flera remissinstanser, bl.a. Svensk

66

Prop. 2024/25:150 frågan på el kan tillgodoses. Det innebär ett visst mått av risktagande. Samtidigt bedöms riskerna för att Sverige förlorar industri till utlandet eller inte kan attrahera ny industri som efterfrågar fossilfri el vara större utan dessa investeringar.

Svenska kraftnät framförde i sitt remissvar till promemorian Ny kärnkraft i Sverige – ett första steg från 2023 att en ökad mängd planerbar elproduktion underlättar anslutning av mer förnybar elproduktion. Med en större andel vindkraft i elproduktionen kommer vindkraften att få en lägre genomsnittlig intjäningsförmåga eftersom priserna blir lägre när det blåser och vindkraften producerar el. Om den ökade elproduktionen i stället för kärnkraft sker med vindkraft är det däremot högst sannolikt att detta skulle leda till en lägre intjäningsförmåga för vindkraften. Regeringskansliet beräknar att intjäningsförmågan, till priser på dagen före-marknaden, för vindkraften i Sverige har gått från 98 procent 2012 till 72 procent 2024. Detta innebär att marknadspriset 2024 måste vara 40 procent högre än produktionskostnaden för att det ska löna sig att bygga vindkraft. I en studie av dansk vindkraft prognostiseras intjäningsförmågan i elområde 1 i Danmark (DK 1) till 40 procent 2040 om utbyggnaden sker som planerat (EIFO 2023). Med ökad andel vindkraft kommer det att bli fler timmar då vindkraften stänger ner när elpriset är lägre än marginalkostnaden för att driva vindkraften, vilket innebär högre kostnader per producerad kWh. Detta innebär att det krävs ett högre genomsnittligt marknadspris för att nya vindkraftverk ska bli lönsamma. Man kan också förvänta sig att marginalkostnaden för vindkraften ökar ju mer som byggs ut eftersom de mest gynnsamma lägena utnyttjas först. Även om effekten på vindkraftens lönsamhet är svårbedömd är det inte uteslutet att en större andel kärnkraft i produktionsmixen ökar lönsamheten i nyinvesteringar i vindkraft eftersom en högre intjäningsförmåga kan ske till lägre marknadspriser än som varit fallet vid en större andel vindkraft.

8.4Effekter för näringslivet

En stabil elförsörjning är central för svenska företags konkurrenskraft. Enligt rapporten The cost of electricity supply interruptions and value of lost load in Swedish electricity intensive industrial plants från Tillväxtanalys är de ekonomiska effekterna av avbrott och leveransstörningar för elintensiva industrier betydande (WP 2024:05). Rapportens uppskattning av ekonomiska konsekvenser visar att kostnaden vida överstiger uppskattningar med traditionella mått som värdet av förlorad last (eng. Value of Lost Load, VOLL). Korta avbrott är oproportionerligt dyra och många företag har rapporterat att effekterna av ett avbrott på en timme kvarstår långt efter händelsen. I vissa fall återhämtar sig företaget inte ens inom ett år. Flera företag och industrier har rapporterat om de ekonomiska konsekvenser som både längre elavbrott och kortare störningar har. Den senaste resurstillräcklighetsbedömningen (ERAA, 2023) som genomfördes av den Europeiska samarbetsorganisationen för systemansvariga för el (ENTSO-E) visar att risken för effektbrist ökar i södra Sverige (elområde 3 och 4) de närmaste åren och att risken överstiger den av regeringen beslutade tillförlitlighetsnormen på en timme per år. I det korta

68

Prop. 2024/25:150 av differenskontraktet givet att eventuella kostnader fördelas på elkonsumenterna. Dock kan kostnaderna för systemdrift, flexibilitet och nätutbyggnad bli lägre i det fall som andelen väderberoende kraftslag blir mindre. Eftersom stödtjänster och nätutbyggnad betalas av elkonsumenterna kommer ny kärnkraft i detta avseende vara positivt för näringslivet.

Möjligheten att ansluta till nätet är en annan viktig faktor för företagens expansions- och omställningsmöjligheter. Tillkommande kärnkraftsproduktion medger ett relativt sett större effektuttag vid en given nivå på resurstillräcklighet jämfört med andra kraftslag, se avsnitt 4.1. I tillägg till detta har kärnkraft fördelen att den i många fall kan placeras närmare elförbrukningen än förnybara alternativ, vilket bör bidra till lägre anslutningskostnader för ny elförbrukning hos näringslivet.

8.5Effekter för hushållen

Effekter för hushållen av ny kärnkraft med statligt stöd sammanfaller till stor del med effekterna för näringslivet. Påverkan på näringslivet påverkar i sin tur även hushållen, till stor del genom effekter på arbetsmarknaden. I den mån ny kärnkraft innebär att näringslivet får ökade möjligheter att ansluta till elnätet, mindre variabel tillgång till el och lägre elkostnader, kan hushållen antas gynnas av en större efterfrågan på arbetskraft. Det kan för hushållen innebära större möjlighet till sysselsättning och högre inkomster. Dessa potentiella effekter är mycket svåra att bedöma. Som nämnts skulle förslaget kunna medföra lägre elpriser, vilket skulle gynna hushållen. Vidare kan, som också nämnts, förslaget medföra lägre nättariffer, vilket också skulle gynna hushållen.

Hur en eventuell statlig kostnad för differenskontrakten bör finansieras behöver analyseras ytterligare. Om kostnaden skulle slås ut på kundkollektivet i proportion till elförbrukningen, vilket föreslås i promemorian, skulle den även betalas av hushållen. I tabell 8.1 redovisas den månatliga kostnad som i så fall skulle bäras av ett hushåll boende i villa respektive lägenhet, givet scenarierna FM och EP, och givet ett lösenpris på 80 öre per kWh för differenskontrakten. I EP-scenariot skulle kompensationen för differenskontrakten medföra en månatlig intäkt om ca 6 kronor för ett hushåll boendes i villa och 1 krona för ett hushåll boendes i lägenhet. I FM-scenariot skulle kompensationen i stället medföra en månatlig kostnad om ca 45 kronor för ett hushåll boendes i villa och 10 kronor för ett hushåll boendes i lägenhet. Kompensationens storlek är proportionerlig mot differensen mellan elpriset och lösenpriset. Kompensationen blir därför större om elpriserna skulle bli lägre än i scenario FM och EP, eller om lösenpriset skulle bli högre än 80 öre per kWh. En potentiell kostnad per förbrukare beror också på den totala elförbrukningen som kostnaden fördelas på. Det råder osäkerhet om såväl framtida elpriser som differenskontraktens lösenpris. Den förväntade elektrifieringen talar dock emot mycket låga elpriser. Beloppen för hushålls potentiella kostnader i tabell

8.1ska ses som räkneexempel som illustrerar hur kostnaderna beror på skillnaden mellan elpris och lösenpris samt total elförbrukning. I dessa exempel antas ett hushålls elförbrukning vara 18 000 kWh per år i villa och 4 000 kWh per år i lägenhet. Ju lägre elpriset blir desto större skulle

70

kostnaden för differenskontrakten bli. Den totala elkostnaden för hus- Prop. 2024/25:150 hållen påverkas mer av elpriset än av kostnader för differenskontraktet

eftersom differenskontrakten enbart omfattar en del av den totala elproduktionen. Ett lågt elpris gynnar därför alltid hushållen.

8.6Effekter på offentliga finanser

Regeringen redovisar i detta avsnitt potentiella effekter på offentliga finanser av kärnkraftsinvesteringar med den föreslagna modellen för statlig finansiering och riskdelning, dvs. effekterna av det statliga stödet och av kärnkraftverkens tillblivelse. Effekterna på offentliga finanser är beräknade givet ett antal antaganden om exempelvis investeringarnas kostnader och tidprofil. Effekterna på offentliga finanser redovisas för flera scenarier, med skillnader i investeringskostnad och i statistisk redovisning av det statliga stödet till investeringarna.

8.6.1Antaganden för offentligfinansiella beräkningar

Antagna belopp för uppförande och drift

Uppförandekostnaden för ny kärnkraft antas till knappt 83 miljoner kronor per MW, vilket motsvarar antagandet i promemorian uppräknat med konsumentprisindex (KPI) till 2025 års prisnivå. I redovisningen av effekter på offentliga finanser antas stöd ges till investeringar i 5 000 MW till en total investeringskostnad om 413 miljarder kronor. Stödet kan ges till investeringar i reaktorer av olika storlek men i den offentligfinansiella effektberäkningen antas att stödet ges till investeringar i fyra storskaliga reaktorer, där varje reaktor har en effekt om 1 250 MW och investeringskostnad om ca 103 miljarder kronor.

De slutliga parametervärdena, gällande exempelvis differenskontraktens lösenpris, räntor, och statlig finansieringsandel, kommer att fastställas i ett senare skede när förutsättningarna, exempelvis de beräknade byggkostnaderna, för ett specifikt projekt är kända. Liksom för investeringskostnaderna för kärnkraft har regeringen i konsekvensanalysen för offentliga finanser utgått från de parametervärden som antogs i promemorian och räknat upp dem till 2025 års prisnivå med KPI. Även när projektbolagens intäkter och kostnader för konstruktion och drift räknats om till 2025 års prisnivå beräknas ett lösenpris om 80 öre per kWh för differenskontrakten ge motsvarande förväntad avkastning på eget kapital som antogs i promemorian. I redovisningen av effekterna på offentliga finanser antas även att kompensationen för differenskontrakten görs saldoneutral och inte påverkar finansiellt sparande eller bruttoskuld. Vidare antas att de statliga lånen finansierar 75 procent av investeringskostnaderna. Det motsvarar 315 miljarder kronor för investeringar i fyra reaktorer. Utöver framräkning till 2025 års priser, ser regeringen ingen anledning att, i beräkningarna av de offentligfinansiella effekterna, frångå de huvudsakliga parametervärden som antogs i promemorian.

71

dessa scenarion redovisas i avsnitt 8.6.3 och 8.6.4 investeringarnas direkta Prop. 2024/25:150 påverkan på finansiellt sparande, isolerat från anpassningen av övriga

inkomster och utgifter som antas leda till att sparandet är oförändrat.

8.6.2Effekterna beror på den statistiska redovisningen

Offentliga finanser redovisas statistiskt i NR enligt ett internationellt regelverk. I Sverige sammanställs denna statistik av Statistiska centralbyrån (SCB). Den europeiska kommissionens statistikorgan Eurostat granskar att statistiken är sammanställd enligt det internationella regelverket. Eurostat har även det slutliga tolkningsföreträdet och kan överpröva SCB:s redovisning. Investeringar med statliga stöd är aktuella i flera av EU:s medlemsländer och Eurostat har indikerat att organet kommer utreda och publicera riktlinjer för hur sådana investeringar ska redovisas i NR.

Efter samtal med Eurostat och SCB, där olika potentiella redovisningssätt har diskuterats, gör regeringen i detta avsnitt en bedömning av hur redovisningen av den föreslagna stödmodellen sannolikt kommer att redovisas. Dessa samtal har skett innan Eurostat utrett och publicerat riktlinjer för redovisningen av kärnkraftsinvesteringar. Utöver att sådana specifika riktlinjer ännu inte finns, kommer Eurostat inte heller kunna göra en slutlig bedömning av redovisningen förrän stödets utformning har fastställts i avtal mellan staten och ett projektbolag. Regeringen konstaterar att det är ovisst hur investeringar i ny kärnkraft med statligt stöd i form av lån och differenskontrakt kommer att redovisas i NR.

Regeringen bedömer att det är mest sannolikt att utbetalningarna av lånen klassificeras som offentliga utgifter och att återbetalningarna av lånen klassificeras som inkomster. Lånen redovisas i detta fall inte som lån i NR, utan som exempelvis återbetalningsbara investeringsbidrag eller liknande. Utlåning genom lån i Riksgäldskontoret redovisas normalt som fordringar i NR och påverkar inte finansiellt sparande. Anledningen till att lånen inte skulle redovisas så som lån vanligen redovisas bedöms vara den omfattande offentliga involveringen i investeringarna och deras finansiering. En sådan redovisning innebär att utbetalningar och återbetalningar av de statliga lånen påverkar offentlig sektors finansiella sparande. Huvudscenariot för de offentligfinansiella effekterna i detta avsnitt är baserat på en sådan statistisk redovisning. Att detta redovisas som huvudscenario beror dels på att regeringen bedömer denna redovisning vara mer sannolik än andra redovisningssätt, dels utifrån en försiktighetsprincip eftersom effekten på finansiellt sparande skulle bli mycket liten om de statliga lånen i stället redovisades så som lån vanligtvis redovisas i NR.

Prop. 2024/25:150 finansiella sparande negativt under investeringsfasen. När en reaktor tas i rutinmässig drift upphör lånutbetalningarna och deras negativa påverkan på det finansiella sparandet. När reaktorn är i drift bedöms den generera visst ekonomiskt överskott för bolaget och därmed statliga skatteinkomster som ger en liten positiv påverkan på offentlig sektors finansiella sparande. Återbetalningarna av lånen har sedan en signifikant positiv påverkan på det finansiella sparandet.

Eftersom regeringen i detta scenario antar att lånen inte redovisas som lån i NR, antas inte heller den upplupna räntan redovisas som statlig ränteinkomst under investeringsfasen. När reaktorn tagits i rutinmässig drift och projektbolaget antas betala ränta till staten, bedöms däremot en motsvarande inkomst redovisas i NR. Regeringen anser att räntan på de statliga lånen bör trappas upp under driftfasen för att ge projektbolaget incitament att ersätta de statliga lånen med privata lån. Det bedöms resultera i att den statliga ränteinkomsten under en tid ökar samt i att lånen återbetalas till staten under en period när den statliga utlåningsräntan ökar till en nivå som överstiger marknadsräntan.

I detta scenario antas den första reaktorn börja byggas år 1 och den fjärde reaktorn antas färdigställas år 16. Att investeringarnas påverkan på det finansiella sparandet blir positiva fr.o.m. år 15 beror på att de offentliga inkomsterna detta år stärks av att lånen börjar betalas tillbaka för den andra reaktorn och att utgifterna minskar då den tredje reaktorn färdigställts. Från och med år 31 antas återbetalningarna av de statliga lånen för alla fyra reaktorer ha slutförts, vilket innebär att påverkan på offentlig sektors finansiella sparande minskar.

Eftersom staten antas neutralisera kärnkraftsinvesteringarnas sparandepåverkan genom statens övriga inkomster och utgifter, blir nivån på offentlig sektors finansiella sparande densamma som den varit utan dessa investeringar. I detta scenario uppstår därför ingen påverkan på nivån på offentlig sektors konsoliderade bruttoskuld.

74

40

Påverkan på finansiellt sparande

30

-30

Källa: Egna beräkningar.

Konstellationen av ägare till ett projektbolag som ska investera i kärnkraftverken kan se olika ut. Det är möjligt för staten att efter riksdagens godkännande förvärva en del av aktierna i projektbolaget. Regeringen bedömer det som troligt att statens eventuella förvärv av aktier skulle redovisas utan påverkan på finansiellt sparande i NR, om ägandet är på villkor som är jämförbara med andra ägares. Däremot skulle aktieförvärvet öka bruttoskulden med motsvarande belopp. Med övriga antaganden i detta scenario skulle exempelvis ett 20-procentigt statligt ägarskap innebära ca 21 miljarder kronor i ökad bruttoskuld. Det skulle medföra en, i sammanhanget liten, försvagning av det finansiella sparandet genom ökade statliga ränteutgifter. Regeringen bedömer att ett statligt delägarskap i projektbolagen på sikt skulle ha viss förstärkande påverkan på det finansiella sparandet då driften av kärnkraftverket antas generera ett ekonomiskt överskott som delas ut till ägarna. I konsekvensanalysens beräkningar antas projektbolagen generera och dela ut ca 9 miljarder kronor per år. Det innebär att offentlig sektors finansiella sparande beräknas stärkas med ca 0,1 miljarder kronor per procentenhets statligt delägarskap. Exempelvis bedöms det finansiella sparande stärkas med i genomsnitt ca 1,8 miljarder kronor per år om staten skulle inneha 20 procent av aktierna.

8.6.4 Alternativscenario – fördyring och försening

Prop. 2024/25:150 scenarier antas den tredje och fjärde reaktorn börja byggas när den första respektive andra reaktorn färdigställts. Det innebär att den tredje och fjärde reaktorn börjar byggas år 11 respektive 13 och att år 23 är det första året alla reaktorer har färdigställts. Såväl den negativa påverkan på offentlig sektors finansiella sparande under investeringsfasen som den positiva påverkan på sparandet när lånen betalas tillbaka är större i detta scenario eftersom den högre byggkostnaden innebär större statliga lån än i huvudscenariot. Att det totala lånebeloppet antas bli dubbelt så stort vid ett 100- procentigt kostnadsöverskridande innebär inte att den årliga offentliga utgiften blir dubbelt så stor som i huvudscenariot, eftersom investeringsfasen är förlängd. Att uppförandekostnaderna blir högre än förväntat innebär att riskdelning antas aktiveras i början av driftfasen. Det innebär att den statliga utlåningsräntan blir nedsatt, vilket har en försvagande effekt på offentlig sektors finansiella sparande under de år riskdelningen är aktiverad. Den totala påverkan på finansiellt sparande från år 1 till år 38 då lånen antas vara återbetalda beräknas till en förstärkning om 95 miljarder kronor.

Detta scenario kan även illustrera ungefärliga effekter av att planerade byggkostnader är högre och byggtider längre, utan kostnadsöverskridanden och förseningar, än vad som antas i huvudscenariot. Om byggkostnaderna förväntas vara dubbelt så stora som i huvudscenariot och inte fördyras i förhållande till den förväntan, bedöms riskdelning inte aktiveras, till skillnad från ett fördyringsscenario. En förväntat större byggkostnad medför därför något större statliga ränteinkomster och något mer positiv påverkan på finansiellt sparande än vad som redovisas i figur 8.2.

I likhet med huvudscenariot antas nivån på offentlig sektors finansiella sparande och bruttoskuld inte påverkas eftersom investeringarnas sparandepåverkan neutraliseras genom anpassning av statens övriga inkomster och utgifter.

76

80

Påverkan på finansiellt sparande

60