HC01UbU19: Riksrevisionens rapport om tredjelandsstudenter i högskolan

Utbildningsutskottets betänkande 2024/25:UbU19

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen lägger regeringens skrivelse till handlingarna.

I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som Riksrevisionen presenterar i rapporten Tredjelandsstudenter i högskolan – antagning, uppehållstillstånd och organisering av utbildning. Regeringen välkomnar granskningen och instämmer i huvudsak i Riksrevisionens iakttagelser. Regeringen bedömer att Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer ger ett bra stöd i det fortsatta arbetet med att säkerställa att utbildningssystemet för tredjelandsstudenter fungerar väl. I skrivelsen redo­visar regeringen de åtgärder som har vidtagits och som planeras i linje med Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen. Med skrivelsen anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad. I likhet med regeringen välkomnar utskottet granskningen och konstaterar att tredjelandsstudenter har en viktig roll i svensk högre utbildning och forskning.

Behandlade förslag

Skrivelse 2024/25:117 Riksrevisionens rapport om tredjelandsstudenter i högskolan.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Riksrevisionens rapport om tredjelandsstudenter i högskolan

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2024/25:117 Riksrevisionens rapport om tredjelandsstudenter i högskolan. Riksrevisionen har granskat om antagningssystemet för tredjelandsstudenter och organi­seringen och finansieringen av deras utbildning fungerar effektivt. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Tredjelandsstudenter i högskolan – antagning, uppehållstillstånd och organisering av utbildning (RiR 2024:21). Det har inte väckts några följdmotioner med anledning av skrivelsen.

Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 21 november 2024. Lunds universitet, Kungl. Tekniska högskolan, Linköpings universitet och Migrationsverket har yttrat sig till Regeringskansliet (Utbildningsdepartementet) över rapporten (U2024/02612).

Riksrevisionen presenterade den aktuella granskningsrapporten för utskottet den 26 november 2024 (prot. 2024/25:14).

Av 9 kap. 19 § riksdagsordningen framgår det att för varje gransknings­rapport som har överlämnats till regeringen ska regeringen i en skrivelse till riksdagen redovisa vilka åtgärder regeringen har vidtagit eller avser att vidta med anledning av Riksrevisionens iakttagelser i rapporten. Regeringens skrivelse ska lämnas till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen har tagit emot rapporten. Vid beräkning av fristen ska månaderna juli och augusti inte räknas in.

Regeringen överlämnade skrivelse 2024/25:117 till riksdagen den 6 mars 2025.

Skrivelsens huvudsakliga innehåll

Riksrevisionen har granskat om antagningssystemet för tredjelandsstudenter och organiseringen och finansieringen av deras utbildning fungerar effektivt. Riksrevisionens övergripande slutsats är att systemet inte fullt ut fungerar effektivt.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att se över förordningen (2010:543) om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor (studieavgiftsförordningen) så att regelverket för återbetalningar av studieavgiften tydliggörs. Riksrevisionen har även lämnat rekommendationer till Universitets- och högskolerådet, Migrationsverket samt universitet och högskolor. Dessa rekommendationer behandlas inte i skrivelsen.

Regeringen välkomnar granskningen och instämmer i huvudsak i Riksrevisionens iakttagelser. I skrivelsen redovisar regeringen de åtgärder som har vidtagits och som planeras i linje med Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen. Med skrivelsen anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.

Utskottets överväganden

Skrivelsen

Riksrevisionens iakttagelser

Bakgrund och syfte med granskningen

Sedan 2011 ska statliga universitet och högskolor ta ut studieavgifter för studenter som är medborgare i ett land utanför EU/EES och Schweiz, s.k. tredjelandsstudenter. Detta framgår av studieavgiftsförordningen. Lärosätena får själva bestämma storleken på studieavgifterna och hur många avgifts­finansierade studenter de antar. Enligt studieavgiftsförordningen ska lärosätena beräkna studieavgifterna så att full kostnadstäckning uppnås för den studieavgiftsfinansierade verksamheten i sin helhet (6 §). Riksrevisionen har noterat att det i tidigare rapporter och granskningar har uppmärksammats problem med utbildningssystemet för tredjelandsstudenter. Som exempel lyfter Riksrevisionen bl.a. att Migrationsverkets långa handläggningstider försvårar rekryteringen av kvalificerade studenter. Tidigare granskning har även uppmärksammat att det finns indikationer på att systemet med uppehållstillstånd för studier missbrukas av tredjelandsmedborgare som vill bosätta sig i Sverige och vars främsta avsikt inte är att studera utan i stället att arbeta.

Riksrevisionen har därför valt att granska om antagningssystemet för tredjelandsstudenter och organiseringen och finansieringen av deras utbildning fungerar effektivt. Fokus i granskningen ligger på fritt inresande studenter, s.k. freemover-studenter, från tredjeland. Studenter i denna grupp studerar inte inom ramen för ett utbytesprogram utan ordnar sina studier på egen hand och omfattas som regel av studie- och anmälningsavgifter. Granskningen utgår från följande fyra delfrågor:

1. I vilken utsträckning slutför tredjelandsstudenter sin utbildning och etablerar sig på den svenska arbetsmarknaden?
2. Har lärosätena och Universitets- och högskolerådet (UHR) utformat antagning och utbildning av tredjelandsstudenter så att det fungerar effektivt?
3. Har Migrationsverket utformat handläggningsprocessen för uppehålls­tillstånd för studier så att den fungerar effektivt?
4. Sätter lärosätena studieavgifter för tredjelandsstudenter så att kravet om full kostnadstäckning uppnås?

Granskningen omfattar samtliga statliga universitet och högskolor samt Chalmers Tekniska Högskola AB och Stiftelsen Högskolan i Jönköping. Därutöver omfattas även regeringen, UHR och Migrationsverket av granskningen.

Riksrevisionens slutsatser

Utmaningar i rekryteringen av kvalificerade studenter

Riksrevisionen bedömer att antagningen av tredjelandsstudenter fungerar väl men att det finns flera brister i systemet som försvårar rekryteringen av kvalificerade studenter. Antagningsprocessen som helhet är lång och informationen till sökande är bristfällig. Riksrevisionen bedömer att den enskilt viktigaste orsaken till att processen är lång är Migrationsverkets handläggningstider för ansökningar om uppehållstillstånd för studier. Hela processen, från ansökan om en studieplats till besked från Migrationsverket, behöver bli mer transparent och sökandevänlig. Lärosätena skulle kunna tidigarelägga sista betalningsdatum för studieavgiften för att påskynda processen. Riksrevisionen bedömer också att en del av arbetet med att bedöma utländska meriter i antagningsprocessen skulle kunna automatiseras. En del av de åtgärder som tagits fram inom samarbetet mellan Migrationsverket och Sveriges universitets- och högskoleförbund (SUHF) har potential att förkorta handläggningstiderna, och Migrationsverkets statistik för 2024 verkar peka i den riktningen.

Tredjelandsstudenter klarar sina studier väl, men systemet brister i olika kvalitetsaspekter

Granskningen visar att tredjelandsstudenter över lag klarar sin utbildning väl. Tredjelandsstudenter fortsätter även i hög utsträckning till forskarstudier i Sverige eller etablerar sig på den svenska arbetsmarknaden. Det finns däremot undantag i vissa studentgrupper och på vissa lärosäten. Den övergripande bilden i granskningen är att riksdagens intention att skapa internationellt präglade utbildningsmiljöer där studenter med olika nationalitet och erfarenheter kan mötas och lära av varandra är uppfylld. Riksrevisionen bedömer att utbudet och dimensioneringen av de internationella utbildningarna på ett tydligare sätt än i dag bör kopplas till lärosätenas mål med den internationella studentverksamheten. Många internationella utbildningar antar samtliga behöriga sökande. Eftersom svenska lärosäten godtar meriter från alla erkända lärosäten i världen, oavsett utbildnings­kvalitet, kan studenter med mycket varierande utbildningsbakgrund antas till dessa utbildningar. Med nuvarande tillämpning av högskoleförordningen (1993:100) kan lärosätena endast förhindra detta genom att erbjuda färre utbildningsplatser för att på så sätt skapa konkurrens och en urvalssituation. Riksrevisionen bedömer att lärosätena i högre utsträckning än i dag bör sträva efter att skapa konkurrens om utbildningsplatserna och att detta måste ske med ett samlat grepp. Riksrevisionen bedömer även att lärosätena bör kunna utnyttja sin autonoma ställning och frångå rekommendationer från SUHF:s nationella bedömningsgrupp för antagning när det gäller erkända lärosäten om de vid upprepade tillfällen antar studenter med alltför svag utbildnings­bakgrund.

Granskningen visar på att det saknas systematisk uppföljning av tredjelandsstudenters studieresultat både nationellt och lokalt på lärosätena. För verksamhetsutvecklingen på det enskilda lärosätet är det viktigt att följa upp studieresultat, exempelvis utifrån studenternas utbildningsprogram och förutbildningsland. Resultaten från sådan uppföljning kan bl.a. användas för att justera behörighetskrav och förbättra rekryteringsstrategier i syfte att tredjelandsstudenterna ska bidra till kvalitet i den svenska högskolan. Det saknas emellertid systemstöd som möjliggör för lärosätena att göra egna uppföljningar av prestationer utifrån förutbildningsland. Riksrevisionen gör även iakttagelsen att ingen myndighet har i uppdrag att bistå lärosätena med uppföljningen och att regeringen inte har prioriterat nationell uppföljning av studieresultaten. En konsekvens av detta är att det blir svårt för relevanta aktörer att veta hur tredjelandsstudenterna presterar och i vilken utsträckning de bidrar till utbildningens kvalitet.

Inga tydliga indikationer på omfattande missbruk men vissa brister i handläggningen

I granskningen finner Riksrevisionen inget stöd för att det förekommer ett omfattande missbruk av uppehållstillstånd för studier. Detta skiljer sig från tidigare rapporter, bl.a. en tidigare granskning av Riksrevisionen (RiR 2023:19). Riksrevisionen skriver att en möjlig förklaring till skillnaden mellan granskningarna är att många personer med uppehållstillstånd för studier har lämnat landet utan att utflyttningen har registrerats i folkbokföringen och utan att tillståndet har återkallats. I den nu aktuella granskningen har Riksrevisionen kunnat ta hänsyn till sådana brister i folkbokföringen, varför Riksrevisionen bedömer att resultatet troligen speglar verkligheten bättre. Riksrevisionen gör samtidigt iakttagelsen att missbruk är problematiskt oavsett omfattning och att en relativt stor andel av tredjelandsstudenterna etablerar sig inom okvalificerade yrken jämfört med svenska studenter. Riksrevisionen påtalar i denna del att även om dessa personer inte missbrukar sina uppehållstillstånd syftar inte systemet till att förse Sverige med arbetskraft inom låglönesektorer. Det finns en gråzon bestående av personer som hoppar av sina studier och börjar arbeta inom okvalificerade yrken. Ett avhopp behöver däremot inte betyda att studenten missbrukar sitt uppehållstillstånd. Jämfört med svenska studenter arbetar emellertid en relativt stor andel av tredjelandsstudenterna i okvalificerade yrken.

Vidare bedömer Riksrevisionen att Migrationsverkets handläggnings­process, som bl.a. syftar till att utreda studieavsikten, överlag fungerar väl för att handlägga studenternas ansökningar på ett rättssäkert sätt. Det finns dock brister i kontrollen av de anhöriga till studenter och i samarbetet mellan handläggare på Migrationsverket och lokalanställda på utlandsmyndigheterna.

Svårt att bedöma om full kostnadstäckning har uppnåtts

Lärosätena sätter ofta studieavgifterna utifrån en schablon som bygger på ersättningen för anslagsfinansierade studenter. Dessutom utgår lärosätena ofta från schabloner när utbildningskostnaden i den studieavgiftsfinansierade verksamheten bokförs. De över- och underskott som uppstår i verksamheten kan därför ses som en approximation av verksamhetens ekonomiska resultat. Det finns dock en risk att schablonerna inte är uppdaterade eller rättvisande. Detta medför att det är svårt för Riksrevisionen att bedöma om full kostnadstäckning har uppnåtts. Riksrevisionen konstaterar att lärosätena har ett ansvar för att säkerställa en rättvisande redovisning av resultatet i den studieavgiftsfinansierade verksamheten.

Riksrevisionen bedömer att det finns ett behov av ett tydligare regelverk för återbetalning av studieavgifter. Villkoren för återbetalning bör vara tydliga för studenten och principerna bör inte skilja sig åt väsentligt mellan lärosätena. Det kan däremot finnas behov av en viss flexibilitet för att lärosätena ska kunna ta hänsyn till enskilda omständigheter.

Riksrevisionens rekommendationer

Riksrevisionen lämnar följande rekommendation till regeringen:

•       Se över studieavgiftsförordningen så att regelverket för återbetalningar av studieavgiften tydliggörs.

Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser

Regeringens övergripande bedömning

Regeringen välkomnar granskningen och instämmer i huvudsak i Riks­revisionens iakttagelser. Granskningen belyser den viktiga roll som tredjelandsstudenter har i svensk högre utbildning och forskning. Som ett litet och kunskapsintensivt land är det viktigt att Sverige är en attraktiv destination för utländska studenter. Rapporten Den ekonomiska effekten av internationella studenter (10561/2021), som genomförts av konsultbolaget WSP på uppdrag av Svenska institutet, visar på att utländska studenter ger en betydande vinst i den svenska ekonomin. Denna slutsats i kombination med Riksrevisionens iakttagelser belyser vikten av att lärosäten och berörda myndigheter kontinuerligt följer upp hur utbildningssystemet för tredjelands­studenter fungerar och att nödvändiga åtgärder vidtas om det upptäcks utvecklingsområden. Regeringen bedömer att Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer ger ett bra stöd i det fortsatta arbetet med att säkerställa att utbildningssystemet för tredjelandsstudenter fungerar väl.

Regeringen har vidtagit åtgärder för internationaliseringen i högre utbildning

Regeringen gav 2017 en särskild utredare i uppdrag att bl.a. föreslå åtgärder för att öka Sveriges attraktivitet som studiedestination och kunskapsnation. Detta skulle göras bl.a. genom en översyn av systemet för anmälnings- och studieavgifter (Ökad internationalisering av universitet och högskolor, dir. 2017:19). Utredningen tog namnet Internationaliserings­utredningen. I slut­betänkandet Ökad attraktionskraft för kunskapsnationen Sverige (SOU 2018:78) lämnade utredningen ett stort antal förslag riktade till bl.a. regeringen. En av de åtgärder som vidtagits som ett resultat av utredningens förslag är att bestämmelsen om internationalisering i 1 kap. 5 § högskolelagen (1992:1434) har tydliggjorts. Bestämmelsen ändrades så att det tydligare framhålls som ett mål för högskolans internationalisering att den internationella verksamheten ska bidra till kvalitetshöjning i högskolans utbildning och forskning. Vidare gav regeringen i regleringsbreven för 2022 i uppdrag till Svenska institutet, UHR, Vetenskapsrådet och Verket för innovationssystem (Vinnova) att inrätta Plattform för internationalisering (Plint). Plint syftar, i enlighet med utredningens förslag, till att bättre samordna frågor som rör internationalisering inom högre utbildning, forskning och forskningsnära innovation. Inom Plint samverkar dessa myndigheter med bl.a. universitet och högskolor genom SUHF och med andra myndigheter som t.ex. Migrationsverket.

Riksrevisionens rekommendation att se över studieavgiftsförordningen så att regelverket för återbetalningar av studieavgiften tydliggörs

Regeringen instämmer i Riksrevisionens bedömning att det är viktigt att regelverket för återbetalning av studieavgiften är tydligt.

Av Riksrevisionens rapport framgår att samtliga lärosäten som ingått i granskningen har lokala riktlinjer eller beslut som berör den avgiftsskyldiga verksamheten, inklusive återbetalning av studieavgiften. SUHF har dessutom till sina medlemmar tagit fram en rekommendation om hantering av avgifts­skyldiga studenter (REK 2018:2) som bl.a. berör återbetalning av studie­avgiften. Samtidigt noterar Riksrevisionen att lärosätena tillämpar regelverket för återbetalning av studieavgifter olika.

Som Riksrevisionen anger i granskningsrapporten har behovet av att se över regelverket för återbetalning av studieavgifter uppmärksammats tidigare. Universitetskanslersämbetet bedömde t.ex. i sin rapport Kartläggning av studieavgifter (2017:2) att tillämpningen av regelverket kan skilja sig åt mellan lärosäten och att detta är otillfredsställande ur rättssäkerhetssynpunkt. Internationaliseringsutredningen (se ovan) tog fasta på bedömningen och föreslog i sitt slutbetänkande att villkoren för återbetalning av studieavgifter i studieavgiftsförordningen skulle tydliggöras. Utredningen föreslog bl.a. att det under vissa omständigheter ska vara tvingande för en högskola att betala tillbaka hela eller en del av studieavgiften om studenten är förhindrad att delta i utbildningen. Motivet till förslagen var att utredningen ansåg att det var viktigt att säkerställa en gemensam lägsta nivå av fall när alla studenter ska behandlas lika. De förslag i utredningen som riktade sig till regeringen bereds i Regeringskansliet.

Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser

Internationalisering är grundläggande för excellens och kvalitet inom utbildning och forskning. Tillsammans med excellens och innovation är internationalisering en av utgångspunkterna för de satsningar som regeringen presenterat i den forsknings- och innovationspolitiska propositionen Forskning och innovation för framtid, nyfikenhet och nytta (prop. 2024/25:60).

Universitet och högskolor har en hög grad av självbestämmande och beslutar om t.ex. utbildningsutbud och i vilken grad de ska erbjuda utbildningar för internationella studenter. Regeringen har regelbundna dialoger med de statliga lärosätena och följer nära utvecklingen inom den högre utbildningen. Svenska lärosäten behöver bl.a. ha goda förutsättningar att kunna attrahera internationella talanger till utbildning på grundnivå och avancerad nivå, liksom till utbildning på forskarnivå. Det är även viktigt att det inte finns onödiga hinder mot att rekrytera lärare och forskare som kan bidra till en svensk högskola i världsklass. En utredare fick därför i april 2024 i uppdrag att föreslå åtgärder som förbättrar förutsättningarna för utländska doktorander och forskare att verka och stanna kvar i Sverige (Ju 2024:C). Utredaren överlämnade den 4 december 2024 promemorian Bättre migrationsrättsliga regler för forskare och studenter (Ds 2024:31). Promemorian har skickats ut på remiss och svaren skulle ha kommit in senast den 24 mars 2025.

Riksrevisionen drar i sin granskning slutsatsen att det inte finns några tydliga indikationer på att missbruket av uppehållstillstånd för studier är så utbrett som framgår av tidigare rapporter. Migrationsverket konstaterar i sitt yttrande över granskningsrapporten att Riksrevisionen använder en relativt snäv definition av missbruk. Myndigheten påtalar även att den genom en annan definition av missbruk konstaterat att det förekommer missbruk och försök till missbruk från vissa delar av världen. För att få hela bilden av missbruket är det enligt Migrationsverket viktigt att även titta på det utredningsarbete som görs innan de som ansöker om uppehållstillstånd för studier kommer till Sverige. Migrationsverket konstaterar att verket utreder och avslår ansökningar med brister i studieavsikt som grund, vilket också är den största avslagsgrunden i studerandeärenden.

Regeringen ser positivt på Riksrevisionens slutsats att missbruket av systemet med uppehållstillstånd för studier inte är så omfattande som indikerats i tidigare granskningar. Enligt regeringen visar Migrationsverkets yttrande även på komplexiteten i att undersöka om och i vilken omfattning missbruk förekommer. Regeringen instämmer i Riksrevisionens iakttagelse att missbruk är problematiskt oavsett omfattning. Missbruket kan innebära risker för att personer utnyttjas och exploateras på arbetsmarknaden. Det kan även innebära problem för lärosätena som måste kunna planera sin verksamhet utifrån att antagna studenter avser att studera. Regeringen anser mot denna bakgrund att det är viktigt att fortsätta att arbeta med åtgärder för att motverka att uppehållstillstånd för studier kan missbrukas. Den ovan nämnda utredaren har även haft i uppdrag att föreslå åtgärder för att motverka missbruk av uppehållstillstånd för studier, samtidigt som seriösa studenter ska attraheras och ges goda förutsättningar att stanna kvar i Sverige efter slutförd utbildning. I promemorian föreslås i denna del bl.a. en begränsning av utländska studenters möjlighet att arbeta vid sidan av studierna samt högre krav för att kunna byta från uppehållstillstånd för studier till uppehållstillstånd för arbete.

Som nämnts ovan föreslog Internationaliseringsutredningen i sitt slut­betänkande bl.a. att villkoren för återbetalning av studieavgifter i studie­avgifts­­förordningen skulle tydliggöras. Mot bakgrund av Riksrevisionens rekommendation i granskningsrapporten avser regeringen att särskilt analysera utredningens förslag till ändring i studieavgiftsförordningen i fråga om återbetalning av studieavgift.

Regeringens övergripande mål för universitet och högskolor är att den utbildning och forskning som de bedriver ska hålla en internationellt sett hög kvalitet och bedrivas effektivt. Regeringen arbetar aktivt med åtgärder som stärker svensk högre utbildning och forskning, bl.a. genom de satsningar som föreslagits i den forsknings- och innovationspolitiska propositionen. Goda förutsättningar för den internationella verksamheten vid universitet och högskolor är en viktig del i detta arbete.

Med denna skrivelse anser regeringen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar Riksrevisionens granskning av om antagningssystemet för tredjelandsstudenter och organiseringen och finansieringen av deras utbildning fungerar effektivt.

Utskottet konstaterar att tredjelandsstudenter har en viktig roll i svensk högre utbildning och forskning. Utskottet vill i sammanhanget påminna om riksdagens tidigare förtydligande av högskolelagen som innebär att den internationella verksamheten ska bidra till kvalitetshöjning i högskolans utbildning och forskning (prop. 2020/21:60, bet. 2020/21:UbU16, rskr. 2020/21:254). Sverige behöver alltså vara en attraktiv destination för utländ­ska studenter. Mot denna bakgrund behöver lärosäten och berörda myndig­heter kontinuerligt följa upp hur utbildnings­systemet för tredjelands­studenter fungerar och vidta åtgärder om det finns områden att utveckla.

Utskottet instämmer vidare i att regelverket för återbetalning av studie­avgiften för tredjelandsstudenter behöver vara tydligt. Utskottet är därför positivt till att regeringen avser att analysera Internationaliserings­utredningens förslag om att tydliggöra villkoren för återbetalning av studieavgifter.

Utskottet föreslår att riksdagen lägger skrivelse 2024/25:117 Riksrevisionens rapport om tredjelandsstudenter i högskolan till handlingarna.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag