HC03144: Uppdaterat högkostnadsskydd för läkemedel

Regeringens proposition 2024/25:144

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 13 mars 2025

Ulf Kristersson

Acko Ankarberg Johansson (Socialdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

Propositionen innehåller förslag för att uppdatera högkostnadsskyddet på läkemedelsområdet. Förslaget innebär att patienterna ska betala en högre egenavgift inom högkostnadsskyddet. Syftet med denna justering är att förbättra möjligheterna till en hållbar finansiering av läkemedelskostnaderna. Justeringen innebär att kostnadstaket för högkostnadsskyddet för läkemedel höjs, från 2 900 kronor till 3 800 kronor. Beloppen inom den s.k. högkostnadstrappan höjs också i varje steg. Dessutom ändras det första trappsteget så att patienten betalar 75 procent, i stället för 50 procent, av kostnaden i intervallet. Sammantaget beräknas avgifterna som den enskilde som mest kan behöva betala öka med 900 kronor under en tolvmånadersperiod.

Med redovisade höjningar och utformning av skydd mot höga kostnader beräknas samtliga patienters egenavgifter för läkemedel öka med cirka 540 miljoner kronor för 2025, 2 160 miljoner kronor för 2026 och 2 700 miljoner kronor för 2027.

Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 juli 2025.

1

Regeringens förslag:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m.

3

En promemoria har tagits fram inom Socialdepartementet, Uppdaterat högkostnadsskydd för läkemedel. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren finns tillgängliga på regeringens webbplats (regeringen.se) och i Socialdepartementet (S2024/02135). I propositionen behandlas promemorians förslag.

Lagrådet

Förslaget är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Regeringen har därför inte inhämtat Lagrådets yttrande över förslaget.

4 Bakgrund

Högkostnadsskyddet för läkemedel och vissa förbrukningsartiklar är en viktig del av det svenska hälso- och sjukvårdssystemet och syftar till att begränsa den ekonomiska bördan för patienter när det gäller kostnader för receptbelagda läkemedel och vissa förbrukningsartiklar.

Det är regionerna som har kostnadsansvaret för läkemedelsförmånerna enligt lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m., men staten har sedan länge täckt dessa kostnader genom årliga överenskommelser.

De senaste decennierna har inneburit stora framsteg i den medicinska utvecklingen av nya behandlingsmetoder inom hälso- och sjukvården. Fler sjukdomar och tidigare obotliga eller svårbehandlade tillstånd kan behandlas i dag. Detta har bidragit till ett längre och friskare liv hos befolkningen. Den demografiska utvecklingen med en åldrande befolkning, ökningen av kroniska sjukdomar och de ökade möjligheterna till behandling har emellertid lett till att statens utgifter för läkemedel som ingår i högkostnadsskyddet har ökat kraftigt och prognoser visar på fortsatt snabbt ökande kostnader.

År 2013 infördes en löpande indexreglering av högkostnadsskyddet för läkemedel och för vissa förbrukningsartiklar och sedan dess har beloppen för högkostnadsskyddet följt prisbasbeloppet. Nivåerna för andelarna av prisbasbeloppet har varit oförändrade sedan 2012.

Statens kostnader för läkemedel har dock ökat mer än den kostnad som patienterna själva betalar genom s.k. egenavgifter. Det innebär att staten nu täcker en allt större del av läkemedelskostnaderna. I budgetpropositionen för 2025 (prop. 2024/25:1, utg.omr. 9 avsnitt 3.5) anger regeringen att den vill verka för ett system med långsiktigt hållbara kostnader, där effektiva läkemedel är tillgängliga för patienter med såväl vanliga som ovanliga hälsotillstånd efter behov. I budgetpropositionen aviserar regeringen även en justering av högkostnadsskyddet för läkemedel. Denna proposition innehåller denna aviserade justering.

6

Prop. 2024/25:144 överstiger 2 900 kronor under en tolvmånadersperiod. Läkemedel som används inom den slutna vården betalas inte av den enskilde utan av sjukvårdshuvudmännen. Med sluten vård avses enligt hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) sådan vård som kräver intagning på sjukhus.

Avgiftsutveckling för läkemedel

Dagens system för högkostnadsskyddet består av tre delar:

•läkemedel på recept

•förbrukningsartiklar på recept, och

•livsmedel till barn.

Kostnaden för de läkemedel och de förbrukningsartiklar som ingår i högkostnadsskyddet täcks till största del av staten genom subventioner, medan patienten betalar sin egenavgift. I figuren presenteras utvecklingen av statens kostnader för läkemedelsförmånen, i jämförelse med förändringen av patientens egenavgift. Jämförelsen avser perioden från och med 2012 till och med 2025. För perioden 2012–2024 används faktiskt utfall av kostnaderna. För 2025 är beloppen baserade på Socialstyrelsens läkemedelsprognos från oktober 2024 (Socialstyrelsen, Uppdaterad prognos av läkemedelsförsäljningen i Sverige 2024–2027) och TLV:s prognos av de återbäringsavtal som tecknas inom ramen för TLV:s ärendehandläggning av vissa läkemedel från november 2024 (TLV, Uppdaterad återbäringsprognos 2024–2027).

90%

70%

50%

30%

10%

-10%

2012 2014 2016 2018 2020 2022 2024 Procentuell ökning av förmånskostnad inkl moms, 2024 års

penningvärde

Procentuell ökning av egenavgift, 2024 års penningvärde

Som framgår av figuren har statens kostnader för läkemedelsförmånen ökat med 49 procent åren 2012–2024 medan egenavgifterna enbart ökat med 17 procent under samma tidsperiod. Det innebär att andelen av kostnaderna som bekostas av patienten har minskat från 21 procent 2012 till 17 procent 2024. Beräkningarna baseras på 2024 års penningvärde.

8

Läkemedelskostnaderna är ojämnt fördelade mellan dem som använder läkemedel. Tabell 1 visar beloppsgränserna och fördelningen av patienter inom varje trappsteg under tidsperioden från den 1 november 2023 till den 31 oktober 2024. Hälften av patienterna hade lägre läkemedelskostnader än 1 426 kronor, och kom därmed inte att omfattas av högkostnadsskyddet. Trots detta framgår det av tabell 1 att denna grupp stod för 4 procent av de totala förmånskostnaderna. Detta är en följd av att vissa patienter haft en påbörjad tolvmånadsperiod från föregående år. En femtedel av patienterna hade läkemedelskostnader som uppgick till mer än 6 993 kronor och hade därmed frikort. Denna grupp stod för fyra femtedelar av de totala förmånskostnaderna. Med nuvarande trappkonstruktion betalar patienten maximalt 2 900 kronor för läkemedel innan han eller hon får frikort. Läkemedelskostnaden subventioneras i större omfattning ju mer man har betalat för läkemedel. Syftet med denna utformning är att förskjuta tidpunkten för när patienten får frikort och att minska tiden under vilken patienter har frikort.

Tabell 1 Fördelning av högkostnadsskyddet under perioden den

1 november 2023–den 31 oktober 2024

Källa: Socialstyrelsen.

Inkluderar patienter som var minst 18 år den 1 november 2023 och gjorde minst ett uttag inom förmånerna under perioden 1 november 2023–31 oktober 2024. Kostnadsfria uttag inom läkemedelsförmånerna, t.ex. insulinläkemedel, har exkluderats.

Den genomsnittliga egenavgiften för läkemedel i riket var 20,6 procent under perioden den 1 november 2023 till den 31 oktober 2024.

5Uppdaterat högkostnadsskydd för läkemedel

Regeringens förslag: Kostnadstaket för högkostnadsskyddet för läkemedel höjs. Utifrån 2025 års prisbasbelopp höjs taket från 2 900 kronor till 3 800 kronor. Beloppen inom den s.k. högkostnadstrappan höjs

9

1,87282 gånger kostnadstaket (nuvarande andelar är 1,773 gånger och 2,454 gånger kostnadstaket). Några andelar av kostnadstaken är korrigerade i förhållande till de andelar som föreslogs i promemorian. Genom dessa korrigeringar kommer beloppen att motsvara de som angavs i promemorian.

Ändringarna innebär att frikort börjar gälla vid samma läkemedelskostnad som i dag, dvs. när patienten hämtat ut läkemedel till ett värde av sammanlagt 7 117 kronor.

Varje höst beslutar regeringen om efterföljande års prisbasbelopp. Beroende på storleken på prisbasbeloppshöjningen ändras de belopp som den enskilde ska betala för läkemedel i motsvarande mån.

6Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagändringen ska träda i kraft den 1 juli 2025. För den som har hunnit påbörja en högkostnadsperiod före ikraftträdandet ska nuvarande bestämmelser gälla under resten av perioden.

Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: E-hälsomyndigheten anger att den korta tidsramen

för genomförandet medför tekniska utmaningar. Myndigheten anför att konsekvensen av att inte genomföra förändringen vid helårskiftet är att E- hälsomyndigheten behöver utveckla stöd för att ha två prismodeller aktiva samtidigt, vilket inte är möjligt med den nuvarande tekniska lösningen. Ett ikraftträdande den 1 juli 2025 medför en kort tidsram för det utvecklingsarbete och de förberedelser som behöver genomföras inom E-hälso- myndigheten för att säkerställa ett genomförande av hög kvalitet.

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) anger att det kan vara lämpligt att överväga om förslaget kan genomföras stegvis, i syfte att mildra de ekonomiska konsekvenserna för den enskilde och därmed minska den potentiella negativa påverkan. Liknande synpunkter framför Läkemedelsindustriföreningen (Lif). Även Region Västerbotten lyfter att förslaget bör införas gradvis under en längre tid för att vara socialt accepterat.

Skälen för regeringens förslag: Regeringen arbetar för att säkerställa ett strukturerat genomförande av förslaget. En viktig del i det är att ha en nära dialog med berörda myndigheter och aktörer, såsom E-hälso- myndigheten, apoteken och vården. Samtidigt är det viktigt att förslaget genomförs så snart som möjligt för att säkerställa en hållbar finansiering av läkemedelssystemet.

Vid en avvägning mellan de intressen som talar för ett senare eller stegvis införande, som E-hälsomyndigheten, MSB, Region Västerbotten och Lif lyfter, och behovet av en hållbar finansiering av läkemedelsförmånen,

15

Prop. 2024/25:144 anser regeringen att skäl som hänför sig till en hållbar finansiering väger tyngre.

Lagförslagen bör därför träda i kraft så snart som möjligt, vilket bedöms vara den 1 juli 2025.

Äldre föreskrifter bör fortfarande gälla för inköp av förmånsberättigade varor om det första inköpstillfället inträffat före lagens ikraftträdande. Det innebär att om den enskilde genom att köpa t.ex. ett förmånsberättigat läkemedel påbörjat en högkostnadsperiod före den 1 juli 2025 tillämpas nu gällande bestämmelser om kostnadsreducering under den resterande delen av tolvmånadersperioden. Det bör därför införas en övergångsbestämmelse med den innebörden.

7 Konsekvenser

Konsekvenserna av propositionens förslag leder övergripande till att statens andel av kostnaden för läkemedel m.m. inom högkostnadsskyddet minskar medan patientens andel, egenavgiften, ökar.

7.1Konsekvenser för patienter

I tabell 2 framgår skillnaderna mellan det nuvarande högkostnadsskyddet och det föreslagna justerade högkostnadsskyddet för läkemedel.

Tabell 2 Konsekvensanalys av nuvarande och föreslaget högkostnadsskydd för läkemedel 2025

Kostnadstaket är det högsta beloppet en patient betalar under en tolvmånadsperiod för läkemedel och förbrukningsartiklar som ingår i högkostnadsskyddet. Från nuvarande högkostnadsskydd till föreslagen justering höjs taket från 2 900 kronor till 3 800 kronor, vilket innebär en ökning på 900 kronor.

16

Prop. 2024/25:144 en högre kostnad upp till frikortet. Det innebär att patienter som i dag når gränsen för frikortet även kommer att göra det i det justerade systemet (se tabell 2). Detta är en viktig åtgärd för att undvika en alltför stor ekonomisk börda för de patienter som har omfattande läkemedelsbehov. Totalt kommer den patient som når frikortet i det justerade förslaget betala 900 kronor mer än den hade gjort i det nuvarande systemet. Genom att inte höja beloppsgränsen för när frikortet börjar gälla, dvs. värdet av uthämtade läkemedel (7 117 kronor), säkerställs att de mest utsatta patienterna fortsatt får kostnadsfri tillgång till läkemedel när de väl nått den maximala betalningsnivån, precis som i dag. Förslaget innebär att det grundläggande skyddet mot alltför höga läkemedelskostnader bibehålls, även om kostnaderna ökar i de lägre gränserna.

I tabell 3 finns en prognos över hur stor andel av befolkningen som förväntas uppnå den nivå där kostnadsreduceringen börjar träda i kraft och hur många som når gränsen för frikort. Jämförelsen görs mellan hur det nuvarande högkostnadsskyddet skulle se ut 2027 och det föreslagna högkostnadsskyddet för samma år. Anledningen till att prognosen fokuserar på 2027 är att detta är tidpunkten då effekterna av den föreslagna justeringen förväntas få fullt genomslag.

Flera remissinstanser, däribland Socialstyrelsen, Myndigheten för vård- och omsorgsanalys, Region Stockholm, Kalmar kommun, Apotekarsocieteten och Psoriasisförbundet efterlyser en mer fördjupad konsekvensanalys av vad höjningen kan innebära för patienter, speciellt de som lever med knappa ekonomiska marginaler. Därutöver är det flera remissinstanser, såsom Tandvårds- och läkemedelsförmånsverket (TLV), Barnombudsmannen, Sveriges Kommuner och Regioner, Region Gävleborg och Funktionsrätt Sverige som efterfrågar en mer djupgående konsekvensanalys som beaktar individuella effekter på folkhälsan och livskvaliteten. Regeringen har gjort en samlad bedömning av reformens effekter och anser att åtgärden är nödvändig för att säkerställa en hållbar finansiering av läkemedelssystemet som tar höjd för pågående och framtida utveckling av nya, effektiva läkemedel. En stabil och långsiktig finansiering är avgörande för att patienter ska få tillgång till de behandlingar de behöver, både på kort och lång sikt. Regeringen anser att en löpande uppföljning är det mest effektiva sättet att identifiera och hantera eventuella konsekvenser för patienter och folkhälsan och kommer därför att följa utvecklingen noggrant.

18

Barnombudsmannen efterlyser en barnrättslig analys av förslaget. Prop. 2024/25:144 Regeringen vill betona att reformen inte omfattar barn under 18 år. Barn

och unga har fortsatt kostnadsfri tillgång till läkemedel inom förmånen, och deras rätt till subventionerade läkemedel påverkas därför inte av förändringen. Barn kan dock komma att påverkas av att deras föräldrars eller vårdnadshavares högkostnadsskydd förändras. Regeringen bedömer att även denna aspekt ska ingå i den löpande uppföljningen av det uppdaterade högkostnadsskyddet. Detta gäller även den synpunkt som Myndigheten för samhällsskydd och beredskap framför, där myndigheten förordar en analys av hur förslaget påverkar individens egenberedskap och i vilken utsträckning vissa patientgrupper drabbas mer än andra.

7.2Konsekvenser för kommuner och regioner

Av Socialstyrelsens allmänna råd (2013:1) om ekonomiskt bistånd framgår att ekonomiskt bidrag bör omfatta skäliga kostnader för sådana läkemedel som täcks av lagen om läkemedelsförmåner. Beräkningar av de konsekvenser som det ändrade kostnadsskyddet kan ge upphov till har gjorts med Statistikmyndigheten SCB:s mikrosimuleringsmodell (FASIT). Beräkningen gjordes med ett urval på cirka två miljoner individer och visar att cirka 60 procent av de hushåll som får ekonomiskt bistånd även har utgifter för läkemedel. För dessa hushåll beräknas läkemedelskostnaderna öka med i genomsnitt 500 kronor per år som en följd av förslaget. Det innebär en total kostnadsökning på cirka 60 miljoner kronor för dessa hushåll tillsammans år 2027. Dessa ökade kostnader för ekonomiskt bistånd kommer att belasta kommunernas socialtjänst i enlighet med socialtjänstlagen (2001:453). Kommunerna kommer således att behöva hantera en ekonomisk påverkan som en direkt följd av förslaget. Regionerna antas inte påverkas av denna förändring annat än att det statsbidrag som regionerna erhåller från staten för kostnader för läkemedelsförmånerna minskar när patienterna väntas stå för en större andel.

Flera regioner och kommuner gör samma bedömning som den beräkning som SCB gjort, dvs. att ändringen av högkostnadsskyddet kan leda till ökade kostnader för socialtjänsten och ekonomiskt bistånd. Region Skåne varnar för att fler personer kan få svårt att betala för sina läkemedel, vilket kan resultera i fler ansökningar om ekonomiskt bistånd och ökat behov av sociala insatser. Bland kommunerna påpekar Halmstads, Göteborgs, Linköpings, Kalmar och Helsingborgs kommuner att förändringen kan innebära ökade utgifter för kommunerna, då fler invånare kan behöva stöd. Göteborgs kommun lyfter särskilt fram att kostnadsökningen inte omfattas av finansieringsprincipen, vilket innebär att kommunerna inte får kompensation från staten för den prognostiserade ökade kostnaden. Kommunen påpekar också att förändringen kan påverka avgiftsuttaget inom socialtjänsten och leda till minskade intäkter. Kalmar kommun framhåller att en nationell privatekonomisk analys saknas, medan Helsingborgs kommun anser att promemorian borde ha inkluderat en analys av påverkan på biståndshushåll. Även Riksförbundet Pensionärsgemenskap instämmer i att kommunernas socialtjänstbudget kommer att belastas direkt och Funk-

19

Prop. 2024/25:144 tionsrätt Sverige efterlyser en mer djupgående konsekvensanalys som beaktar långsiktiga effekter för kommuner och regioner.

Regeringen har utgått från en helhetsbedömning där både kortsiktiga och långsiktiga ekonomiska faktorer har vägts in. En hållbar finansiering av läkemedelsförmånerna är avgörande för att säkerställa jämlik tillgång till effektiva behandlingar. Förändringar i statliga förmånssystem kan indirekt få konsekvenser för det kommunala biståndet till enskilda. Eftersom förändringen inte direkt avser kommunal verksamhet och inga ändringar görs i kommuners och regioners befintliga åligganden är finansieringsprincipen emellertid inte tillämplig. Regeringen kommer noggrant att följa utvecklingen och är medveten om de synpunkter som regioner och kommuner lyfter gällande risken för ökade kostnader inom socialtjänsten och det ekonomiska biståndet. Förändringen är dock nödvändig för att säkerställa en stabil och hållbar finansiering av läkemedelssystemet över tid. Regeringen ser vikten av att följa upp den privatekonomiska påverkan. En nära dialog med kommuner, regioner och civilsamhället är avgörande i det arbetet.

8 Författningskommentar

Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m.

5 §

Med läkemedelsförmåner enligt denna lag avses ett skydd mot höga kostnader vid inköp av sådana förmånsberättigade varor som avses i 15–18 §§. Förmånerna innebär en reducering av den enskildes kostnader för sådana varor.

Kostnadsreduceringen beräknas på den sammanlagda kostnaden för varor som den förmånsberättigade köper under ett år räknat från det första inköpstillfället. Reduceringen lämnas vid varje inköpstillfälle på grundval av den sammanlagda kostnaden för de dittills och vid tillfället inköpta varorna.

Den förmånsberättigade ska under ettårsperioden sammanlagt inte betala mer än ett belopp som motsvarar 0,06463 gånger prisbasbeloppet enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken, avrundat nedåt till närmaste femtiotal kronor (kostnadstaket).

Så länge den sammanlagda kostnaden för varor enligt andra stycket inte överstiger ett belopp som motsvarar 0,52632 gånger kostnadstaket lämnas ingen kostnadsreducering. När den sammanlagda kostnaden överstiger detta belopp, utgör kostnadsreduceringen

1.25 procent av den del som överstiger 0,52632 gånger men inte 0,94383 gånger kostnadstaket,

2.75 procent av den del som överstiger 0,94383 gånger men inte 1,39482 gånger kostnadstaket, och

3.90 procent av den del som överstiger 1,39482 gånger men inte 1,87282 gånger kostnadstaket.

När den sammanlagda kostnaden överstiger ett belopp som motsvarar 1,87282 gånger kostnadstaket är den förmånsberättigade befriad från att betala ytterligare kostnader under den resterande delen av ettårsperioden.

Andra–femte styckena gäller inte varor som är kostnadsfria enligt 19 §.

20

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

1.Denna lag träder i kraft den 1 juli 2025.

2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för inköp av förmånsberättigade varor, om det första inköpstillfället inträffat före den 1 juli 2025.

Lagen träder enligt punkt 1 i kraft den 1 juli 2025.

Enligt punkt 2 gäller äldre föreskrifter fortfarande för inköp av förmånsberättigade varor om det första inköpstillfället inträffat före lagens ikraftträdande. Om den enskilde genom att köpa t.ex. ett förmånsberättigat läkemedel påbörjat en högkostnadsperiod före den 1 juli 2025 tillämpas således nu gällande bestämmelser om kostnadsreducering under den resterande delen av tolvmånadersperioden.

21