HC01SfU2: Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom

Socialförsäkringsutskottets betänkande 2024/25:SfU2

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker regeringens förslag om anslag för 2025 för utgiftsområde 11, som uppgår till ca 62,9 miljarder kronor. Därmed avstyrker utskottet de alternativa budgetförslag som förts fram i motioner. Utskottet tillstyrker också regeringens förslag om ett bemyndigande om ekonomiska åtaganden.

I betänkandet finns ett särskilt yttrande (V). Ledamoten från Vänsterpartiet avstår från ställningstagande när det gäller budgetbeslutet och redovisar i stället sina överväganden i ett särskilt yttrande.

Behandlade förslag

Proposition 2024/25:1 inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålder­dom.

Tre yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2024/25.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Budgetprocessen i riksdagen

Utskottets överväganden

Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 11

Statens budget inom utgiftsområde 11

Särskilt yttrande

Statens budget inom utgiftsområde 11 (V)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Motioner från allmänna motionstiden 2024/25

Bilaga 2
Regeringens och motionärernas anslagsförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens budgetproposition 2024/25:1 i de delar som gäller utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom och ett antal motionsyrkanden från allmänna motionstiden 2024/25. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Motionsförslagen finns också i bilaga 1.

I bilaga 2 finns en sammanställning av regeringens förslag till anslag för 2025 och de avvikelser från dessa som Socialdemokraterna och Vänsterpartiet föreslår i sina respektive budgetmotioner.

Under beredningen av ärendet har Pensionsmyndighetens generaldirektör informerat utskottet om myndighetens arbete.

Budgetprocessen i riksdagen

Rambeslutsprocessen

Budgetprocessen innebär bl.a. att riksdagen i ett första steg genom ett beslut fastställer en utgiftsram för varje utgiftsområde. Utgiftsramen anger det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till (11 kap. 18 § tredje stycket riksdagsordningen).

Riksdagen har bifallit regeringens förslag och bestämt utgiftsramen för 2025 för utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom till 62 890 360 000 kronor (prop. 2024/25:1, bet. 2024/25:FiU1, rskr. 2024/25:49). I detta betänkande föreslår socialförsäkringsutskottet för riksda­gen hur anslagen för utgiftsområdet ska fördelas inom utgiftsområdesramen. Riksdagens ställningstagande till anslag och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden för utgiftsområdet ska göras genom ett enda beslut. Lagförslag som har en tydlig anknytning till statens budget ska också ingå i beslutet (11 kap. 18 § fjärde och sjätte styckena riksdagsordningen).

Uppföljning av regeringens resultatredovisning

Regeringen ska enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) lämna en redovis­ning i budgetpropositionen av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen har beslutat.

I utskottens uppgifter ingår att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § regeringsformen). Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. Riksdagen har beslutat om riktlinjer för bl.a. den löpande uppföljningen av regeringens resul­tatredovisning (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333–335).

Utskottet har mot den bakgrunden gått igenom regeringens resultatredovis­ning för utgiftsområde 11 i budgetpropositionen. Genomgången är ett underlag för utskottets behandling av budgetpropositionen och för den fortsatta mål- och resultatdialogen med regeringen.

Betänkandets disposition

Betänkandet har disponerats så att regeringens resultatredovisning behandlas först. Därefter behandlar utskottet de förslag i budgetpropositionen och de motionsförslag som gäller statens budget inom utgiftsområde 11.

Utskottets överväganden

Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 11

Propositionen

Utgiftsområde 11 består av de s.k. grundskyddsförmånerna garantipension, bostadstillägg och äldreförsörjningsstöd samt inkomstpensionstillägg, som är tillägg till den allmänna inkomstgrundade pensionen.

Riksdagen har beslutat om ett mål för utgiftsområde 11. Målet är att för­månerna ska bidra till en god ekonomisk standard för kvinnor och män, såväl ensamstående som sammanboende, med låg eller ingen inkomstgrundad pension (prop. 2022/23:1, utg.omr. 11, bet. 2022/23:SfU2, rskr. 2022/23:92).

Regeringen använder följande centrala indikatorer för att redovisa resulta­ten inom utgiftsområdet:

–      Ekonomisk standard och låg ekonomisk standard för pensionärer, fördelat på allmän inkomstgrundad pension.

–      Andelen pensionärer med låg ekonomisk standard.

–      Andelen kvinnor och män 65 år eller äldre som lever i materiell fattigdom och social fattigdom.

–      Andelen pensionärer med låg ekonomisk standard med och utan förmåner.

–      Ekonomisk standard för kvinnor med änkepension i förhållande till andra kvinnor.

Enligt regeringens bedömning är målet om att förmånerna ska bidra till en god ekonomisk standard uppfyllt, eftersom förmånerna tydligt bidrar till en ökad och god ekonomisk standard för pensionärer med små marginaler. Även om regeringen är medveten om att den ekonomiska situationen skiljer sig åt mellan olika grupper av pensionärer bidrar förmånerna på ett påtagligt sätt till att minska andelen pensionärer som är ekonomiskt utsatta. Andelen pensio­närer med låg ekonomisk standard hade varit mer än dubbelt så stor som i dag om dessa pensionärer inte hade fått del av utgiftsområdets förmåner. Utan utgifts­områdets förmåner hade andelen pensionärer med låg ekonomisk stan­dard varit 22 procent i stället för 9 procent. Bland ensamstående kvinnor och män med de lägsta allmänna inkomstgrundade pensionerna utgörs den totala inkomsten till relativt stor del av förmånerna inom utgiftsområdet. Sett även till inkomstsammansättningen för sammanboende med de lägsta allmänna inkomst­grundade pensionerna utgör förmånerna en inte oväsentlig del, om än i mindre utsträckning, än för ensamstående pensionärer.

Regeringen anger vidare att den materiella och sociala fattigdomen bland svenska pensionärer är mycket låg och att pensionärer i Sverige relativt sett lever under goda ekonomiska förhållanden jämfört med pensionärer i andra medlemsstater i EU. 1,5 procent av kvinnorna och 2,3 procent av männen med allmän pension levde i materiell och social fattigdom i Sverige 2023. I EU har Sverige näst efter Luxemburg lägst andel pensionärer som lever i materiell och social fattigdom.

Gruppen ensamstående kvinnor har i genomsnitt lägst ekonomisk standard, och denna grupp är också störst sett till andelen med låg ekonomisk standard samt tar i störst utsträckning del av grundskyddet. Sett över tid, och även till pensionärskollektivet som helhet, befinner sig dock andelen pensionärer med låg ekonomisk standard på en förhållandevis låg och stabil nivå. Under 2020–2023 var andelen pensionärer med låg ekonomisk standard t.o.m. lägre än bland befolkningen i övrigt, vilket bl.a. beror på att grundskyddet har förstärkts under perioden.

Utskottets bedömning

I Sverige finns det ca 2,3 miljoner pensionärer. Av dessa får ca 71 procent del av någon av utgiftsområdets förmåner. 45 procent av pensionärerna får garanti­pension 2023. Åren 2022–2023 hade 3 procent av kvinnorna och 1 pro­cent av männen enbart garantipension.

Regeringen bedömer att målet om att förmånerna ska bidra till en god eko­nomisk standard för kvinnor och män, såväl ensamstående som samman­boende, med låg eller ingen inkomstgrundad pension är uppfyllt. Regeringen anger bl.a. att förmånerna på utgiftsområdet dels tydligt bidrar till en ökad och god ekonomisk standard för pensionärer med små marginaler, dels minskar andelen pensionärer med låg ekonomisk standard.

Utskottet konstaterar att resultatredovisningen är ett viktigt underlag för utskottets beredning av budgetpropositionen. Regeringens redovisning och bedöm­ning av de resultat som uppnåtts ska ha en klar och tydlig struktur, vilket bidrar till en ökad förståelse för hur statliga anslagsmedel används och vilka resultat de får i förhållande till de mål som riksdagen har beslutat om.

Utskottet noterar att indikatorn materiell fattigdom har kompletterats och ändrats till indikatorn materiell och social fattigdom. Risk för materiell och social fattigdom definieras som att inte ha råd med ett antal varor, tjänster eller sociala aktiviteter.

Utskottet kan som tidigare år konstatera att utformningen av resultatredo­visningen av utgiftsområde 11 gör innehållet lättöverskådligt och att använd­ningen av diagram och tabeller, ofta med värdena uppdelade på kvinnor och män, gör redovisningen tydlig.

 

 

Propositionen

Anslaget 1:1 Garantipension till ålderspension

Regeringen föreslår att riksdagen anvisar 32 273 200 000 kronor för 2025 till anslaget 1:1 Garantipension till ålderspension. Anslaget får användas för utgif­ter för garantipension till ålderspension samt särskilt pensionstillägg enligt social­försäkringsbalken och lagen (2010:111) om införande av socialförsäk­ringsbalken (förkortad införandelagen).

Jämfört med 2024 beräknas utgifterna för garantipension minska varje år till 2027. Anledningen till att utgifterna beräknas sjunka är att antalet personer med garantipension förväntas minska och att följsamhetsindexeringen beräk­nas öka mer än prisindexeringen under perioden. Skälet till att antalet personer med garantipension minskar när följsamhetsindexeringen ökar i snabbare takt än prisindexeringen är att inkomstgränsen för att kunna få garantipension ökar långsammare än inkomstpensionerna. Det är således färre personer som får garantipension, eftersom uppräkningen av inkomstpensionen är högre än pris­utvecklingen. Dessutom har nya ålderspensionärer allmän inkomstgrundad pension i högre utsträckning än äldre pensionärer, vilket gör att en lägre andel av de nya ålderspensionärerna har garantipension.

Anslaget 1:2 Efterlevandepensioner till vuxna

Regeringen föreslår att riksdagen anvisar 7 753 500 000 kronor för 2025 till anslaget 1:2 Efterlevandepensioner till vuxna. Anslaget får användas för utgif­ter för omställningspension, förlängd omställningspension, särskild efter­levandepension och änkepension samt för utgifter för garantipension till dessa förmåner enligt socialförsäkringsbalken och införandelagen.

Änkepensionen avskaffades 1990 och ersattes då av den tidsbegränsade och könsneutrala omställningspensionen. Övergångsbestämmelserna till reformen innebär dock att änkepensionen kommer att finnas kvar under decennier, och nya änkepensioner beviljas fortfarande enligt det äldre systemet. Omställ­ningspensionen är tidsbegränsad till i normalfallet ett år och betalas endast ut till efterlevande som är yngre än 66 år medan änkepensionen ofta är livsvarig, varför utgifterna för omställningspensionen är avsevärt lägre än för änkepen­sion. Antalet kvinnor med änkepension var ca 187 100 i december 2023. Antalet kvinnor med änkepension beräknas minska med knappt 11 000 perso­ner per år. Antalet kvinnor och män med omställningspension var ca 4 200 respektive 1 700 i december 2023.

Anslaget 1:3 Bostadstillägg till pensionärer

Regeringen föreslår att riksdagen anvisar 14 409 300 000 kronor för 2025 till anslaget 1:3 Bostadstillägg till pensionärer. Anslaget får användas för utgifter för bostadstillägg till pensionärer och särskilt bostadstillägg till pensionärer enligt socialförsäkringsbalken och införandelagen.

Utgifterna beräknas öka på grund av stigande bostadskostnader, vilket bl.a. ökar de utbetalda beloppen för bostadstillägg, och medför att fler personer får bostadstillägg. Boendekostnaderna förväntas öka med 5,1 procent 2024 och knappt 4 procent 2025. Pensionärers benägenhet att ansöka om förmånen påver­kar också anslagets kostnadsutveckling. Även pensionärernas inkomster och förmögenheter påverkar statens utgifter för bostadstillägg. En generell trend under de senaste åren har varit att antalet ålderspensionärer har ökat, vilket har inneburit att antalet pensionärer som får bostadstillägg också har ökat. Andelen av pensionärerna som får bostadstillägg har dock minskat under en tid.

Anslaget 1:4 Äldreförsörjningsstöd

Regeringen föreslår att riksdagen anvisar 1 530 000 000 kronor för 2025 till anslaget 1:4 Äldreförsörjningsstöd. Anslaget får användas för utgifter för äldreförsörjningsstöd enligt socialförsäkringsbalken.

Äldreförsörjningsstödet garanterar en lägsta ekonomisk standard för perso­ner som är 66 år eller äldre. Stödet är inkomstprövat och avräknas mot alla andra inkomster. I praktiken innebär det att äldreförsörjningsstöd lämnas till personer som är över 66 år och som inte har en tillräcklig pension, vilket oftast är personer som har bosatt sig i Sverige i ett relativt sent skede i livet. I decem­ber 2023 fick knappt 24 300 personer äldreförsörjningsstöd, varav 13 700 kvinnor och 10 600 män. Antalet pensionärer som får äldreförsörjningsstöd beräknas öka 2024 och 2025 på grund av att en större andel av dem som är födda 1938 eller senare är berättigade till förmånen jämfört med dem som är födda 1937 eller tidigare.

Anslaget 1:5 Inkomstpensionstillägg

Regeringen föreslår att riksdagen anvisar 6 093 000 000 kronor för 2025 till anslaget 1:5 Inkomstpensionstillägg. Anslaget får användas för utgifter för inkomst­pensionstillägg enligt socialförsäkringsbalken.

Inkomstpensionstillägg påverkas av storleken på ålderspensionärernas all­männa inkomstgrundade ålderspension och antalet år med pensionsgrundande inkomst. Eftersom förmånsbeloppet inte indexeras påverkas anslaget över tid av volymutvecklingen. Reformen om justerade åldersgränser i pensionssyste­met har en dämpande effekt på volymen. I december 2023 fick drygt 1 218 900 personer inkomstpensionstillägg, varav 757 200 kvinnor och 461 700 män. Antalet personer som får inkomstpensionstillägg beräknas öka 2024 och 2025.

Anslaget 2:1 Pensionsmyndigheten

Regeringen föreslår att riksdagen anvisar 831 360 000 kronor för 2025 till ansla­get 2:1 Pensionsmyndigheten. Anslaget får användas för Pensionsmyn­dighetens förvaltningsutgifter. Anslaget får även användas för utgifter för den verksamhet som bedrivs av Min Pension i Sverige AB.

Anslaget ökar med 35,7 miljoner kronor för att stärka Pensionsmyndig­hetens handläggning av återkravsärenden och därigenom ärendebalanserna. 34 miljoner kronor avser återkrav av bostadstillägg till pensionärer och 1,7 mil­joner kronor avser återkrav av allmän pension.

För att fullgöra sitt ansvar inom civilt försvar förstärks sektorn Ekonomisk säkerhet och anslaget ökar med 5 miljoner kronor.

För att stärka Pensionsmyndighetens arbete med att förhindra bidragsbrott och stoppa felaktiga utbetalningar inom äldreförsörjningsstödet ökar anslaget med 20 miljoner kronor.

Bemyndigande om särskild kredit

I propositionen föreslås att regeringen bemyndigas att för 2025 besluta om en kredit i Riksgäldskontoret för att tillgodose Pensionsmyndighetens behov av likviditet vid handel av fondandelar som inklusive tidigare utnyttjad kredit uppgår till högst 20 000 000 000 kronor.

Pensionsmyndigheten har en särskild kredit som ska användas för att finan­siera likviditetsbehovet i samband med fondhandeln inom ramen för premie­pensionssystemet. Behovet av krediten föranleds främst av det underskott som uppstår på grund av samtida köp- och säljtransaktioner med olika likviddagar för fonderna och behovet av ett handelslager i syfte att effektivisera handeln. Under 2024 har Fondtorgsnämnden genomfört den första upphandlingen av fonder till premiepensionens fondtorg. Det innebär att en omfattande förflytt­ning av kapital kan antas ske fr.o.m. 2024, vilket föranleder ett behov av en hög kredit.

Krediten beslutas med stöd av 7 kap. 6 § budgetlagen.

Motionerna

Socialdemokraterna

I kommittémotion 2024/25:3027 av Anders Ygeman m.fl. (S) yrkande 1 före­slås att riksdagen anvisar 1 050 000 000 kronor mer än vad som föreslås i bud­getpropositionen för 2025. Motionärerna föreslår en höjning av bostads­tillägget till pensionärer med 200 kronor per månad, vilket ökar anslaget för detta. I yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att höja bostadstillägget till pensionärer med 200 kronor per månad.

Vänsterpartiet

I partimotion 2024/25:1919 av Nooshi Dadgostar m.fl. (V) föreslås att riksdagen anvisar 3 300 000 000 kronor mer än vad som föreslås i budgetpro­positionen för 2025. Motionärerna föreslår att inkomstpensionstillägget höjs. Detta ökar anslaget med 3 400 miljoner kronor. Vidare medför en föreslagen framtida reform av bostadsbidraget en minskning av anslaget för bostads­tillägg till pensionärer med 100 miljoner kronor.

 

Utskottets ställningstagande

Riksdagen har bestämt ramen för utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom till ca 63 miljarder kronor. Utskottet ska nu bestämma nivån på de olika anslagen inom utgiftsområdet.

Alla pensionärer, såväl kvinnor som män, ska kunna känna en ekonomisk trygghet när de lämnar arbetslivet och se fram emot en ekonomiskt trygg ålder­dom. För att dagens och framtidens pensionärer ska få en god ekonomisk till­varo även på sikt är det avgörande att alla som kan arbeta också gör det, och de som har arbetat ett helt arbetsliv bör få pensioner som återspeglar detta. Utskottet noterar att regeringens arbete framöver kommer att inriktas på att stärka kopplingen mellan arbete och pension och öka det s.k. respektavståndet. Likaså är det viktigt att det finns en grundnivå som möjliggör en god ekono­misk standard även för dem som av olika anledningar inte har kunnat arbeta alls eller inte har kunnat arbeta i tillräcklig omfattning för att tjäna in till en tillräcklig inkomstgrundad pension. Den bärande principen i det allmänna pensionssystemet, livsinkomstprincipen, grundar sig på arbete och att det ska finnas en tydlig koppling mellan förvärvsinkomster under livet och den all­männa inkomstgrundade pensionen. Att personer som kan arbeta faktiskt arbe­tar är även centralt för att klara finansieringen av den allmänna välfärden, sär­skilt i ljuset av en åldrande befolkning.

Utskottet noterar att Pensionsmyndighetens arbete med att stärka kontroll­verksamheten och arbeta ned ärendebalanserna av ansöknings- och ändrings­ärenden i bostadstillägget har fått till följd att antalet återkravsärenden ökat. Stora ärendebalanser av återkravsärenden innebär både längre handläggnings­tider som drabbar enskilda och att felaktigt utbetalda ersättningar inte återförs till statens budget. Utskottet delar därför regeringens bedömning att medel måste tillföras för att arbeta av ärendebalanser inom återkrav av bostadstillägg och allmän pension.

När det gäller Pensionsmyndighetens ansvar inom civilt försvar ser utskottet positivt på att Pensionsmyndigheten tillförs medel för att förstärka sektorn Ekonomisk säkerhet.

Utskottet delar även regeringens bedömning att det är viktigt att välfärds­myndigheterna ges förutsättningar att förhindra att förmåner och ersättningar betalas ut till andra än dem som har rätt till ersättning. Utskottet välkomnar därför att medel tillförs Pensionsmyndigheten för att förhindra bidragsbrott och stoppa felaktiga utbetalningar.

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till anslagsfördelning inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom.

Utskottet har inget att invända mot regeringens förslag om bemyndigande för Pensionsmyndigheten.

Med det anförda tillstyrker utskottet proposition 2024/25:1 utgiftsområde 11 punkterna 1 och 2 och avstyrker motionerna 2024/25:3027 (S) yrkandena 1 och 2 och 2024/25:1919 (V).

 

 

Särskilt yttrande

Riksdagen har genom sitt beslut den 27 november 2024 fastställt att de sam­lade utgifterna för utgiftsområde 11 inte får överstiga 62 890 360 000 kronor 2025 (bet. 2024/25:FiU1, rskr. 2024/25:49). Eftersom Vänsterpartiets förslag till anslag inom utgiftsområdet ligger över den nivån kan jag inte reservera mig till förmån för detta förslag. Vänsterpartiets budgetalternativ bör ses som en helhet. Därför väljer jag att avstå från ställningstagande och lägger i stället fram ett särskilt yttrande om Vänsterpartiets politik inom utgiftsområde 11. Förslaget till statens budget för 2025 inom utgiftsområde 11 läggs fram i parti­motion 2024/25:1919.

Vänsterpartiets förslag när det gäller statens budget finns i partimotion 2024/25:1924. Motionen behandlas i betänkande 2024/25:FiU1, och vårt sam­lade förslag framgår av reservation 6 i det betänkandet.

Efter två år vid makten är regeringens och Sverigedemokraternas priorite­ringar tydliga. I stället för att underlätta för hushållen, vården, skolan och äldreomsorgen satsar de på skattesänkningar för de rika. Vänsterpartiet kon­staterar att regeringen på punkt efter punkt misslyckas med att hantera allvar­liga samhällsproblem. Stora grupper tycks osynliga när partierna som ingår i regeringsunderlaget helt bortser från de problem som drabbar de som har svårt att få vardagsekonomin att gå ihop. Med regeringens och Sverigedemokrater­nas budget ökar ojämlikheten, den växande arbetslösheten lämnas utan åtgärd och klimatomställningen får vänta. Dessutom fortsätter nedskärningarna inom välfärden.

Vänsterpartiets budgetförslag står i stället för en politik som hanterar sam­hällsproblemen och som skyddar de som har det sämst ställt. För att skapa utrymme för bl.a. en prioriterad resursökning till välfärdssektorn, påskyndad klimatomställning, sänkta kostnader i kollektivtrafiken, ett högkostnadsskydd i tandvården samt högre ersättningar i arbetslöshetsersättningen och socialför­säkringarna måste personer med högre inkomster bidra mer.

Vänsterpartiets budgetalternativ när det gäller utgiftsområde 11 innebär bl.a. en höjning av inkomstpensionstillägget med drygt 55 procent.

Sammantaget bör 3 300 000 000 kronor mer än vad regeringen föreslår anvi­sas inom utgiftsområdet för 2025.

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens och motionärernas anslagsförslag

Anslag för 2025 inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom

Tusental kronor

Anslag		Regeringens förslag	Avvikelse från regeringen
			S	V	C	MP
1:1	Garantipension till ålderspension	32 273 200	±0	±0	±0	±0
1:2	Efterlevandepensioner till vuxna	7 753 500	±0	±0	±0	±0
1:3	Bostadstillägg till pensionärer	14 409 300	1 050 000	−100 000	±0	±0
1:4	Äldreförsörjningsstöd	1 530 000	±0	±0	±0	±0
1:5	Inkomstpensionstillägg	6 093 000	±0	3 400 000	±0	±0
2:1	Pensionsmyndigheten	831 360	±0	±0	±0	±0
Summa anslag inom utgiftsområdet		62 890 360	1 050 000	3 300 000	±0	±0