HC01MJU4: Steg på vägen mot en mer effektiv miljöprövning

Miljö- och jordbruksutskottets betänkande 2024/25:MJU4

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens samtliga förslag till lagändringar. Syftet med ändringarna är att skapa en modernare och mer effektiv miljöprövning och att förenkla regelverket för miljöprövning genom större enhetlighet och tydligare kravnivåer. Ändringarna innebär bl.a. att ändringstillstånd ska kunna användas i större utsträckning än i dag och att giltighetstiden för tidsbegränsade tillstånd ska kunna förlängas med tre år, vilket kan ge tillståndshavaren tid att avsluta den tillståndspliktiga verksam­heten eller få ett nytt tillstånd. Vidare innebär ändringarna att länsstyrelsens uppgifter under avgränsningssamrådet utvecklas för att öka möjligheten att få fram ett bra underlag och för att förtydliga utfallet av samrådet. Lagändringarna innebär också att antalet partsmyndigheter minskas genom att Kammarkollegiet inte längre ska vara en sådan myndighet. Vidare görs ändringar för att det ska hållas fler muntliga förberedelser och att användningen av tidsplaner ska öka. Ändringarna innebär även att fler mål ska få avgöras utan huvudförhandling och att utrymmet för digital handläggning ska öka.

De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 2025.

Utskottet föreslår att riksdagen avslår samtliga motionsyrkanden.

I betänkandet finns sju reservationer (S, V, C, MP) och ett särskilt yttrande (S, V, C).

Behandlade förslag

Proposition 2023/2024:152 Steg på vägen mot en mer effektiv miljöprövning.

Nio yrkanden i följdmotioner.

 

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Propositionens huvudsakliga innehåll

Utskottets överväganden

Lagförslagen

Övriga frågor

Reservationer

1. Ändringstillstånd, punkt 1 (S)

2. Ändringstillstånd, punkt 1 (V)

3. Giltighetsförlängning av tidsbegränsade tillstånd, punkt 2 (V, MP)

4. Kammarkollegiets roll som partsmyndighet, punkt 3 (MP)

5. Obligatorisk omprövning av miljövillkor, punkt 5 (V)

6. Obligatorisk omprövning av miljövillkor, punkt 5 (MP)

7. Uppföljning och ytterligare åtgärder i fråga om tillståndsprocesser, punkt 6 (C)

Särskilt yttrande

Slutredovisade tillkännagivanden (S, V, C)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Bilaga 3
Reservanternas lagförslag

Bilaga 4
Näringsutskottets yttrande 2024/25:NU1y

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2023/24:152 Steg på vägen mot en mer effektiv miljöprövning. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Regeringens förslag till riksdagsbeslut redovisas i bilaga 1. Regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2.

Med anledning av propositionen har fyra motioner väckts med sammanlagt nio yrkanden. Förslagen i motionerna redovisas även de i bilaga 1 samt i bilaga 3.

Näringsutskottet har yttrat sig över propositionen och motionerna i de delar som berör utskottets beredningsområde. Yttrandet finns i bilaga 4.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnas förslag som syftar till en modernare och mer effektiv miljöprövning. Förslagen ska också förenkla regelverket för miljöprövningar genom större enhetlighet och tydligare kravnivåer.

Förslagen innebär bl.a. följande. Ändringstillstånd ska kunna användas i större utsträckning än i dag. Giltighetstiden för tillstånd ska kunna förlängas med tre år, vilket kan ge tillståndshavaren mer tid att avsluta den tillståndspliktiga verksamheten eller få ett nytt tillstånd. Vidare föreslås att länsstyrelsens uppgifter under avgränsningssamrådet utvecklas för att öka möjligheterna att få fram ett bra underlag och för att förtydliga utfallet av samrådet. För att effektivisera prövningen föreslås att antalet partsmyndig heter minskas genom att Kammarkollegiet inte längre ska vara en sådan myndighet. Propositionen innehåller också bestämmelser för att effektivisera prövningsmyndigheternas handläggning av ansökan om tillstånd. Det föreslås bl.a. ändringar för att fler muntliga förberedelser ska hållas och användningen av tidsplaner ska öka. Vidare ska fler mål få avgöras utan huvudförhandling, och utrymmet för digital handläggning ska öka.

De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 2025.

Utskottets överväganden

Disposition

Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla propo­sitionen och motionsyrkanden där det yrkas att riksdagen ska avslå regeringens proposition i vissa delar eller besluta om alternativa lydelser av vissa av de bestämmelser som regeringen föreslår ska ändras. Därefter behandlar utskottet motioner om förslag på tillkännagivanden till regeringen i frågor som anknyter till regeringens lagförslag.

Propositionen

Bakgrund

Den 20 augusti 2020 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att se över det nuvarande systemet för miljöprövning och lämna förslag på de ändringar och åtgärder som krävs för att uppnå en modernare och mer effektiv miljöprövning (dir. 2020:86). Syftet med direktiven var att genom horisontella förändringar i miljöprövningen underlätta för miljö- och klimatförbättrande investeringar och åstadkomma snabbare och enklare prövningsprocesser, samtidigt som miljöskyddet bibehålls. Uppdraget utökades och förlängdes genom tilläggsdirektiv den 22 juli 2021 (dir. 2021:57). Tilläggsdirektiven innebar bl.a. att utredningen fick i uppdrag att utreda ett begränsat förtursförfarande för vissa verksamheter för att nå klimatmålen. Den fick också i uppdrag att utreda hur omprövning och tidsbegränsning av tillstånd ska kunna användas för att säkerställa att verksamheter bedrivs med moderna miljövillkor i syfte att nå miljö- och klimatmålen. Den 23 juni 2022 överlämnade utredningen, som tagit namnet Miljöprövningsutredningen, betänkandet Om prövning och omprövning – en del av den gröna omställningen (SOU 2022:33).

Den 8 juni 2023 beslutade regeringen att tillsätta en särskild utredare med uppgift att ta ett större grepp om frågan om miljöprövning än vad som dittills hade gjorts och vidta fler åtgärder i syfte att effektivisera prövningen så att Sverige kan möta klimatomställningens utmaningar och säkra näringslivets konkurrenskraft (dir. 2023:78). Utredningen tog namnet Miljötillståndsutred­ningen (KN2023:02).

Regeringen anför att omställningen inte kan vänta och att svensk industri är redo att göra stora investeringar för grön omställning. Det är viktigt att så snabbt som möjligt få till effektiva och förutsebara tillståndsprocesser så att det blir möjligt för industrin att satsa och etablera sig i Sverige. Enligt regeringen är det därför angeläget att de åtgärder som kan vidtas för en effektivare prövning vidtas redan nu. Som regeringspartierna och Sverigedemokraterna har enats om i Tidöavtalet ska därför delar av Miljöprövningsutredningens förslag genomföras. Förslagen i propositionen är således steg på vägen mot förenklade och förkortade tillståndsprocesser enligt miljöbalken.

Reglerna för miljöprövning

Tillstånds- och anmälningsplikt

I 9 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen (2013:251) finns bestämmelser om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verksamhet.

Vad som är en miljöfarlig verksamhet framgår av 9 kap. 1 § miljöbalken. I miljöprövningsförordningen anges vilka typer av miljöfarliga verksamheter som är tillstånds- respektive anmälningspliktiga. Verksamheterna har beteckningen A, B eller C. Med A-verksamheter avses de verksamheter där tillstånd söks vid mark- och miljödomstolen. För B-verksamheter söks tillstånd hos länsstyrelsens miljöprövningsdelegation. Miljöprövnings­delegation­en är ett särskilt beslutsfattande organ inom länsstyrelsen som fattar beslut i ärenden om tillstånd för miljöfarlig verksamhet. C-verksamheter omfattas endast av anmälningsplikt. Anmälan görs till en kommunal nämnd med ansvar för miljöfrågor. Övriga verksamheter kallas U-verksamheter. Dessa omfattas vare sig av tillstånds- eller anmälningsplikt och får normalt påbörjas utan förprövning. U-verksamheter omfattas dock av krav på anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken om det är fråga om en verksamhet eller åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Tillstånds- eller anmälningsplikt gäller inte bara för nya verksamheter utan även vid vissa ändringar av verksamheten (1 kap. 4 och 11 §§ miljöprövningsförordningen).

I 11 kap. miljöbalken finns bestämmelser om att det som huvudregel krävs tillstånd för vattenverksamhet (11 kap. 9 § miljöbalken). I förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter finns bestämmelser om vilka vattenverksamheter som omfattas av anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt (19 §). Vad som är en vattenverksamhet framgår av 11 kap. 3 § miljöbalken.

Med ett tillstånd följer ett rättskraftigt beslut som ger trygghet för verksamhetsutövaren enligt reglerna i 24 kap. miljöbalken. En lagakraft­vunnen dom om tillstånd i ett ansökningsmål innebär att alla som har fört eller har kunnat föra talan i målet blir bundna av domen. Av miljöbalken framgår det dock att rättskraften kan brytas igenom under vissa förutsättningar. En anmälan av en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet medför inte rättskraft. Tillsynsmyndigheten kan göra bedömningen att en anmälan inte leder till någon åtgärd från myndigheten. Tillsynsmyndigheten kan även besluta om föreläggande av försiktighetsmått. Ett sådant beslut har ingen rättskraft. Den som bedriver eller ska bedriva en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som inte är tillståndspliktig har möjlighet att frivilligt ansöka om tillstånd (9 kap. 6 b § och 11 kap. 9 § miljöbalken) och på så sätt få ett tillstånd och ett rättskraftigt beslut.

Ändringstillstånd och tidsbegränsade tillstånd

Enligt 16 kap. 2 § miljöbalken får tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, ges för en begränsad tid. Även ändringstillstånd kan enligt samma bestämmelse meddelas för en begränsad tid. När ett tidsbegränsat tillstånd löper ut måste verksamhetsutövaren ansöka om ett nytt tillstånd om verksamheten ska fortsätta.

Reglerna om ändringstillstånd för miljöfarliga verksamheter har utvecklats över tid. Under miljöskyddslagens (1969:387) tid prövades ändringar och mindre utbyggnader av tillståndsgivna verksamheter genom s.k. påbyggnads­tillstånd. Prövningen avgränsades till ändringen, och påbyggnadstillståndet kompletterade ett befintligt grundtillstånd. När miljöbalken infördes lades tonvikten vid en samlad prövning, och påbyggnadstillstånden togs bort. En samlad prövning skulle göras varje gång en verksamhet ändrades, om det inte var en liten eller obetydlig ändring som inte ökade utsläpp eller andra störningar. Syftet var att överblickbarheten skulle öka och att prövningens omfattning skulle bli tydligare. Det skulle också bli lättare både för verksam­hetsutövaren och för tillsynsmyndigheten att kontrollera att tillståndet följdes.

I augusti 2005 infördes en möjlighet till en begränsad prövning (ändrings­tillstånd). Tillståndsprövningen förenklades för att angelägna och brådskande ändringar av miljöfarliga verksamheter inte skulle försvåras. Reformen innebär att prövningen ska begränsas till att enbart avse ändringen av en miljöfarlig verksamhet och de tidigare meddelade villkor för verksamheten som har ett samband med ändringen. Tillstånd som endast avser en ändring av en miljöfarlig verksamhet ska alltid kunna omprövas samtidigt med grundtillståndet (prop. 2004/05:129 s. 59–68 och s. 96).

Specifik miljöbedömning

I Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet) finns bestämmelser om miljöbedömningar. Bestäm­melserna är genomförda i svensk rätt huvudsakligen genom bestämmelser i 6 kap. miljöbalken och miljöbedömningsförordningen (2017:966). En specifik miljöbedömning ska göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som ska prövas för ett tillstånd för miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet eller för en tillåtlighet som avses i 17 kap. miljöbalken, om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Det ska även göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som avses i ett Natura 2000-tillstånd (om det inte rör sig om vissa brådskande åtgärder).

Inom ramen för en specifik miljöbedömning ska den som avser att bedriva en verksamhet eller åtgärd undersöka om verksamheten kan antas ha en betydande miljöpåverkan. Undersökningen innebär att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden tar fram ett samrådsunderlag och samråder i frågan om betydande miljöpåverkan och i fråga om miljö­konsekvensbeskrivningens innehåll och utformning (undersökningssamråd). Samrådet ska ske med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden (6 kap. 24 § miljöbalken). Detta behöver dock inte göras om den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden anser att betydande miljöpåverkan kan antas, om frågan är avgjord genom före skrifter eller om tillsynsmyndigheten har förelagt om tillståndsansökan (6 kap. 23 § miljöbalken). Länsstyrelsen ska efter undersökningen i ett särskilt beslut avgöra om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan (6 kap. 26 § miljö­balken).

Om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas, ska den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden i en liten miljökonsekvensbeskrivning lämna de upplysningar som behövs för en bedömning av de väsentliga miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan förväntas ge (6 kap. 47 § miljöbalken).

När en specifik miljöbedömning ska göras ska den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden vid ett avgränsningssamråd samråda om hur en miljökonsekvensbeskrivning ska avgränsas. Länsstyrelsen ska under avgränsningssamrådet verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskriv­ningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillstånds­prövningen. Om den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden begär det, ska länsstyrelsen redovisa sin bedömning i fråga om miljö­konsekvens­beskrivningens omfattning och detaljeringsgrad. Länsstyrelsens redovisning är dock inte bindande (6 kap. 32 § miljöbalken). Därefter ska en miljökonsekvensbeskrivning tas fram och ges in till tillståndsmyndigheten. Tillståndsmyndigheten ska ge tillfälle till synpunkter på miljökonsekvens­beskrivningen och slutföra miljöbedömningen (6 kap. 28 § miljöbalken).

Tillståndsprövningen

I 22 kap. miljöbalken finns bestämmelser om förfarandet vid mark- och miljödomstolar i ansökningsmål. Ett ansökningsmål kan bl.a. vara ett mål om tillstånd till en miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som ska prövas av mark- och miljödomstolen som första instans (21 kap. 1 a § miljöbalken), en A-verksamhet. Kapitlet innehåller bl.a. bestämmelser om vad en ansökan ska innehålla.

Om en ansökan tas upp till prövning ska mark- och miljödomstolen utfärda en kungörelse (22 kap. 3 § miljöbalken). Bakgrunden till detta är att tillstånd enligt miljöbalken har rättskraft mot tredje man, och det rör sig ofta om en obestämd krets av sakägare som behöver nås. Kungörelsen ska bl.a. innehålla en kortfattad redogörelse för ansökan, ett tillkännagivande av hur kallelser och andra meddelanden når parter samt namn och adress på den som är aktförvarare. Med aktförvarare avses en person som har till uppgift att förvara ett exemplar av handlingarna i målet. Mark- och miljödomstolen ska skicka ett exemplar av ansökningshandlingarna och av kungörelsen till Naturvårds­verket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, länsstyrelsen och den eller de berörda kommunala nämnder som fullgör uppgifter inom miljö- och hälsoskydds­området. Kungörelsen ska även skickas till berörda kommuner och andra myndigheter vars verksamhet kan beröras av ansökan (22 kap. 4 § miljö­balken.

Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen ska, när det behövs, föra talan i målet eller ärendet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen (22 kap. 6 §). En kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen. Förberedelsen av målet kan vara skriftlig eller muntlig. Mark- och miljödomstolen ska under förberedelsen se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs. Domstolen bestämmer vad en muntlig förberedelse ska avse och vilka parter som ska kallas till förberedelsen (22 kap. 11 § miljöbalken).

Huvudförhandling ska hållas i målet om det inte är uppenbart onödigt. Förhandling ska alltid hållas om parterna begär det (22 kap. 16 § miljöbalken). I 19 kap. miljöbalken finns bestämmelser om när bestämmelserna i 22 kap. om förfarandet vid mark- och miljödomstol i ansökningsmål ska tillämpas av länsstyrelsen eller en kommunal nämnd.

Av lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar framgår det att i mål där mark- och miljödomstol är första instans ska vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol tillämpas om inte annat är föreskrivet (4 kap. 1 §). Länsstyrelsens miljöprövningsdelegationer ska tillämpa förvaltningslagen (2017:900). Om en annan lag eller förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från denna lag ska den bestämmelsen tillämpas (4 § förvaltnings­lagen).

Ändringstillstånd

Förslaget och en inledande kommentar

I propositionen lämnar regeringen förslag om enklare regler för ändrings­tillstånd. Förslaget innebär att vid ändring av en miljöfarlig verksamhet ska tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (ändrings­tillstånd). Ett ändrings­tillstånd får enligt förslaget dock inte meddelas om ansökan avser tillstånd för hela verksamheten eller om det är olämpligt att tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen av verksamheten. En ansökan som avser ett ändringstillstånd ska enligt förslaget innehålla de uppgifter som behövs för att bedöma om det är olämpligt att tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen av verksamheten.

Regeringen anför inledningsvis att Miljöprövningsutredningens förslag delvis stämmer överens med regeringens förslag. Utredningens förslag innebär att tillståndet alltid ska begränsas till att enbart avse ändringen om inte ansökan avser tillstånd för hela verksamheten, dvs. att det inte ska göras någon bedöm­ning av om det är olämpligt att tillståndet begränsas till att enbart avse ändring­en av verksamheten. Utredningen anger dock att förslaget om ändrings­tillstånd ska läsas tillsammans med dess förslag om obligatorisk omprövning. Utredningen föreslår en obligatorisk omprövning av domar och beslut för att förse miljöfarliga verksamheter med moderna miljövillkor, men det förslaget behandlas inte i detta lagstiftningsärende.

Skälen för förslaget

Gällande rätt

Vid ändring av en miljöfarlig verksamhet får tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (16 kap. 2 a § miljöbalken). Ett sådant tillstånd kallas ändringstillstånd. En ansökan som avser ett tillstånd att ändra en miljöfarlig verksamhet ska innehålla en redogörelse för alla tillståndsbestämmelser och villkor som gäller för verksamheten enligt tidigare tillstånd och uppgifter som behövs för att bedöma om ett ändringstillstånd är lämpligt (22 kap. 1 d § miljö­balken). Ett ändringstillstånd får förenas med bestämmelser om ändringar i villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksamheten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen (24 kap. 8 § miljöbalken).

I förarbetena framhålls följande. Det är en lämplighetsfråga i vilka fall ett ändringstillstånd ska kunna meddelas. Det är ofrånkomligt att delade meningar kommer att finnas i fråga om hur prövningen ska eller kan avgränsas när en miljöfarlig verksamhet ändras eller utökas. Under samrådsförfarandet har länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och enskilda som särskilt berörs möjlighet att komma med synpunkter på hur verksamhetsutövaren har valt att avgränsa ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen. Det är sedan tillstånds­myndigheten som slutligt avgör om avgränsningen är lämplig. (Se prop. 2004/05:129 s. 62 och 63.) Prövningen ska inte belastas med frågor som avser delar av verksamheten som från miljösynpunkt inte har något samband med ändringen. För en tidigare prövad verksamheten kan det redan ha meddelats villkor om utsläpp av ett visst ämne till luft. Om verksamhetsutövaren ansöker om tillstånd till ändring av verksamheten, kan ändringen också behöva förenas med villkor om utsläpp av samma ämne. Totalbilden av hur mycket utsläpp av ämnet som miljön tål från den ändrade verksamheten kan göra det nödvändigt att också ändra villkoren i grundtillståndet (se prop. 2004/05:129 s. 62).

Sambandet mellan förslaget om ändringstillstånd och förslaget om obligatorisk omprövning

Enligt Miljöprövningsutredningens förslag om ändringstillstånd ska det inte göras någon bedömning av om ett ändringstillstånd är lämpligt eller inte. Tillståndet ska alltid begränsas till att enbart avse ändringen i verksamheten, om inte ansökan avser tillstånd för hela verksamheten. Förslaget hänger samman med utredningens förslag om obligatorisk omprövning. I likhet med vad flera remissinstanser har anfört bedömer regeringen att utredningens förslag till utökad möjlighet till ändringstillstånd förutsätter att även det föreslagna systemet för obligatorisk omprövning införs. Som framgår ovan behandlas dock inte utredningens förslag om obligatorisk omprövning i detta lagstiftningsärende. Det finns enligt regeringen därför hinder mot att nu gå vidare med förslaget om ändringstillstånd fullt ut. Regeringen har dock tillsatt Miljötillståndsutredningen (dir. 2023:78) och av utredningsdirektiven framgår det att utredningen ska överväga om det finns behov att göra lättnader för att det ska vara enklare att ändra en verksamhet.

Behov av förändring vid ansökan om ändringstillstånd

Regeringen anför att Miljöprövningsutredningen framhåller att rättspraxis visar att de lämplighetsbedömningar som ska göras vid ansökan om ändrings­tillstånd kan vara komplicerade och tidsödande. Exempelvis kan frågan om avgränsning av ansökan vara svår. Enligt vad utredningen uppfattat vågar många verksamhetsutövare inte ta risken med en osäker process och avvaktar därför med sin ändring, alternativt ansöker på ett sätt som omfattar hela verksamheten, vilket normalt tar längre tid och kostar mer. I likhet med många av remissinstanserna ser regeringen behov av vissa justeringar i regelverket för att förenkla processen för att inte hämma investeringsviljan och för att inte bromsa infasningen av ny teknik och utfasningen av gammal teknik. En av remissinstanserna har påpekat att ett förslag där ändringstillstånd är huvudregeln går emot den grundläggande principen i miljöbalken att det som huvudregel ska göras en samlad prövning av en verksamhets miljöpåverkan. Regeringen konstaterar att redan den befintliga bestämmelsen om ändringstillstånd är ett avsteg från principen om en samlad prövning. Det måste göras en avvägning mellan för- och nackdelarna med å ena sidan ett system som i högre utsträckning innebär att det ska göras en samlad prövning och å andra sidan ett system med större möjligheter att endast pröva ändringen.

Regeringen anför att en fördel med en samlad prövning i stället för ändringstillstånd är att överblickbarheten ökar, både i prövningen och i den efterföljande tillsynen. Vid en samlad prövning blir det enligt regeringen lättare att avgöra vad som omfattas av prövningen än vad som är fallet vid handläggningen av ett ändringstillstånd. När ändringstillstånd används finns det även en risk för att det blir svårt att överblicka vilka villkor som gäller för verksamheten.

Regeringen framhåller vidare att ett krav på en samlad prövning dock kan medföra att verksamhetsutövare avstår från angelägna förändringar av verksamheten eftersom en samlad prövning kan bli kostsam och ta lång tid. Vid en ändringsprövning belastas inte prövningen med frågor som avser delar av verksamheten som från miljösynpunkt inte har något samband med ändringen och enligt regeringen gör detta prövningen mer effektiv. Sammanfattningsvis bör inte principen om en samlad prövning vara ett hinder för att göra förändringar som innebär att ändringstillstånd kan användas i större utsträckning än i dag.

Ändringstillstånd om det inte är olämpligt

Som framgår ovan anser regeringen att det finns hinder mot att nuläget gå vidare med Miljöprövningsutredningens förslag om ändringstillstånd fullt ut. Det nu aktuella förslaget bör enligt regeringen därför inte utformas på ett sätt som innebär att det enbart är yrkandet som styr om det ska vara möjligt att meddela ett ändringstillstånd. Enligt den föreslagna ändringen av bestämmel­sen i 16 kap. 2 a § miljöbalken blir dock verksamhetsutövarens yrkande mer styrande än i dag. Den utformning som regeringen nu föreslår innebär att ändringstillstånd blir huvudregel förutom i de fall där något av undantagen är tillämpliga, dvs. att det är olämpligt att tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen av verksamheten eller att ansökan avser tillstånd för hela verksamheten. I författningskommentaren till den föreslagna ändringen av 16 kap. 2 a § miljöbalken ger regeringen exempel på omständigheter som ska beaktas vid lämplighetsbedömningen, bl.a. hur lång tid som har gått sedan grundtillståndet meddelades och ändringens omfattning och de miljöeffekter som ändringen ger upphov till.

Regeringen noterar att flera remissinstanser har ansett att förslaget bör kompletteras med en bestämmelse om att det enbart är ändringen som ska bedömas. En sådan ordning skulle enligt regeringen dock kunna medföra problem eftersom det t.ex. måste finnas utrymme i prövningen att reglera totalbilden av hur mycket utsläpp av ett ämne som miljön tål från den ändrade verksamheten. Prövningens och underlagets omfattning bör alltid bestämmas utifrån vad som är nödvändigt från hälso- och miljösynpunkt med anledning av den avsedda ändringen. Detta inkluderar de delar av verksamheten som har ett miljömässigt samband med ändringen och som behöver regleras i ett sammanhang. Detta innebär att det även framöver bör vara möjligt att ändra villkor för delar av verksamheten som har ett samband med ändringen.

Vidare anför regeringen att vissa remissinstanser har framfört att förslaget kan leda till svåra avvägningar eftersom det regelmässigt krävs en bedömning av prövningsramen och vilket underlag som krävs för prövningen. Regeringen framhåller att ett ändrings­tillstånd även i dag innebär att svåra avvägningar behöver göras. Det är viktigt att samtliga aktörer i processen noga tänker igenom vad som har ett miljömässigt samband med ändringen, och som därför behöver regleras i ett sammanhang, för att villkor som hör samman med ändringen ska kunna prövas samtidigt. Även om det kan vara svårt att avgränsa prövningen bedömer regeringen att en prövning av ett ändringstillstånd i många fall torde innebära mindre arbete för prövningsmyndigheten än en ansökan om tillstånd för hela verksamheten.

När det gäller frågan om ett eventuellt behov av förtydliganden av när ändringstillstånd kan användas anför regeringen att det i förarbetena till den nuvarande bestämmelsen framgår att verksamhetsutövare ska kunna ansöka om tillstånd till en angelägen och brådskande ändring eller en utökning av verksamheten utan att prövningen blir belastad med frågor som gäller miljökraven på anläggningsdelar som inte berörs av ändringen. Ändringens omfattning är en av de faktorer som har betydelse för om det är lämpligt med ett ändringstillstånd (prop. 2004/05:129 s. 62 och 94). Detta bör enligt regeringen beaktas även i fortsättningen vid bedömningen av om det är olämpligt att begränsa tillståndet till att enbart avse ändringen av verksamheten. Regeringen exemplifierar därefter ett antal typsituationer där det kan anses olämpligt respektive lämpligt att pröva en ändring som ändringstillstånd.

Av förarbetena till den nuvarande bestämmelsen om ändringstillstånd framgår det att avsikten är att ändringstillstånd ska kunna meddelas när det finns ett grundtillstånd (prop. 2004/05:129 s. 61 och 96). Regeringen anför att förslaget i den aktuella propositionen inte innebär någon ändring i detta avseende.

Vidare påminner regeringen om att ändringstillstånd i dag kan meddelas för verksamheter som kan påverka ett Natura 2000-område, även i de fall när verksamheten har ett grundtillstånd där en prövning av påverkan på ett Natura 2000-område inte är gjord. Regeringen framhåller att det i dessa fall dock ställs särskilda krav på prövningsunderlaget och att även avgränsningen av ansökan kan påverkas. Det måste finnas ett underlag som gör det möjligt att samlat bedöma den påverkan som den sökta och pågående verksamheten har på Natura 2000-området, och det måste också finnas ett underlag som gör det möjligt att avgöra om de villkor som redan gäller för verksamheten är tillräckliga för att undvika att det uppstår skada någon på Natura 2000-området (se Mark- och miljööverdomstolens dom den 28 augusti 2018 i mål nr M 10355-17). Enligt regeringen ändrar förslagen i propositionen inte rättsläget i denna fråga.

Slutligen anför regeringen att förslaget medför behov av en följdändring i miljöbalkens bestämmelse om vad en ansökan om tillstånd att ändra en verksamhet ska innehålla (22 kap. 1 d § andra stycket). Om en ansökan avser ett ändringstillstånd ska ansökan också innehålla de uppgifter som behövs för att bedöma att det inte är olämpligt att tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen av verksamheten.

Frågan om konsoliderat tillståndsdokument utreds

Regeringen anför att flera remissinstanser har framhållit att tillståndsmyndig­heten bör åläggas att sammanställa gällande beslut i ett konsoliderat tillstånds­dokument bl.a. för att underlätta för tillsynsmyndigheterna. Det framgår av direktiven till Miljötillståndsutredningen (dir. 2023:78) att utredningen ska överväga om det finns behov att göra lättnader för att det ska vara enklare att ändra en verksamhet. I direktiven anges även att utredningen kan undersöka om risken för en svåröverskådlig reglering kan hanteras genom att införa ett krav på att tillståndsmyndigheten ska tydliggöra vilka villkor som gäller för en tillståndspliktig verksamhet som regleras genom fler än ett tillstånd.

Giltighetsförlängning av tidsbegränsade tillstånd

Förslaget

Regeringen föreslår att tillståndsmyndigheten ska få förlänga giltigheten för ett vid tidpunkten för ansökan gällande tillstånd för en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet (giltighetsförlängning). Detsamma gäller förlängning av ett Natura 2000-tillstånd som är gällande vid tidpunkten för ansökan. Tillståndet ska kunna förlängas i högst tre år, efter ansökan av tillståndshavaren och om det är lämpligt med hänsyn till skyddet för människors hälsa eller miljön. Tillståndsmyndigheten ska vid en giltighets­förlängning endast få besluta om de ändringar som krävs för att tillståndets befintliga villkor ska kunna gälla under förlängningen. Giltighetsförlängning ska inte få avse en verksamhet vars tillstånd tidigare har förlängts.

Enligt förslaget ska ett Natura 2000-tillstånd endast kunna förlängas samtidigt som giltigheten för ett tidsbegränsat tillstånd för en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet förlängs och om de förutsättningar som anges i 7 kap. 28 b § miljöbalken är uppfyllda.

Det föreslås vidare att en ansökan om giltighetsförlängning av ett tillstånd ska innehålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Om ansökan avser en förlängning av ett Natura 2000-tillstånd ska ansökan även innehålla en utredning som visar hur verksamheten ensam eller tillsammans med andra verksamheter eller åtgärder kan komma att påverka miljön i naturområdet. Detta ska gälla även i ett ärende som prövas av länsstyrelsen.

Regeringen föreslår också att en giltighetsförlängning inte ska kräva en miljökonsekvensbeskrivning och att mark- och miljödomstolen ska handlägga en ansökan om giltighetsförlängning som ett ansökningsmål.

Skälen för förslaget

Möjligheten att förlänga giltigheten för tillstånd

Regeringen anför inledningsvis att det framgår av praxis att tidsbegränsade tillstånd inte kan förlängas genom ett ändringstillstånd och att verksamhets­utövare i stället får ansöka om ett nytt tidsbegränsat tillstånd för verksamheten. (Se Mark- och miljööverdomstolens dom den 20 april 2015 i mål nr M 2791-15. Jämför även MÖD 2004:18.) Det har även konstaterats i praxis att det inte är möjligt att pröva frågan om förlängning av ett tidsbegränsat tillstånd inom ramen för en ansökan om villkorsändring enligt 24 kap. 8 § miljöbalken. Detta gäller även om tidsbegränsningen har angetts som ett villkor och inte som en del av till ståndet. (Se Mark- och miljööverdomstolens dom den 29 maj 2015 i mål nr M 2942-15.)

Regeringen delar Miljöprövningsutredningens bedömning att det finns skäl att införa en bestämmelse som, under de förutsättningar som beskrivs nedan, ger möjlighet att förlänga tidsbegränsade tillstånd. En sådan möjlighet skapar utrymme att driva vidare en befintlig verksamhet under ytterligare en tid innan verksamheten avslutas eller kan underlätta en övergång till ett nytt tillstånd.

Tillstånd som ska kunna förlängas

Miljöprövningsutredningen har föreslagit att det ska införas en möjlighet att förlänga alla tidsbegränsade tillstånd enligt miljöbalken. Regeringen anser dock att det inte har framkommit skäl att införa en möjlighet att förlänga andra tidsbegränsade tillstånd än tillstånd för miljöfarliga verksamheter och vatten­verksamheter. Sådana verksamheter har i vissa fall även ett Natura 2000-tillstånd, och för att förslaget ska få avsedd effekt bör det enligt regeringen därför även finnas möjlighet att förlänga Natura 2000-tillstånd om det är meddelat för en verksamhet som har ett tidsbegränsat tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som förlängs samtidigt som Natura 2000-tillståndet.

Regeringen anför vidare att det finns bestämmelser om att prövnings­myndigheten, när det finns skäl till det, får förordna att tillstånd till en verksamhet får tas i anspråk även om domen inte har vunnit laga kraft (19 kap. 5 § och 22 kap. 28 § miljöbalken). Detta kan enligt regeringen användas när frågan om nytt tillstånd inte hinner avgöras innan ett tidsbegränsat tillstånd slutar gälla. Frågan om ytterligare ändringar ryms enligt regeringen inte inom ramen för detta lagstiftningsärende.

Krav som bör ställas för giltighetsförlängning

Enligt regeringens uppfattning bör det vid bedömningen av om det är lämpligt med en förlängning beaktas vilka skäl som fanns för att tillståndet tidsbegränsades och när miljöbedömningen för verksamheten utfördes. Vidare delar regeringen Miljöprövningsutredningens uppfattning att verksamhetens miljöeffekter bör beaktas. Om man t.ex. i en täktverksamhet inte har hunnit bryta ut allt material som får brytas enligt tillståndet innan detta löper ut, kan en giltighetsförlängning möjliggöra att materialet kan brytas ut under en förlängning utan någon större miljöpåverkan än den som har tillståndsprövats. I andra fall kan det ha visat sig under tiden som det befintliga tillståndet har varit gällande att konsekvenserna av verksamheten har blivit större än vad man förutsåg vid tillståndsgivningen. Detta kan innebära behov av att förena ett tillstånd med ytterligare skyddsåtgärder, och i sådana fall framstår en förlängning av tillståndets giltighet som olämplig.

Lagrådet har anfört att en direktivkonform Natura 2000-prövning förut­sätter att prövningen görs fristående från andra intressen som i och för sig kan tala för att en förlängning bör medges. Regeringen har samma uppfattning. Mot bakgrund av miljöbalkens mål bör lämplighetsbedömningen syfta till att begränsa hälso- och miljöpåverkan, och det bör enligt regeringen förtydligas i författningstexten att en förlängning förutsätter att det är lämpligt med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön. Detta innebär att det bör anses olämpligt att förlänga ett tillstånd om verksamheten bedöms innebära en otillåten påverkan på människors hälsa och miljön.

Lagrådet har vidare framhållit att det bör klargöras om bedömningen av en giltighetsförlängning kan baseras på lämplighetsöverväganden när det gäller tillstånd till förlängning av en verksamhet som ger upphov till en förorening eller en störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har en sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. Som regeringen anfört ovan får ett tillstånd endast förlängas om det är lämpligt med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön. Bestämmelser om miljökvalitets­normer för vatten finns i ramdirektivet för vatten[1]. När nationella rättsregler genomför EU-rättsliga bestämmelser ska de tolkas mot bakgrund av EU-rätten. Regeringen bedömer att det är tillräckligt att förtydliga i författnings­kommentaren dels att EU-rättsliga bestämmelser om skydd för människors hälsa och miljön ska beaktas vid bedömningen av om en förlängning är lämplig, dels att ett tillstånd inte får förlängas om en förlängning av verksamheten ger upphov till en förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller som har en sådan betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm.

Regeringen anför att det är den som ansöker om förlängning som är skyldig att visa att det är lämpligt att förlänga tiden och utveckla vilka skäl som finns för en förlängning. Enligt regeringen bör det inte gälla som förutsättning för en ansökan om förlängning att det har lämnats in en ansökan om nytt tillstånd för verksamheten. Inte heller bör det krävas att det finns särskilda skäl eller omständigheter som verksamhetsutövaren inte råder över för att tillståndet ska kunna förlängas. Avsikten med reformen är enligt regeringen att det ska vara möjligt att t.ex. bryta ut kvarvarande mängd material i en täkt eller att använda vindkraftverk ytterligare några år. Det bör vara möjligt att, i syfte att möjliggöra en mindre omfattande prövning, förlänga tillstånd där en verksamhet ska bedrivas på samma sätt under ytterligare en kort period.

Regeringen anför att det är rimligt att en ansökan om förlängning behöver lämnas in innan giltighetstiden för tillståndet har löpt ut. Det bör alltså inte vara möjligt att ”återuppväcka” ett tillstånd genom en begäran om förlängning. Detta bör enligt regeringen framgå av lagen.

Tiden som tillståndet ska få förlängas och frågan om antalet förlängningar ska begränsas

Regeringen framhåller att det är viktigt att redan det ursprungliga tillståndet är anpassat för verksamheten. En ansökan om ett tidsbegränsat tillstånd bör alltså utformas på ett sätt som är anpassat efter den befintliga verksamhetens behov, vilket innebär att det som huvudregel inte ska behövas någon förlängning av ett tillstånd. Det finns dock behov av att skapa en viss flexibilitet för enskilda fall. Regeringen anser att regleringen bör begränsas på så sätt att ett tillstånd ska kunna förlängas med som mest tre år och att det inte bör vara möjligt att förlänga ett tillstånd mer än en gång. Att tiden för en förlängning bör vara begränsad är enligt regeringens uppfattning viktigt även med hänsyn till att tillstånd till en anläggning för vindkraft endast får ges om den kommun där anläggningen avses uppföras har tillstyrkt det (16 kap. 4 § miljöbalken).

Krav på motsvarande verksamhet under förlängningen

Enligt Miljöprövningsutredningens förslag ska en förutsättning för giltighets­förlängning vara att verksamhetens omfattning under förlängningstiden motsvarar den verksamhet som har bedrivits enligt det befintliga tillståndet. Regeringen delar den bedömningen och anser inte att tillståndsmyndigheten bör få göra andra ändringar av tillståndet än förlängning av tiden och ändringar som krävs för att tillståndets befintliga villkor ska gälla under förlängningen. Datum och tidsgränser i villkoren bör alltså kunna anpassas. Tillståndsmyndigheten kan även behöva ändra andra villkor än sådana som rör hur verksamheten ska bedrivas, t.ex. om det har ställts en ekonomisk säkerhet kan storleken på den behöva anpassas. Om verksamheten däremot ska bedrivas på ett annat sätt än vad det gällande tillståndet medger bör det enligt regeringen inte kunna ske genom en förlängning utan ska kräva ett nytt tillstånd.

Frågan om krav på specifik miljöbedömning

En fråga som regeringen belyser är huruvida en förlängning av ett tillstånds giltighetstid omfattas av kravet på miljöbedömning enligt MKB-direktivet. Av EU-domstolens praxis framgår det att ordet projekt syftar på fysiska arbeten och ingrepp. En förnyelse av ett befintligt tillstånd kan inte klassificeras som ett projekt i den mening som avses i artikel 1.2 a. i MKB-direktivet när det inte före­kommer några arbeten eller ingrepp som inbegriper förändringar av platsens fysiska förhållanden. (Se mål C-275/09, EU:C:2011:154 och C-121/11, EU:C:2012:225.) Regeringen delar Miljöprövningsutredningens bedömning att MKB-direktivet inte kräver att en miljöbedömning görs innan ett tillstånd förlängs. En förutsättning för denna bedömning är att förläng­ningen innebär att verksamheten ska bedrivas i enlighet med vad det befintliga tillståndet medger och med villkor som motsvarar de villkor som fanns i det tidigare tillståndet. Som konstaterats ovan bör det krävas en ny miljö­bedömning om verksamheten ska ändras. Regeringen anser därför att det inte bör införas krav på att göra en specifik miljöbedömning vid giltighets­förlängning. Enligt regeringen är det dock viktigt att det finns ett underlag som innehåller den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Det bör därför införas en bestämmelse om att den som ansöker om giltighetsförlängning ska vara skyldig att tillhandahålla den utredning som behövs för prövningen.

Regeringen konstaterar att Lagrådet har framhållit att det krävs komplett­erande regler som säkerställer att bedömningen av ärenden om giltighets­förlängning görs i enlighet med artikel 6.3 i art- och habitatdirektivet, om en prövning ska kunna göras på annat underlag än en specifik miljöbedömning. Lagrådet har påpekat att den inverkan som en förlängd verksamhet kan få på ett Natura 2000-område måste bedömas enligt de krav som följer av direktivet. Denna prövning måste innefatta en ny helhetsbedömning, bl.a. med beaktande av nya omständigheter och ny kunskap om betydelsen av de omständigheter som var kända vid den första tillståndsprövningen. Regeringen konstaterar att det är ett grundläggande krav att en förlängning av ett tillstånd är förenlig med EU-rätten. I 7 kap. 28 b § miljöbalken finns bestämmelser om att prövnings­myndigheten får tillåta en verksamhet eller åtgärd först efter att ha förvissat sig om att den är förenlig med art- och habitatdirektivet. Mot bakgrund av Lagrådets synpunkt har regeringen förtydligat lagförslaget så att ett Natura 2000-tillstånd endast ska kunna förlängas om de förutsättningar som anges i 7 kap. 28 b § miljöbalken är uppfyllda. I linje med det har regeringen även förtydligat att en ansökan som avser förlängning av ett Natura 2000-tillstånd ska innehålla den utredning som behövs för att bedöma om förutsättningarna är uppfyllda. Det uttrycks i den föreslagna lagtexten på så sätt att utredningen ska visa hur verksamheten ensam eller tillsammans med andra verksamheter eller åtgärder kan komma att påverka miljön i det berörda Natura 2000-området.

Ansökningsmål och kostnad för kungörelse

I likhet med Miljöprövningsutredningen anser regeringen att det är lämpligt att en ansökan om giltighetsförlängning ska vara ett ansökningsmål. Under remissbehandlingen har det framhållits att det inte är tydligt att kostnader för kungörelser som gäller ansökan eller beslut ska betalas av sökanden och att detta bör tydliggöras. Denna synpunkt bör enligt regeringen övervägas i det fortsatta arbetet med förordningsändringar.

Kammarkollegiets roll som partsmyndighet

Regeringen föreslår att Kammarkollegiet inte längre ska vara partsmyndighet.

Som skäl för förslaget anför regeringen bl.a. följande. De centrala förvaltningsmyndigheterna prioriterar ärenden utifrån sina ansvarsområden, och avgränsningarna av deras ansvarsområden är i stora delar tydliga. Miljöprövningsutredningens förslag att Kammarkollegiets partsroll ska upphöra baseras på att det finns tydliga överlappningar mellan framför allt Kammarkollegiets och Havs- och vattenmyndighetens ansvarsområden, och mellan Kammarkollegiets och Naturvårdsverkets ansvarsområden. Kammar­kollegiet fokuserar framför allt på vattenverksamhet och därtill kopplade frågor om art- och områdesskydd, miljökvalitetsnormer för vatten samt processuella frågor. Dessa frågor bevakas även av Havs- och vatten­myndigheten och Naturvårdsverket. Kammarkollegiet bedöms inte företräda staten i dessa mål ur ett vidare perspektiv än det rent miljömässiga.

Regeringen bedömer att det bör ses som en effektiviseringsåtgärd att ta bort Kammarkollegiets partsroll i miljöbalken och att utredningens förslag bör genomföras. Det innebär att Kammarkollegiet inte längre kommer att föra talan i nya mål enligt miljöbalken för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. I propositionens författningskommentar till 22 kap. 6 § miljöbalken anför regeringen att ändringen innebär att Kammarkollegiet inte kan framställa yrkanden eller överklaga domar och beslut i egenskap av part. Däremot kan Kammarkollegiet vara remissinstans i ett sådant mål om mark- och miljödomstolen enligt 22 kap. 4 § andra stycket miljöbalken bedömer att en ansökan berör Kammarkollegiet.

Eftersom äldre föreskrifter enligt förslaget fortfarande ska gälla för handläggningen av mål och ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet har myndigheten möjlighet att fortsätta delta som part i mål enligt miljöbalken tills de har avslutats. Om Kammarkollegiet inte skulle ha möjlighet att fortsätta att delta i ett mål kan prövningsmyndigheten förelägga Havs- och vatten­myndig­heten eller Naturvårdsverket att ge in det prövningsunderlag som myndig­heten har behov av.

Förslagen i övrigt

Regeringen föreslår att tillsynsmyndigheten ska få besluta att förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra betydande miljöpåverkan.

Vidare föreslår regeringen att det underlag som ska lämnas in i de fall länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas ska benämnas förenklat underlag i stället för liten miljökonsekvensbeskrivning.

När det gäller länsstyrelsens roll under avgränsningssamrådet föreslår regeringen att länsstyrelsens arbete under avgränsningssamrådet ska ske i dialog med den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Länsstyrelsen ska enligt förslaget skriftligen redovisa sin bedömning av vad miljökonsekvens­beskrivningen ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen. Bedömningen ska lämnas till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla en redogörelse för länsstyrelsens bedömning.

För att uppnå en effektivare förberedelse i mål och ärenden föreslår regeringen att mark- och miljödomstolarna under förberedelsen ska se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning samt väsentliga miljöeffekter. Domstolen ska driva förberedelsen med inriktning på att avgöra målet på ett effektivt sätt. Vidare föreslås att mark- och miljödomstolarna ska kunna kalla även andra än parter till en muntlig förberedelse. Även andra än parterna ska vid förberedelsen få åberopa handlingar som de har lämnat in. Bestämmelserna om förberedelsen ska enligt förslaget även tillämpas av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer.

Vidare lämnar regeringen förslag om ökad användning av tidsplaner. Enligt förslaget ska mark- och miljödomstolen, senast i anslutning till kungörelsen, upprätta en tidsplan för målets handläggning, om det inte på grund av målets beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl är obehövligt. Om en part eller remissinstans bedömer att tidsplanen inte kan hållas, ska detta genast anmälas till domstolen. Om domstolen bedömer att tidsplanen inte kan hållas, ska parter och remissinstanser underrättas om detta. Regleringen om tidsplaner ska enligt förslaget även tillämpas av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer.

I fråga om möjligheten att begära uppdaterade ansökningar och yttranden lämnar regeringen förslag om att sökanden, om mark- och miljödomstolen begär det, ska lämna in en komplettering i form av en uppdaterad ansökan och även en skriftlig sammanställning av de svar som sökanden har lämnat med anledning av de synpunkter som har lämnats på ansökan. Om domstolen begär det ska även den som lämnar synpunkter på en ansökan lämna en skriftlig sammanställning av synpunkterna till domstolen. Enligt förslaget ska bestämmelserna om komplettering av ansökan och sammanställning av svar och synpunkter tillämpas även av länsstyrelsernas miljöprövnings­delegationer. Vidare föreslås att domstolen ska förelägga sökanden att avhjälpa en brist i ansökan som består i att ansökningshandlingarna inte har lämnats in i det format som domstolen anger.

Vidare lämnar regeringen förslag om att fler mål ska få avgöras utan huvudförhandling. Förslaget innebär att utrymmet för att avgöra ett mål i mark- och miljödomstol utan huvudförhandling ska öka. Huvudförhandling ska inte behöva hållas om det med hänsyn till utredningen i målet är tillräckligt med skriftlig handläggning. Utrymmet att avgöra ett mål utan huvud­förhandling trots parternas begäran föreslås bli större genom att domstolen får avstå från huvudförhandling om det är uppenbart obehövligt. Mark- och miljö­dom­stolens kungörelse ska enligt förslaget innehålla en uppgift om huruvida målet kan komma att avgöras på handlingarna.

Regeringen föreslår också att utrymmet för digital handläggning i domstol ska öka. Förslaget innebär att ansökningshandlingar och synpunkter på ansökan ska lämnas in i det format som domstolen har angett. Domstolens kungörelse i ett ansökningsmål ska innehålla ett tillkännagivande om att meddelanden i målet till parterna kommer att hållas tillgängliga i akten och en uppgift om en webbplats eller en lokal där akten hålls tillgänglig. Motsvarande regler ska gälla för Mark- och miljööverdomstolens kungörelser. Det föreslås också att kraven tas bort på att domstolen ska förordna aktförvarare och att meddelanden ska hållas tillgängliga hos aktörförvarare. Statliga myndigheter och kommuner ska vara skyldiga att utan ersättning bistå en domstol med att göra en akt tillgänglig i myndighetens eller kommunens lokal om domstolen begär det. Om sökanden överklagar ett ansökningsmål där kungörelse har utfärdats, ska Mark- och miljööverdomstolen få besluta att överklagandet ska göras tillgängligt på den webbplats eller i den lokal som anges i mark- och miljödomstolens kungörelse.

När det gäller ikraftträdande- och övergångsbestämmelser föreslår reger­ing­en att förslagen ska träda i kraft den 1 januari 2025. Vidare föreslås att äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för mål och ärenden som har inletts hos en prövningsmyndighet före ikraftträdandet. Bestämmelserna om vad en miljö­konsekvens­beskrivning ska innehålla och om ändringstillstånd ska enligt förslaget gälla i den äldre lydelsen för mål eller ärenden där samråd inför ansökan har inletts före ikraftträdandet.

Riksdagens tillkännagivanden

Riksdagen har tillkännagett för regeringen att den snarast bör vidta nödvändiga åtgärder för att förenkla och förkorta tillståndsprocesserna för gruv- och mineralnäringen och därefter återkomma till riksdagen med en redovisning av vilka åtgärder som har vidtagits (bet. 2018/19:NU11 punkt 1, rskr. 2018/19:209). Riksdagen har även tillkännagett för regeringen det som näringsutskottet har anfört om tillståndsprocesser och handläggningstider (bet. 2020/21:NU18 s. 11, rskr. 2020/21:228). Av det tillkännagivandet framgår det att regeringen senast den 30 juni 2022 ska återkomma till riksdagen med konkreta förslag på förenklade tillståndsprocesser och kortare handläggnings­tider för gruv- och mineralnäringen.

Regeringen bedömer att förslagen i avsnitten 6.1 och 6.3–6.11 i propositionen är åtgärder som förenklar och förkortar tillståndsprocesserna för gruv- och mineralnäringen. Med anledning av tillkännagivandena vill regeringen utöver förslagen i denna proposition redovisa följande åtgärder.

•       Regeringen föreslog i en proposition som den fattade beslut om den 4 april 2024 att Natura 2000-tillstånd inte ska vara en förutsättning för att en bearbetningskoncession ska kunna beviljas (prop. 2023/24:126).

•       Regeringen beslutade att ge Naturvårdsverket i uppdrag att, i samråd med länsstyrelserna och Domstolsverket, se över förutsättningarna för att utveckla en myndig­hets­gemensam vägledning för miljötillstånds­prövningen och miljö­bedömnings­processen, i syfte att möjliggöra en mer enhetlig prövnings­process nationellt och att öka effektiviteten i prövningen. Uppdraget redovisades den 21 juni 2022.

•       Den 16 november 2023 fattade regeringen beslut om ändringar i terräng­körnings­förordningen (1978:594) och i miljöprövnings­förordningen (2013:251). Ändringarna syftade till att genomföra vissa förenklingar i regelverket för prospektörer. Genom ändringarna infördes en generell dispens för terrängkörning som sker inom ramen för undersökningsarbete enligt minerallagen (1991:45), och anmälningsplikten för djupborrning som sker inom ramen för ett undersökningstillstånd enligt minerallagen togs bort. Ändringarna baserades på förslagen i betänkandet En tryggad försörjning av metaller och mineral (SOU 2022:56).

•       Riksdagen har, efter regeringens förslag i budgetpropositionen för 2024, beslutat att anslaget 1:8 Sveriges geologiska undersökning ska ökas med 70 miljoner kronor 2024 för myndighetens arbete med systematisk kart­läggning av malmpotentiella områden samt övriga insatser kopplade till främjande av mineralutvinning i Sverige (prop. 2023/24:1 utg.omr. 24, bet. 2023/24:NU1, rskr. 2023/24:109). Anslaget beräknas öka med 70 miljoner kronor per år 2025–2026 samt med 30 miljoner kronor fr.o.m. 2027 för samma ändamål. Regeringens förslag baserades delvis på förslagen i SOU 2022:56 om att myndighetens förvaltningsanslag ska ökas med 40 miljoner kronor per år mellan 2023 och 2028 för en systematisk kartläggning av potentialen för innovationskritiska metaller (primära och sekundära) i Sverige och för att mineralinformationskontoret i Malå ska få ett förstärkt anslag på 12 miljoner kronor per år.

Genom dessa åtgärder och denna redovisning bedömer regeringen att båda tillkännagivandena är slutbehandlade.

Riksdagen har vidare tillkännagett för regeringen det som miljö- och jordbruksutskottet anfört om behovet av ett s.k. grönt spår för att ta ytterligare steg för att förbättra tillståndsprocesserna, bl.a. genom skyndsammare hand­läggning och proaktivt arbete (bet. 2018/19:MJU18 punkt 4, rskr. 2018/19:275). Riksdagen har också tillkännagett för regeringen det som miljö- och jordbruksutskottet anför om tidsfrist vid miljöprövning (bet. 2021/22:MJU29 punkt 9 rskr. 2021/22:389). Enligt tillkännagivandet bör som utgångspunkt ett slutligt avgörande i ärenden om miljötillstånd inom jord­bruket finnas inom den tidsfrist om sex månader som gäller enligt förvaltningslagen.

Regeringen bedömer att dessa tillkännagivanden är delvis tillgodosedda genom förslagen i propositionen som syftar till effektiviserade tillstånds­processer och kortare handläggningstider. Tillkännagivandena är inte slut­behandlade.

Motionerna

Ändringstillstånd

I kommittémotion 2023/24:2912 av Anna-Caren Sätherberg m.fl. (S) yrkar motionärerna att riksdagen ska besluta att 16 kap. 2 a § miljöbalken ges den lydelse som anges i bilaga 3. Som en följd av det behöver även 22 kap. 1 d § miljöbalken ändras i enlighet med vad som anges i bilaga 3. Som skäl anför motionärerna sammanfattningsvis att det är centralt att Miljöprövnings­utredningens förslag om att ändringstillstånd ska vara huvudregel införs fullt ut. Om så inte sker kommer nuvarande förhållanden annars i stort sätt att vidmakthållas, dvs. myndigheternas bedömningar blir även i fortsättningen styrande för om det är lämpligt eller olämpligt att tillståndet endast avser ändringen av en miljöfarlig verksamhet.

I kommittémotion 2023/24:2911 av Andrea Andersson Tay m.fl. (V) yrkande 1 föreslås att riksdagen ska avslå propositionen i den del som avser att vid ändring av en miljöfarlig verksamhet ska tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd). Motionärerna anför bl.a. att de inte är emot enklare regler för ändringstillstånd, men att en ändring av reglerna förutsätter att det system med obligatorisk omprövning av miljötillstånd som Miljöprövningsutredningen har föreslagit införs samtidigt.

Giltighetsförlängning av tidsbegränsade tillstånd

I kommittémotion 2023/24:2911 av Andrea Andersson Tay m.fl. (V) yrkande 3 föreslås att riksdagen ska avslå propositionen i den del som avser förslag om att tillståndsmyndigheten ska få förlänga giltigheten för ett vid ansökan gällande tillstånd för en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet eller ett gällande Natura 2000-tillstånd (giltighetsförlängning). Motionärerna anför bl.a. att förslaget kan innebära ett försvagat miljö- och hälsoskydd och att det finns risk för att det i praktiken kan försvaga verksamhetsutövarens ansvar att i god tid ansöka om ett nytt tillstånd innan tiden för det gällande tillståndet löper ut.

Motsvarande förslag finns i kommittémotion 2023/24:2916 av Emma Nohrén m.fl. (MP) yrkande 2. Motionärerna anför att det finns risk för att människors hälsa och miljön kan påverkas negativt vid en giltighets­förlängning av tillstånd utan krav på miljökonsekvensbeskrivning, och att den risken är särskilt stor eftersom systemet med obligatorisk omprövning av föråldrade tillstånd ännu inte har införts.

Kammarkollegiets roll som partsmyndighet

I kommittémotion 2023/24:2916 av Emma Nohrén m.fl. (MP) yrkande 3 föreslås att riksdagen ska avslå propositionen i den del som avser att Kammarkollegiet inte längre ska vara partsmyndighet. Motionärerna anför bl.a. att Kammarkollegiet för det allmännas talan för att ta till vara miljö­intressen och andra allmänna intressen enligt miljöbalken och att myndigheten har omfattande erfarenhet av omprövningar. De taleberättigade myndig­heterna företräder olika sakområden och expertis, och att ta bort Kammar­kollegiet som partsmyndighet framstår därför varken som ändamålsenligt eller effektivt.

Kompletterande uppgifter

Av förordningen (2007:824) med instruktion för Kammarkollegiet följer att myndigheten har till uppgift att tillhandahålla service inom det statliga området, främst avseende ekonomi, juridik, kapitalförvaltning, riskhantering och administration. Myndigheten har vidare, enligt vad som föreskrivs i förordningen eller i någon annan författning, uppgifter i fråga om bl.a. miljörätt (1 §). Myndigheten ska föra talan för det allmänna bl.a. för att ta till vara miljöintressen och andra allmänna intressen i enlighet med vad som anges i miljöbalken (3 §).

 

Utskottets ställningstagande

Ändringstillstånd

Som redovisas i propositionen infördes möjligheten till ändringstillstånd för att förenkla tillståndsprövningen så att angelägna och brådskande ändringar av miljöfarliga verksamheter inte skulle försvåras. I likhet med regeringen anser utskottet att det finns behov av att förändra reglerna om ändringstillstånd för att förenkla processen så att investeringsviljan inte hämmas och infasningen av ny teknik och utfasningen av gammal teknik inte fördröjs. Miljöprövnings­utredningen har föreslagit att ett ändringstillstånd alltid ska begränsas till att enbart avse ändringen om inte ansökan avser tillstånd för hela verksamheten. Enligt utredningens förslag ska prövningsmyndigheten alltså inte ta ställning till vare sig om det är lämpligt eller olämpligt att tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen av verksamheten. Utredningens förslag i detta hänseende hänger dock samman med ett annat förslag, nämligen det om att införa ett system med obligatorisk omprövning av miljövillkor senast en viss tid efter det att tillståndet för den miljöfarliga verksamheten meddelades. Det sistnämnda förslaget omfattas inte av detta lagstiftningsärende, och i likhet med regeringen anser utskottet att det därför finns hinder mot att i nuläget genomföra Miljöprövningsutredningens förslag om ändringstillstånd fullt ut. Utskottet ställer sig dock bakom regeringens förslag om att ändra 16 kap. 2 a § miljöbalken så att prövningsmyndigheten som huvudregel ska besluta om ändringstillstånd, om inte någon av de undantagssituationer som anges i regeringens lagförslag föreligger. I likhet med regeringen ser utskottet också behov av en följdändring i 22 kap. 1 d § miljöbalken som reglerar vad en ansökan om ändringstillstånd ska innehålla. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att de ändringar som beskrivs i många fall torde medföra effektivitetsvinster i prövningsprocessen, och detta kommer enligt utskottet att bidra till att främja den gröna omställningen.

Mot bakgrund av vad som nu anförts och med hänvisning till de skäl som i övrigt redovisas i propositionen anser utskottet att riksdagen bör anta regeringens förslag till ändring av 16 kap. 2 a § och 22 kap. 1 d § miljöbalken. Därmed tillstyrker utskottet propositionen i denna del och avstyrker motionerna 2023/24:2911 (V) yrkande 1 och 2023/24:2912 (S).

Giltighetsförlängning av tidsbegränsade tillstånd

Som beskrivits i propositionen följer det av praxis att tidsbegränsade tillstånd för miljöfarlig verksamhet inte kan förlängas genom ändringstillstånd. Det är enligt praxis inte heller möjligt att pröva frågan om förlängning av ett tidsbegränsat tillstånd inom ramen för en ansökan om ändring av tillståndsvillkoren. I likhet med regeringen vill utskottet framhålla vikten av att ett tidsbegränsat tillstånd redan från början anpassas för den aktuella verksamheten på ett sådant sätt att det inte ens behöver uppstå behov av en giltighetsförlängning. Utskottet delar emellertid regeringens uppfattning att det kan uppstå situationer där det är rimligt med en förlängning och att lagstiftningen i dessa enskilda fall behöver ge utrymme för en sådan flexibilitet. Utskottet välkomnar därför regeringens förslag om att införa en lagreglerad möjlighet att kunna förlänga tidsbegränsade tillstånd. Utskottet anser att utformningen av den föreslagna nya bestämmelsen i 24 kap. 14 a § miljöbalken är väl avvägd och ger uttryck för att en giltighetsförlängning inte kan komma i fråga annat än under vissa begränsade förutsättningar och under en kortare tid. Utskottet noterar i detta sammanhang att regeringen under utformningen av förslaget till den nya bestämmelsen har beaktat Lagrådets synpunkter för att säkerställa att en giltighetsförlängning av ett tillstånd endast kan medges om förlängningen är förenlig med EU-rätten.

Mot bakgrund av det anförda och av de skäl i övrigt som redovisas i propositionen anser utskottet att riksdagen bör anta regeringens förslag till 24 kap. 14 a § miljöbalken. När det gäller de följdändringar i 6 kap. 20 §, 21 kap. 1 a § och 22 kap. 1 g § miljöbalken som regeringen har föreslagit instämmer utskottet i de överväganden som framgår av propositionen. Utskottet föreslår därför att riksdagen antar även dessa lagförslag. Därmed tillstyrker utskottet regeringens proposition i dessa delar och avstyrker motionerna 2023/24:2911 (V) yrkande 3 och 2023/24:2916 (MP) yrkande 2.

Kammarkollegiets roll som partsmyndighet

Utskottet anser att det finns anledning att undvika att olika myndigheters ansvarsområden överlappar varandra, framför allt av effektivitetsskäl men också med hänsyn till värdet av en tydlig rollfördelning. Utskottet instämmer därför i regeringens bedömning att Kammarkollegiet inte längre ska vara partsmyndighet. Med hänvisning till de skäl för detta som framgår av propositionen anser utskottet att riksdagen bör anta regeringens förslag till ändring av 22 kap. 6 § miljöbalken. Detsamma gäller de följdändringar i 22 kap. 4 § första stycket, 24 kap. 11, 12 och 18 §§ samt 25 kap. 3 § miljö­balken som regeringen föreslår. Därmed tillstyrker utskottet regeringens proposition i dessa delar och avstyrker motion 2023/24:2916 (MP) yrkande 3.

Lagförslagen i övrigt

När det gäller de förslag till lagändringar som utskottet inte redan har behandlat i sitt ställningstagande har det inte väckts några förslag som går emot regeringens lagförslag. Av de skäl som anges i propositionen anser utskottet att riksdagen bör anta regeringens förslag till lagändringar. Därmed tillstyrker utskottet regeringens proposition även i dessa övriga delar.

 

Slutbehandlade tillkännagivanden

Som redovisats ovan slutredovisar regeringen två tillkännagivanden i propositionen, ett om förenklade och förkortade tillståndsprocesser för gruv- och mineralnäringen och ett om tillståndsprocesser och handläggningstider. Bägge dessa tillkännagivanden har riksdagen fattat beslutat om efter förslag från näringsutskottet. I sitt yttrande anför näringsutskottet i denna del att dessa båda tillkännagivanden kan anses vara slutbehandlade. Utskottet delar denna bedömning.

Motionerna

Obligatorisk omprövning av miljövillkor

I kommittémotion 2023/24:2911 av Andrea Andersson Tay m.fl. (V) yrkande 2 föreslår motionärerna att regeringen ska återkomma med förslag om att en obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor för miljöfarlig verksamhet ska göras 20 år efter det att domen eller beslutet om tillståndet meddelades. Motionärerna anför bl.a. att det i dag finns många verksamheter som bedrivs med stöd av tillstånd som gäller utan tidsbegränsning och som är meddelade med stöd av 1969 års miljöskyddslag. Enligt motionärerna är det rimligt att sådana tillstånd måste omprövas för att ta hänsyn till teknik­utvecklingen och nya kunskaper om klimat, miljö och människors hälsa.

Ett liknande förslag finns i kommittémotion 2023/24:2916 av Emma Nohrén m.fl. (MP) yrkande 1. Motionärerna yrkar att regeringen skyndsamt ska återkomma med förslag om att en obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor för miljöfarlig verksamhet ska göras 20 år efter det att domen eller beslutet om tillståndet meddelades och att detta ska ske för att göra det möjligt att samtidigt genomföra förslag från regeringen om ändringstillstånd som huvudregel. Motionärerna anför bl.a. att en utökad användning av ändringstillstånd kan möjliggöra snabbare och enklare tillståndsprocesser. Samtidigt anser de att det är grundläggande att prövningens omfattning är ändamålsenlig, och med ett föråldrat grundtillstånd med eventuella påbyggnads- eller ändringstillstånd är risken stor att det är svårt att avgöra vilken miljöpåverkan verksamheten har. En bredare användning av ändrings­tillstånd måste därför kopplas till en obligatorisk omprövning.

Uppföljning och ytterligare åtgärder i fråga om tillståndsprocesser

I kommittémotion 2023/24:2914 av Stina Larsson m.fl. (C) yrkande 1 föreslås att regeringen ska följa upp vilken effekt den nya lagstiftningen får. Vidare föreslår motionärerna i yrkande 2 att regeringen ska återkomma med fler förslag för att ytterligare kapa ledtiderna i tillståndsprocessen.

Propositionen

Regeringen anför att Miljöprövningsutredningens förslag om ändringstillstånd innebär att det inte ska göras någon bedömning av om ett ändringstillstånd är lämpligt eller inte. Enligt utredningens förslag ska tillståndet alltid begränsas till att enbart avse ändringen, om inte ansökan avser tillstånd för hela verksamheten. Utredningen anger dock att förslaget om ändringstillstånd ska läsas tillsammans med dess förslag om obligatorisk omprövning av domar och beslut för att förse miljöfarliga verksamheter med moderna miljövillkor.

Regeringen bedömer att utredningens förslag till utökad möjlighet till ändringstillstånd förutsätter att även det föreslagna systemet för obligatorisk omprövning införs. Utredningens förslag om obligatorisk omprövning behandlas dock inte i detta lagstiftningsärende, och det finns enligt regeringen därför hinder mot att nu gå vidare med förslaget om ändringstillstånd fullt ut. Regeringen har dock beslutat att tillsätta utredningen Förenklade och förkortade tillståndsprocesser enligt miljöbalken, Miljötillstånds­utredning­en (dir. 2023:78), där det framgår att utredningen ska överväga om det finns behov av att göra lättnader för att det ska vara enklare att ändra en verksamhet.

I propositionen beskriver regeringen att det i Miljöprövningsutredningens betänkande, utöver förslaget om obligatorisk omprövning, finns förslag om möjlighet till omprövning av Natura 2000-tillstånd, att tillstånd ska kunna omprövas om det behövs för att uppfylla en EU-rättslig förpliktelse, att regeringens tillåtlighetsprövning ska göras tidigt i processen och att den begränsning som innebär att verksamheter med äldre tillstånd endast kan tidsbegränsas under vissa förutsättningar ska tas bort. Dessa förslag behandlas inte i detta lagstiftningsärende.

Vidare anför regeringen att riksdagen har riktat ett tillkännagivande till regeringen om behovet av ett s.k. grönt spår för att ta ytterligare steg för att förbättra tillståndsprocesserna, bl.a. genom skyndsammare hand­lägg­ning och proaktivt arbete (bet. 2018/19:MJU18 punkt 4, rskr. 2018/19:275). Riksdagen har också riktat ett tillkännagivande till regeringen om en tidsfrist vid miljö­prövning (bet. 2021/22:MJU29 punkt 9 rskr. 2021/22:389). Enligt tillkänna­givandet bör som utgångspunkt ett slutligt avgörande i ärenden om miljötillstånd inom jordbruket finnas inom den tidsfrist om sex månader som gäller enligt förvaltningslagen. Regeringen bedömer att dessa tillkännagivan­den är delvis tillgodosedda genom förslagen i propositionen som syftar till effektiviserade tillståndsprocesser och kortare handläggningstider. Tillkänna­givandena är enligt regeringen inte slut­behandlade.

 

Kompletterande uppgifter

Som redovisats ovan har regeringen tillsatt Miljötillstånds­utredningen (dir. 2023:78) som ska redovisas i slutet av 2024. Av sammanfattningen till direk­tiven framgår det att den särskilda utredaren ska se över och lämna förslag på hur tillståndsprövningen enligt miljöbalken kan förenklas och förkortas genom att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar. Detta ska göras i syfte att säkra näringslivets konkurrenskraft, öka investeringsviljan och främja en effektiv industriell klimatomställning, vilket bidrar till att klimat- och miljömålen kan nås. Utredaren ska bl.a. 

•       utreda hur det svenska regelverket kan förändras i syfte att Sverige inte ska ställa högre eller överlappande krav i förhållande till vad de relevanta EU-regelverken kräver, särskilt i fråga om processuella krav och i fråga om möjligheten att nyttja de undantag från ordinarie krav som finns

•       utreda om tillståndsprövningen enligt miljöbalken bör delas upp på andra sätt än i dag

•       utreda och ta fram förslag på hur förutsebarheten kan öka i tillstånds­processen, genom bl.a. tydligare regler för innehållet i ansökan och hur prövningen ska avgränsas

•       lämna nödvändiga författningsförslag.

Miljötillståndsutredningen ska redovisa sitt uppdrag senast den 15 december 2024.

Vid kontakt med Regeringskansliet (Klimat- och näringslivs­departementet) har departementet anfört att det i propositionen inte aviseras någon utvärdering eller uppföljning av de förslag som regeringen nu lämnat. Departementet har vidare uppgett att det pågår ett antal arbeten när det gäller miljöprövning såväl på nationell nivå, bl.a. Miljötillstånds­utredningen, som inom EU. När det gäller arbetet på EU-nivå har departementet pekat på några reviderade respektive nya rättsakter som man nyligen har fattat beslut om inom EU, nämligen industriutsläppsdirektivet (IED), förnybartdirektivet (RED III), Europeiska kritiska råmaterialakten (CRMA) och förordningen om nettonoll­industri (CRMA). Departementet har uppgett att det på sikt sannolikt kommer att finnas anledning att följa upp den totala effekten av samtliga dessa arbeten, men att det i nuläget inte finns några konkreta planer i fråga om en sådan uppföljning.

Utskottets ställningstagande

Utskottet delar regeringens bedömning att de föreslagna lagändringarna i den behandlade propositionen kommer att skapa en modernare och mer effektiv miljöprövning och förenkla regelverket för miljöprövning. Utskottet konstaterar samtidigt att det pågår ett antal arbeten i syfte att ytterligare förbättra miljöprövningen. Miljötillståndsutredningen har t.ex. i uppdrag att lämna förslag på hur tillståndsprövningen enligt miljöbalken kan förenklas och förkortas genom att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar. Utskottet ser positivt på dessa pågående insatser och delar således näringsuts­kottets bedömning att det i dagsläget saknas skäl för riksdagen att på nytt rikta tillkännagivanden till regeringen om att återkomma med fler förslag som syftar till att ytterligare förkorta ledtiderna i tillståndsprocesserna. Därmed föreslår utskottet att motionerna 2023/24:2911 (V) yrkande 2, 2023/24:2914 (C) yrkandena 1 och 2 och 2023/24:2916 (MP) yrkande 1 lämnas utan åtgärd.

 

Reservationer

Ställningstagande

Den gröna omställningen som pågår globalt och med en omfattande nyindustrialisering i vårt land medför stora möjligheter för Sverige. Vi har en industri som ligger i framkant och många andra förutsättningar som ger goda möjligheter till fler jobb med ökat välstånd som följd. Men det förutsätter en välavvägd politik och även en samsyn över blockgränsen om vissa centrala frågor. En sådan fråga av stor betydelse för utvecklingen framöver är behovet av bättre fungerande miljöprövningar.

I augusti 2005 infördes en möjlighet till begränsad miljöprövning genom s.k. ändringstillstånd. Tillståndsprövningen förenklades för att angelägna och brådskande ändringar av miljöfarliga verksamheter inte skulle försvåras. Reformen innebar att prövningen får begränsas till att enbart avse ändringen av en miljöfarlig verksamhet och de tidigare meddelade villkor för verksam­heten som har ett samband med ändringen. Men det är en lämplighetsfråga i vilka fall ett ändringstillstånd ska kunna meddelas. Att utrymmet för ändrings­tillstånd är begränsat innebär att det finns en gränsdragnings­problematik och att det krävs att prövningsmyndigheten gör en bedömning när det gäller frågan om huruvida avgränsningen av ansökan är lämplig eller inte. Av praxis framgår det att den lämplighetsbedömning som krävs tar betydande resurser i anspråk i prövningsprocessen och att möjligheten till ändrings­tillstånd tolkas restriktivt av myndigheterna. I de flesta fall medges inte ändringstillstånd. Ett exempel är när ett företag ansöker om ändrings­tillstånd för att öka sin produktion utan någon ytterligare miljöpåverkan. I dessa fall brukar prövn­ingsmyndigheterna ändå kräva en omprövning av hela verksamheten.

För att tillståndsprocesserna ska kunna effektiviseras bedömer vi det som centralt att Miljöprövningsutredningens förslag om att ändringstillstånd ska bli huvudregel införs. Fler verksamheter måste kunna ändra sina tillstånd på ett enklare sätt. Vi och vårt parti, men även många andra aktörer, har vid ett flertal tillfällen lyft fram behovet av just detta. Om ändringstillstånd blir huvudregeln kommer det att öka investeringsviljan och bidra till infasning av ny teknik och därmed till fler jobb och till klimatomställningen.

I enlighet med tilläggsdirektivet lämnade Miljöprövningsutredningen även vissa förslag om obligatorisk omprövning och ökad tillsyn. Utredaren anförde samtidigt att ett genomförandeunderskott i fråga om omprövning av gamla tillstånd inte borde hindra möjligheten att modernisera verksamheter genom ändringstillstånd. Utredaren argumenterade kraftfullt för en ökad användning av ändringstillstånd och pekade även på att det i och med digitaliseringen finns bättre möjligheter att få en överblick över en verksamhets totala verkningar på miljön även då det finns flera ändringstillstånd för verksamheten.

Regeringen har mot bakgrund av underlaget från utredningen haft att avgöra i vilken utsträckning beredningsunderlaget ska användas för att lägga fram en proposition utifrån utredningens förslag eller fatta andra regerings­beslut. I propositionen meddelar nu regeringen sin syn att utredningens förslag till utökad möjlighet till ändringstillstånd förutsätter att även ett system för obligatorisk omprövning införs. Denna fråga behandlas dock inte i det aktuella lagstiftningsärendet. Därför menar regeringen att det finns hinder mot att nu gå vidare med förslaget om ändringstillstånd fullt ut. Ändå har regeringen valt att presentera förslaget som en betydande förenkling, något som vi menar inte är med verkligheten överensstämmande. Vi menar tvärtom att det med den föreslagna lagtexten finns en uppenbar risk att de nuvarande förhållandena i stort sett vidmakthålls. Prövningsmyndigheternas bedömningar blir fortsatt styrande för när det är lämpligt eller olämpligt att tillståndet begränsas till att enbart avse ändring av verksamheten, och vi menar att myndigheterna kommer att fortsätta att tillämpa samma restriktiva tolkning som i dag. I förlängningen torde detta innebära att de önskade effektivisering­arna av tillståndsprocesserna uteblir, med uteblivna eller försenade inves­tering­ar som följd.

Mot bakgrund av att Miljöprövningsutredningen har berett frågan om ändringstillstånd menar vi att det finns ett tillräckligt underlag för ett regeringsförslag i enlighet med utredningens förslag. Vi anser därför 16 kap. 2 a § miljöbalken ska ges den lydelse som anges i bilaga 3. Eftersom prövningsmyndigheten, enligt vårt förslag till ändring av 16 kap. 2 a § miljöbalken, inte ska göra någon bedömning av lämpligheten i att tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen av verksamheten saknas det behov av att förse prövningsmyndigheten med underlag för en sådan lämplighets­bedömning. Till följd av detta ska även 22 kap. 1 d § miljöbalken ändras på det sätt som vi föreslår i bilaga 3.

 

Ställningstagande

Vid ändring av en miljöfarlig verksamhet får tillståndet enligt gällande lagstift­ning begränsas till att enbart avse ändringen av verksamheten (ändrings­tillstånd). I praktiken får många verksamhetsutövare redan i dag tämligen ofta ändringstillstånd.

Regeringen föreslår i propositionen att 16 kap. 2 a § miljöbalken om ändringstillstånd ska ändras och att huvudregeln ska vara att ett tillstånd ska begränsas till att enbart avse ändringen. Miljöprövnings­utredningen föreslår i sitt betänkande att tillståndet, med undantag för om ansökan avser tillstånd för hela verksamheten, alltid ska begränsas till att enbart avse ändringen och att det därmed inte ska göras någon bedömning av om det är olämpligt att tillstån­det begränsas till att enbart avse ändringen av verksamheten. Utredningen anser dock att ett sådant förslag ska genomföras under förutsättning att det införs krav på obligatorisk omprövning av domar och beslut för att förse miljöfarliga verksamheter med moderna miljövillkor.

Mitt parti och jag är inte emot enklare regler för ändringstillstånd, men anser i likhet med Miljöprövningsutredningen och ett flertal remissinstanser att det förutsätter att det samtidigt införs krav på moderna villkor och tillstånd. Riksdagen ska därför avslå propositionen i den del som avser förslaget om att tillståndet vid ändring av en miljöfarlig verksamhet ska begränsas till att enbart avse ändringen. Till följd av detta ska även propositionens förslag till ändring av 22 kap. 1 d § miljöbalken avslås.

 

Ställningstagande

I propositionen föreslår regeringen att tillståndsmyndigheten ska få förlänga giltigheten för ett vid tidpunkten för ansökan gällande tillstånd för en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet eller ett gällande Natura 2000-tillstånd (giltighetsförlängning). Tillståndet ska kunna förlängas i tre år.

Vi och våra partier anser att förslaget om möjlighet till giltighetsförläng­ning utan krav på miljökonsekvensbeskrivning kan innebära ett försvagat miljö- och hälsoskydd. Vi anser att riskerna är särskilt stora då Miljöpröv­ningsutredningens föreslagna system med obligatorisk omprövning av föråldrade tillstånd ännu inte har införts. Vi ser också risker med att en möjlighet till giltighets­förlängning i praktiken kan försvaga verksamhets­utövarens ansvar för att i god tid ansöka om ett nytt tillstånd innan det gällande tillståndet löper ut. Även om tillstånd endast ska förlängas om det är lämpligt med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön finns det en risk att detta blir en norm. Konsekvensen skulle därmed riskera att bli att tillståndsmyndigheten inte ges möjlighet att uppmärksamma att det har tillkommit mycket ny kunskap sedan verksamheten en gång i tiden fick tillstånd. Detta skulle exempelvis kunna gälla ny kunskap om hur tillgången till och kvaliteten på grundvatten kan påverkas av en täktverksamhet.

Vi föreslår därför att propositionen avslås i den del som avser att tillståndsmyndigheten ska få förlänga giltigheten för ett vid tidpunkten för ansökan gällande tillstånd för en miljöfarlig verksamhet eller en vatten­verksamhet eller ett gällande Natura 2000-tillstånd. Som en följd av att vi anser att regeringens förslag om att införa en ny bestämmelse i 24 kap. 14 a § miljöbalken, som möjliggör en sådan giltighetsförlängning, ska avslås ska även regeringens förslag om att ändra 6 kap. 20 § och 21 kap. 1 a § miljöbalken och om att införa en ny bestämmelse i 22 kap. 1 g § miljöbalken avslås.

 

Ställningstagande

Till Kammarkollegiets uppgifter hör att föra allmänhetens talan i miljöpro­cesser för att ta till vara miljöintressen och andra allmänna intressen enligt miljöbalken. Det innebär bl.a. att bevaka att t.ex. vattenkraftverk utformas med respekt för växt- och djurliv och orsakar så liten skada som möjligt för miljön. Kammarkollegiet företräder även allmänt vattenområde, om inte någon annan myndighet har den uppgiften. De allmänna vatten­områden som kan företrädas av Kammarkollegiet är havet, Vänern, Vättern, Hjälmaren och Storsjön i Jämtland i de fall där det inte är enskilt vatten på grund av att det hör till någon fastighet.

Kammarkollegiet har mycket omfattande erfarenhet av omprövningar. Att ta bort Kammarkollegiet som partsmyndighet framstår därför varken som ändamålsenligt eller effektivt. De taleberättigade myndigheterna förestår olika sakområden och expertis. Kammarkollegiets roll bör tillvaratas, och jag och mitt parti anser därför att regeringens proposition ska avslås i de delar den avser att Kammarkollegiet inte längre ska vara partsmyndighet.

 

Ställningstagande

Miljöprövnings­utredningen föreslår i sitt betänkande att ett ändringstillstånd, med undantag för om ansökan avser tillstånd för hela verksamheten, alltid ska begränsas till att enbart avse ändringen av verksamheten och att det därmed inte ska göras någon bedömning av om det är olämpligt att tillståndet begränsas på det sättet. Utredningen anser dock att dess förslag om ändrings­tillstånd ska genomföras under förutsättning att det även införs krav på obligatorisk omprövning av domar och beslut för att förse miljöfarliga verksamheter med moderna miljövillkor.

Under remissbehandlingen av propositionen har Naturvårdsverket anfört att det med moderna miljövillkor ska avses att tillståndets villkor eller bestämmelser till skydd för människors hälsa eller miljön har bestämts genom en dom eller i ett beslut som inte är äldre än 20 år. Naturvårdsverket bedömer att en obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor som görs 20 år efter det att domen eller beslutet meddelats bättre svarar mot vad som kan förväntas i fråga om teknikutveckling och andra förändrade förutsättningar än om översynen görs först efter 40 år, vilket Miljöprövningsutredningen föreslagit i sitt betänkande. Även Naturskyddsföreningen och Världsnatur­fonden (WWF) anser att 20 år är en rimlig tid för omprövning i syfte att modernisera miljövillkoren.

Jag och mitt parti delar bedömningen att 20 år är en rimlig avvägning för att ta hänsyn till teknikutveckling och ett nytt kunskapsläge om klimat, miljö och människors hälsa. Majoriteten av alla tillstånd till miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet har i dag tillstånd som gäller för evigt, och det finns i nuläget många verksamheter som bedrivs med stöd av tillstånd som meddelats enligt 1969 års miljöskyddslag.

Regeringen bör därför återkomma med förslag på obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor för miljöfarlig verksamhet som görs 20 år efter att en dom eller ett beslut har meddelats.

 

Ställningstagande

Miljöprövningsutredningen anför att dess förslag om ändringstillstånd ska läsas tillsammans med förslaget om obligatorisk omprövning. Utredningen föreslår en obligatorisk omprövning av domar och beslut för att förse miljöfarliga verksamheter med moderna miljövillkor.

Ett flertal remissinstanser, bl.a. Naturvårdsverket, Länsstyrelsen i Väster­bottens län och Naturskyddsföreningen, framhåller att utredningens förslag till utökad möjlighet till ändringstillstånd förutsätter att även det föreslagna systemet för obligatorisk omprövning införs. Regeringen anför i propositionen att den delar den bedömningen, men trots det innehåller propositionen inte något förslag om att införa en sådan obligatorisk omprövning. I sitt remissvar instämmer Naturvårdsverket i förslaget om att ändringsprövning ska vara huvudregel vid ansökan om att ändra en miljöfarlig verksamhet, men enbart under förutsättning att tiden för obligatorisk omprövning sätts till en kortare tid än 40 år, förslagsvis en yttre gräns om 20 år.

Jag och mitt parti ser den problematik som många verksamhetsutövare står inför givet omfattande tillståndsansökningar och att en utökad användning av ändringstillstånd kan möjliggöra snabbare och enklare miljöprocesser. Samtidigt anser jag och mitt parti att det är grundläggande att prövningens omfattning är ändamålsenlig. Med ett föråldrat grundtillstånd som exempelvis byggts på med påbyggnadstillstånd och ändringstillstånd är risken stor att det blir svårt att avgöra verksamhetens miljöpåverkan, och resultatet kan bli ett lägre miljöskydd. Mitt parti och jag anser därför att en bredare användning av ändringstillstånd måste kopplas till en obligatorisk omprövning om grundtillståndet är äldre än miljöbalken. En obligatorisk omprövning måste göras efter maximalt 20 år för att uppfylla målet om bästa möjliga teknik enligt miljöbalken och för att bättre ta till vara kunskapsutvecklingen när det gäller miljöskydd, klimataspekter och människors hälsa. Genom en prövning med miljöbalken som grund följer även viktiga aspekter som krav på exempelvis artskydd, miljökvalitetsnormer för vatten och lämplig lokalisering.

Regeringen bör därför skyndsamt återkomma med förslag på en obligatorisk omprövning för moderna miljövillkor för miljöfarlig verksamhet som görs 20 år efter att en dom eller ett beslut meddelats, för att möjliggöra att förslaget om ändringstillstånd som huvudregel genomförs samtidigt.

 

Ställningstagande

Tillståndsprocesserna för industri och infrastruktur ska vara effektiva, förutsägbara, konsekventa och rättssäkra och leva upp till ambitiösa skydd för miljö och klimat. De förslag som regeringen lämnar i propositionen behöver genomföras, men det är långt ifrån tillräckligt. Det behöver också följas upp vilken effekt dessa förslag kommer att få.

Att riva hinder för den gröna industrin, de gröna näringarna och innovationer står högst upp på näringslivets agenda och borde göra så även för regeringen. Regeringen menar att frågan är prioriterad, men den har gjort väldigt lite för att göra miljöprövningen mer effektiv, och det har tagit reger­ingen två år att utarbeta den proposition som behandlas i detta betänkande. Jag och mitt parti anser att det behövs många fler åtgärder. Miljöbalken behöver reformeras för att kunna väga in en verksamhets klimatnytta genom en avvägningsregel för klimatnytta i miljöbalkens portalparagraf.

Vidare behöver statens arbete med näringslivet strömlinjeformas med en enkel, tydlig och samlad väg in hos respektive länsstyrelse, och länsstyrelsen bör få i uppdrag att samordna myndigheternas kompletteringskrav. Det är också nödvändigt att förbättra hanteringen av tillståndsärenden, och därför har mitt parti föreslagit att det ska tillsättas en tillståndsberedning som ska fungera på liknande sätt som Försvarsberedningen och som ska jobba nära statsråd och expert­myndigheter för att under maximalt ett år lösa de största problemen som företagen upplever. Syftet med en parlamentarisk beredning är att säkerställa att det finns god förankring och långsiktig majoritet för förslagen i riksdagen. Detta är helt nödvändigt både för att säkerställa att vi når de klimatmål som är förankrade i riksdagen och för att säkra Sveriges fortsatta hållbara tillväxt.

Företagens administrativa börda måste minskas. Man behöver också bl.a. förbättra samexistensen mellan gröna investeringar och Försvarsmaktens behov. Det finns också reformer som skulle gynna lokalsamhället, t.ex. att höja mineralersättningen och öka delen till lokalsamhället samt att utreda regionaliserade skattebaser där intäkter som genereras från kraftproduktion eller utvinning i högre utsträckning kan stanna i de regioner där verksamheten äger rum.

Sammanfattningsvis utgör bristerna i lagstiftningen och hur den genomförs ett hot mot Sveriges arbetsmarknad, ekonomi och, kanske viktigast av allt, möjligheterna att motverka klimatförändringarna globalt. Regeringen bör därmed vidta fler åtgärder för en mer effektiv miljöprövning.

 

Särskilt yttrande

Den svenska gruv- och mineralnäringen behöver effektiva och förutsägbara förutsättningar för att kunna bidra med viktiga kritiska råvaror som kan ligga till grund både för att möjliggöra den gröna omställningen och för att kunna bidra till värdefulla arbetstillfällen och till fortsatt välståndsutveckling i Sverige. När vi tog del av regeringens redovisning i propositionen av de åtgärder som den har vidtagit med anledning av de två tillkännagivanden med inriktning på gruv- och mineralnäringen som den har angett som slutbehandlade var vår initiala bedömning att vi kunde ställa oss bakom regeringens uppfattning. Under beredningen av detta betänkande har vi emellertid tagit del av uppgifter som har fått oss att ompröva detta preliminära ställningstagande. Det handlar om processen kring en flouritgruva vid Kyrkberget i Storuman där Bergsstaten nyligen för andra gången har avslagit en ansökan om s.k. bearbetningskoncession med hänvisning till rennäringens intressen i området. Regeringen rev upp myndighetens första beslut om avslag, och ärendet prövades därför på nytt av Bergsstaten. Bergsstatens nya avslag kan överklagas till regeringen. Som ledamöter av den lagstiftande församlingen undviker vi att ta ställning i det aktuella tillståndsärendet, men vi anser att den beskrivna processen visar på en pingpongliknande hantering där ärenden på ett tidsutdraget och svårförutsägbart sätt bollas mellan olika beslutsinstanser till men för den eftersträvansvärda utveckling som vi har skisserat ovan. Vi landar därför i slutsatsen att de åtgärder regeringen har redovisat i propositionen med anledning av de båda ovan omnämnda tillkännagivandena inte kan anses vara till fyllest och att tillkännagivandena således inte heller bör betraktas som tillgodosedda och slutbehandlade.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

 

 

 

Bilaga 3

Reservanternas lagförslag

Ändring i regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken

 

Regeringens förslag

Reservanternas förslag

 

16 kap.

2 a §

Vid ändring av en miljöfarlig verksamhet ska tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd). Ett ändrings­tillstånd får dock inte meddelas om 1. ansökan avser tillstånd för hela verksamheten, eller 2. det är olämpligt att tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen av verksamheten.

Vid ändring av en miljöfarlig verksamhet ska tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen (ändringstillstånd), om inte ansökan avser hela verksamheten.

 

22 kap.

1 d §

Om ansökan avser en omprövning enligt 24 kap. 13 a § ska den också innehålla en redogörelse för de arbeten som återstår för den tillståndsgivna verksamheten.

Om ansökan avser ett ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 a § ska ansökan också innehålla 1. de uppgifter som behövs för att bedöma att det inte är olämpligt att tillståndet begränsas till att enbart avse ändringen av verksamheten, och 2. en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall när en sådan krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 40 §.

Om ansökan avser ett ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 a § ska ansökan också innehålla en avfallshanteringsplan för utvinnings­avfall när en sådan krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 40 §.

Om ansökan avser en omprövning enligt 24 kap. 13 a § ska den också innehålla en redogörelse för de arbeten som återstår för den tillståndsgivna verksamheten.

Bilaga 4

Näringsutskottets yttrande 2024/25:NU1y