HC01KU16: Författningsfrågor

Konstitutionsutskottets betänkande 2024/25:KU16

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen avslår samtliga motionsyrkanden om författningsfrågor som behandlas i betänkandet. Motionsyrkandena rör frågor om bl.a. statsskicket och statschefens uppdrag, den kungliga dispositions­rätten, ökad insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet samt EU-samarbetet. Några motionsyrkanden handlar om åtgärder för att vitalisera demokratin. Andra motionsyrkanden rör politisk kommunikation, partifinansiering, byte av partitillhörighet och ledamotsuppdraget, reglering av lobbyister samt ändring i lagstiftningen om karensregler för statsråd och höga statstjänstemän. Vidare behandlas motionsyrkanden om konstitutions­utskottets granskning, ett utvidgat ansvar för statsråd, misstroendevotum och finansmakten. Det finns även motionsyrkanden som handlar om grundlags­reglering när det gäller det svenska språket, nationella minoriteter, svenskt medborgarskap och public service. Andra motionsyrkanden rör den offentliga äganderätten, behörighetsvillkor för statsråd och riksdagsledamöter, den kommunala revisionen och Riksrevisionens uppgifter.

I betänkandet finns 35 reservationer (S, SD, V, C, MP).

Behandlade förslag

Ett nittiotal yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2023/24 och 2024/25.

 

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Statsskicket och statschefens uppdrag

Frågor kopplade till EU-samarbetet

Åtgärder för att vitalisera demokratin

Politiska partier, riksdagsarbetet och lobbyister

Regeringsarbetet och karensregler

Förhållandet mellan regeringen och riksdagen

Finansmakten

Grundlagsreglering

Andra frågor om grundlagsskydd och särskilda beslutsregler

Övriga frågor

Reservationer

1. Statsskicket, punkt 1 (SD)

2. Statsskicket, punkt 1 (V)

3. Statschefens kröning och uppgifter, punkt 2 (SD)

4. Statschefens immunitet och vissa av successionsordningens bestämmelser, punkt 3 (V)

5. Den kungliga dispositionsrätten, punkt 4 (V)

6. Ökad insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet, punkt 5 (V)

7. Medlemskapet i EU och internationellt samarbete, punkt 6 (SD)

8. Rättsstatsprincipen, punkt 7 (C)

9. Uppdrag till Sieps, punkt 8 (SD)

10. Nationella folkomröstningar och medborgarinitiativ, punkt 10 (SD)

11. En ny maktutredning, punkt 12 (V, MP)

12. En nationell demokratifunktion, punkt 13 (MP)

13. Politisk kommunikation, punkt 14 (C)

14. Yttre hot mot politiska partier, punkt 15 (C)

15. Partifinansiering, punkt 16 (C)

16. Reglering av lobbyister, punkt 19 (C)

17. Statsrådsförsäkran, punkt 20 (SD)

18. Regeringsarbetet, punkt 21 (SD)

19. Ändring i lagstiftningen om karensregler för statsråd och höga statstjänstemän, punkt 22 (S, V)

20. Konstitutionsutskottets granskning, punkt 24 (SD)

21. Ett utvidgat ansvar för statsråd, punkt 25 (SD)

22. Ett utvidgat ansvar för statsråd, punkt 25 (C)

23. Misstroendevotum, punkt 26 (C)

24. Grundläggande regler om budget, punkt 27 (C)

25. Penningenheten, punkt 28 (SD)

26. Bestämmelser om Sverige och det svenska språket, punkt 29 (SD)

27. Bestämmelser om nationella minoriteter och minoritetsspråken och om svensk kultur, punkt 31 (SD)

28. Bestämmelser om nationella minoriteter och minoritetsspråken och om svensk kultur, punkt 31 (V)

29. Bestämmelser om nationella minoriteter och minoritetsspråken och om svensk kultur, punkt 31 (C)

30. Bestämmelse om skydd av transpersoner, punkt 32 (MP)

31. Bestämmelser om svenskt medborgarskap, punkt 33 (SD)

32. Bestämmelse om public service, punkt 34 (S, V, MP)

33. Särskild beslutsregel om public service , punkt 35 (V)

34. Den offentliga äganderätten, punkt 36 (V)

35. Helgdagar, punkt 37 (SD)

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag

Motion från allmänna motionstiden 2023/24

Motioner från allmänna motionstiden 2024/25

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet ca 90 motionsyrkanden om författnings­frågor från allmänna motionstiden 2023/24 och 2024/25.

Motionsyrkandena rör frågor om bl.a. statsskicket och statschefens uppdrag samt EU-samarbetet. Några motionsyrkanden handlar om att på olika sätt vitalisera demokratin. Andra motionsyrkanden rör partifinansiering, byte av partitillhörighet och ledamotsuppdraget, reglering av lobbyister samt ändring i lagstiftningen om karensregler för statsråd och höga statstjänstemän. Vidare behandlas motionsyrkanden om konstitutionsutskottets granskning, ett utvidgat ansvar för statsråd, misstroendevotum och finansmakten. Det finns även motionsyrkanden om grundlagsbestämmelser om bl.a. det svenska språket, nationella minoriteter, svenskt medborgarskap och public service. Andra motionsyrkanden rör den offentliga äganderätten, behörighetsvillkor för statsråd och riksdagsledamöter, den kommunala revisionen och Riksrevisionens uppgifter.

En förteckning över de behandlade förslagen finns i bilagan till betänkandet.

Utskottets överväganden

Motionerna

Statsskicket

I kommittémotion 2024/25:1376 yrkande 6 begär Matheus Enholm m.fl. (SD) att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om tronföljd och tillkännager detta för regeringen. Motionärerna framhåller att fram till 1974 reglerades i successionsordningen att om Sverige stod utan tronföljare skulle en ny kung eller drottning väljas. Denna ordning bör enligt motionärerna återinföras.

Jessica Wetterling m.fl. (V) efterlyser i kommittémotion 2024/25:1934 yrkande 1 en utredning om det svenska statsskicket i syfte att införa republik. Att monarkin bör avskaffas framförs även av Niels Paarup-Petersen m.fl. (C, S, L, MP, V) i motion 2024/25:1784 yrkande 1. Motionärerna anför bl.a. att det nuvarande systemet med monarki är otidsenligt. Enligt motionärerna ska en statschef tillsättas enligt demokratiska principer, och all offentlig makt ska utgå från folket och genom folkets val.

Statschefens kröning och uppgifter

I kommittémotion 2024/25:1376 yrkande 7 begär Matheus Enholm m.fl. (SD) ett tillkännagivande om att inför nästa trontillträde utreda frågan om en modern kröning.

Matheus Enholm m.fl. (SD) anför vidare i samma motion yrkande 1 att monarkens uppgift att utse regeringen ska återinföras. Motionärerna framhåller att det i alla andra europeiska monarkier är statschefen, dvs. monarken, som formellt leder arbetet med att utse en regeringsbildare och att detta även bör gälla i Sverige. Därmed minskas även risken att talmannens val av statsminister präglas av hans eller hennes lojalitet med sitt parti eller sin partigrupp. Även Björn Söder (SD) begär i motion 2024/25:405 att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att ändra regeringsformen så att statschefen åter får ansvaret för att föreslå en ny statsminister för riksdagen.

Statschefens immunitet och vissa av successionsordningens bestämmelser

Niels Paarup-Petersen m.fl. (C, S, L, MP, V) efterlyser i motion 2024/25:1784 yrkande 2 ett tillkännagivande om att statschefens åtalsimmunitet bör avskaffas.

Niels Paarup-Petersen m.fl. (C, S, L, MP, V) yrkar i motion 2024/25:1784 att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag om att avskaffa bekännelsetvånget för statschefen (yrkande 3), successionsordningens krav på att prinsar och prinsessor av det svenska kungahuset inte får ingå äktenskap om regeringen efter begäran från kungen inte lämnat sitt samtycke (yrkande 4) och förbudet för tronföljare att lämna riket utan kungens vetskap och samtycke (yrkande 5). Motionärerna framhåller bl.a. att det faktum att man i lag inskränker vuxna människors religionsfrihet och rörelsefrihet och kräver samtycke för ingående av äktenskap inte kan klassas som annat än en kvarleva från forna tiders samhällsstruktur där ätten spelade en avgörande roll för människors sociala status. Till dess att monarkin avskaffas bör dessa principer enligt motionärerna förändras.

Den kungliga dispositionsrätten

Karin Sundin m.fl. (S, C, MP) efterlyser i motion 2024/25:2324 tillkänna­givanden om att avskaffa den kungliga dispositionsrätten (yrkande 1), att offentliggöra ekonomierna för de fastigheter som dispositionsrätten omfattar (yrkande 2) och att renodla statschefens uppgift till att representera Sverige (yrkande 3). Motionärerna anser att den nuvarande ordningen där kungen disponerar ett stort fastighetsbestånd som ägs av Statens fastighetsverk är orimlig och att dessa fastigheter i stället bör administreras av allmännyttan eller statliga organ. Vidare är motionärerna kritiska till att kungens disposition av de statligt ägda fastigheterna står helt utan offentlig insyn. Ett första steg bör enligt motionärerna vara att offentliggöra fastighetsbeståndets ekonomi, och i ett andra steg bör statschefens uppgift renodlas på så sätt att den inte omfattar att agera hyresvärd för ett betydande statligt fastighetsbestånd.

Ökad insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet

I motion 2024/25:1784 yrkande 6 begär Niels Paarup-Petersen m.fl. (C, S, L, MP, V) ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med förslag till krav på insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet.

Gällande rätt m.m.

Statsskicket

Enligt 1 kap. 1 § första stycket regeringsformen utgår all offentlig makt i Sverige från folket. I andra stycket sägs att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal själv­styrelse.

Av inledningskapitlet i regeringsformen följer vidare att riksdagen är folkets främsta företrädare (1 kap. 4 §) och att kungen eller drottningen som enligt successionsordningen innehar Sveriges tron är rikets statschef (1 kap. 5 §).

Förutsättningarna för att få tjänstgöra som statschef anges i 5 kap. regeringsformen. Endast den som är svensk medborgare och har fyllt 18 år får tjänstgöra som statschef (2 §). Den som tjänstgör som statschef får inte samtidigt vara statsråd eller utöva uppdrag som talman eller riksdagsledamot. För kungen som statschef gäller därutöver krav på en viss trosbekännelse (4 § successionsordningen).

Successionsrätten till Sveriges tron för manliga och kvinnliga efter­kommande till kung Carl XVI Gustaf regleras i successionsordningen, som är en grundlag. Successionsordningen reglerar alltså successionsrätten endast för en särskilt angiven krets av personer, och om det inte längre finns någon successionsberättigad har grundlagen inte längre någon adressat (se bl.a. Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 649).

Av 5 kap. 5 § regeringsformen följer att om kungahuset utslocknar väljer riksdagen en riksföreståndare som ska fullgöra statschefens uppgifter tills vidare. Riksdagen väljer samtidigt en vice riksföreståndare. Detsamma gäller om kungen eller drottningen som är statschef dör eller avgår och tronföljaren ännu inte har fyllt 18 år.

Att kungahuset utslocknar innebär att det inte längre finns någon successionsberättigad och inte heller kan väntas någon sådan. För denna situation föreskriver regeringsformen alltså endast att riksdagen utser en riksföreståndare och en vice riksföreståndare. Tanken med bestämmelsen är enligt förarbetena till regeringsformen att riksdagen ska få rådrum att ta ställning till den framtida statsformen (prop. 1973:90 s. 175 f.). Enligt förarbetena kan det knappast komma i fråga att i regeringsformen ge föreskrifter om val av ett nytt kungahus. Samtidigt framgår det av förarbetena att en ordning med en permanent riksföreståndare torde stå i viss motsättning till bestämmelsen i regeringsformen om att kungen är rikets statschef (jfr 1 kap. 5 § regeringsformen). Enligt förarbetena finns det emellertid inte någon skyldighet att välja ett nytt kungahus (prop. 1973:90 s. 486). Av denna anledning upphävdes också i samband med införandet av den nya regerings­formen 1974 bestämmelsen i successionsordningen om att riksdagen vid kungahusets utslocknande skulle välja ett nytt kungahus.

Riksföreståndare och vice riksföreståndare väljs av riksdagen på det sätt som framgår av riksdagsordningen. Valet gäller till dess att riksdagen beslutar annat.

Statschefens kröning och uppgifter

Varken i successionsordningen eller i regeringsformen finns bestämmelser som rör en ny statschefs tillträde.

Oscar II var den sista kung som kröntes i Sverige. Kröningen ägde rum vid en ceremoni i Stockholm 1873. Efterföljande regenter har avstått från kröning. Det innebär att den nuvarande kungen Carl XVI Gustaf inte bär kungakronan eller övriga riksregalier.

Enligt 6 kap. 17 § riksdagsordningen får statschefen avge ämbetsförklaring inför kammaren. Ämbetsförklaringen är en förklaring till riksdagen att statschefen är villig att åta sig de plikter som är förenade med ämbetet (Holmberg m.fl., s. 699). Av bestämmelsen i riksdagsordningen följer att statschefen inte är skyldig att avge en ämbetsförklaring. Enligt förarbetena till bestämmelsen bör statschefen dock göra det (prop. 1973:90 s. 270). En ämbetsförklaring bör avläggas, förutom av en ny kung eller drottning, även av en annan person som under en längre tid ska tjänstgöra som statschef. Ämbetsförklaring ersatte den tidigare kungaförsäkran som kungen skulle avge. Någon författningsbestämmelse om att en tillträdande kung skulle avlägga kungaförsäkran fanns inte, utan detta följde av praxis. Skälen till att kungaförsäkran avskaffades var att den ansågs föråldrad och inte kunde bestå sedan en ny författning hade införts (prop. 1973:90 s. 270).

I samband med införandet av den nya regeringsformen 1974 inskränktes statschefens uppgifter till att avse vissa funktioner (prop. 1973:90 s. 170 f.). Närmare bestämmelser om statschefens uppgifter finns i regeringsformen och riksdagsordningen.

Regeringsskifte äger enligt 6 kap. 6 § regeringsformen rum vid en särskild konselj inför statschefen. Av 10 kap. 12 § regeringsformen följer att stats­chefen är ordförande vid sammanträden med Utrikesnämnden. Statschefen förklarar också enligt 3 kap. 6 § riksdagsordningen riksmötet öppnat, och han eller hon får avge en ämbetsförklaring inför kammaren (6 kap. 17 § riksdags­ordningen). Av förarbetsuttalandena framgår att statschefens uppgifter i övrigt bestäms genom sedvana (prop. 1973:90 s. 173). Rollen som rikets främsta företrädare i förhållande till andra länder anses vara av särskilt intresse. Enligt folkrätten ackrediteras andra länders sändebud hos statschefen, och det är han eller hon som undertecknar de svenska sändebudens kreditivbrev. Vidare fullgör statschefen inrikes representationsuppgifter av mer eller mindre officiell karaktär inom skilda områden i samhällslivet.

Av regeringsformen framgår vidare att statsministern ska hålla statschefen underrättad om rikets angelägenheter, och när det behövs sammanträder regeringen i konselj under statschefens ordförandeskap (5 kap. 3 §). Innan statschefen reser utomlands ska han eller hon samråda med statsministern.

Statschefens immunitet och vissa av successionsordningens bestämmelser

Enligt 5 kap. 8 § regeringsformen kan kungen eller drottningen som är statschef inte åtalas för sina gärningar. Statschefen har alltså straffrättslig immunitet. Skyddet gäller oberoende av om statschefen kan anses ha begått gärningen under utövandet av uppdraget som statschef eller som privatperson. Bestämmelsen om skydd mot åtal utesluter även att statschefen ställs till ansvar för brott på annat sätt än genom åtal, t.ex. genom strafföreläggande. Det anses inte att statschefen i och för sig står över lagen, men han eller hon kan inte ställas till ansvar för brott. Den rättsliga immuniteten gäller dock enligt förarbetsuttalanden inte civilrättsliga frågor (prop. 1973:90 s. 175). Sådana anspråk mot statschefen, t.ex. i fråga om skadestånd, kan alltså framställas i domstol.

Regleringen i bl.a. 5 kap. 8 § regeringsformen utgör inte hinder mot att Sverige uppfyller sina åtaganden med anledning av Romstadgan för Internationella brottmålsdomstolen eller i förhållande till andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar (10 kap. 14 § regeringsformen).

Som tidigare har redovisats regleras successionsrätten till Sveriges tron för manliga och kvinnliga efterkommande till kung Carl XVI Gustaf i successionsordningen.

Av 2 § i 1809 års regeringsform följde att kungen alltid ska vara av den rena evangeliska läran, sådan som den i den oförändrade augsburgska bekännelsen samt Uppsala mötes beslut 1593 är antagen och förklarad. I 4 § successionsordningen hänvisas när det gäller kungen till denna bestämmelse i 1809 års regeringsform samt föreskrivs att också prinsar och prinsessor av det kungliga huset ska ”uppfödas i samma lära och inom riket”. Den i familjen som inte bekänner sig till samma lära utesluts från all successionsrätt.

Det framgår vidare av 5 § successionsordningen att en prins eller en prinsessa av det kungliga huset inte får gifta sig, om inte regeringen på begäran av kungen har lämnat sitt samtycke till giftermålet. Gifter sig en successions­berättigad prins eller prinsessa utan detta samtycke, mister han eller hon sin successionsrätt. Så blir fallet även för prinsens eller prinsessans barn och efterkommande.

Enligt 7 § successionsordningen får tronföljaren inte resa utomlands utan kungens vetskap och samtycke.

Den kungliga dispositionsrätten och Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet

Inledning

Anslaget 1:1 Kungliga hov- och slottsstaten får användas för att täcka utgifter för statschefens officiella funktioner inklusive utgifter för kungafamiljen samt för Kungliga hovstatens och Kungliga slottsstatens förvaltningsutgifter.

Kungliga Hovstaterna är den officiella beteckningen på den organisation som i dagligt tal kallas hovet och som har till huvuduppgift att bistå statschefen och övriga medlemmar av kungafamiljen i deras officiella plikter. En annan uppgift är att vårda det kungliga kulturarvet och att visa detta kulturarv för allmänheten.

I budgetsammanhang delas hovet in i Kungliga hovstaten (Hovstaten) och Kungliga slottsstaten (Slottsstaten).

Till Hovstaten hör Riksmarskalksämbetet, Hovmarskalksämbetet och en informationsavdelning. De anslagsmedel som avser Hovstaten finansierar kostnader för bl.a. representation, statsbesök, resor, transporter och personal. Anslaget täcker även sådana levnadsomkostnader som är direkt kopplade till statschefsfunktionen.

Slottsstaten omfattar Husgerådskammaren, inklusive Bernadottebiblio­teket, och Ståthållarämbetet. Till Ståthållarämbetet hör även Kungliga Djur­gårdens Förvaltning. Husgerådskammaren svarar för förvaltningen, under­hållet och vården av de kungliga slottens konstverk, möbler och andra inventarier. Ståthållarämbetet svarar för tillsynen och förvaltningen av de kungliga slotten med tillhörande byggnader och parkanläggningar. Därutöver ansvarar ämbetet för visningsverksamheten vid de kungliga slotten. Slotts­statens verksamhet finansieras med anslag, hyres- och arrendeintäkter, intäkter från visningar av de kungliga slotten och intäkter från försäljning i slotts­bodarna.

Anslagsmedel som avser Hovstaten disponeras av Kammarkollegiet och betalas ut engångsvis efter rekvisition till H.M. Konungens hovförvaltning. Anslagsmedel som avser Slottsstaten får användas efter beslut av Riksmarskalksämbetet.

Regeringsformen innehåller inga bestämmelser om hovet. I förarbetena framhöll departementschefen, i likhet med Grundlagberedningen, att hovet bör stå utanför den statliga förvaltningsorganisationen (prop. 1973:90 s. 176).

Lagen om revision av statlig verksamhet m.m.

Enligt 3 § första stycket 4 lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska Riksrevisionen i enlighet med vad som närmare föreskrivs i 5 § samma lag granska årsredovisningen för bl.a. Slottsstaten. Av 5 § första stycket framgår att granskningen ska utföras i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt – med undantag för granskningen av redovisningen för bl.a. Slottsstaten – om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut (årlig revision).

I förarbetena till lagen anges att regeringen för att hovets medelsbehov ska kunna bedömas behöver få en redogörelse för hur de tilldelade medlen har använts (prop. 2001/02:190 s. 73 f.).

Den verksamhet som Hovstaten bedriver omfattas inte av Riksrevisionens granskning enligt lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Revisionen utförs av en extern revisor.

Överenskommelser mellan regeringen och Riksmarskalksämbetet m.m.

Enligt en överenskommelse som träffades 1996 mellan regeringen och Riksmarskalksämbetet ska ämbetet varje år lämna en berättelse till regeringen över den samlade verksamheten inom Kungliga hov- och slottsstaten (prop. 1996/97:1 utg.omr. 1 s. 13). Verksamhetsberättelsen ska sedan ligga till grund för regeringens bedömning av medelsbehovet. Av det totala anslaget tillförs Hovstaten 51 procent och Slottsstaten 49 procent. Anslagsfördelningen mellan Hovstaten och Slottsstaten ska grunda sig på relationen mellan deras faktiska kostnader 1996. Kostnadsfördelningsnyckeln ska gälla långsiktigt och inte justeras av smärre förändringar i organisationen eller verkligt kostnadsutfall. Hittills har anslagsfördelningen inte ändrats.

År 2005 enades regeringen och Riksmarskalksämbetet om att komplettera överenskommelsen från 1996 (prop. 2005/06:1 utg.omr. 1 s. 51). Enligt kompletteringen ska, som grund för en eventuell framtida ändring av anslags­fördelningen mellan Hovstaten och Slottsstaten, större organisatoriska förändringar dem emellan redovisas i verksamhetsberättelsen för det budgetår då förändringen sker. Dessutom ska anslagets fördelning på de olika verksamhetsområdena bli föremål för en kontinuerlig diskussion mellan Riksmarskalksämbetet och Regeringskansliet.

I december 2011 tillkännagav riksdagen att regeringen skulle genomföra en översyn av överenskommelsen med Riksmarskalksämbetet (bet. 2011/12:KU1, rskr. 2011/12:56). Översynen angavs syfta till att verka för en ökad insyn i Hovstaten men samtidigt respektera statschefens privata sfär och inte utgöra någon ändring i den nuvarande konstitutionella ordningen.

År 2013 enades regeringen och Riksmarskalksämbetet om att komplettera överenskommelserna från 1996 och 2005 och som en följd av detta i viss mån ändra den senare när det gäller insyn i den verksamhet som bedrivs inom ramen för Hovstaten (prop. 2013/14:1 utg.omr. 1 s. 19). Enligt överens­kommelsen ska den ekonomiska redogörelsen i verksamhetsberättelsen för Hovstaten vara utförligare än tidigare, och redogörelsen ska bestå av en uppställning som liknar den redogörelse som lämnas för Slottsstaten. Det innebär att uppställningen inte längre anger de organisatoriska enheternas andel av de sammanlagda kostnaderna för Hovstaten utan i stället består av resultat- och balansinformation samt kommentarer i form av tilläggs­upplysningar och noter. I propositionen underströk regeringen att överens­kommelsen inte ändrar ordningen i vissa särskilt uppräknade avseenden. Hovet ska alltjämt stå utanför den statliga förvaltningsorganisationen (jfr prop. 1973:90 s. 176), och den verksamhet som Hovstaten bedriver omfattas inte av lagen om revision av statlig verksamhet m.m. Vidare omfattas Hovstaten varken av bestämmelserna i anslagsförordningen (2011:223) om bl.a. prövning av anslagssparande och indragning av anslag eller av andra delar av det ekonomiadministrativa regelverket för myndigheter under regeringen. Dessutom ska Kammarkollegiet alltjämt betala ut anslagsmedlen engångsvis efter rekvisition.

Enligt en kommuniké från riksmarskalken i oktober 2019 hade kungen beslutat om förändringar i kungahuset, och syftet med dessa förändringar är att klargöra vilka personer inom kungafamiljen som kan förväntas tas i anspråk för sådana officiella uppdrag som statschefen är skyldig att utföra eller som anknyter till statschefsämbetet. Av beslutet följer att barnen till prins Carl Philip och prinsessan Sofia och barnen till prinsessan Madeleine och Christopher O’Neill inte längre ska tillhöra kungahuset. Barnen ska även i fortsättningen vara medlemmar av kungafamiljen, men de ska inte längre ha ställning som kungliga högheter och förväntas inte i framtiden åta sig sådana uppdrag som statschefen har till uppgift att utföra. De kommer dock även fortsättningsvis att bära de hertig- och hertiginnetitlar de har tilldelats av kungen.

Det framgår vidare av kommunikén att kungen och kronprinsessan, till­sammans med drottningen och prins Daniel, är Sveriges främsta representanter inom landet och gentemot andra stater. Prins Carl Philip, prinsessan Madeleine och prinsessan Sofia ska fortsätta att verka inom de ideella stiftelser och verksamheter som de grundat och engagerat sig i. Därutöver kommer de att utföra officiella uppdrag i den utsträckning kungen beslutar.

Budgetpropositionen för 2025

I budgetpropositionen för 2025 framhålls att den ekonomiska redovisningen av Hovstatens verksamhet består av resultat- och balansinformation samt kommentarer i form av tilläggsupplysningar och noter i enlighet med den överenskommelse som har träffats mellan regeringen och Riksmarskalks­ämbetet (prop. 2024/25:1 utg.omr. 1 s. 12). Det sägs vidare att redovisningen för Hovstaten följer vedertagna principer som sedan tidigare tillämpas för Slottsstaten. Riksmarskalksämbetet har därutöver åtagit sig att öka öppenheten kring fördelningen av anslaget, genom att fr.o.m. 2021 redogöra för hur anslaget fördelas till statschefen och till andra medlemmar av den kungliga familjen som utfört officiella uppdrag som åligger statschefen eller anknyter till statschefsämbetet.

Den kungliga dispositionsrätten

I anslutning till överenskommelsen ovan mellan regeringen och Riks­marskalksämbetet överlämnade ämbetet i augusti 1996 en utredning till regeringen som gällde årsredovisning och revision för Hovstaten och Slottsstaten. Till utredningen var fogad en promemoria med en analys av rättsläget när det gällde kungens apanage och tillhörande frågor (se bet. 2011/12:KU1 s. 17 f.).

När det gällde kungens apanage anförde Riksmarskalksämbetet följande. Gränsen mellan kungens privata ekonomi och hans ekonomi som statschef är mycket svår att dra. Kungen är rikets statschef dygnet runt när han vistas i landet. När det gäller egendom är lösöret på de kungliga slotten en blandning av statlig, stiftelseägd och privat egendom, som allt brukas av kungen både som statschef och som privatperson. För att undvika ständiga diskussioner i denna gränsdragningsfråga lovade riksdagen (då ständerna) 1809 att årligen lämna ett penningbelopp (apanage) till kungens hovhållning. I utbyte överlämnade kungen uppräknade kungliga slott och kungsgårdar till staten med förbehåll om dispositionsrätt för honom av vissa av dessa slott, inklusive inredning. För det belopp som lämnades för hovhållningen skulle det varken krävas någon speciell anhållan eller redogörelse för hur medlen hade använts.

Dispositionsrätten innebär alltså att kungen och hans efterträdare har nyttjanderätt till ett antal slott med tillhörande park-, trädgårds- och skogsområden. Ståthållarämbetet företräder kungen i alla frågor rörande dispositionsrätten. De slott med tillhörande mark och byggnader som ingår i dispositionsrätten ägs av staten, som företräds av Statens fastighetsverk.

Av kungahusets webbplats framgår att fastighetsförvaltningen normalt drivs av en huvudman, som svarar för alla frågor om ägande, drift och underhåll av mark och byggnader. Det framgår även att dispositionsrätten innebär en uppdelning av dessa frågor på Ståthållarämbetet och Statens Fastighetsverk. Ett forum för diskussioner och överväganden om mark­områdenas och byggnadernas användning är H.M. Konungens råd för mark- och byggnadsfrågor.

Vidare framgår av webbplatsen att merparten av de bostäder som omfattas av den kungliga dispositionsrätten bebos av nuvarande eller pensionerade medarbetare. Respektive förvaltare (Statens Fastighetsverk eller Kungliga Djurgårdens förvaltning) sätter hyran och hyressättningen sköts på samma sätt som på den vanliga hyresmarknaden. Det innebär att bruksvärdeshyran bestäms utifrån vad som är normalt på orten för parter som har hyres­förhandlingsordning med hänsyn tagen till storlek, standard, läge och andra förekommande villkor. Enligt ovannämnda överenskommelse disponerar statschefen och hans familj sina bostäder utan att betala någon hyra.

Tidigare utredningar m.m.

Statsskicket och statschefens uppgifter

Det var Grundlagberedningens uppgift att ange statschefens ställning i en modern grundlag (SOU 1972:15). Efter ingående överläggningar nådde beredningens ledamöter fram till en gemensam ståndpunkt, den s.k. Torekovs­kompromissen. Grundlagberedningen framhöll att de av statschefens funktioner som hade sin grund i kungens traditionella ställning som innehavare av regeringsmakten inte kunde förenas med ett parlamentariskt system. Av särskild betydelse var beredningens förslag om att statschefens roll vid regeringsbildningen skulle föras över till riksdagen och dess organ. Statschefen skulle således inte ha någon politisk makt men behöll enligt beredningens förslag sin ställning som symbol för riket och sina representativa uppgifter. I grundlagspropositionen framhölls att många i vårt land anser att det ärftliga kungadömet är ett främmande inslag i det demokratiska statsskicket (prop. 1973:90 s. 171). Tanken är att statschefsämbetet vinner sin fulla symbolverkan endast om statschefen har sitt uppdrag direkt eller indirekt från folket samt att i en demokrati, som utgår från alla medborgares lika värde, bör ingen ärva en offentlig befattning och vara oavsättlig från en sådan befattning. Samtidigt framhölls att monarkin obestridligen har stöd hos betydande befolkningsgrupper och har visat sig kunna fungera på ett från en parlamentarisk synpunkt oklanderligt sätt. Departementschefen nöjde sig med att konstatera att beredningens ledamöter hade enats om att i den nya regeringsformen inte frångå den gällande statsformen och att denna ståndpunkt hade vunnit mycket stark anslutning vid remissbehandlingen av beredningens förslag. Departementschefen tillade också att kungadömets bevarande var en given utgångspunkt vid utformningen av en ny författning om författningen skulle få önskvärt stöd i riksdagen och folkopinionen.

Den senaste övergripande översynen av regeringsformen gjordes av den parlamentariskt sammansatta kommittén Grundlagsutredningen (SOU 2008:125). Grunderna för Sveriges statsskick liksom det förhållandet att Sverige är en monarki ingick dock inte i kommitténs uppdrag.

Statschefens immunitet

I förarbetena till 1974 års regeringsform anförde det föredragande statsrådet i fråga om statschefens immunitet att en sådan ordning är mycket nära förbunden med monarkins begrepp och att den har sin motsvarighet i andra monarkier, i bl.a. Danmark och Norge (prop. 1973:90 s. 175). Det anfördes vidare att det knappast kunde vara förenat med några praktiska och betydelsefulla besvär att behålla en ordning som innebär att statschefen inte kan ställas till ansvar för brott och att man borde kunna tillmötesgå önskemålen om att behålla den gällande ordningen genom att även i den nya författningen föreskriva att statschefen inte kan åtalas för brott.

Som har redovisats ovan ingick inte grunderna för Sveriges statsskick liksom det förhållandet att Sverige är en monarki i Grundlagsutredningens uppdrag. Bestämmelsen om åtalsimmunitet för statschefen behandlades dock av utredningen i anslutning till Romstadgan för Internationella brottmåls­domstolen (Romstadgan). I betänkandet konstaterade Grundlagsutredningen att Romstadgan har varit bindande för Sverige sedan 2001 och att regerings­formen borde anpassas till de krav som följer av Sveriges åtaganden enligt Romstadgan (SOU 2008:125 s. 610 f.). Enligt utredningen borde en ny bestämmelse införas i regeringsformen som markerar att grundlagens regler om åtal och immunitet för bl.a. statschefen inte utgör hinder mot att Sveriges åtaganden med anledning av Romstadgan uppfylls. Den nya bestämmelsen borde också ta sikte på åtaganden i förhållande till andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar.

Regeringen ställde sig bakom Grundlagsutredningens förslag i denna del, som därefter antogs av riksdagen (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).

Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet

I november 2019 beslutade regeringen att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att bl.a. överväga utformningen av riksdagens anslag till hovet (dir. 2019:76). Enligt direktiven skulle kommittén, i samråd med hovet, överväga hur utformningen av riksdagens anslag till hovet kan bidra till att det kungliga husets officiella åtaganden främst utförs av ett begränsat antal av dess medlemmar och, med utgångspunkt i detta, utarbeta principer för anslagets utformning. Uppdraget byggde på ett tillkännagivande från riksdagen (bet. 2017/18:KU28, rskr. 2017/18:337–338).

Kommittén, som antog namnet Förtjänstutredningen, överlämnade i september 2021 betänkandet Ett modernt belöningssystem, de allmänna flaggdagarna och redovisningen av anslaget till hovet (SOU 2021:74) till det ansvariga statsrådet.

I betänkandet ges bl.a. en historisk bakgrund och utveckling av anslaget, främst till Kungliga hovstaten. I en bilaga till betänkandet finns vidare en rättshistorisk sammanställning och analys av anslagets utveckling utförd av docent Martin Sunnqvist vid Lunds universitet. Hans uppdrag omfattade bakgrunden till relationen mellan Kungliga hov- och slottsstaterna och regeringen utifrån tillkomsten av 1809 års regeringsform och den överens­kommelse som gjordes 1809–1810 om anslaget till kungahuset och hovet samt dispositionsrätten till viss egendom.

Utredningen noterade i sitt betänkande att det är fastigheter och dispositionsrätten inom Slottsstaten som historiskt sett varit föremål för diskussion framför allt mellan statschef, riksdag och regering. Den verksamheten omfattas i dag av revision och redovisning.

I betänkandet framhöll kommittén att Riksmarskalksämbetets åtagande innebär en ökad öppenhet när det gäller hur anslaget till Hovstaten har disponerats. Enligt en ny redovisningsmodell kommer årsredovisningen att innehålla en redogörelse för hur statschefen har fördelat anslaget till medlemmar av den kungliga familjen som utfört officiella uppdrag som åligger statschefen eller anknyter till statschefsämbetet. Årsredovisningen kommer även att innehålla en exemplifiering av vilka sorters utgifter som ingår i dessa belopp. Förtjänstutredningen bedömde att den genom de redovisade ändringarna hade utfört sitt uppdrag i enlighet med kommittédirektiven.

Förtjänstutredningen lämnade även förslag som rörde ett offentligt belöningssystem och de allmänna flaggdagarna. Dessa förslag behandlades i en proposition som regeringen överlämnade till riksdagen i april 2022 (prop. 2021/22:232, bet. 2021/22:KU39). I propositionen noterade regeringen att Förtjänstutredningen inte hade lämnat några förslag när det gällde riksdagens anslag till Kungliga hov- och slottsstaten men att utredningen välkomnat att hovet, mot bakgrund av kungens beslut om vilka personer inom den kungliga familjen som kan förväntas tas i anspråk för officiella uppdrag som åligger statschefen eller som anknyter till statschefsämbetet, åtagit sig att öka öppenheten kring fördelningen av anslaget. Vidare konstaterade regeringen att den kan följa utvecklingen av detta åtagande i samband med behandlingen av årsredovisningar för Hovstaten i arbetet med förslag till statens budget.

Tidigare riksdagsbehandling

Statsskicket

Motionsyrkanden om att avskaffa monarkin och införa republik har behandlats av konstitutionsutskottet vid ett stort antal tillfällen. Utskottet har avstyrkt yrkandena med hänvisning till den ståndpunkt om statsskicket som intogs vid 1974 års författningsreform (se t.ex. bet. 2006/07:KU11, bet. 2017/18:KU36 och bet. 2018/19:KU30).

Även motionsyrkanden om att det i grundlag borde införas en bestämmelse om att riksdagen vid kungahusets utslocknande ska välja ett nytt kungahus har tidigare behandlats av utskottet (se t.ex. bet. 2015/16:KU16 och bet. 2018/19:KU30). Motionsyrkandena har avstyrkts då det enligt utskottet inte funnits några skäl att ta initiativ till en sådan ändring i successionsordningen.

Senast utskottet i sak behandlade motsvarande motionsyrkanden var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionsyrkandena. I betänkandet lämnades två reservationer (SD, V). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet motsvarande motions­yrkanden våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Statschefens kröning och uppgifter

Våren 2021 behandlade konstitutionsutskottet ett motionsyrkande om att inför nästa trontillträde utreda frågan om en modern kröning (bet. 2020/21:KU24). Utskottet, som inte fann skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna föreslog, avstyrkte yrkandet.

Senast utskottet i sak behandlade ett motsvarande motionsyrkande var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställnings­taganden och avstyrkte yrkandet. I betänkandet lämnades en reservation (SD). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet ett motsvarande motionsyrkande våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Motioner om att statschefens ställning ska stärkas har tidigare behandlats av konstitutionsutskottet.

Våren 2010 behandlade utskottet motionsyrkanden om att statschefen borde överta de uppgifter som talmannen har enligt 6 kap. 4 § första stycket regeringsformen (bet. 2009/10:KU27). I sitt ställningstagande hänvisade utskottet till att Grundlagberedningen inför 1974 års regeringsform framhållit att de av statschefens funktioner som hade sin grund i kungens traditionella ställning som innehavare av regeringsmakten inte kunde förenas med ett parlamentariskt system. Av särskild betydelse var att statschefens roll vid regeringsbildningen fördes över till riksdagen och dess organ. Statschefen skulle sålunda inte ha någon politisk makt men däremot behålla sin ställning som symbol för riket och sina representativa uppgifter. Utskottet såg ingen anledning att förorda en annan ordning än den gällande i detta avseende och avstyrkte därför motionsyrkandena.

Senast utskottet i sak behandlade motionsyrkanden om att statschefen borde överta vissa av talmannens uppgifter var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motions­yrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (SD). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet motsvarande motionsyrkanden våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Statschefens immunitet och vissa av successionsordningens bestämmelser

Våren 2004 avstyrkte konstitutionsutskottet ett motionsyrkande om att statschefen inte borde åtnjuta total åtalsimmunitet (bet. 2003/04:KU9). Utskottet såg inget skäl att förorda en ändring av den gällande ordningen.

Även våren 2012 avstyrkte utskottet ett motionsyrkande om statschefens åtalsimmunitet (bet. 2011/12:KU15). Utskottet såg inte någon anledning att avvika från de bedömningar som utskottet tidigare hade gjort. I denna del noterade utskottet även att Grundlagsutredningen i anslutning till Romstadgan bl.a. behandlat bestämmelsen om åtalsimmunitet för statschefen och att utredningens arbete i denna del hade resulterat i en ny bestämmelse i regeringsformen som innebär att regeln om immunitet för statschefen inte hindrar att Sverige uppfyller sina åtaganden i förhållande till Internationella brottmålsdomstolen i Haag eller andra mellanfolkliga domstolar.

Senast utskottet i sak behandlade motionsyrkanden om att statschefen inte borde åtnjuta total åtalsimmunitet var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motions­yrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (V). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet motsvarande motionsyrkanden våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Våren 2001 behandlade utskottet bekännelsekravet i successionsordningen för kungen och den kungliga familjen (bet. 2000/01:KU11). I sitt ställningstagande framhöll utskottet att det inte ville frångå sin tidigare bedömning i samband med behandlingen våren 1998 av propositionen Staten och trossamfunden – grundlagsfrågor (prop. 1997/98:49, bet. 1997/98:KU20), då utskottet hade avstyrkt en rad motioner om upphävande av bl.a. 4 § successionsordningen och liksom regeringen konstaterat att det rådde delade meningar om hur frågan om statschefens tro borde betraktas. Bland annat hade Riksmarskalksämbetet föreslagit att den rättsliga regleringen av frågan om bekännelsekravet för statschefen skulle bibehållas. Frågan hade i sig inte varit beroende av de då aktuella grundlagsförslagen och borde enligt utskottet lösas först när den var mer brett förankrad i samhället.

Även våren 2004 behandlade utskottet motionsyrkanden om bekännelse­kravet i successionsordningen (bet. 2003/04:KU9). I sitt ställningstagande anförde utskottet att det alltjämt inte var berett att vidta någon åtgärd med anledning av vad som hade anförts i motionerna och avstyrkte motions­yrkandena.

Frågan om en ändring av successionsordningens giftermålsbestämmelser behandlades av utskottet våren 2002 och våren 2004 (bet. 2001/02:KU13 och bet. 2003/04:KU9), och utskottet var då inte berett att förorda att riksdagen skulle vidta någon åtgärd med anledning av vad som hade anförts i motions­yrkandena. Utskottet avstyrkte yrkandena.

Våren 2004 behandlade utskottet även ett motionsyrkande om att upphäva kravet i successionsordningen på samtycke vid tronföljarens utlandsresor (bet. 2003/04:KU9). I sitt ställningstagande uppgav utskottet att vad som hade anförts i denna del inte borde leda till någon åtgärd från riksdagens sida, och motionsyrkandet avstyrktes.

Senast utskottet i sak behandlade motsvarande motionsyrkanden var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionsyrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (V). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet motsvarande motionsyrkanden våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Ökad insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet

Hösten 2011 behandlade konstitutionsutskottet motioner om insyn i Kungliga hov- och slottsstaten (bet. 2011/12:KU1). Utskottet ansåg att det fanns förutsättningar för att, inom ramen för de gällande konstitutionella och rättsliga regelverken, genomföra en översyn av den överenskommelse om redovisning av anslaget till Hovstaten som träffats mellan regeringen och Riksmarskalksämbetet. En sådan översyn borde enligt utskottet verka för en ökad insyn i Hovstaten men samtidigt respektera statschefens privata sfär och inte utgöra någon ändring i den nuvarande konstitutionella ordningen. Mot bakgrund av detta tillstyrktes motionerna, och utskottet föreslog att riksdagen skulle tillkännage för regeringen att den skulle genomföra en översyn av den överenskommelse som träffats mellan regeringen och Riksmarskalksämbetet om redovisningen av Hovstatens verksamhet. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2011/12:56).

Motionsyrkanden om ökad insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet behandlades av utskottet även hösten 2013 och hösten 2014 (bet. 2013/14:KU1 och bet. 2014/15:KU1). Utskottet konstaterade att regeringen och Riksmarskalksämbetet hade enats om att komplettera överens­kommelserna från 1996 och 2005. Enligt utskottet borde erfarenheterna av den nya ordning som överenskommelsen innebar avvaktas innan frågan prövades på nytt, och med anledning av detta avstyrktes motionsyrkandena.

Även våren 2019 behandlade utskottet motsvarande motionsyrkanden (bet. 2018/19:KU30). Utskottet ansåg alltjämt att det inte fanns skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna yrkade på och avstyrkte motionsyrkandena.

Senast utskottet i sak behandlade motionsyrkanden om ökad insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet noterade att Förtjänstutredningen inte hade lämnat några förslag när det gällde riksdagens anslag till Kungliga hov- och slottsstaten men att utredningen välkomnat att hovet, mot bakgrund av kungens beslut om vilka personer inom den kungliga familjen som kan förväntas tas i anspråk för officiella uppdrag, åtagit sig att öka öppenheten kring fördelningen av anslaget. Vidare konstaterade utskottet att regeringen kan följa utvecklingen av detta åtagande i samband med behandlingen av årsredovisningar för Hovstaten. Bland annat mot denna bakgrund fann utskottet inte skäl att ta något initiativ när det gällde ökad insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet. Motionsyrkandena avstyrktes därför. I betänkandet lämnades en reservation (V). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet motsvarande motionsyrkanden våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Utskottets ställningstagande

Den s.k. Förtjänstutredningen övervägde utformningen av riksdagens anslag till hovet. I sitt betänkande välkomnade utredningen att hovet åtagit sig att öka öppenheten kring fördelningen av anslaget. Mot denna bakgrund vidhåller utskottet sitt tidigare ställningstagande när det gäller motionsyrkandet om ökad insyn i Kungliga hovs- och slottsstatens ekonomi. Det avstyrks.

Utskottet konstaterar vidare att en utförlig rättshistorisk sammanställning och analys av anslagets historiska utveckling och den kungliga dispositions­rätten bifogades till Förtjänstutredningens betänkande. Utredningen noterade att historiskt sett är det fastigheter och dispositionsrätten inom Slottsstaten som varit föremål för diskussion mellan statschef, riksdag och regering och att den verksamheten numera omfattas av revision och redovisning. Utskottet finner mot denna bakgrund inte heller skäl att vidta någon åtgärd med anledning av motionsyrkandet om den kungliga dispositionsrätten. Yrkandet avstyrks.

När det gäller motionsyrkandena om statsskicket, statschefens kröning och uppgifter, statschefens immunitet och vissa av successionsordningens bestäm­melser vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden och avstyrker yrkandena.

Motionerna

Medlemskapet i EU och internationellt samarbete

I kommittémotion 2024/25:1375 yrkande 6 begär Matheus Enholm m.fl. (SD) att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att utmönstra uppräkningen av organisationer utom Förenta nationerna som nämns i 1 kap. 10 § regeringsformen.

Björn Söder (SD) efterlyser i motion 2024/25:406 yrkande 1 ett tillkänna­givande om att Sveriges medlemskap i EU inte ska stå inskrivet i grundlag. Enligt motionären kan och bör medlemskap i EU vara ett avtal som Sverige ska kunna omförhandla eller dra sig ur utan en grundlagsändring.

Rättsstatsprincipen

Malin Björk m.fl. (C) efterlyser i kommittémotion 2024/25:3159 yrkande 24 ett tillkännagivande om att EU-medlemsstater som inte uppfyller EU:s krav på demokrati, mänskliga rättigheter och regler mot offentlig korruption ska kunna fråntas medel och beslutanderätt. Även Kerstin Lundgren m.fl. (C) yrkar i kommittémotion 2024/25:3162 yrkande 16 att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att Sverige ska arbeta för att kommissionen använder demokratilåset för att strypa medel till medlemsstater som allvarligt och upprepat agerar i strid med sina åtaganden för demokrati och mänskliga rättigheter och som inte sätter stopp för offentlig korruption.

Uppdrag till Sieps

Matheus Enholm m.fl. (SD) begär i kommittémotion 2024/25:1380 yrkande 5 ett tillkännagivande om att låta Sieps upprätta ett bokslut över förlorat svenskt självbestämmande. Enligt motionärerna bör Sieps få i uppdrag att årligen upprätta ett EU-bokslut med fokus på hur mycket självbestämmande som har flyttats från Sverige till EU och att upprätta en ingående resultaträkning över Sveriges utgifter och intäkter i och med medlemskapet.

Val av Sveriges EU-kommissionär

I motion 2024/25:471 yrkar Josef Fransson (SD) på att låta väljarna utse kommissionär i allmänna val. Motionären framhåller att genom att låta väljarna utse Sveriges EU-kommissionär skulle man öka graden av demokrati i EU från nära obefintlig till lite grann.

Gällande rätt m.m.

Medlemskapet i EU och internationellt samarbete

Den 1 januari 1995 anslöt sig Sverige till EU. Samma dag trädde lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen i kraft.

Samarbetet i EU regleras genom ett antal fördrag som har antagits och ändrats allteftersom samarbetet har utvecklats. Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) innehåller övergripande bestämmelser för unionen. EU-fördraget i sin nuvarande form började gälla den 1 december 2009 när Lissabonfördraget[1] trädde i kraft. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) kompletterar EU-fördraget med mer detaljerade bestämmelser.

Vidare bygger samarbetet inom EU på att medlemsstaterna genom fördragen har tilldelat EU befogenheter att uppnå gemensamma mål. Principen om tilldelade befogenheter ska styra avgränsningen av EU:s befogenheter (artikel 5.1 i EU-fördraget). Det finns tre huvudsakliga typer av befogenhets­fördelning mellan EU och medlemsstaterna:

–      områden där EU har exklusiva befogenheter

–      områden där EU och medlemsstaterna delar befogenheter

–      områden där EU endast har befogenheter att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder.

Varje befogenhet som inte har tilldelats EU i fördragen tillhör medlems­staterna (artiklarna 4 och 5.2 i EU-fördraget). Utövandet av befogenheterna ska styras av principerna om subsidiaritet och proportionalitet (artikel 5.1 i EU-fördraget).

Av 1 kap. 10 § regeringsformen framgår att Sverige är medlem i EU. Det följer vidare av bestämmelsen att Sverige även inom ramen för Förenta nationerna och Europarådet samt i andra sammanhang deltar i internationellt samarbete. Bestämmelsen trädde i kraft den 1 januari 2011.

Rättsstatsprincipen och mänskliga rättigheter

EU-fördragen

Av artikel 2 i EU-fördraget följer att unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.

Enligt artikel 7 i EU-fördraget får rådet under vissa omständigheter slå fast att det finns en klar risk för att en medlemsstat allvarligt åsidosätter värden som anges i artikel 2. Det följer bl.a. av artikeln att rådet på förslag från en tredjedel av medlemsstaterna eller från kommissionen och efter Europa­parlamentets godkännande, samt efter att ha uppmanat den medlemsstat det gäller att framföra sina synpunkter, enhälligt får slå fast att en medlemsstat allvarligt och ihållande åsidosätter värden som anges i artikel 2. Rådet får därefter besluta om att tillfälligt upphäva vissa av de rättigheter som den aktuella medlemsstaten har till följd av tillämpningen av fördragen, inbegripet rösträtten i rådet för företrädaren för den medlemsstatens regering.

I enlighet med artikel 7.2 i EU-fördraget kan det efter ett enhälligt beslut i rådet slås fast att artikel 2 redan överträtts och att överträdelsen är allvarlig och ihållande.

Av artikel 7.3 i EU-fördraget följer att rådet med kvalificerad majoritet kan besluta om att tillfälligt upphäva vissa av den berörda medlemsstatens rättigheter, inbegripet rösträtten i rådet. Den sanktion som ska delas ut är inte fastställd på förhand.

Kommissionen kan i enlighet med artiklarna 258–260 i EUF-fördraget inleda ett överträdelseförfarande om en medlemsstat inte har uppfyllt en skyldighet enligt fördragen. Det kan också handla om skyldigheter som följer av sekundärrätten, dvs. direktiv, förordningar eller beslut. Efter ett dialog­förfarande kan kommissionen avge ett motiverat yttrande. Medlemsstaten får då tillfälle att lämna sina synpunkter. Om medlemsstaten inte rättar sig efter yttrandet inom en viss angiven tid får kommissionen föra ärendet vidare till EU-domstolen. Enligt artikel 260 i EUF-fördraget kan EU-domstolen fastställa att en överträdelse har ägt rum och att medlemsstaten ska vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom. Om kommissionen därefter anser att medlemsstaten inte har vidtagit sådana åtgärder, får kommissionen väcka en ny talan vid EU-domstolen. Denna talan kan utmynna i att domstolen ålägger medlemsstaten att betala böter.

EU:s rättighetsstadga

EU:s rättighetsstadga beskriver de fri- och rättigheter som EU erkänner att varje människa har. Det handlar t.ex. om tanke-, religions-, yttrande- och mötesfrihet, rätt till ett skyddat privatliv och barns rätt till skydd och omvårdnad. Stadgan är till stor del en sammanfattning av de rättigheter som redan finns inom EU genom fördragen och EU-domstolens praxis.

Europakonventionen

Sverige och alla andra EU-medlemsländer är medlemmar i Europarådet och har anslutit sig till Europakonventionen. I Sverige har Europakonventionen och vissa ändrings- och tilläggsprotokoll till konventionen införlivats med svensk rätt genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Det pågår även inom EU en process för att ansluta EU till Europa­konventionen.

EU:s verktygslåda för att skydda rättsstatsprincipen

Ramen för rättsstatsprincipen

EU har ett antal verktyg till sitt förfogande för att skydda unionens grund­läggande värden. Sedan 2014 utgör ramen för rättsstatsprincipen det första steget för att säkra efterlevnaden av rättsstatsprincipen inom unionen. När kommissionen föreslog en ny ram angav den som skäl dels att överträdelse­förfaranden endast kan inledas vid överträdelser av en viss bestämmelse i EU-lagstiftningen, dels att trösklarna är höga för att aktivera och besluta om förebyggande förfaranden och sanktionsförfaranden när det finns en risk att en medlemsstat åsidosätter de värden som anges i artikel 2 i EU-fördraget.[2]

Ramen syftar till att genom dialog med den berörda medlemsstaten få denna att vidta åtgärder som säkrar att rättsstatsprincipen efterlevs och på så sätt undvika ett överträdelseförfarande eller artikel 7-förfarande. Ramen innefattar som regel tre steg: en bedömning av kommissionen, en rekommendation av kommissionen och en uppföljning av rekommendationen. Till skillnad från den europeiska rättsstatsmekanismen (se nedan) riktar ramen in sig på enskilda medlemsstater.

Rådets årliga rättsstatsdialog

Genom allmänna rådets slutsatser från den 16 december 2014 fastställdes att rådet ska genomföra en årlig rättsstatsdialog. Enligt slutsatserna från 2014 ska dialogen baseras på objektivitet, icke-diskriminering och likabehandling av alla medlemsstater.

Sedan 2020 lämnar kommissionen en årlig rapport om utvecklingen av rättsstatsprincipen i medlemsstaterna som ligger till grund för rådets rättsstatsdialog. Som en del av den årliga rättsstatsdialogen äger landsspecifika diskussioner rum i rådet.

En europeisk rättsstatsmekanism

Kommissionen föreslog i ett meddelande i juli 2019 att EU och medlems­staterna skulle öka insatserna för att främja en stark politisk och rättslig kultur som stöder rättsstatsprincipen och utveckla instrument som förebygger att rättsstatsproblem uppstår eller förvärras.[3] Kommissionens meddelande avsåg dels åtgärder för att stärka och effektivisera redan befintliga verktyg, dels nya verktyg. Ett sådant nytt verktyg var den europeiska rättsstatsmekanismen som skulle omfatta samtliga medlemsstater. Mekanismen är utformad som en årlig cykel som ska främja rättsstatsprincipen och förebygga att rättsstatliga problem uppstår eller förvärras. Meddelandet från kommissionen granskades av konstitutionsutskottet våren 2019 (utl. 2018/19:KU37).

Den nya mekanismen har nu resulterat i kommissionens femte årliga rapport om rättsstatssituationen i EU, som beslutades den 24 juli 2024. Denna rapport ligger till grund för rådets årliga rättsstatsdialog.

I en resolution av den 28 februari 2024 kommenterade Europaparlamentet 2023 års rapport om rättsstatsprincipen (2023/2113(INI)). I resolutionen välkomnar parlamentet rapporten som en viktig hörnsten i EU:s verktygslåda för rättsstatsprincipen. Parlamentet värdesätter också kommissionens konti­nuerliga insatser för att öka rapportens relevans, t.ex. genom att inkludera landsspecifika rekommendationer och därefter följa upp dem. Vidare välkomnar parlamentet kommissionens beslut att inkludera kandidatländer. Samtidigt uttrycker parlamentet en oro för att kommissionen i sin strävan efter saklighet och opartiskhet stundvis på ett alltför diplomatiskt och oprecist sätt kartlägger rättsstatsproblemen i medlemsstaterna. Parlamentet beklagar att kommissionen använder ett förskönande språk och på ett konstlat sätt anger lika många slutsatser och rekommendationer per medlemsstat, eftersom detta döljer de mycket påtagliga skillnader som finns mellan medlemsstaterna.

Europaparlamentet har ännu inte antagit någon resolution om 2024 års rättsstatsrapport.

Villkorlighetsförordning för skydd av unionsbudgeten

Den 1 januari 2021 trädde förordningen om en generell villkorlighetsordning för skydd av unionsbudgeten i kraft (den s.k. villkorlighetsförordningen).[4] Av artikel 6 i förordningen framgår att kommissionen kan föreslå åtgärder för skydd av unionsbudgeten. Rådet fattar beslut med kvalificerad majoritet. Enligt artikel 4 kan åtgärder vidtas om det har fastställts att överträdelser av rättsstatens principer i en medlemsstat påverkar eller riskerar att allvarligt påverka den sunda ekonomiska förvaltningen av unionsbudgeten eller skyddet av unionens ekonomiska intressen på ett tillräckligt direkt sätt. Av skälen framgår att åtgärder får vidtas även vid systematiska överträdelser och inte bara i t.ex. enskilda fall av korruption. I artikel 5 anges de åtgärder som kan vidtas för skydd av unionsbudgeten, t.ex. innehållande av utbetalningar och förbud mot att ingå nya avtal om lån.

Ungern och Polen väckte var sin talan vid EU-domstolen om ogiltig­förklaring av villkorlighetsförordningen. I en dom meddelad i februari 2022 ogillade EU-domstolen de båda ländernas talan. Enligt domstolen hade förordningen antagits på en adekvat rättslig grund och i förenlighet med det förfarande som föreskrivs i artikel 7 i EUF-fördraget. Unionen hade inte heller överskridit sina befogenheter, och rättssäkerhetsprincipen hade inte åsidosatts.

Sieps

Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps) är en myndighet under regeringen. I Sieps uppdrag ingår att utarbeta forskningsbaserade analyser och annat underlag i frågor om utvecklingen av EU och Sveriges Europapolitik och göra dessa tillgängliga för regeringen och övriga aktörer i den politiska beslutsprocessen i Sverige. Sieps ska även bidra till en allsidig belysning av aktuella europapolitiska frågor och delta i internationellt forskningsutbyte. Myndigheten ska vidare tillhandahålla utbildningar i ämnen som rör EU, som en del av kompetensförsörjningen i offentlig verksamhet.

Utredningen om en översyn av mindre myndigheters uppgifter och organisering har föreslagit att Sieps uppgifter ska överföras till Utrikes­politiska institutet och att Sieps avvecklas (SOU 2025:13 s. 364 f.).

Beredning pågår inom Regeringskansliet.

Val av Sveriges EU-kommissionär

Europaparlamentet ska vara sammansatt av företrädare för unionens medborgare, och dess medlemmar väljs vart femte år genom allmänna och direkta val i medlemsstaterna (artikel 14 i EU-fördraget).

Av EU-fördragen följer att EU bygger på representativ demokrati och att en medlemsstats medborgare företräds i Europeiska rådet av sin stats- eller regeringschef och i Europeiska unionens råd (ministerrådet) av sin regering.

Kommissionen består av en ledamot från varje medlemsstat (artikel 17 i EU-fördraget). De 27 kommissionärerna leder kommissionens arbete och de bistås av en offentlig förvaltning. Till kommissionens uppgifter hör att främja unionens allmänna intresse, ta initiativ i det syftet och säkerställa en korrekt tillämpning av fördragen. Kommissionen har inom de flesta områden ensamrätt att lägga fram förslag till lagstiftning.

Kommissionens ordförande väljs av Europaparlamentet för en mandat­period på fem år. Det sker efter valet till Europaparlamentet. Europeiska rådet nominerar en kandidat till ordförandeposten som parlamentet ska rösta om. Efter Europaparlamentets godkännande utnämner Europeiska rådet officiellt den nya ordföranden. Den tillträdande ordföranden fördelar de politiska ansvarsområdena mellan de nominerade kommissionärerna. I Sverige är det regeringen som hanterar nomineringsfrågan. De nominerade kommissio­närerna frågas ut av det parlamentsutskott som ansvarar för respektive ansvarsområde, och utskottet bedömer om den nominerade kandidaten är lämplig för uppdraget. När alla nominerade kommissionärer är godkända måste de godkännas av Europaparlamentet.

Tidigare utredningar

Medlemskapet i EU och internationellt samarbete

Inför anslutningen till EU diskuterades hur medlemskapet och dess konsekvenser borde komma till uttryck i regeringsformen. Frågan behandlades av Grundlagsutredningen inför EG (SOU 1993:14). Enligt utredningen fanns det två möjliga sätt att låta medlemskapet komma till uttryck i regerings­formen. Antingen fick medlemskapets konsekvenser framgå av var och en av de berörda bestämmelserna eller så skulle det finnas en allmän regel om medlemskapet som lämnade utrymme åt medlemskapets rättsliga följder. Utredningen valde att föreslå att en allmän bestämmelse om medlemskapet skulle föras in i regeringsformen. Det infördes emellertid inte någon allmän bestämmelse om EU-medlemskapet. I regeringsformen avspeglades i stället EU-medlemskapet i fyra bestämmelser.

Frågan om en allmän bestämmelse om EU-medlemskapet behandlades även av Grundlagsutredningen, som ansåg att en ny bestämmelse borde införas i 1 kap. regeringsformen i vilken det anges att Sverige är medlem i EU (SOU 2008:125). Som skäl för förslaget anfördes bl.a. att EU-medlemskapet tydligt borde framgå för den som tar del av regeringsformen.

Grundlagsutredningen konstaterade vidare att regeringsformen inte innehöll någon allmän bestämmelse som på ett mer omedelbart sätt berörde Sveriges övriga internationella samarbeten direkt med andra länder och inom ramen för olika internationella organisationer (s. 498). Mot bakgrund av dessa samarbetens betydelse för det svenska samhället framstod detta enligt utredningen som en brist. Grundlagsutredningen föreslog därför att en bestämmelse om Sveriges deltagande i internationellt samarbete skulle införas i 1 kap. regeringsformen och att samarbetet inom ramen för Förenta nationerna och Europarådet särskilt skulle framhållas i bestämmelsen. Detta uteslöt emellertid enligt Grundlagsutredningen inte att värdefullt samarbete också skulle kunna ske i andra former, exempelvis i andra internationella organisationer eller genom bilateralt samarbete.

Regeringen ställde sig bakom Grundlagsutredningens förslag, som därefter antogs av riksdagen (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). När det gällde Sveriges medlemskap i EU delade konstitutionsutskottet regeringens bedömning att Sveriges medlemskap i EU har så långtgående effekter på det svenska samhället att det borde lyftas fram i regeringsformens inledande kapitel.

Tidigare riksdagsbehandling

Medlemskapet i EU och internationellt samarbete

Våren 2012 behandlade konstitutionsutskottet bl.a. motionsyrkanden om att upphäva bestämmelsen i regeringsformen om att Sverige är medlem i EU (bet. 2011/12:KU15). I sitt ställningstagande noterade utskottet att det följer av regeringsformen att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick. Utskottet konstaterade att den aktuella bestämmelsen nyligen hade införts i grundlagen. Utskottet hänvisade också till vad det hade uttalat i samband med behandlingen av regeringens förslag i denna del (se bet. 2009/10:KU19). Med anledning av detta avstyrkte utskottet motionsyrkandena.

Senast utskottet behandlade ett motionsyrkande om att det inte ska stå inskrivet i grundlag att Sverige är medlem i EU var våren 2024 (bet. 2023/24:KU16). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandet. I betänkandet lämnades en reservation (SD).

Under våren 2016 behandlade utskottet ett motionsyrkande om att det inte borde framgå av regeringsformen med vilka organ Sverige samarbetar internationellt (bet. 2015/16:KU16). Utskottet fann inte skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna yrkade på. Utskottet avstyrkte därför motions­yrkandet och framhöll att frågan om Sveriges internationella samarbeten relativt nyligen hade utretts av Grundlagsutredningen och att den aktuella bestämmelsen trätt i kraft den 1 januari 2011.

Senast utskottet i sak behandlade ett liknande motionsyrkande var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandet. I betänkandet lämnades en reservation (SD). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet ett motsvarande motionsyrkande våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Rättsstatsprincipen och mänskliga rättigheter

Senast konstitutionsutskottet i sak behandlade motionsyrkanden om att stärka skyddet för mänskliga rättigheter och att värna rättsstatens principer var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). I sitt ställningstagande framhöll utskottet att respekten för mänskliga rättigheter och rättsstaten utgör fundament i en demokrati. Mot bakgrund av det arbete som pågick inom EU för att stärka skyddet för mänskliga rättigheter och för att värna rättsstatens principer fann utskottet inte skäl att föreslå något tillkännagivande till regeringen om detta och avstyrkte motionsyrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (C). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet motsvarande motionsyrkanden våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Utskottets ställningstagande

Som utskottet tidigare har framhållit utgör respekten för mänskliga rättigheter och för rättsstaten fundamentet i en demokrati. Det pågår ett betydande och fortlöpande arbete inom EU med att stärka skyddet för mänskliga rättigheter och för att värna rättsstatsprincipen. Mot denna bakgrund finner inte utskottet skäl att föreslå något tillkännagivande med anledning av yrkandena som handlar om demokrati, mänskliga rättigheter och regler mot offentlig korruption.

När det gäller motionsyrkandena om ändringar i regeringsformen i fråga om medlemskapet i EU och internationellt samarbete vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden. Yrkandena avstyrks därmed.

Utskottet ser inte skäl att ta något initiativ när det gäller motionsyrkandet om att ge Sieps i uppdrag att upprätta ett EU-bokslut. Utskottet noterar även att en utredning nyligen har föreslagit att Sieps uppgifter ska överföras till Utrikespolitiska institutet. Motionsyrkandet om Sieps uppdrag avstyrks.

Utskottet finner inte heller skäl att vidta någon åtgärd med anledning av motionen om val av Sveriges EU-kommissionär.

Motionerna

Nationella folkomröstningar och medborgarinitiativ

I kommittémotion 2024/25:1377 yrkande 4 begär Matheus Enholm m.fl. (SD) att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om medborgar­förslag. Motionärerna efterlyser en möjlighet för röstberättigade medborgare att lämna medborgarförslag genom s.k. e-petitioner. Ett system med sådana petitioner skulle enligt motionärerna kunna innebära att förslag från med­borgarna publiceras på en webbplats, och när ett visst antal personer signerat eller röstat för ett förslag behandlas det av behörigt utskott i riksdagen.

Staffan Eklöf (SD) yrkar i motion 2024/25:3200 på ett tillkännagivande om att utreda former för information till medborgarna inför folkomröstningar.

Internationella avtal

Staffan Eklöf (SD) efterlyser i motion 2024/25:2650 en folklig granskning inför en ratificering av internationella avtal. Enligt motionären bör svenska folket ges en möjlighet att granska internationella avtal eller överens­kommelser som kommer att påverka svensk lagstiftning och politik, innan de ratificeras eller undertecknas. Detta skulle exempelvis kunna göras genom folkomröstning.

I motion 2024/25:2651 yrkar Staffan Eklöf (SD) på ett tillkännagivande om att en utredning ska tillsättas som analyserar hur förutsättningarna för vår demokrati har förändrats av internationella avtal och att utredningen ska föreslå förändringar som ska öka det demokratiska inslaget. Enligt motionären bör utredningen bl.a. beakta minoritetsregeringars påverkan.

En ny maktutredning

Nadja Awad m.fl. (V) yrkar i kommittémotion 2024/25:1922 yrkande 3 att en maktutredning ska tillsättas med ett särskilt uppdrag att se över hur delaktigheten för personer med funktionsnedsättning kan öka. I uppdraget bör enligt motionärerna ingå att analysera fördelningen av makt och inflytande inom olika områden och mellan olika grupper i det svenska samhället.

I kommittémotion 2024/25:2643 yrkande 33 begär Leila Ali Elmi m.fl. (MP) att en ny maktutredning ska tillsättas. Enligt motionärerna bör en maktutredning lämna förslag på hur vi bygger en demokrati som representerar allas intressen på bästa sätt.

En nationell demokratifunktion

Mats Berglund m.fl. (MP) efterlyser i kommittémotion 2024/25:1774 yrkande 39 ett tillkännagivande om att inrätta en nationell demokratifunktion.

Gällande rätt m.m.

Inledning

Av 1 kap. 1 § första stycket regeringsformen följer att all offentlig makt i Sverige utgår från folket. I andra stycket sägs att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

I 1 kap. 4 § regeringsformen anges bl.a. att riksdagen är folkets främsta företrädare och att riksdagen stiftar lag.

Nationella folkomröstningar

Enligt 8 kap. 2 § första stycket 5 regeringsformen meddelas föreskrifter om rådgivande folkomröstning i hela riket och förfarandet vid folkomröstning i grundlagsfråga genom lag. Bestämmelser om folkomröstningar finns i folk­omröstningslagen (1979:369). I 18 § föreskrivs att det inför en rådgivande folkomröstning anges i särskild lag vilken fråga som ska ställas till folket samt tidpunkten för omröstningen.

I 8 kap. 16 § regeringsformen fastställs förutsättningarna för att anordna en folkomröstning om vilande grundlagsförslag samt föreskrifter om omröst­ningen. Folkomröstningar kan även aktualiseras enligt 10 kap. regerings­formen (6 § andra stycket och 7–9 §§), som gäller förhållandet till andra stater.

Medborgarinitiativ

Inför beslutet om en ny regeringsform behandlades fundamentala frågor om svenskt statsskick. Grundlagberedningen konstaterade bl.a. att en medverkan i besluten från alla medborgares sida inte är möjlig i alla de frågor där beslut ska fattas (SOU 1972:15 s. 76). Konstitutionsutskottet påminde i sitt förslag till riksdagsbeslut om vissa grundläggande värderingar utifrån vilka Grundlag­beredningen bedrivit sitt arbete och om vilka det rådde enighet inom beredningen (bet. KU 1973:26 s. 16 f.). Dessa värderingar avsåg bl.a. det representativa systemet och de politiska partierna. När det gäller det representativa systemet framhölls att detta är nödvändigt för handläggningen av rikets gemensamma angelägenheter och att de valda representanterna svarar politiskt för följderna av de beslut de fattar. När det gäller partierna var den givna förutsättningen för arbetet att den politiska verksamheten i Sverige även i framtiden skulle försiggå främst genom partier. Utskottet delade dessa värderingar.

Enligt artikel 11.4 i EU-fördraget får ett antal unionsmedborgare som uppgår till minst 1 miljon personer och som kommer från ett betydande antal medlemsstater ta initiativ till att uppmana kommissionen att, inom ramen för sina befogenheter, lägga fram ett lämpligt förslag i frågor där dessa medborgare anser att det krävs en unionsrättsakt för att tillämpa fördraget. Vilka regler och förfaranden som gäller framgår av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/788 av den 17 april 2019 om det europeiska medborgarinitiativet.

I Sverige saknas föreskrifter som tillåter medborgarinitiativ på nationell nivå. Däremot kan kommuner och regioner med stöd av 8 kap. 1 § kommunal­lagen (2017:725) besluta att medborgarna får väcka förslag i fullmäktige, s.k. medborgarförslag.

Enligt 8 kap. 2 § kommunallagen får ett ärende om att hålla folkomröstning i en viss fråga i fullmäktige väckas av minst 10 procent av de röstberättigade kommun- eller regionmedlemmarna enligt lagen (1994:692) om kommunala folkomröstningar (folkinitiativ). Initiativet ska vara skriftligt, ange den aktuella frågan samt innehålla initiativtagarnas egenhändiga namnteckningar, uppgifter om när namnteckningarna gjorts, namnförtydliganden, person­nummer och adressuppgifter.

Av 5 kap. 37 § kommunallagen följer att om ett folkinitiativ har väckts enligt 8 kap. 2 § ska fullmäktige besluta att folkomröstning ska hållas, förutsatt att den fråga som initiativet avser är sådan att fullmäktige kan besluta om den och att inte minst två tredjedelar av de närvarande ledamöterna röstar mot förslaget. Av förarbetena framgår att bestämmelsen innebär att det finns en presumtion för att ett folkinitiativ ska leda till att en folkomröstning hålls om den fråga som initiativet avser är sådan att fullmäktige kan besluta om den (prop. 2009/10:80 s. 321).

I den proposition som innehöll förslaget om att införa möjligheten till medborgarförslag anförde regeringen att olika vägar behöver stå öppna för medborgarna att påverka politiken och att medborgarna genom rätten att väcka förslag i fullmäktige ges möjlighet att påverka den lokala politiken direkt (prop. 2001/02:80 s. 53). Regeringen framhöll att rätten att initiera ärenden i fullmäktige har ett stort symboliskt värde och att den medborgerliga förslags­rätten kan leda till ett ökat engagemang i kommunal- och landstingspolitiska[5] frågor, till fler diskussioner mellan valen bland medborgarna och till ett minskat avstånd mellan väljare och valda. Därmed kunde förslagsrätten också komma att stärka den representativa demokratins funktionssätt och vitalisera fullmäktige.

Slutligen kan nämnas att det i Finland sedan 2012 finns en lag om medborgarinitiativ på nationell nivå. Enligt lagen har minst 50 000 röst­berättigade finländska medborgare rätt att lägga fram initiativ för riksdagen om att en lag ska stiftas. Ett medborgarinitiativ kan väckas av en eller flera röstberättigade finländska medborgare, och ett initiativ kan innehålla antingen ett lagförslag eller ett förslag om att lagberedning ska inledas. Ett initiativ kan också gälla ändring eller upphävande av en gällande lag. Stödförklaringar för ett medborgarinitiativ ska samlas in på papper eller på elektronisk väg i ett datanät. Stödförklaringarna ska samlas in inom sex månader.

Internationella avtal

Överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen (10 kap. 1 § regeringsformen). I vissa fall krävs dock att riksdagen dessförinnan har godkänt överenskommelsen.

Enligt 10 kap. 3 § första stycket regeringsformen krävs riksdagens godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse som

1. förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller
2. i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om.

Om det riksdagsbeslut som avses i första stycket 1 eller 2 ska fattas enligt en särskild ordning, ska denna följas även vid riksdagens godkännande av överenskommelsen (10 kap. 3 § andra stycket regeringsformen).

Även i andra fall krävs riksdagens godkännande innan regeringen ingår en internationell överenskommelse som är bindande för riket, om överens­kommelsen är av större vikt (10 kap. 3 § tredje stycket regeringsformen). Regeringen kan dock avstå från att inhämta riksdagens godkännande, om rikets intresse kräver det. Regeringen ska då i stället överlägga med Utrikes­nämnden innan överenskommelsen ingås.

Tidigare utredningar

Grundlagsregleringen av nationella folkomröstningar

Grundlagsutredningen såg bl.a. över folkomröstningsinstitutet på nationell och kommunal nivå (SOU 2008:125 s. 223 f.). När det gällde nationella folkom­röstningar anförde utredningen att möjligheten att hålla rådgivande nationella folkomröstningar är ett värdefullt komplement till den representativa demokratin och att sådana omröstningar kan bidra till att öka medborgarnas politiska engagemang och till att vitalisera demokratin. Utredningen framhöll också att nationella folkomröstningar har en folkbildande effekt. Enligt Grundlagsutredningen fanns redan goda möjligheter att hålla rådgivande nationella folkomröstningar, och det fanns inte något skäl att utvidga dessa möjligheter. Det borde enligt utredningen inte införas någon rätt för en minoritet i riksdagen eller för ett visst antal medborgare att påkalla en folkomröstning. Grundlagsutredningen fann inte heller något skäl att närmare reglera förfarandet vid rådgivande folkomröstningar. Enligt utredningen borde det inte införas någon möjlighet att hålla beslutande folkomröstningar i andra frågor än om vilande förslag till en grundlagsändring. Grundlagsutredningen föreslog endast mindre ändringar av bestämmelsen om att hålla beslutande folkomröstningar om vilande grundlagsförslag.

Regeringen ställde sig bakom Grundlagsutredningens förslag, som därefter antogs av riksdagen (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).

Grundlagsregleringen av internationella avtal

Grundlagsutredningen utredde även grundlagsregleringen av det inter­nationella samarbetet (SOU 2008:125 s. 483 f.). Som har redovisats tidigare menade utredningen bl.a. att EU-medlemskapet tydligt borde framgå för den som tar del av regeringsformen. Vidare konstaterade utredningen att regerings­formen inte innehöll någon allmän bestämmelse som berör Sveriges övriga internationella samarbeten direkt med andra länder och inom ramen för olika internationella organisationer. Grundlagsutredningen föreslog i denna del att det uttryckligen borde framgå att Sverige deltar i internationellt samarbete. Därutöver föreslog utredningen vissa förändringar av bestämmelserna när det gällde överlåtelse av beslutanderätt med anledning av samarbetet inom EU. Syftet med detta var att säkerställa att en betryggande majoritet av riksdagens ledamöter står bakom sådana beslut.

Demokratiutredningar

Inledning

Genom åren har regeringen tillsatt utredningar med uppdrag att analysera allmäntillståndet i demokratin (SOU 2016:5 s. 89). De två mer omfattande utredningarna har varit Maktutredningen (SOU 1990:44) under perioden 1985–1990 och Demokratiutredningen (SOU 2000:1) under perioden 1997–2000. Maktutredningen var en kommitté som bestod av forskare från olika discipliner, och den hade bl.a. till uppgift att fördjupa kunskaperna om den svenska demokratins villkor och om medborgarnas möjligheter att påverka sina levnadsvillkor. Demokratiutredningen var en parlamentariskt sammansatt kommitté, och i dess uppdrag ingick att belysa de förutsättningar, problem och möjligheter som folkstyret stod inför på 2000-talet. Båda utredningarna hade till uppgift att göra breda översyner av demokratins villkor och utveckling.

Därutöver kan nämnas några utredningar med mer begränsade uppdrag. Dessa är Lokaldemokratikommittén (SOU 1993:24), Demokratiutvecklings­kommittén (SOU 1996:162), Kommundemokratikommittén (SOU 2001:48) och Kommittén för den lokala demokratins funktionssätt (SOU 2012:30).

2014 års Demokratiutredning

Regeringen beslutade i juli 2014 att ge i uppdrag åt en särskild utredare att utarbeta förslag till åtgärder för att öka och bredda engagemanget inom den representativa demokratin och att stärka individens möjligheter till delaktighet i och inflytande över det politiska beslutsfattandet mellan de allmänna valen (dir. 2014:111). Vidare utsågs bl.a. en parlamentarisk referensgrupp som skulle bistå utredaren i arbetet. Utredningen, som tog namnet 2014 års Demokratiutredning – Delaktighet och jämlikt inflytande (demokratiutred­ningen), överlämnade i januari 2016 sitt betänkande Låt fler forma framtiden! (SOU 2016:5).

För att vitalisera demokratin och stärka de enskilda medborgarnas inflytande över beslutsfattandet föreslog demokratiutredningen att det skulle införas en medborgerlig förslagsrätt i riksdagen, en s.k. folkmotion (s. 377 f.). Utredningen framhöll att förslaget om folkmotion var inspirerat av det s.k. medborgarinitiativet som finns i Finland. Demokratiutredningen framhöll att den föreslagna reformen krävde ändringar i riksdagsordningen, och därför föreslogs att införandet av medborgerlig förslagsrätt, folkmotion, skulle utredas i särskild ordning.

Enligt demokratiutredningen borde vidare en maktutredning tillsättas för att sammanställa kunskap om hur maktförhållandena i det svenska samhället har förändrats sedan millennieskiftet och för att analysera hur pågående samhällsförändringar kan påverka maktförhållandena på sikt (s. 94 f.). I betänkandet redovisade utredningen närmare hur en sådan maktutredning borde organiseras och dess uppgifter.

Demokratiutredningens betänkande har remitterats, och enligt uppgift från Regeringskansliet avslutades ärendet i samband med budgetpropositionen för 2023 (prop. 2022/23:1).

Demokratin 100 år

För att uppmärksamma att det 2021 var hundra år sedan det första riksdags­valet där både kvinnor och män fick rösta beslutade regeringen i juni 2018 att tillsätta en kommitté med uppdrag att under 2018–2021 planera, samordna och genomföra flera insatser och aktiviteter för en stark demokrati (dir. 2018:53). Kommittén, som antog namnet Demokratin 100 år, överlämnade i juni 2022 sitt betänkande Vår demokrati – värd att värna varje dag (SOU 2022:28) till det ansvariga statsrådet.

I enlighet med kommitténs direktiv lämnades i betänkandet bl.a. förslag på hur insatser och erfarenheter från kommitténs arbete kan tas till vara av regeringen efter att kommittén har avvecklats (s. 79 f.). Kommittén ansåg att det finns behov av en nationell samordning av myndigheter och andra aktörer som genomför demokratifrämjande insatser och som arbetar för att öka kunskaperna om demokratin. Det finns även ett behov av en aktör som kan vara ett kunskapsstöd när det gäller metoder för att öka deltagandet och delaktigheten i demokratin samt genomför återkommande analyser och lägesbeskrivningar av demokratins utveckling i landet. Kommittén föreslog därför att en nationell demokratifunktion skulle inrättas. En sådan funktion borde enligt kommittén inrättas inom en befintlig myndighet.

Kommitténs betänkande har remitterats. Ärendet avslutades i februari 2024.

Tidigare riksdagsbehandling

Nationella folkomröstningar och medborgarinitiativ

Våren 2014 behandlade konstitutionsutskottet motioner om ytterligare förutsättningar för nationella folkomröstningar (bet. 2013/14:KU18). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att förutsättningarna för att få till stånd sådana folkomröstningar relativt nyligen hade setts över av Grundlags­utredningen. Utskottet ansåg att det inte fanns någon anledning att göra ett tillkännagivande om en ny översyn och avstyrkte därför motionerna.

Senast utskottet i sak behandlade en motion som rörde nationella folkomröstningar var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionen. Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet en motsvarande motion våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Våren 2012 behandlade utskottet en motion om att införa ett webbaserat verktyg för lagstiftningsprocessen i riksdagen (bet. 2011/12:KU19). Utskottet noterade i sitt ställningstagande att utvecklingen av e-förvaltning och e‑demokrati ger större möjligheter för medborgare att på ett enklare och effektivare sätt ta del av offentlig information och att delta i den demokratiska dialogen. I sammanhanget konstaterade utskottet att såväl riksdagen som regeringen tillhandahåller egna webbplatser genom vilka nästan all dokumentation om den svenska lagstiftningsprocessen görs tillgänglig. Utskottet bedömde således att tillgängligheten till kunskap om utvecklings­processen i fråga om lagförslag är god. Utskottet ansåg vidare att med­borgarnas deltagande i handläggningen av rikets gemensamma ange­lägenheter, t.ex. i frågor om lagstiftning, främst säkerställs genom folkvalda representanter för politiska partier. Mot den bakgrunden saknades det enligt utskottet anledning att föreslå en översyn av möjligheten att införa ett sådant webbaserat verktyg för lagstiftningsprocessen som motionären hade begärt.

En motion om en förslagsbox för allmänheten avstyrktes av utskottet våren 2013 (bet. 2012/13:KU17). I sitt ställningstagande hänvisade utskottet till tidigare uttalanden.

Våren 2016 behandlade utskottet motionsyrkanden om medborgarinitiativ på nationell nivå (bet. 2015/16:KU16). Utskottet konstaterade att den fråga som aktualiserades i motionerna bereddes i Regeringskansliet. Denna beredning borde enligt utskottet inte föregripas, och därför avstyrktes motionsyrkandena.

Även våren 2019 behandlade utskottet motsvarande motionsyrkanden (bet. 2018/19:KU30). Utskottet fann inte skäl att ta sådana initiativ som motionärerna föreslog och avstyrkte motionsyrkandena.

Senast utskottet i sak behandlade motionsyrkanden om medborgarinitiativ på nationell nivå var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandena. I betänkandet lämnades två reservationer (SD, MP). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet motsvarande motionsyrkanden våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Internationella avtal

Våren 2021 och våren 2022 behandlade konstitutionsutskottet motioner om en folklig granskning inför en ratificering av internationella avtal (bet. 2020/21:KU24 och bet. 2021/22:KU30). Under våren 2022 behandlade utskottet även en motion om att en utredning skulle analysera hur förutsättningarna för demokratin förändrats av internationella avtal och föreslå förändringar som skulle hindra demokratin från att minska ytterligare. Utskottet, som inte fann skäl att ta sådana initiativ som motionären föreslog, avstyrkte motionerna.

Senast utskottet i sak behandlade motsvarande motionsyrkanden var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandena. Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet motsvarande motionsyrkanden våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

En ny maktutredning

Våren 2014 behandlade konstitutionsutskottet en motion om en ny makt­utredning (bet. 2013/14:KU34). Utskottet ansåg att det inte fanns skäl att göra ett tillkännagivande om en ny bred maktutredning och avstyrkte motionen.

Senast utskottet behandlade motionsyrkanden om en ny maktutredning var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställnings­taganden och avstyrkte yrkandena. I betänkandet lämnades två reservationer (V, MP).

En nationell demokratifunktion

Våren 2023 behandlade konstitutionsutskottet ett motionsyrkande om en nationell demokratifunktion (bet. 2022/23:KU30). Utskottet konstaterade att kommittén Demokratin 100 år hade föreslagit en sådan funktion och att kommitténs förslag bereddes i Regeringskansliet. Resultatet av beredningen borde enligt utskottet inte föregripas och därför avstyrktes motionsyrkandet. I betänkandet lämnades en reservation (MP).

Utskottets ställningstagande

Utskottet vidhåller sina tidigare ställningstaganden när det gäller motions­yrkandena om nationella folkomröstningar och medborgarinitiativ, om internationella avtal och om en ny maktutredning. Yrkandena avstyrks.

När det gäller motionsyrkandet om en nationell demokratifunktion konstaterar utskottet att kommittén Demokratin 100 år i sitt betänkande föreslog en sådan funktion, men att regeringen utan att lägga fram något sådant förslag har avslutat ärendet. Utskottet noterar att frågan nyligen har övervägts och ser inte skäl att vidta någon åtgärd med anledning av motionsyrkandet. Det avstyrks.

Motionerna

Politisk kommunikation

Malin Björk m.fl. (C) begär i kommittémotion 2024/25:3159 yrkande 8 ett tillkännagivande om behovet av att införa ett krav på att politiska partier måste vara transparenta med vem som är avsändaren i all sin kommunikation. Motionärerna pekar på att det under våren 2024 uppdagades att anonyma konton, s.k. trollkonton, använts systematiskt och medvetet av politiska aktörer i Sverige och att dessa konton delvis hade finansierats med partistöd och allmänna medel.

Yttre hot mot politiska partier

I kommittémotion 2024/25:3159 yrkande 14 efterlyser Malin Björk m.fl. (C) ett tillkännagivande om att tillsätta en utredning i syfte att stärka de politiska partiernas motståndskraft mot yttre hot. Enligt motionärerna är politiska partier i många fall sårbara för cyberattacker. Partierna kan också infiltreras eller på andra sätt påverkas av främmande makt.

Partifinansiering

Ida Karkiainen m.fl. (S) begär i kommittémotion 2024/25:3193 yrkande 9 ett tillkännagivande om tilläggsdirektiv till partifinansieringsutredningen. Enligt motionärerna bör kommittén även överväga att vidta åtgärder som förhindrar att partibidrag som är avsedda för det lokala demokratiarbetet slussas uppåt i partier för att användas av partiledningar samt se över om det är rimligt att statligt ägda bolag genom sina avgifter till arbetsgivarorganisationer är med och finansierar partiers opinionsbildning.

I kommittémotion 2024/25:3159 efterlyser Malin Björk m.fl. (C) tillkänna­givanden om ett förstärkt förbud mot utländsk partifinansiering (yrkande 15) och om att insynslagen behöver skärpas ytterligare (yrkande 16). Motionärerna vill skärpa insynslagen för att stänga kryphål och öka transparensen. Bland annat behöver partiernas möjligheter att kringgå förbudet mot anonyma bidrag stoppas. De politiska partierna bör redovisa lån, tillgångar och annan information om sina finanser som är viktigt för allmänheten att känna till. Därutöver bör riksdagspartierna vara tvungna att redovisa intäkter och utgifter kopplade till valkampanjer separat från sin ordinarie årliga redovisning.

I motion 2024/25:150 begär Ola Möller (S) ett tillkännagivande om att öka transparensen i partifinansieringen. Enligt motionären behöver redovisnings- och bidragsregler i fråga om politiska partier, kandidater och företrädare skärpas. En större översyn och skärpning måste därför till. Även straffen för den som tar emot bidrag eller kringgår reglerna bör skärpas avsevärt.

Josef Fransson (SD) yrkar i motion 2024/25:476 på tillkännagivanden om att sänka partistöden från staten (yrkande 2) och om att öka möjligheterna till partistöd för partier utanför riksdagen (yrkande 3).

I motion 2024/25:1193 efterlyser Niels Paarup-Petersen (C) tillkänna­givanden om att avskaffa rätten till anonyma partibidrag vid mindre belopp (yrkande 1) och om att avskaffa rätten till separata insamlingsorganisationer (yrkande 2).

Oliver Rosengren och Lars Beckman (båda M) yrkar i motion 2024/25:2417 på att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att överväga att utreda ett stärkt individuellt skydd för fackförenings­medlemmar mot att medlemsavgifter ska kunna användas för partisponsring.

En minskning av antalet riksdagsledamöter

I motion 2024/25:2730 yrkar Sten Bergheden (M) att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att se över möjligheten att minska antalet riksdagsledamöter.

Byte av partitillhörighet och ledamotsuppdraget

Maria Stockhaus (M) efterlyser i motion 2024/25:2523 ett tillkännagivande om att se över förutsättningarna för att utreda möjligheten att den riksdags­ledamot, ledamot i regionfullmäktige eller ledamot i kommunfullmäktige som vill lämna sitt ursprungsparti under en mandatperiod ska bli tvungen att lämna sitt riksdagsämbete eller sitt uppdrag i fullmäktige och att en ny person ska få möjlighet att träda in hos det parti som berörs.

I motion 2024/25:2590 yrkande 3 av Jan Ericson och Lars Beckman (båda M) yrkas på att överväga en översyn av regelverket för folkvalda riks­dagsledamöter. Motionärerna konstaterar att riksdagsledamöter har full frihet att uttala vad de vill i riksdagens kammare men att detta skydd inte omfattar vad ledamöter framför i sociala medier.

Markus Wiechel och Alexander Christiansson (båda SD) begär i motion 2024/25:2963 yrkande 1 ett tillkännagivande om att utreda möjligheten att enklare entlediga ledamöter som struntar i sina åtaganden.

Reglering av lobbyister

Ett lobbyregister efterlyses av Malin Björk m.fl. (C) i kommittémotion 2024/25:3159 yrkande 17. Motionärerna vill inrätta ett lobbyregister på nationell nivå. Att beslutsfattare talar med representanter för näringslivet, fackföreningar, intresseorganisationer och civilsamhället är enligt motionärerna i grunden en nyttig del av lagstiftningsprocessen och regerings­arbetet. Samtidigt är det viktigt att dessa kontakter tas på ett transparent och korrekt sätt. Syftet med ett lobbyregister är enligt motionärerna att allmänheten ska få bättre insyn i vilka personer eller organisationer som har bidragit med synpunkter på lagstiftning eller beslut.

I motion 2024/25:2342 begär Peter Hultqvist (S) ett tillkännagivande om inrättande av ett regelverk och registrering av pr-byråer, konsulter och lobbyister som arbetar med påverkan riktad mot Sveriges riksdag.

En översyn av behovet av en lobbyistlagstiftning framhålls av Mattias Vepsä m.fl. (S) i motion 2024/25:2509. Motionärerna konstaterar att det i Sverige saknas ett lobbyregister och att det bör övervägas lagstiftning på området.

Gällande rätt m.m.

Politiska partier

De politiska partiernas verksamhet är i det närmaste helt oreglerad. Anledningen till detta är att principen om åsiktsbildningens frihet har ansetts motivera en stor varsamhet när det gäller att reglera partiernas verksamhet (se bl.a. SOU 2008:125 s. 209).

Partifinansiering

Offentligt ekonomiskt stöd till politiska partier

Till ett politiskt parti som har deltagit i val till riksdagen betalas statligt stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. I förarbetena till lagen framhålls att det i en utveckling som innebär att samhällsfrågorna blir alltmer komplicerade är nödvändigt att partierna driver en omfattande upplysande och opinionsbildande verksamhet och att de förfogar över de ekonomiska resurser som en sådan verksamhet kräver (prop. 1972:126 s. 5).

Det statliga stödet ges till den allmänna verksamheten i partier både i och utanför riksdagen. Stödet går till partiernas riksorganisationer och valresultatet styr hur mycket pengar partierna får. Stödet bestäms årligen med hänsyn till utgången av de två närmast föregående valen. För partier som har kommit in i riksdagen bestämmer antalet platser bidragets storlek, medan partier utanför riksdagen får partistöd om de har fått minst 2,5 procent av rösterna i hela landet i något av de två senaste riksdagsvalen. Partierna bestämmer i huvudsak själva vad stödet ska användas till. Pengarna kan t.ex. användas till valarbete, kampanjer eller löner.

Statens stöd till partier som har kommit in i riksdagen består av partistöd och kanslistöd. Partistödet lämnas som mandatbidrag, och varje mandatbidrag utgör ca 325 000 kronor. Kanslistödet lämnas som grundstöd och tilläggsstöd.

Frågor om partistöd prövas av Partibidragsnämnden.

Utöver det statliga stödet till partiernas riksorganisationer får riksdags­partierna bidrag till partigruppernas och ledamöternas arbete i riksdagen. Bidragen delas ut i form av basstöd, stöd till ledamöternas politiska sekreterare, stöd till ledamöternas utrikes resor och stöd till ledamöternas språkutbildning. Dessa stödformer regleras i lagen (2016:1109) om stöd till partigrupperna för riksdagsledamöternas arbete i riksdagen. Syftet med lagen är att riksdagsledamöterna och partigrupperna ska få det stöd de behöver för att det parlamentariska arbetet ska fungera väl. Varje år ska partigrupperna lämna en redovisning till Riksdagsförvaltningen om användningen av det ekonomiska stödet.

Slutligen kan även kommuner och regioner lämna stöd till politiska partier.

Insyn i partiernas finansiering av sin verksamhet

Lagen (2018:90) om insyn i finansiering av partier (insynslagen) har till syfte att trygga allmänhetens insyn i hur partier, ledamöter i beslutande politiska församlingar och ersättare för sådana ledamöter finansierar sin verksamhet.

Av lagen följer att ett parti ska redovisa hur det har finansierat sin verksamhet (3 §). Av redovisningen ska det tydligt framgå vilka medel som har kommit in till verksamheten och varifrån de kommer (intäktsredovisning). En intäktsredovisning ska bl.a. innehålla uppgifter om hur stort stödet är enligt lagen om statligt stöd till politiska partier.

Det framgår vidare av lagen att bl.a. partier inte får ta emot anonyma bidrag till den del värdet överstiger 0,05 prisbasbelopp (9 §).

En intäktsredovisning ska avse räkenskapsår, om den som ska lämna redovisningen är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1999:1078). I annat fall ska intäktsredovisningen avse kalenderår.

Av 7 § följer att ett parti ska lämna intäktsredovisning för det räkenskapsår eller kalenderår då partiet deltar i val till riksdagen, regionfullmäktige, kommunfullmäktige eller Europaparlamentet. Ett parti som har mandat i riksdagen, regionfullmäktige, kommunfullmäktige eller Europaparlamentet ska lämna intäktsredovisning för samtliga räkenskapsår eller kalenderår som helt eller delvis sammanfaller med mandatperioden.

Intäktsredovisningarna ska lämnas in till Kammarkollegiet, och myndigheten ska göra dem tillgängliga för allmänheten på sin webbplats (24 och 27 §§). En intäktsredovisning ska ha kommit in till Kammarkollegiet senast den 1 juli året efter det räkenskapsår eller kalenderår som redovisningen avser.

Ledamotsuppdraget

Riksdagen består av en kammare med 349 ledamöter och det ska finnas ersättare för ledamöterna (3 kap. 2 § regeringsformen).

Endast den som uppfyller villkoren för rösträtt kan vara ledamot av riksdagen eller ersättare för en ledamot (3 kap. 4 § regeringsformen). Varje svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i landet och fyllt 18 år har rösträtt vid val till riksdagen. Några andra begränsningar i form av valbarhets- och behörighetsvillkor för en riksdagsledamot eller ersättare finns inte.

Uppdraget som riksdagsledamot innefattar utöver votering i kammaren bl.a. arbete i utskott och EU-nämnden, deltagande i debatter, utövande av riksdagens kontrollmakt och arbete i valkretsen. Riksdagsärenden avgörs genom beslut i kammaren vid normalt två voteringstillfällen per vecka.

Riksdagens ledamöter har sedan länge haft en vidsträckt rätt att yttra sig under överläggningarna i riksdagen (prop. 1973:90 s. 259). Av 4 kap. 6 § regeringsformen följer att när ett ärende ska avgöras i kammaren får varje riksdagsledamot och statsråd yttra sig i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen. I 6 kap. riksdagsordningen finns bestämmelser om debattbegränsningar. Dessa begränsningar får dock inte gå längre än att varje ledamot och statsråd som så önskar får komma till tals i ärendet på ett rimligt sätt (prop. 1973:90 s. 259). Den yttranderätt som garanteras i 4 kap. 6 § regeringsformen omfattar inte bl.a. interpellationer och frågor, och för dem kan ytterligare debattinskränkningar göras. Inskränkningar kan också göras när det gäller debatter utan samband med annan handläggning. Som exempel kan nämnas partiledardebatter, allmänpolitiska debatter och särskilt anordnade debatter.

Av 4 kap. 12 § regeringsformen följer att talan inte får väckas mot den som utövar eller har utövat ett uppdrag som riksdagsledamot på grund av hans eller hennes yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget, om inte riksdagen har medgett det genom ett beslut som minst fem sjättedelar av de röstande har enats om. Utan ett sådant medgivande får en person inte heller berövas friheten eller hindras från att resa inom riket på grund av yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget. Om en riksdagsledamot misstänks för brott i annat fall, ska bestämmelser i lag om gripande, anhållande eller häktning tillämpas endast om han eller hon erkänner brottet eller har tagits på bar gärning eller om det är fråga om ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år. Syftet med den särskilda åtalsprövningen är att skydda riksdagsledamöternas yttrandefrihet och självständighet i utövningen av det egentliga riksdagsarbetet (Eka m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 265).

Det finns inga formella krav på en riksdagsledamot i fråga om närvaro i riksdagen. Det finns inte heller några bestämmelser om att ett visst antal ledamöter måste närvara i kammaren vid votering för att riksdagen ska kunna fatta beslut. En riksdagsledamot har enligt 5 kap. 2 § riksdagsordningen rätt till arvode för sitt uppdrag av allmänna medel.

Närmare bestämmelser om arvode och andra ekonomiska villkor för riksdagsledamöter samt om återkrav och jämkning av arvode och andra ersättningar för ledamöter och ersättare finns främst i lagen (2016:1108) om ersättning till riksdagens ledamöter. Den 1 januari 2022 infördes efter förslag från utredningen 2019 års riksdagsöversyn bestämmelser om att en ledamot som inte deltar i riksdagsarbetet ska kunna krävas på en återbetalning av arvodet (framst. 2020/21:RS5, bet. 2021/22:KU3, rskr. 2021/22:34 och 44). En ledamot som under ett kvartal har varit frånvarande vid minst 60 procent av voteringstillfällena i kammaren ska under vissa angivna förutsättningar betala tillbaka ledamotsarvodet för den tiden.

Riksdagsledamöternas uppdrag i t.ex. utskotten och EU-nämnden fördelas genom val av riksdagen. Av 12 kap. 4 § riksdagsordningen följer att den som har valts till ett uppdrag inom riksdagen inte får lämna uppdraget utan att riksdagen medger det.[6]

I 4 kap. 11 § regeringsformen regleras de fall då en riksdagsledamot eller en ersättare kan entledigas från eller lämna sitt uppdrag (utom genom döds­fall). Det finns inte någon möjlighet för en väljare eller ett parti att skilja en ledamot från uppdraget (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 268).

Enligt 4 kap. 11 § första stycket regeringsformen får en riksdagsledamot eller en ersättare inte lämna sitt uppdrag utan att riksdagen har medgett det. Av samma bestämmelse andra stycket följer dock att när det finns anledning till det, ska Valprövningsnämnden självmant pröva om en ledamot eller en ersättare är behörig enligt 3 kap. 4 § regeringsformen. Den situation som avses är att en ledamot eller ersättare har förlorat sitt svenska medborgarskap. Den som förklaras obehörig är därmed skild från sitt uppdrag.

En ledamot eller en ersättare får i annat fall skiljas från uppdraget endast om han eller hon genom brott har visat sig uppenbart olämplig för uppdraget (4 kap. 11 § tredje stycket regeringsformen). Beslut om detta fattas av domstol. En förutsättning är dock att straffet för brottet är fängelse i minst två år (jfr 20 kap. 4 § brottsbalken).

I kommunallagen finns bestämmelser om när uppdraget upphör för ledamöter i fullmäktige och i en nämnd (4 kap. 6–10 §§).

Sedan den 1 januari 2022 gäller enligt 12 kap. 13 § andra stycket och tilläggsbestämmelse 12.13.1 riksdagsordningen att om en riksdagsledamot lämnar sin partigrupp i riksdagen ska han eller hon också lämna sina uppdrag i utskott och vissa andra riksdagsorgan (framst. 2020/21:RS5, bet. 2021/22:KU3, rskr. 2021/22:34 och 44).

Tidigare utredningar

Antalet riksdagsledamöter

Sedan enkammarsystemet inrättades 1971 har antalet ledamöter i riksdagen minskat med en ledamot. Det främsta motivet till minskningen var att man så långt som möjligt ville undvika lika röstetal vid omröstning (SOU 1972:15 s. 124).

Frågan om antalet ledamöter i riksdagen var emellertid redan vid enkammarreformen föremål för delade uppfattningar och har fortsatt att vara det. Författningsutredningen (SOU 1963:17) föreslog med hänvisning till andra jämförbara länder att antalet ledamöter skulle minskas till 290, medan Grundlagberedningen (SOU 1967:26) föreslog 350 ledamöter. Som skäl för detta angavs glesbygdens möjligheter till representation och att 350 ledamöter gav bättre garantier för att alla stora partier blev representerade i varje valkrets. Beredningens minoritet hade föreslagit 300 ledamöter med hänvisning till att riksdagens arbetsduglighet krävde ett lägre ledamotsantal.

Tanken på att minska ledamotsantalet aktualiserades på nytt inom Grund­lagberedningen (SOU 1970:17) i samband med beredningens diskussioner om att införa ett ersättarsystem. Beredningens majoritet ansåg dock att det angelägna i en nära och levande kontakt mellan väljare och valda inbjöd till försiktighet inför tanken att minska ledamotsantalet. Beredningen ansåg också att det inte fanns någon anledning att koppla samman ersättarfrågan med den större frågan om det lämpliga antalet riksdagsledamöter. Den ståndpunkten delades också av regeringen och riksdagen (prop. 1972:66, bet. 1972:KU30).

Grundlagsutredningen övervägde bl.a. frågan om riksdagens storlek (SOU 2008:125 s. 167 f.). I denna del framhöll utredningen att en minskning av antalet ledamöter skulle kunna medföra svårigheter att behålla en rimlig representation från olika delar av landet och därmed minska möjligheterna till kontakt mellan väljare och valda. Frågan om riksdagens storlek var dock enligt Grundlagsutredningen relevant även utifrån andra utgångspunkter och diskuterades bl.a. i ljuset av antalet riksdagsledamöter i förhållande till andra jämförbara länder. Utredningens bedömning var att antalet ledamöter i riksdagen inte borde minska. Regeringen gjorde ingen annan bedömning (prop. 2009/10:80).

Lobbning

Den tidigare nämnda 2014 års Demokratiutredning (demokratiutredningen) behandlade även lobbning (SOU 2016:5 s. 354 f.). Utredningen konstaterade att ett förslag som ofta nämns i den mediala debatten om lobbning är att införa någon form av registrering av lobbyister och att förslaget delvis har inspirerats av de register som finns i bl.a. EU. Ett register över lobbyister har genom en överenskommelse mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen upprättats på EU-nivå. Demokratiutredningen framhöll att ett obligatoriskt eller frivilligt lobbyregister i Sverige varken är lämpligt ur ett demokratiskt hänseende eller realistiskt ur ett juridiskt perspektiv. Ett uppenbart problem är enligt utredningen svårigheten att avgöra vad som bör definieras som lobbning. De olika påverkansaktörer som kontaktar beslutsfattare omfattar både enskilda individer och företag, ideella organisationer, medborgerliga sammanslutningar, representanter för näringslivet, fackförbund, tankesmedjor och professionella pr-byråer. Demokratiutredningen framhöll att det skulle vara svårt att införa en reglering av politisk påverkan som enbart skulle omfatta vissa aktörer, såsom organiserade eller professionella lobbyister. Därutöver menade utredningen att en obligatorisk registrering inte är förenlig med grundlagarna. En frivillig registrering, i likhet med det system som finns i EU, skulle enligt demokratiutredningen troligen inte ge några positiva effekter för demokratin. Bland annat skulle den demokratiska rättigheten för var och en att försöka påverka politiker urholkas. Politiker kan också tendera att lyssna mer till de registrerade lobbyisterna, vilket skulle hämma mångfalden. Därutöver visar erfarenheterna från bl.a. EU att det är få organisationer som väljer att registrera sig.

Demokratiutredningens betänkande har remitterats, och enligt uppgift från Regeringskansliet avslutades ärendet i samband med budgetpropositionen för 2023 (prop. 2022/23:1).

Pågående arbete

2023 års insynskommitté

Den 15 juni 2023 beslutade regeringen att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utreda frågan om förstärkt insyn och transparens i finansieringen av politiska partier (dir. 2023:88). I direktiven framhåller regeringen att allmänheten har ett berättigat behov av insyn i hur partier, ledamöter och ersättare samt valkandidater finansierar sin verksamhet. För att undvika intressekonflikter och för att säkerställa öppenhet i fråga om bidrag är det därför av största vikt att regleringen av insyn i finansiering av politiska partier är effektiv och ändamålsenlig. Den tillsatta kommittén ska göra en översyn av nuvarande reglering och överväga om den behöver förtydligas eller kompletteras. Kommittén ska även överväga om det finns behov av att ytterligare stärka transparensen i det politiska beslutsfattandet genom en reglering som ställer krav på transparens och insyn i kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister.

Kommittén ska bl.a. analysera och ta ställning till

–      om det finns behov av förtydliganden av förbudet mot anonyma bidrag

–      om särskilda insamlingsorganisationer ska omfattas av redovisnings­skyldighet

–      om partiernas redovisning ska omfatta utgifter, tillgångar och skulder

–      om regleringen av oberoende revision bör förändras för att bättre tillgodose rekommendationen från kontrollorganet Greco

–      om utländska bidrag till partier, ledamöter och ersättare för ledamöter samt valkandidater ska vara otillåtna eller på annat sätt omfattas av en särskild reglering

–      om det bör införas särskilda krav på transparens respektive samtycke från enskilda medlemmar när det gäller ekonomiskt stöd till partier, ledamöter och ersättare för ledamöter samt valkandidater från organisationer på arbetsmarknaden

–      om en reglering med krav på transparens i fråga om kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister bör införas och hur den i så fall bör utformas och administreras.

När det gäller förbudet mot anonyma bidrag framhålls i direktivet att kommittén ska överväga och ta ställning till om det nuvarande förbudet bör förtydligas eller på annat sätt förändras. Med hänsyn till vikten av att värna föreningsfriheten, principen om den fria åsiktsbildningen och skyddet mot att tvingas uppge politisk åskådning samt förbudet mot åsiktsregistrering ska enligt direktivet för- och nackdelar med en förändrad reglering analyseras. Kommittén ska därför analysera och ta ställning till

–      om det finns behov av förtydliganden av förbudet mot anonyma bidrag

–      om förbudet mot anonyma bidrag ska gälla även för bolag, stiftelser och andra juridiska personer än sidoorganisationer som den redovisnings­skyldige har ett bestämmande inflytande över eller som genom sitt ändamål är knutna till partiet

–      om tröskelvärdet för anonyma bidrag bör ändras eller tas bort.

I direktiven framhålls att införandet av en reglering av och krav på öppen information om kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister skulle vara en nyhet i förutsättningarna för det politiska beslutsfattandet i Sverige. Hur en sådan reglering förhåller sig till yttrande- och föreningsfriheten behöver därför analyseras. En sådan reglering skulle vidare, beroende på hur den utformas, innebära att kontakter mellan vissa personer registreras och offentliggörs. Även förutsättningarna och ramarna för en sådan registrering måste övervägas utifrån ett dataskyddsperspektiv. Vidare behöver frågor om administration och eventuell tillsyn och sanktioner övervägas och analyseras. I denna del ska kommittén

–      göra en internationell kartläggning, i den utsträckning kommittén finner lämpligt, av förekomsten av reglering med krav på transparens i fråga om kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister samt hur sådan reglering utformas

–      bedöma för- och nackdelar med en reglering som ställer krav på transparens i fråga om kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister, särskilt hur en sådan skulle påverka tillgängligheten till politiska beslutsfattare och den offentliga sektorns dialog med det civila samhället samt yttrande- och föreningsfriheten

–      analysera och ta ställning till om en reglering med krav på transparens i fråga om kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister bör införas och hur den i så fall bör utformas och administreras.

Därutöver ska kommittén överväga särskilda krav på transparens respektive samtycke från enskilda medlemmar när organisationer på arbetsmarknaden använder en del av medlemsavgiften för att stödja ett parti ekonomiskt. I denna del ska kommittén analysera och bedöma hur ett sådant krav på samtycke förhåller sig till föreningsfriheten och andra grundläggande fri- och rättigheter.

Enligt direktiven ska kommittén lämna de författningsförslag som den finner motiverade, och den är oförhindrad att ta upp sådana närliggande frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas. Om kommittén bedömer att det är lämpligt får den lämna ett eller flera delbetänkanden.

Den 23 januari 2025 beslutade regeringen om tilläggsdirektiv till 2023 års insynskommitté (dir. 2025:7). Enligt direktiven ska kommittén i den del av uppdraget som rör organisationer på arbetsmarknaden även

–      redovisa hur en fullständig författningsreglering, som ställer krav på att bidrag från organisationer på arbetsmarknaden till politiska partier ska vara frivilliga för den enskilda medlemmen, skulle kunna se ut och

–      analysera och bedöma hur en sådan reglering skulle förhålla sig till relevanta regelverk.

Vidare förlängs utredningstiden och kommittén ska redovisa sitt uppdrag senast den 15 maj 2025.

Översyn av regleringen av partipolitiska lotterier

Finansdepartementet gav den 19 juni 2023 en s.k. bokstavsutredare i uppdrag att se över regleringen av partipolitiska lotterier (Fi2023/02035). Utredaren skulle bl.a.

–      föreslå ändringar i spellagen (2018:1138) som innebär att lotterier till förmån för partipolitiska verksamheter inte längre ska kunna ges licens enligt lagen

–      lämna författningsförslag som innebär att lotterier till förmån för partipolitiska verksamheter ska omfattas av spellagens bestämmelser om kreditförbud och bonusbegränsning, att sådana licenspliktiga spel ska omfattas av tillämpningsområdet för lagen (2018:1139) om skatt på spel, och att sådana lotterianordnare ska upplysa om att överskottet från spelet går till partipolitiska verksamheter

–      ta ställning till vilket av alternativen som förordas, med särskilt beaktande av vikten av ett högt förtroende för politiska partier och spelmarknaden.

Uppdraget omfattade inte verksamheter som har andra allmännyttiga ändamål än partipolitiska, t.ex. kulturella och idrottsliga.

I slutet av februari 2024 överlämnade utredaren departementspromemorian Partipolitiska lotterier (Ds 2024:3) till det ansvariga statsrådet. Utredaren hade i enlighet med uppdraget tagit fram två alternativa förslag – ett som innebär ett förbud mot partipolitiska lotterier och ett annat som innebär skärpta krav på partipolitiska lotterier. Utredaren förespråkade det senare alternativet.

Den 8 april 2025 överlämnade regeringen proposition 2024/25:154 Partipolitiska lotterier till riksdagen. I propositionen föreslår regeringen lagändringar som innebär särskilda informationskrav för licenshavare som tillhandahåller lotterier till förmån för vissa partipolitiska organisationer. Kraven innebär bl.a. att information om licenshavaren eller en organisation som får stöd av licenshavaren ska lämnas vid tillhandahållande av lotter och i kommersiella meddelanden om lotter. I propositionen föreslås också lagändringar som innebär att lotterier som tillhandahålls av en licenshavare som själv är eller som ger stöd till vissa partipolitiska organisationer inte ska omfattas av de villkorslättnader i spelregleringen som gäller för andra allmännyttiga lotterier. Sådana lotterier kommer därmed inte längre att vara undantagna från spelskatt eller från spellagens kreditförbud och bonus­begränsning. Ändringarna syftar enligt regeringen bl.a. till att säkerställa att konsumenter får tydlig information om att de genom ett lottköp kan ge stöd till en partipolitisk organisation och att ta bort omotiverade villkorslättnader för partipolitiska lotterier. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2026.

EU:s handlingsplan för demokrati

År 2020 lade kommissionen fram EU:s handlingsplan för demokrati, i syfte att skydda och stärka unionens demokratier genom att skydda integriteten i samband med val, främja fria och rättvisa val, stärka mediernas frihet och mångfald samt motverka desinformation och utländsk påverkan.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/900 av den 13 mars 2024 om transparens och inriktning när det gäller politisk reklam (förordningen om politisk reklam) är en av flera åtgärder i denna handlingsplan. Förordningen ska tillämpas fr.o.m. den 10 oktober 2025 och dess övergripande syftet är att åstadkomma ökad transparens för sådan reklam samt att harmonisera reglerna för tillhandahållande av politiska reklamtjänster inom EU. För att kunna tillämpa den nya förordningen lämnas i en departementspromemoria (Ds 2024:27) förslag till åtgärder på nationell nivå. Bland annat föreslås en ny lag med kompletterande bestämmelser om tillsyns­befogenheter, om sanktionsavgifter för överträdelser av förordningen och om handläggningen. Den nya lagen föreslås träda i kraft den 10 oktober 2025.

Departementspromemorian har remitterats och ärendet bereds i Regeringskansliet. Enligt Regeringskansliets propositionsförteckning avser regeringen att senast i september 2025 överlämna en proposition till riksdagen.

Den 12 december 2023 presenterade kommissionen ett s.k. paket om försvar av demokratin (demokratipaketet). Paketet innehåller bl.a. ett meddelande om försvar av demokratin och ett förslag till direktiv om transparens kring intresserepresentation för tredjeländers räkning.[7] Vidare innehåller demokratipaketet två rekommendationer från kommissionen om dels inkluderande och motståndskraftiga valprocesser i EU, dels medborgares och civilsamhällets delaktighet i politiska beslutsprocesser. Därutöver åtföljs förslaget till direktiv av ett förslag till förordning.[8]

Direktivet syftar dels till att säkerställa en välfungerande inre marknad för aktörer som agerar som opinionsbildare på uppdrag av tredjeländer, dels till att öka insynen i verksamheter som innebär intresserepresentation på uppdrag av tredjeländer där syftet är att påverka samhällsutvecklingen eller offentliga beslutsprocesser i medlemsstaterna. Förslaget innebär att det införs krav på aktörer som representerar intressen på uppdrag av tredjeländer att registrera sig i ett nationellt register samt att dokumentera och tillhandahålla viss information om sina aktiviteter, kunder och finansiella transaktioner. Sådana aktörer kan vara civilsamhällesorganisationer, företag och privatpersoner. Medlemsstaterna blir skyldiga att inrätta eller anpassa nationella register över dessa. Vidare ska medlemsstaterna utse tillsynsmyndigheter med uppgift att ansvara för att övervaka fullgörandet av de skyldigheter som fastställs i direktivet och att i vissa fall utbyta information med andra medlemsstaters tillsynsmyndigheter och kommissionen. Aktörer som bryter mot direktivets bestämmelser ska av medlemsstaten åläggas sanktioner i form av admini­strativa böter.

I en faktapromemoria från Regeringskansliet konstateras att kommis­sionens förslag till direktiv innebär en ny typ av reglering i svensk rätt (2023/24:FPM36). Enligt faktapromemorian ställer sig regeringen bakom att transparens och öppenhet främjar ett högt förtroende för det demokratiska styrelseskicket. En sådan reglering kan dock inverka på den fria åsikts­bildningen och måste därför tillgodose särskilt höga krav på ändamålsenlighet och proportionalitet samt säkerställa att grundläggande rättigheter och friheter såsom yttrandefrihet och föreningsfrihet värnas. Regeringen anser vidare att det inte är uppenbart att unionslagstiftning som syftar till att harmonisera den inre marknaden är det instrument som bör komma i fråga för att hantera den typ av påverkan som förslaget omfattar.

Tidigare riksdagsbehandling

Yttre hot mot politiska partier

Våren 2022 behandlade konstitutionsutskottet ett motionsyrkande om yttre hot mot politiska partier (bet. 2021/22:KU30). Utskottet, som inte fann skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna föreslog, avstyrkte yrkandet.

Även våren 2023 behandlade utskottet i sak ett motsvarande motions­yrkande (bet. 2022/23:KU30). Utskottet konstaterade att det pågick och planerades arbeten i Regeringskansliet som rörde bl.a. denna fråga. Detta välkomnades av utskottet och därutöver såg utskottet inte skäl att ta ett sådant initiativ som efterfrågades i motionsyrkandet. Utskottet avstyrkte därför yrkandet. I betänkandet lämnades en reservation (C). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet ett motsvarande motionsyrkande våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Partifinansiering och lobbyister

I november 2017 överlämnade regeringen propositionen Ökad insyn i partiers finansiering – ett utbyggt regelverk (prop. 2017/18:55) till riksdagen. Regeringen föreslog bl.a. att kravet på intäktsredovisning skulle utökas till att gälla även för partier på regional och lokal nivå samt för sidoorganisationer till partier. Vidare föreslogs att partier på central nivå som har mandat i riksdagen eller Europaparlamentet eller av någon annan orsak får statligt stöd och deras sidoorganisationer på central nivå alltid ska lämna en intäkts­redovisning. Regeringen föreslog även att det skulle införas ett förbud mot att ta emot anonyma bidrag vars värde överstiger 0,05 prisbasbelopp och att sanktionssystemet skulle anpassas för de olika kategorierna redovisnings­skyldiga och omfatta även otillåtna anonyma bidrag.

Propositionen behandlades av konstitutionsutskottet (bet. 2017/18:KU19). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att regeringen genom lagförslaget hade slutbehandlat utskottets och riksdagens tillkännagivande om uppgifter om bidragsgivarens identitet. Utskottet ställde sig bakom regeringens överväganden och tillstyrkte lagförslagen.

Utskottet har vid flera tillfällen behandlat motioner om lobbning. Våren 1998 gjorde utskottet med anledning av en motion en allmän genomgång av frågan om lobbning, både i Sverige och i länder där olika typer av registreringsförfaranden tillämpas samt i Europaparlamentet (bet. 1997/98:KU27). Utskottet anförde bl.a. att frågan om lobbning som riktar sig mot regeringen och riksdagen verkade ha utvecklats i olika avseenden under senare år. Samtidigt konstaterade utskottet att det saknades en systematisk genomgång av lobbningens former, omfattning och effekter på det demo­kratiska systemet i Sverige. Mot denna bakgrund föreföll det lämpligt att avvakta resultatet av det utredningsarbete som då pågick i demokrati­utredningen (se även bet. 1998/99:KU20, bet. 2000/01:KU4 och bet. 2001/02:KU12).

Våren 2005 behandlade utskottet åter en motion om ökad öppenhet vid lobbning (bet. 2004/05:KU29). Utskottet konstaterade att demokrati­utredningen (2000 års demokratiutredning) hade funnit att starka skäl talade mot en reglering. Utskottet var då inte berett att förorda en ny utredning i syfte att föreslå en lagstiftning på området och avstyrkte motionen.

Våren 2023 behandlade utskottet motionsyrkanden om partifinansiering och reglering av lobbyister (bet. 2022/23:KU30). Utskottet konstaterade att det pågick och planerades arbeten i Regeringskansliet som rörde dessa frågor. Utskottet, som välkomnade detta, såg inte skäl att ta sådana initiativ som efterfrågades i motionsyrkandena. Utskottet avstyrkte därför yrkandena.

Även våren 2024 behandlade utskottet motionsyrkanden om parti­finansiering och reglering av lobbyister (bet. 2023/24:KU16). Utskottet noterade att 2023 års insynskommitté fått i uppdrag att utreda frågan om förstärkt insyn och transparens i finansieringen av politiska partier. I uppdraget ingår bl.a. att analysera och ta ställning till om det finns behov av förtydliganden av förbudet mot anonyma bidrag och om utländska bidrag till t.ex. partier, ledamöter och valkandidater ska vara otillåtna eller på annat sätt omfattas av en särskild reglering. Andra frågor som kommittén ska behandla är innehållet i partiernas redovisning samt huruvida en reglering med krav på transparens i fråga om kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister bör införas och hur den i så fall bör utformas och administreras. Härmed fick enligt utskottet flera motionsyrkanden om att utreda frågor om parti­finansiering och reglering av lobbyister anses tillgodosedda. Därutöver fann utskottet inte skäl att ta sådana initiativ om utvidgning av kommitténs uppdrag som några motionärer föreslog. Sammantaget avstyrkte utskottet motions­yrkandena om partifinansiering och reglering av lobbyister. I betänkandet lämnades sju reservationer (S, V, C, MP).

En minskning av antalet riksdagsledamöter

Motioner om att minska antalet riksdagsledamöter har behandlats av konstitutionsutskottet vid ett flertal tillfällen.

Under riksmötena 2001/02 och 2003/04 (bet. 2001/02:KU13 och bet. 2003/04:KU9) vidhöll utskottet sin tidigare bedömning, nämligen att en – mer än helt marginell – minskning av antalet ledamöter skulle medföra svårigheter att behålla såväl en rimlig partirepresentation som en representation över huvud taget från olika delar av landet. Ett minskat antal ledamöter skulle enligt utskottet göra det ännu svårare för framför allt ledamöterna från de mindre partierna att tillfredsställa önskemål om deltagande i sammankomster och andra aktiviteter i valkretsarna.

Våren 2012 behandlade utskottet ett antal motioner om att minska antalet riksdagsledamöter (bet. 2011/12:KU15). Utskottet såg inte någon anledning att avvika från de bedömningar som utskottet gjort tidigare. Därutöver noterade utskottet att även Grundlagsutredningen gjort bedömningen att antalet ledamöter i riksdagen inte borde minska. Motionsyrkandena avstyrktes av utskottet.

Senast utskottet i sak behandlade en motion om att minska antalet riksdagsledamöter var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionen. Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet en motsvarande motion våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Byte av partitillhörighet och ledamotsuppdraget

Konstitutionsutskottet har vid ett flertal tillfällen avstyrkt motioner om begränsningar i ledamotsuppdraget vid byte av partitillhörighet och i huvudsak anfört att varje ledamot bär sitt mandat med det ansvar mot väljarna som det innebär (t.ex. bet. 2001/02:KU13, bet. 2003/04:KU9, bet. 2006/07:KU11, bet. 2009/10:KU19, bet. 2011/12:KU15, bet. 2013/14:KU18 och bet. 2016/17:KU30).

Våren 2017 behandlade utskottet ett motionsyrkande om en möjlighet att avsätta riksdagsledamöter med en hög frånvaro (bet. 2016/17:KU18). I sitt ställningstagande framhöll utskottet att en riksdagsledamot är förtroendevald och därmed inte anställd av riksdagen eller Riksdagsförvaltningen. Han eller hon är därför enligt utskottet fri att själv bestämma sin arbetsinsats, och det finns inga formella krav på hur stor arbetsinsatsen ska vara. Utskottet avstyrkte motionsyrkandet.

I maj 2021 överlämnade riksdagsstyrelsen framställningen 2019 års riksdagsöversyn (framst. 2020/21:RS5) till riksdagen. Konstitutionsutskottet behandlade framställningen under hösten 2021 (bet. 2021/22:KU3). I framställningen föreslog riksdagsstyrelsen bl.a. att en ledamot som inte deltar i riksdagsarbetet ska kunna bli skyldig att återbetala ledamotsarvodet. Utskottet tillstyrkte förslaget som sedermera antogs av riksdagen (rskr. 2021/22:34 och 44). I sitt ställningstagande framhöll utskottet bl.a. vikten av att värna den enskilda riksdagsledamotens ställning och att det var mot denna bakgrund utskottet tidigare hade avstyrkt förslag på regleringar som kunde påverka uppdraget. Samtidigt konstaterade utskottet att en ledamot som under en längre tid och utan godtagbar anledning väljer att inte delta i riksdagsarbetet och ändå får fullt arvode riskerar att skada väljarnas förtroende för riksdagen och det demokratiska systemet.

Utskottet, som konstaterade att det är ytterst ovanligt att ledamöter är frånvarande i en sådan omfattning att det innebär ett problem, delade riksdagsstyrelsens bedömning att det i de mest klandervärda fallen är motiverat med en möjlighet till återkrav av arvodet. Utskottet noterade dels att riksdagsstyrelsens förslag innebär att det för ett återbetalningskrav ska krävas en upprepad frånvaro och att ledamoten först blir uppmärksammad på att han eller hon vid fortsatt frånvaro riskerar att drabbas av återkrav, dels att beslut i frågor om återkrav ska fattas av den oberoende arvodesnämnden, vars ordförande ska vara eller ha varit ordinarie domare.

I framställningen föreslog riksdagsstyrelsen även att en riksdagsledamot som lämnar sin partigrupp i riksdagen också ska lämna sitt uppdrag i utskott och vissa andra riksdagsorgan. Förslaget antogs av riksdagen efter att det tillstyrkts av utskottet. I sitt ställningstagande hänvisade utskottet till tidigare uttalanden om att utgångspunkten är att varje ledamot under valperioden bär sitt mandat med det parlamentariska ansvar som det innebär. Utskottet framhöll vidare att en riksdagsledamot är fri att under eget ansvar inom vissa ramar själv bestämma hur uppdraget ska utföras och att det är väljarna som i nästa val avgör om ledamotens förtroende ska förnyas. Mot bakgrund framför allt av utskottens uppgift som beredande organ för kammaren och att utskottens sammansättning så långt som möjligt bör avspegla de politiska majoritetsförhållandena i kammaren fanns emellertid enligt utskottet skäl för att en ledamot som lämnar en partigrupp därmed samtidigt bör lämna sin utskottsplats. Detsamma gäller enligt utskottet andra uppdrag inom riksdagen som ledamoten har valts till genom att tillhöra partigruppen. Utskottet ansåg att riksdagsstyrelsens avvägningar var väl avvägda och ställde sig därför bakom förslaget.

Våren 2022 behandlade utskottet motionsyrkanden om begränsningar i ledamotsuppdraget vid byte av partitillhörighet och om en möjlighet att avsätta riksdagsledamöter med en hög frånvaro (bet. 2021/22:KU30). När det gällde motionsyrkandena som rörde begränsningar i ledamotsuppdraget noterade utskottet att en ledamot som inte deltar i riksdagsarbetet numera i vissa fall kan bli skyldig att återbetala ledamotsarvodet. Vidare ska en riksdagsledamot som lämnar sin partigrupp i riksdagen också lämna sitt uppdrag i utskott och vissa andra riksdagsorgan. När det gällde inskränkningar därutöver i ledamotsuppdraget vidhöll utskottet sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionsyrkandena.

Senast utskottet i sak behandlade liknande motionsyrkanden var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (SD). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet motsvarande motionsyrkanden våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Även motionsyrkanden om byte av partitillhörighet i fullmäktige har behandlats av utskottet vid flera tillfällen (se bl.a. bet. 2022/23:KU29 och bet. 2023/24:KU15).

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att 2023 års insynskommitté har i uppdrag att utreda frågan om förstärkt insyn och transparens i finansieringen av politiska partier. I uppdraget ingår bl.a. att ta ställning till om det finns behov av förtydliganden av förbudet mot anonyma bidrag och om utländska bidrag till t.ex. partier, ledamöter och valkandidater ska vara otillåtna eller på annat sätt omfattas av en särskild reglering. Andra frågor som kommittén ska behandla är innehållet i partiernas redovisning samt huruvida en reglering med krav på transparens i fråga om kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister bör införas. Genom tilläggsdirektiv, beslutade i januari 2025, ska kommittén även i den del av uppdraget som rör organisationer på arbetsmarknaden bl.a. redovisa en reglering som ställer krav på att bidrag från organisationer på arbetsmarknaden till politiska partier ska vara frivilliga för den enskilde medlemmen. Enligt utskottet får därmed flera av motionsyrkandena om att utreda frågor om partifinansiering och reglering av lobbyister anses tillgodosedda. Därutöver anser inte utskottet att det finns skäl att ta några initiativ till en utvidgning av kommitténs uppdrag som några motionärer föreslår. Sammantaget avstyrker utskottet motionsyrkandena om partifinansiering och reglering av lobbyister.

När det gäller motionsyrkandena om politisk kommunikation och yttre hot mot partier pågår arbete i Regeringskansliet och på EU-nivå som rör dessa frågor. Utskottet är därför inte berett att nu vidta några åtgärder med anledning av yrkandena. De avstyrks.

Utskottet vidhåller sina ställningstaganden när det gäller motionsyrkandena om att minska antalet riksdagsledamöter och byte av partitillhörighet. Utskottet är inte heller berett att ta några initiativ när det gäller motions­yrkandena som rör ledamotsuppdraget. Motionsyrkandena avstyrks.

Motionerna

Statsrådsförsäkran

I kommittémotion 2024/25:1376 yrkande 4 begär Matheus Enholm m.fl. (SD) ett tillkännagivande om att återinföra statsrådsförsäkran. Motionärerna framhåller att i anslutning till att nya statsråd tillträder bör dessa svära en moderniserad statsrådsförsäkran.

Regeringsarbetet

Matheus Enholm m.fl. (SD) efterlyser i kommittémotion 2024/25:1374 yrkande 4 ett tillkännagivande om att utreda hur ansvar kan utkrävas av regeringen om den agerat genom ombud, t.ex. en nationell samordnare eller en ombudsman. Enligt motionärerna är det angeläget att utreda frågan om ansvarsutkrävande gentemot regeringen för det arbete som särskilt utsedda s.k. nationella samordnare bedriver på regeringens uppdrag.

Ändring i lagstiftningen om karensregler för statsråd och höga tjänstemän

I kommittémotion 2024/25:3193 av Ida Karkiainen m.fl. (S) yrkande 10 begärs att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att ytterligare stärka regelverket för övergångar från offentliga uppdrag. Motionärerna konstaterar att en utredning under hösten 2023 presenterade en ny lagstiftning som gör att fler med ledande befattningar kan komma att omfattas av restriktioner. Enligt motionärerna bör regeringen återkomma med förslag som ytterligare stärker regelverket och som syftar till att säkerställa att övergångar från centrala offentliga uppdrag till icke-offentliga uppdrag inte riskerar det offentligas integritet.

Josef Fransson (SD) efterlyser i motion 2024/25:222 ett tillkännagivande om att utreda lämpliga sanktioner till lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet.

Gällande rätt m.m.

Statsrådsförsäkran

Statsrådsförsäkran var en ed som avlades av ett statsråd när han eller hon tillträdde sitt uppdrag. Försäkran avskaffades i samband med att den nuvarande regeringsformen trädde i kraft 1975.

Regeringsarbetet

Själva regeringsarbetet regleras närmare i 7 kap. regeringsformen. Bestäm­melserna är enligt förarbetena avsiktligt knapphändigt utformade (prop. 1973:90 s. 179). Regeringens arbetsformer bör inte göras till föremål för en ingående grundlagsreglering som tynger regeringsarbetet med formaliteter och hindrar en anpassning av arbetet till växlande förhållanden. En allmän utgångspunkt bör därför vara att visa återhållsamhet med att binda regeringens arbetsformer.

Även själva förfarandet vid beredningen av regeringsärenden regleras endast i begränsad omfattning i regeringsformen. Detta förfarande överens­stämmer med den allmänna målsättningen om handlingsfrihet för varje regering.

Kommittéväsendet, eller utredningsväsendet, berörs inte särskilt i regeringsformen. Skälet till detta är att kommittéväsendet normalt sett är ett led i beredningen av regeringsärendena, och hur detta ska gå till är en angelägenhet för regeringen. Enligt förarbetena till regeringsformen bör det förhållandet att regeringen är slutligt ansvarig för utformningen och innebörden av de förslag som läggs fram för riksdagen föra med sig att det ytterst är upp till regeringen att avgöra hur utredningsarbetet bör bedrivas (prop. 1973:90 s. 288). Därför får det anses vara regeringens sak att avgöra sådana frågor som om en kommitté ska tillsättas eller om uppdraget ska anförtros en särskild utredare och att ange de riktlinjer efter vilka utredningens arbete ska bedrivas (jfr konstitutionsutskottets ställningstagande i bet. 2015/16:KU21 s. 39).

Kommittéväsendet består huvudsakligen av kommittéer och särskilda utredare. Andra beteckningar som förekommer på dessa utredningar är t.ex. beredningar, delegationer, förhandlare, kommissioner, nämnder, samordnare, råd och utredningar. Därutöver kan regeringen inrätta andra organ som har skiftande uppgifter och karaktär och som finns inom eller utom Regerings­kansliet.

Allmänna bestämmelser om kommittéer och särskilda utredare finns i kommittéförordningen (1998:1474). Av 1 § kommittéförordningen framgår att förordningen tillämpas på kommittéer som har tillkallats på grund av ett regeringsbeslut och som har ett utredningsuppdrag. Vad som sägs i förordningen om kommittéer och om ordförande i kommittéer gäller också särskilda utredare, om något annat inte framgår av sammanhanget.

Av 12 kap. 1 § regeringsformen följer att de statliga förvaltnings­myndigheterna i regel lyder under regeringen. Detta gäller även kommittéer och särskilda utredare eftersom de utgör myndigheter.

Lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet

I juli 2018 trädde lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet (restriktionslagen) i kraft. Lagen gäller för personer som innehar eller har avslutat ett uppdrag som statsråd eller en anställning som statssekreterare (1 §). Den som omfattas av lagen ska i samband med en övergång till och vid utövandet av ett nytt uppdrag eller en ny anställning, eller i samband med etablering av näringsverksamhet, alltid sträva efter att agera på ett sådant sätt att det inte uppstår någon risk för ekonomisk skada för staten eller otillbörlig fördel för någon enskild eller för att allmänhetens förtroende för staten skadas (2 §).

Av 3 § restriktionslagen följer att innan en person som omfattas av lagen börjar ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan än statlig verksamhet, eller etablerar näringsverksamhet, ska personen anmäla detta till Nämnden för prövning av statsråds och vissa andra befattningshavares övergångs­restriktioner (Karensnämnden).[9] Detta gäller dock inte sådana uppdrag som avses i 4 kap. 1 § kommunallagen eller partipolitiska uppdrag.

Anmälningsskyldigheten gäller ett uppdrag, en anställning eller en närings-verksamhet som ska påbörjas eller etableras inom tolv månader efter det att statsrådet eller statssekreteraren avslutat sitt uppdrag eller sin anställning. Om det under den angivna perioden sker en betydande förändring av innehållet i uppdraget, anställningen eller näringsverksamheten, ska en ny anmälan göras.

Karensnämnden får meddela en övergångsrestriktion i form av karens eller ämnesrestriktion för en person som är eller har varit statsråd eller stats­sekreterare och som avser att efter avslutat uppdrag som statsråd eller anställning som statssekreterare börja ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan än statlig verksamhet, eller etablera näringsverksamhet (4 §). Karens och ämnesrestriktion får kombineras.

Med karens avses i lagen att en person inte får påbörja ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan än statlig verksamhet, etablera näringsverksamhet eller ha kontakter av annat än praktisk natur med den framtida uppdrags­givaren eller arbetsgivaren. Med ämnesrestriktion avses att en person inom ramen för ett nytt uppdrag, en ny anställning eller en ny näringsverksamhet inte får befatta sig med vissa särskilt angivna frågor eller områden.

Enligt 5 § restriktionslagen ska en övergångsrestriktion meddelas om en person inom ramen för sitt uppdrag respektive sin anställning har förvärvat sådan information eller kunskap som gör att det, om personen påbörjar ett visst nytt uppdrag eller en viss ny anställning i annan än statlig verksamhet eller etablerar viss näringsverksamhet, finns en risk för

–      ekonomisk skada för staten

–      otillbörlig fördel för någon enskild eller

–      att allmänhetens förtroende för staten skadas.

Om risken för skada eller otillbörlig fördel kan undvikas med såväl karens som ämnesrestriktion ska nämnden välja den senare restriktionen.

Av 6 § samma lag följer att vid bestämmande av den tid under vilken en övergångsrestriktion ska gälla ska hänsyn tas till hur lång tid den information eller kunskap som personen förvärvat i samband med sitt uppdrag eller sin anställning kan orsaka en risk för sådan skada eller otillbörlig fördel som avses i 5 §. En övergångsrestriktion får gälla upp till tolv månader efter det att statsrådet eller statssekreteraren har avslutat sitt uppdrag respektive sin anställning.

Lagen om restriktioner vid en riksrevisors och en riksrevisions­direktörs övergång till annan verksamhet

Den 1 augusti 2020 trädde lagen (2020:537) om restriktioner vid en riksrevisors och en riksrevisionsdirektörs övergång till annan verksamhet i kraft (framst. 2019/20:RS7, bet. 2019/20:KU8, rskr. 2019/20:316–317). Regleringen innebär krav på prövning av restriktioner för en riksrevisor och en riksrevisionsdirektör vid övergång till annan verksamhet, såväl statlig som privat. Liksom för statsråd och statssekreterare kan två olika former av restriktioner meddelas, karens eller ämnesrestriktion. Frågor om övergångs­restriktioner prövas av Karensnämnden.

Pågående arbete

Övergångsrestriktioner i offentlig verksamhet

I juni 2022 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag om restriktioner vid övergång från offentlig till annan verksamhet (dir. 2022:71). Enligt direktiven skulle utredaren utvärdera om syftena med restriktionslagen har uppnåtts och lämna nödvändiga författningsförslag. Vidare skulle utredaren ta ställning till vilka som borde omfattas av en reglering om övergångsrestriktioner och föreslå hur en sådan reglering borde utformas. Utredaren skulle även ta ställning till om en sanktionsmöjlighet bör införas.

Utredningen, som antog namnet Utredningen om övergångsrestriktioner i offentlig verksamhet, överlämnade i augusti 2023 sitt betänkande Övergångs­restriktioner – ökat förtroende för offentlig verksamhet (SOU 2023:45) till det ansvariga statsrådet.

När det gäller utvärderingen av restriktionslagen konstaterar utredningen att lagen har haft en viss självreglerande verkan och anmälningsskyldigheten synes ha fullföljts. Vidare konstateras att vid lagens tillkomst gjordes bedömningen att det saknades behov av att införa sanktionsmöjligheter. Vid utvärderingen har det enligt utredningen inte framkommit några förhållanden som motiverar en annan bedömning. Det föreslås därför inte några sanktions­möjligheter. Utredningen har inte heller funnit skäl att föreslå en förändring av den tid som restriktioner längst kan meddelas. I denna del framhåller utredningen att den avvägning mellan individens och det allmännas intressen som gjordes inför restriktionslagens införande synes skälig och att tidsperioden om längst tolv månader framstår som ändamålsenlig.

De ärenden som har prövats av Karensnämnden visar emellertid enligt utredningen att den anmälningsskyldighet som följer av restriktionslagen är alltför omfattande. I denna del framhålls att risken för intressekonflikter framför allt uppstår i relation till privat verksamhet. Anmälningsskyldigheten bör därför enligt utredningen begränsas till att omfatta övergångar utom offentlig sektor. Det föreslås därför att anmälningsskyldigheten inte längre ska omfatta en övergång till anställning eller uppdrag i en kommun, en region eller ett kommunförbund eller ett kommunalt företag där kommunen, regionen eller kommunalförbundet utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Anmälnings­skyldigheten föreslås inte heller omfatta övergång till en anställning i ett politiskt parti eller ett uppdrag eller en anställning i en sådan internationell organisation eller ett sådant internationellt organ i vars verksamhet Sverige deltar som medlemsstat.

Vidare anser utredningen att chefer med en tidsbegränsad anställning vid förvaltningsmyndigheter under regeringen (generaldirektörer m.fl.) har en sådan befattning som i sig kan medföra risk för intressekonflikt vid en övergång till privat verksamhet. Utredningen föreslår därför att dessa ska omfattas av en reglering om övergångsrestriktioner, på samma sätt som statsråden och statssekreterarna.

När det gäller andra arbetstagare i offentlig verksamhet anser utredningen att det är arbetsgivaren som är bäst lämpad att avgöra vilka anställningar inom verksamheten som ska omfattas av en reglering om övergångsrestriktioner. Arbetsgivaren ska därför enligt den generellt tillämpliga reglering som utredningen föreslår bedöma vilka anställningar som ska förenas med villkor om övergångsrestriktioner. Regleringen föreslås gälla för förvaltnings-myndigheterna under regeringen, medan kommuner, regioner och kommunal­förbund ges möjlighet att besluta att regleringen ska gälla för hela eller delar av deras verksamhet.

Det framhålls vidare att det ska framgå av avtalsvillkoren för anställningen om en arbetstagare omfattas av regleringen om övergångsrestriktioner. Villkor om övergångsrestriktioner borde enligt utredningen i första hand bli aktuellt för personer i ledande ställning, såsom överdirektörer, andra chefer direkt underställda myndighetschefen, chefstjänstemän i Regeringskansliet, kommun- och regiondirektörer, andra chefer för en kommunal förvaltning eller politiskt sakkunniga. Det kan dock även gälla personer som har ansvar för tillsyn av eller tillstånd till företag eller som tar del av information som kan snedvrida konkurrensen vid t.ex. upphandling. Villkoren ska emellertid enligt utredningen inte införas schablonmässigt eller på vaga grunder.

Utredningen föreslår att restriktioner ska kunna meddelas i form av karens eller ämnesrestriktion eller en kombination i längst sex månader. För arbets­tagare inom försvarsområdet föreslås att det ska finnas utrymme att meddela restriktioner under en längre tid, nämligen tolv månader. Vid bestämmandet av restriktionstiden i det enskilda fallet ska hänsyn tas till hur lång tid den information eller kunskap som personen har förvärvat i samband med sin anställning kan orsaka en risk för skada eller otillbörlig fördel. Hänsyn ska också tas till om det är möjligt att under uppsägningstiden vidta åtgärder som motverkar risken för intressekonflikt.

Innan särskilda sanktionsmöjligheter införs bör enligt utredningen följsam­heten till de nya reglerna utvärderas. Det föreslås därför inte att sådana möjligheter införs i nuläget.

Regleringen om övergångsrestriktioner för statsråd, statssekreterare och myndighetschefer och den generellt tillämpliga regleringen för andra arbetstagare bör enligt utredningen framgå av en och samma lag. Utredningen föreslår därför en ny lag som ska ersätta restriktionslagen.

Utredningens betänkande har remitterats och ärendet bereds i Regerings­kansliet.

Tidigare riksdagsbehandling och konstitutionsutskottets granskning

Statsrådsförsäkran

Våren 1984 behandlade konstitutionsutskottet ett motionsyrkande om att återinföra statsrådsförsäkran (bet. KU 1983/84:26). Utskottet fann inte något skäl att återinföra statsrådsförsäkran och avstyrkte yrkandet.

Senast utskottet i sak behandlade ett motionsyrkande om att återinföra statsrådsförsäkran var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandet. I betänkandet lämnades en reservation (SD). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet ett mot­svarande motionsyrkande våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Regeringsarbetet

Hösten 2015 beslutade konstitutionsutskottet att granska samordnare inom olika politikområden (bet. 2015/16:KU10). Med anledning av detta gjordes en övergripande kartläggning för att identifiera de samordnare som regeringen eller Regeringskansliet hade utsett under perioden september 2002–juni 2015.

I betänkandet finns en närmare redogörelse för undersökningens upplägg och för generella iakttagelser från kartläggningen.

I sitt ställningstagande hänvisade konstitutionsutskottet inledningsvis till tidigare uttalanden från utskottet om att det får anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar som anses behövliga som underlag för regeringens beslut bör bedrivas. Det ligger alltså på regeringen att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjer för arbetet. Det politiska beslut som ligger till grund för att den aktuella utredningsuppgiften bör utföras är enligt utskottet naturligtvis en utgångspunkt i dessa sammanhang. Den aktuella granskningen berörde enligt utskottet en rad frågeställningar av konstitutionellt intresse som utvecklades i utskottets ställningstagande.

Våren 2017 behandlade utskottet regeringens skrivelse Riksrevisionens rapport om nationella samordnare som statligt styrmedel och en följdmotion (bet. 2016/17:KU13). Enligt motionen borde en parlamentariskt sammansatt kommitté tillsättas för att utreda hur man tydligare kan formalisera och reglera regeringens användning av nationella samordnare och riksdagens möjlighet att utkräva parlamentariskt ansvar för det arbete som dessa bedriver på regeringens uppdrag. Utskottet vidhöll tidigare uttalanden om att det får anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens beslut. Det ligger alltså enligt utskottet på regeringen att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjer för arbetet. Utskottet konstaterade dock att det i Riksrevisionens rapport, konstitutionsutskottets granskning av samordnare inom olika politik­områden och Statskontorets rapport om nationella samordnare hade uppmärk­sammats en rad frågeställningar av konstitutionellt intresse. Utskottet noterade att regeringen i skrivelsen framhöll att Riksrevisionens och Statskontorets rapporter tillsammans med konstitutionsutskottets uttalanden i nämnda granskningsärende skulle komma att utgöra ett värdefullt underlag vid framtida ställningstaganden till om en samordnare bör tillsättas. Dessutom konstaterade utskottet att det inom Regeringskansliet, med anledning av konstitutionsutskottets uttalanden i granskningsärendet, hade inletts en översyn av kriterierna för redovisningen av samordnare i kommittéberättelsen och kommittéregistret och att regeringen avsåg att återkomma till riksdagen i frågan i regeringens kommittéberättelse. Mot bakgrund av det anförda fann utskottet inte några skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna yrkade på. Sammantaget föreslog utskottet att motionen skulle avstyrkas och regeringens skrivelse läggas till handlingarna.

Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2016/17:136).

Av regeringens skrivelse Kommittéberättelse – kommittéernas verksamhet under 2016 framgår att Regeringskansliet, med anledning av konstitutions­utskottets påpekanden, hade sett över sina interna rutiner för att få en större enhetlighet i hur samordnare tillsätts, hur de betecknas och hur de redovisas i kommittéberättelsen och i kommittéregistret (skr. 2016/17:103). Enligt regeringen syftar de nya rutinerna bl.a. till att samordnare med ett tydligt och utåtriktat uppdrag bör utföra det som en fristående myndighet. Genom de redovisade åtgärderna kommer samordnare att vara sökbara både i kommitté­berättelsen och i kommittéregistret. Kommittéberättelsen behandlades av konstitutionsutskottet, som välkomnade regeringens översyn av kriterierna för redovisningen i kommittéberättelsen och kommittéregistret (bet. 2016/17:KU24). Utskottet såg positivt på de vidtagna åtgärderna.

Senast utskottet i sak behandlade ett motionsyrkande om regeringens ansvar när den agerar genom ombud var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandet. I betänkandet lämnades en reservation (SD). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet ett motsvarande motionsyrkande våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Ändring i lagstiftningen om karensregler för statsråd och höga tjänstemän

I mars 2018 överlämnade regeringen proposition 2017/18:162 Vissa villkor för statsråd och statssekreterare till riksdagen, där den föreslog lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet.

Propositionen behandlades av konstitutionsutskottet under våren 2018 (bet. 2017/18:KU42). Utskottet tillstyrkte i huvudsak regeringens förslag i propositionen, men lämnade ett eget förslag om en ändring i riksdags­ordningen.

I betänkandet behandlade utskottet även motionsyrkanden om bl.a. att göra vissa kompletteringar som rörde sanktioner och att lagens bestämmelser om karens och ämnesrestriktion även skulle avse uppdrag eller anställningar hos arbetsmarknadens parter. I sitt ställningstagande ansåg utskottet, i likhet med regeringen, att den nya regleringen i sig skulle komma att ha en preventiv verkan och att det därför inte fanns något behov av sanktionsmöjligheter. Därutöver konstaterade utskottet att den föreslagna regleringen av restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet är av generell art. Utskottet såg därför inte behov av att tydliggöra att bestämmelserna om karens och ämnesrestriktion även skulle avse uppdrag eller anställningar hos exempelvis arbetsmarknadens parter. Utskottet avstyrkte motionsyrkandena.

Senast utskottet behandlade motionsyrkanden om ändring i lagstiftningen om karensregler för statsråd och höga statstjänstemän var våren 2024 (bet. 2023/24:KU16). Utskottet noterade att Utredningen om övergångs­restriktioner i offentlig verksamhet hade haft i uppdrag att utvärdera om syftena med lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet uppnåtts och att lämna nödvändiga författningsförslag. Vidare hade det ingått i uppdraget att ta ställning till vilka som borde omfattas av en reglering om övergångsrestriktioner och att föreslå hur en sådan reglering borde utformas. Utskottet konstaterade att utredningens förslag bereddes i Regeringskansliet och att resultatet av beredningen inte borde föregripas. Därutöver fann utskottet inte skäl att ta ett sådant initiativ till ytterligare utredningsåtgärder som några motionärer föreslog. Sammantaget avstyrkte utskottet motionsyrkandena om ändring i lagstiftningen om karens­regler för statsråd och höga statstjänstemän. I betänkandet lämnades två reservationer (S, V)

Utskottets ställningstagande

Utskottet vidhåller att det inte finns skäl att återinföra statsrådsförsäkran. Utskottet vidhåller även sina tidigare ställningstaganden när det gäller motionsyrkandet om ansvarsutkrävande gentemot regeringen för det arbete som exempelvis s.k. nationella samordnare bedriver på uppdrag av regeringen. Yrkandena avstyrks.

Utskottet konstaterar att Utredningen om övergångsrestriktioner bl.a. har haft i uppdrag att ta ställning till vilka som borde omfattas av en reglering om övergångsrestriktioner och att föreslå hur en sådan reglering borde utformas. Utredningen skulle även ta ställning till om en sanktionsmöjlighet borde införas. Utredningens förslag bereds för närvarande i Regeringskansliet. Resultatet av beredningen bör inte föregripas. Motionsyrkandena om ändring i lagstiftningen om karensregler för statsråd och höga tjänstemän avstyrks.

Motionerna

Utnämningsmakten

I motion 2024/25:224 yrkar Josef Fransson (SD) att riksdagen ställer sig bakom att utreda en flytt av utnämningsmakten från regeringen till riksdagen. Sverige och svenska folket skulle enligt motionären tjäna stort på om utnämningar sker mer transparent och med en tydlig kontrollmekanism. För att uppnå dessa mål bör man flytta utnämningsmakten till riksdagen, där regeringens nomineringar måste få ett godkännande.

Konstitutionsutskottets granskning

Matheus Enholm m.fl. (SD) begär i kommittémotion 2024/25:1374 tillkännagivanden om att statsråd och andra ska kunna föreläggas vid vite eller annan rättsverkan att infinna sig till konstitutionsutskottets utfrågningar (yrkande 2) och om sanningsplikt (yrkande 3). En process om att inställa sig till konstitutionsutskottets utfrågningar skulle enligt motionärerna eventuellt kunna hanteras via Högsta domstolen. Dessutom anser motionärerna att en sanningsplikt bör övervägas för de som inställer sig till utskottets utfrågningar.

Ett utvidgat ansvar för statsråd

Matheus Enholm m.fl. (SD) begär i kommittémotion 2024/25:1374 yrkande 1 ett tillkännagivande om att utreda hur statsråd som åsidosatt sin tjänsteplikt effektivare kan avkrävas ansvar. Bestämmelsen i regeringsformen om åtal mot statsråd ska enligt motionärerna kvarstå oförändrad. Det är dock rimligt att konstitutionsutskottet får fler verktyg till sitt förfogande för att kunna granska statsråden och deras tjänsteutövning.

I kommittémotion 2024/25:3159 yrkande 20 begär Malin Björk m.fl. (C) att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att i nästa grundlagsutredning se över den svenska förvaltningsmodellen i syfte att stärka medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar av ministrar. Motionärerna framhåller att det finns många fördelar med den svenska förvaltningsmodellen som bygger på ett förhållandevis begränsat regeringskansli med kollektivt beslutsfattande och en väl utbyggd och självständig myndighetsstruktur. Samtidigt innebär kombinationen av ett förbud mot ministerstyre och en stor myndighetsapparat i praktiken att möjligheterna till effektivt ansvars­utkrävande är begränsade.

Misstroendevotum

I kommittémotion 2024/25:3159 yrkande 5 begär Malin Björk m.fl. (C) att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om införandet av konstruktivt misstroendevotum. Motionärerna anser att det i regeringsformen bör införas en regel om konstruktivt misstroendevotum som förhindrar riksdagsmajoriteter från att rösta bort sittande regering utan att vara överens om något eget, gemensamt program för att ta över makten.

Gällande rätt m.m.

Den styrande makten och utnämningsmakten

Regeringens uppgift är att styra riket under ansvar inför riksdagen (1 kap. 6 § regeringsformen). Enligt 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen utövas den offentliga eller styrande makten under lagarna.

Den närmare innebörden i stort av att regeringen styr riket framgår av bestämmelser i olika kapitel i regeringsformen (prop. 1973:90 s. 230). Av 12 kap. 1 § regeringsformen framgår att under regeringen lyder de statliga förvaltningsmyndigheter som inte enligt regeringsformen eller annan lag är myndigheter under riksdagen. Dessa statliga myndigheter står alltså till regeringens förfogande som organ vid styrandet av makten (SOU 1972:15 s. 122). Av 12 kap. 3 § regeringsformen framgår att förvaltningsuppgifter inte får fullgöras av riksdagen i vidare mån än vad som följer av grundlag eller riksdagsordningen. Bestämmelsen klargör inte bara att riksdagen är hindrad att besluta i förvaltningsangelägenheter som enligt författningar ankommer på regeringen eller andra myndigheter (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 563). Den säger också att riksdagen över huvud taget inte kan genom lag eller på annat sätt tillägga sig själv någon förvaltningsuppgift.

Olika bestämmelser i 11 och 12 kap. regeringsformen lägger utnämnings­makten i regeringens hand. Enligt 12 kap. 5 § första stycket regeringsformen anställs arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer. Regleringen inskärper vad som redan följer av andra bestämmelser i regeringsformen (se 1 kap. 6 § och 12 kap. 3 §) om att riksdagen inte kan tillägga sig makt att fatta beslut om anställningar vid de myndigheter som lyder under regeringen (Holmberg m.fl. s. 567). Vidare följer av 12 kap. 5 § andra stycket regerings­formen att vid beslut om statliga anställningar ska avseende endast fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Enligt förarbetena är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga tjänster ska tillsättas på objektiva grunder utan att hänsyn tas till ovidkommande omständigheter (prop. 1973:90 s. 405 f.). Med begreppet förtjänst avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med skicklighet brukar förstås lämpligheten för befattningen, som visar sig genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. Bestämmelsen är utformad så att även andra sakliga grunder än förtjänst och skicklighet kan få vägas in i bedömningen, och i propositionen nämndes i det sammanhanget arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn. Vid behandlingen av förslaget till en ny regeringsform kommenterade konstitutionsutskottet bestämmelsens formulering. Utskottet förutsatte att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn skulle komma att utnyttjas på ett sådant sätt att inga faror för den enskildes rättssäkerhet kom att uppstå (bet. KU 1973:26 s. 72).

Kontrollmakten

Inledning

Av 1 kap. 6 § regeringsformen följer att regeringen styr riket och att den är ansvarig inför riksdagen. Enligt 1 kap. 4 § andra stycket regeringsformen granskar riksdagen rikets styrelse och förvaltning.

Riksdagens kontrollmakt regleras främst i 13 kap. regeringsformen. I kapitlet finns bestämmelser om konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (1 och 2 §§), åtal mot statsråd (3 §), misstroendeförklaring mot statsråd (4 §), riksdags­ledamöters interpellationer och frågor till statsråd (5 §), Riksdagens ombudsmäns tillsyn över tillämpningen av lagar och andra författningar (6 §) och Riksrevisionens granskning av statens verksamhet (7–9 §§).

Konstitutionsutskottets granskning

Av 13 kap. 1 § första stycket regeringsformen följer att konstitutionsutskottet ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för granskningen få ut protokollen över beslut i regerings­ärenden, handlingar som hör till dessa ärenden samt regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Andra utskott och varje riksdagsledamot får hos konstitutionsutskottet skriftligen väcka frågor om statsrådens tjänsteutövning eller handläggningen av regerings­ärenden (13 kap. 1 § andra stycket regeringsformen).

Konstitutionsutskottets granskning kan sägas syfta till att kontrollera om statsråden i sin tjänsteutövning och Regeringskansliet vid sin handläggning av regeringsärendena har följt gällande regler och vedertagen praxis. Vid underlåtenhet att handla prövas om det fanns en skyldighet att handla enligt regler och praxis. De regler som i första hand åsyftas är procedur- och kompetensregler i regeringsformen och riksdagsordningen.

När det gäller konstitutionsutskottets utredningar av ett granskningsärende begärs i regel skriftliga redovisningar från Regeringskansliet. Det förekommer även muntliga utfrågningar med statsråd eller f.d. statsråd. Ett statsråd eller ett f.d. statsråd är inte skyldig att inställa sig till en utskottsutfrågning, dvs. det finns ingen formell närvaroplikt. Numera finns en rutin som innebär att ett nytillträtt statsråd undertecknar en försäkran om att medverka i konstitutions­utskottets granskning efter det att han eller hon har lämnat uppdraget som statsråd.

Konstitutionsutskottet ska när det finns skäl till det, minst en gång om året, meddela riksdagen vad utskottet vid sin granskning har funnit värt att uppmärksamma (13 kap. 2 § regeringsformen). Riksdagen kan med anledning av detta göra en framställning till regeringen.

Sedan 1997 har konstitutionsutskottet avgett betänkanden om granskningen två gånger per år och vissa år även särskilda betänkanden efter större granskningar. På hösten avger utskottet ett granskningsbetänkande där vissa allmänna, administrativt inriktade granskningsuppgifter om regeringsarbetet behandlas (s.k. allmän granskning). Under våren avges ett betänkande om de frågor som under året har väckts av riksdagsledamöter (s.k. särskild granskning). Då granskar konstitutionsutskottet om anmälda statsråd har gjort något fel i sin tjänsteutövning.

Åtal mot statsråd

Av 13 kap. 3 § regeringsformen följer att den som är eller har varit statsråd får dömas för brott i utövningen av statsrådstjänsten endast om han eller hon genom brottet grovt har åsidosatt sin tjänsteplikt. Åtal beslutas av konstitutionsutskottet och prövas av Högsta domstolen.

Paragrafen utgör i sig inte någon straffbestämmelse. För att ett statsråd eller ett f.d. statsråd ska kunna fällas till ansvar förutsätts att ett brott har begåtts enligt brottsbalken eller någon annan straffrättslig lagstiftning och att brottet innebär ett grovt åsidosättande av tjänsteplikten (Eka m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 637). Som skäl för en särskild ansvarsbestämmelse för statsråd framhöll Grundlagberedningen följande (SOU 1972:15 s. 205):

Vad beträffar ministrarnas ämbetsutövning fäster beredningen vikt vid att ministrarna i sitt handlande ofta ställs i situationer som inte har full motsvarighet för andra tjänstemäns vidkommande. Ministrarna kan inte i samma omfattning som dessa få ledning för sitt handlande i lagregler och andra rättsgrundsatser. Det kan finnas ett behov av att dra gränsen mellan straffbart och straffritt på ett annat sätt: s.k. intressekonflikter kan oftare tänkas tala för straffrihet än i andra fall av ämbetsansvar.

Misstroendeförklaring

Misstroendeförklaring infördes vid enkammarreformen 1969 som en yttersta garanti för parlamentarismen. Det hade länge ansetts vara en brist att det i grundlag saknades bestämmelser om regeringens parlamentariska ansvar som gjorde det möjligt att kontinuerligt kontrollera om regeringen hade riksdagens förtroende (prop. 1968:27 s. 204). Bestämmelsen om misstroendeförklaring ersatte den tidigare ordningen som innebar att riksdagen på förslag från konstitutionsutskottet kunde begära entledigande av det eller de statsråd mot vilket eller vilka utskottet riktat anmärkningar, det s.k. dechargeinstitutet.

Av 13 kap. 4 § regeringsformen följer att riksdagen kan förklara att ett statsråd inte har riksdagens förtroende. Ett yrkande om en sådan misstroende­förklaring ska väckas av minst en tiondel av riksdagens ledamöter för att tas upp till prövning. För att riksdagen ska bifalla ett yrkande om misstroende­förklaring krävs på motsvarande sätt som vid regeringsbildning att fler än hälften av riksdagens ledamöter röstar för det.

En omröstning gäller endast yrkandet om misstroendeförklaring, inte skälen för detta. Skilda grupper inom riksdagen kan alltså få igenom en misstroendeförklaring av ett visst statsråd även om de är oeniga om motiven.

Bestämmelser om vilken verkan en misstroendeförklaring har finns i 6 kap. regeringsformen. Av 7 § följer att om riksdagen förklarat att statsministern eller något annat statsråd inte har riksdagens förtroende, ska talmannen entlediga statsrådet. Entledigas statsministern ska övriga statsråd enligt 9 § också entledigas. Regeringen kan dock förhindra ett entledigande av statsministern eller av ett annat statsråd genom att inom en vecka från misstroendeförklaringen utlysa extra val.

Ett yrkande om misstroendeförklaring ska inte beredas i utskott, utan på samma sätt som vid ett förslag till ny statsminister bereds yrkandet endast på politisk väg genom informella överläggningar inom och mellan parti­grupperna.

Interpellationer och frågor

Av 13 kap. 5 § regeringsformen följer att en riksdagsledamot får framställa interpellationer och frågor till ett statsråd i angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen.

Konstitutionsutskottet har framhållit att frågeinstituten är ett led i riksdagens grundlagsstadgade kontrollmakt (bet. 2009/10:KU10 s. 162). Genom regleringen av interpellationer och frågor förankras den enskilda riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör hans eller hennes tjänsteutövning. Enligt utskottet fyller frågeinstituten en viktig funktion inom det parlamentariska systemet genom de möjligheter som de ger riksdagen till information, debatt och kontroll av regeringen.

Tidigare utredningar m.m.

Konstitutionsutskottets granskning

Grundlagsutredningen behandlade frågor om kontrollmakten (SOU 2008:125 s. 279 f.). I denna del föreslog utredningen vissa förtydliganden. Det gällde i första hand konstitutionsutskottets granskning. Grundlagsutredningen föreslog att konstitutionsutskottets uttryckliga rätt till handlingar skulle utvidgas. Utöver protokollen i regeringsärenden och de övriga handlingar som hör till dessa ärenden skulle konstitutionsutskottet enligt förslaget även få ut de handlingar hos regeringen som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Syftet med tillägget var enligt utredningen att rätten att få tillgång till handlingar bättre skulle korrespondera med utskottets granskningsområde.

Av betydelse för frågan om sanningsplikt vid utskottsutfrågningar är även saklighetskravet i 1 kap. 9 § regeringsformen. I ett granskningsbetänkande hösten 2007 uppgav utskottet följande (bet. 2007/08:KU6 s. 33):

[Utskottet vill] starkt framhålla att uppgifter som lämnas till konstitutions­utskottet ska vara korrekta. Medvetet vilseledande uppgifter kan självfallet aldrig accepteras och står i strid med saklighetskravet i regeringsformen. Den konstitutionella kontroll som utförs av konstitutionsutskottet förutsätter att utskottet kan lita på att uppgifter som lämnas till utskottet är riktiga samt att de ger en rättvisande bild av det som granskas och att inte väsentliga fakta utelämnas. Kan utskottet inte lita på detta undergrävs den konstitutionella kontrollen av regeringen. Utskottet kan konstatera att felaktiga uppgifter lämnades från Regeringskansliet till utskottet under den förra granskningen. Ytterst har berört statsråd ansvaret för att uppgifts­lämnandet från Regeringskansliet till utskottet går rätt till. Som chef för hela Regeringskansliet har statsministern därvidlag ett särskilt ansvar. Här kan flera åtgärder vara nödvändiga att vidta för att säkerställa att de svar som lämnas till konstitutionsutskottet bygger på korrekta uppgifter. Dit kan höra att tydliggöra krav på dokumentation av interna beslut och förbättra medvetenheten i Regeringskansliet om innehållet i Regerings­kansliets interna föreskrifter.

Konstitutionsutskottet beslutade vid ett sammanträde i maj 2014 att ge en utredare i uppdrag att utvärdera frågan om statsråds medverkan i konstitutions­utskottets granskning. Utredaren överlämnade sin rapport till utskottet i september 2015 (2015/16:RFR1).

Frågan om sanktioner om ett statsråd eller f.d. statsråd vägrar att medverka i utskottets granskning behandlades av utredaren. I denna del framhöll utredaren att rättsliga sanktioner medför flera komplikationer och att det alltså finns skäl att inte ha en ordning där utskottet fattar beslut som innebär sanktioner av mer rättsligt slag. Utredaren fann att möjligheten att statsråd när de tillträder gör ett åtagande att medverka i konstitutionsutskottets granskning också efter att de lämnat uppdraget som statsråd är tilltalande och att det bör förväntas att statsministern ställer sådana krav.

Utredaren behandlade vidare frågan om sanningsplikt. I denna del anfördes bl.a. att en lagstadgad sanningsplikt knappast är nödvändig av samma skäl som kan sägas gälla för vittnesmål inför domstol. Bristande sanningsenlighet inför konstitutionsutskottet kan enligt utredaren i och för sig tänkas förekomma, men det framstår ändå knappast som ett mycket omfattande eller påtagligt samhällsproblem. Det finns enligt utredaren knappast kriminalpolitiskt sett tillräckliga skäl att använda straff som sanktion för bristande sanningsenlighet inför konstitutionsutskottet. Lagstiftning om sanningsplikt borde därför inte införas.

Rapporten behandlades av konstitutionsutskottet, som delade utredarens bedömningar (bet. 2015/16:KU10 s. 35 f.). Utskottet framhöll i likhet med utredaren att kontrollmakten är en central del i riksdagens ställning som det främsta statsorganet. En fungerande kontrollmakt är enligt utskottet vital för att säkerställa det politiska systemets demokratiska legitimitet, och det är en rimlig slutsats att de som utsätts för granskning ska bidra med uppgifter som de granskande organen behöver. Det kan redan sägas ligga i det levande statsskicket att den som ombeds att lämna uppgifter till konstitutionsutskottet gör det i den form som utskottet finner lämplig.

Utskottet konstaterade att en slutsats i rapporten är att det går att lagstifta om f.d. statsråds skyldighet att medverka i konstitutionsutskottets granskning. Även om frågan är viktig innebär det, som påpekas i rapporten, dock inte att lagstiftning bör väljas. Enligt utskottet finns det skäl att nogsamt försöka finna en väg som löser problemet utan lagstiftning.

Därutöver fann utskottet utredarens resonemang om bl.a. sanktioner och sanningsplikt väl avvägda. Vidare anförde utskottet följande (s. 36):

Det finns sammanfattningsvis flera argument mot att föreslå lagstiftning. I utredningen redovisas en möjlighet att nå det eftersträvade målet, att även f.d. statsråd hörsammar inbjudningar från utskottet. Den av utredaren skisserade ordningen innebär att tillträdande statsråd gör ett åtagande att medverka i konstitutionsutskottets granskning också efter att de lämnat uppdraget som statsråd. Utskottet delar utredarens synpunkter även i detta avseende och förväntar sig att statsministern ställer sådana krav i samband med regeringsbildningen. Kraven och åtagandena bör enligt utskottets uppfattning dessutom avfattas skriftligt så att de kan följas upp på ett tillfredsställande sätt.

Utskottet kommer i sin granskning att följa upp att statsministern har ställt dessa krav och i vilken form. Det kan ske inom ramen för den administrativt inriktade granskningen som utskottet genomför varje höst. Därigenom kommer det att ske en löpande redovisning och uppföljning av ordningen.

Givet att tydliga krav har ställts på statsråden, och att dessa krav har gjorts offentliga, bör den politiska debatten – och den negativa uppmärksamhet som en vägran att komma till konstitutionsutskottet för med sig – vara en tillräcklig sanktion för att motverka en sådan vägran.

Utskottet vill dock, som anförs i utredningen, framhålla att om det visar sig att den ordning som utskottet här förordar inte är tillräcklig bör lagstiftning kunna komma i fråga. Utskottet konstaterar att utredarens rapport i ett sådant lagstiftningsarbete skulle utgöra ett värdefullt underlag.

Våren 2017 granskade utskottet vilka åtgärder som hade vidtagits för att säkerställa tidigare statsråds medverkan i konstitutionsutskottets granskning (bet. 2016/17:KU20). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att statsministern hade ställt krav på tillträdande statsråd att medverka i konstitutionsutskottets granskning efter att de lämnat uppdraget som statsråd. Åtagandena från statsråden var först inte undertecknade, vilket inte var tillfredsställande, men utskottet välkomnade att statsministern därefter hade sett till att införa en ordning i enlighet med utskottets tidigare ställnings­tagande.

Misstroendeförklaring

Av förarbetena till regeringsformens bestämmelser om misstroendeförklaring framgår att grundlagsstiftarna tänkte sig en bestämd skillnad och gränslinje mot konstitutionsutskottets granskning (SOU 1963:17 s. 146 f. och SOU 2008:125 s. 266). Författningsutredningen betonade att omröstningen om misstroendeförklaring inte ska gälla en särskild politisk sakfråga utan endast frågan om huruvida regeringen tolereras av riksdagen eller inte. En regering behöver alltså inte ha begått något fel för att drabbas av en misstroende­förklaring. Distinktionen mellan att tolerera regeringen i allmänhet och enskilda sakfrågor syftar till att bidra till politisk stabilitet. Ett parti som motsätter sig regeringens avgörande i en betydande sakfråga men i övrigt tolererar regeringen ska inte behöva medverka till regeringens fall.

Författningsutredningen menade vidare att det i andra länder hade förekommit att enskilda sakfrågor sammanflätats med regeringens överlevnad och att detta lett till politisk instabilitet och därmed borde undvikas. Därför valdes en omröstningsregel där frånvarande och nedlagda röster skulle räknas som stöd för den sittande regeringen. Utredningen menade att detta skulle bidra till politisk stabilitet och att regeln var en garanti mot missbruk av rätten till misstroendeförklaring.

Även Grundlagsutredningen behandlade bestämmelserna i regerings­formen om misstroendeförklaring (SOU 2008:125 s. 257 f.). Enligt utredningen fanns det inte skäl att ändra dessa bestämmelser. I denna del framhöll Grundlagsutredningen att möjligheterna att framställa ett yrkande om misstroendeförklaring hade haft både principiell och praktisk betydelse samt bidragit till att vitalisera den moderna svenska demokratin. I allmänhet torde enligt utredningen motsättningar mellan regeringen och riksdagsmajoriteten lösas utan att misstroendeförklaring behöver tillgripas, t.ex. genom att regeringen eller ett enskilt statsråd föregriper en sådan förklaring och avgår självmant. Vidare framhöll utredningen att regeringsformens regler om misstroendeförklaring ska ses som en yttersta garanti för parlamentarismen och därmed fyller en mycket betydelsefull roll i vårt statsskick. Tillämpningen av bestämmelserna hade också visat sig fungera väl.

Tidigare riksdagsbehandling och konstitutionsutskottets granskning

Utnämningsmakten

Sedan 2003 granskar konstitutionsutskottet återkommande regeringens utövande av utnämningsmakten inom ramen för den allmänna granskningen (se bet. 2003/04:KU10, bet. 2005/06:KU10, bet. 2007/08:KU10, bet. 2009/10:KU10, bet. 2011/12:KU10, bet. 2013/14:KU10, bet. 2015/16:KU10, bet. 2017/18:KU10, bet. 2020/21:KU10 och bet. 2024/25:KU10). Dessa granskningar avsåg tidigare endast utnämningar av myndighetschefer för statliga myndigheter i Sverige. Från och med våren 2006 kompletterades de dock med granskningar av regeringens utnämningar av ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna. Genomgående har utskottet i sin granskning uppmärksammat politisk bakgrund och fördelning mellan könen bland de som utnämnts. Från och med hösten 2009 har utskottet också granskat öppna rekryteringsförfaranden vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter. Frågor om förflyttning av myndighetschefer har behandlats inom ramen för utnämningsmakten sedan hösten 2013. Hösten 2017 granskade utskottet även de åtgärder som regeringen vidtagit för att öka öppenheten vid tjänstetillsättningen av chefer vid myndigheter i Sverige samt frågor om förflyttningar av myndighetschefer.

Konstitutionsutskottets granskning

Motioner om konstitutionsutskottets möjligheter att avkräva de utfrågade en sanningsförsäkran och att använda tvångsmedel för att få kallade personer att infinna sig har vid flera tillfällen behandlats av utskottet (se t.ex. bet. 2001/02:KU12). Enligt utskottet förutsätter krav på sanningsförsäkran en formell närvaroplikt, och utfrågningarna skulle därmed få en helt annan karaktär än att tjäna som ett sätt att inhämta sakupplysningar. Mot bakgrund av det anförda har utskottet konsekvent avstyrkt sådana yrkanden.

Senast utskottet i sak behandlade motionsyrkanden om konstitutions­utskottets granskning motsvarande de nu aktuella var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (SD). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet motsvarande motionsyrkanden våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Ett utvidgat ansvar för statsråd

Motionsyrkanden om ett utvidgat ansvar för statsråd behandlades av konstitutionsutskottet våren 2022 (bet. 2021/22:KU30). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att 13 kap. regeringsformen innehåller olika bestämmelser som reglerar riksdagens kontrollmakt och att bestämmelserna fyller en viktig funktion inom det parlamentariska systemet genom de möjligheter som de ger riksdagen att kontrollera regeringen och enskilda statsråd. Utskottet såg inte skäl att därutöver ta några sådana initiativ som motionärerna föreslog och avstyrkte motionsyrkandena.

Även våren 2023 behandlade utskottet i sak motionsyrkanden om ett utvidgat ansvar för statsråd (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sitt tidigare ställningstagande och avstyrkte yrkandena. I betänkandet lämnades två reser­vationer (SD, C). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet motsvarande motionsyrkanden våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Misstroendevotum

Ett motionsyrkande om misstroendevotum behandlades av konstitutions­utskottet våren 2022 (bet. 2021/22:KU30). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att bestämmelserna i regeringsformen om misstroende­förklaring hade setts över av Grundlagsutredningen som ansett att det inte funnits skäl att ändra dessa bestämmelser. Utskottet gjorde inte någon annan bedömning och avstyrkte motionsyrkandet.

Även våren 2023 behandlade utskottet i sak ett motionsyrkande om misstroendevotum (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sitt tidigare ställningstagande och avstyrkte yrkandet. I betänkandet lämnades en reservation (C). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet ett motsvarande motionsyrkande våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Utskottets ställningstagande

Bestämmelser i regeringsformen lägger utnämningsmakten i regeringens hand. Konstitutionsutskottet granskar återkommande regeringens utövande av utnämningsmakten. Utskottet anser att den rådande ordningen bör bestå och är inte berett att vidta någon åtgärd med anledning av motionsyrkandet om utnämningsmakten. Yrkandet avstyrks.

Utskottet har tidigare behandlat motsvarande motionsyrkanden om konstitutionsutskottets granskning, ett utvidgat ansvar för statsråd och misstroendevotum. Utskottet vidhåller tidigare ställningstaganden i dessa delar och yrkandena avstyrks.

Motionerna

Grundläggande regler om budget

I kommittémotion 2024/25:3159 av Malin Björk m.fl. (C) yrkande 6 vill motionärerna grundlagsfästa grundläggande budgetregler så att effekterna av 1990-talets ändringar inte går förlorade. Motionärerna framhåller att även när det gäller budgetreglerna har det visat sig att partitaktiska hänsyn ofta tillåts företräde framför vikten av långsiktigt hållbara regler. I regeringsformen finns det knappt några bestämmelser om budget.

Penningenheten

Matheus Enholm m.fl. (SD) efterlyser i kommittémotion 2024/25:1375 yrkande 7 ett tillkännagivande om att grundlagsfästa att valutan i Sverige är den svenska kronan. Motionärerna framhåller att politiker i Sverige eller Bryssel kan besluta att Sverige ska gå med i valutaunionen, och för att undvika detta bör regleringen av penningenheten i Sverige finnas i regeringsformen.

Gällande rätt

Finansmakten

Med finansmakten avses rätten att bestämma om inkomster till staten och att förfoga över statens tillgångar, främst genom beslut om utgifter (prop. 1973:90 s. 212). Enligt 1 kap. 4 § regeringsformen är det riksdagen som beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. I 9 kap. regeringsformen finns närmare bestämmelser om finansmakten. Budget­processen regleras i 1–11 §§. I kapitlet finns också bestämmelser om valutapolitiken och Riksbanken.

Budgetprocessen

Av 9 kap. 1 § regeringsformen följer att riksdagen beslutar om skatter och avgifter till staten samt om statens budget. I 9 kap. 2–11 §§ regeringsformen finns närmare bestämmelser om budgetprocessen. Regleringen är dock översiktlig och kortfattad. Bestämmelserna i 9 kap. regeringsformen beskriver på ett övergripande sätt riksdagens och regeringens befogenheter på budget­området. Regleringen i regeringsformen kompletteras av bestämmelser i riksdagsordningen och budgetlagen (2011:203). Riksdagsordningen inne­håller bl.a. bestämmelser om vad som ska ingå i budgetpropositionen, indelning av statens budget i utgiftsområden och riksdagens behandling av budgetpropositionen.

Enligt förarbetena till regeringsformen är det inte bara med tanke på budgetens uppgift som ett instrument för fördelningen av ekonomiska resurser som det är önskvärt att regeringsformens bestämmelser inte i onödan binder statsmakternas handlingsmöjligheter (prop. 1973:90 s. 223). Också från stabiliseringspolitisk synpunkt är det angeläget att regeringsformen medger en stor flexibilitet på utgiftsregleringens område. Det föredragande statsrådet anförde bl.a. följande (s. 222):

För egen del anser jag att ständiga förändringar i fråga om budgetens innehåll, den ekonomisk-politiska debatten och den tekniska utvecklingen leder till att det statliga budgetsystemet måste kunna förnyas successivt. Enligt min mening bör RF inte lägga hinder i vägen för en sådan utveckling. Frågorna om statsbudgetens och anslagssystemets utformning ägnar sig därför inte för grundlagsreglering.

Riksbanken

I 9 kap. 13–16 §§ regeringsformen finns bestämmelser om Riksbanken. Enligt 9 kap. 13 § första stycket är Riksbanken rikets centralbank och en myndighet under riksdagen. Det framgår vidare av andra stycket att Riksbanken ansvarar för att utforma och genomföra penningpolitiken. Enligt 13 kap. 15 § regerings­formen får ingen myndighet bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor om bl.a. utformningen och genomförandet av penningpolitiken.

Enligt 9 kap. 14 § regeringsformen har endast Riksbanken rätt att ge ut sedlar och mynt. Föreskrifter om utgivning och giltighet av sedlar och mynt meddelas genom lag.

Av 4 kap. 1 § lagen (2022:1568) om Sveriges riksbank framgår att Sveriges valuta benämns krona och att 1 krona består av 100 öre.

Internationella förhållanden

Av 1 kap. 10 § regeringsformen framgår att Sverige är medlem i EU.

Enligt 10 kap. 1 § regeringsformen ingås överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer av regeringen. Om en för riket bindande internationell överenskommelse förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller om den i övrigt gäller ett ämne som riksdagen ska besluta om får regeringen dock inte ingå en sådan överens­kommelse utan att den har godkänts av riksdagen (10 kap. 3 § första stycket regeringsformen). Om t.ex. en överenskommelse skulle förutsätta ändring i en vanlig lag krävs att regeringen innan den ingår överenskommelsen inhämtar riksdagens godkännande. Riksdagens godkännande beslutas då med enkel majoritet (jfr 4 kap. 7 § regeringsformen).

Av 10 kap. 3 § andra stycket regeringsformen framgår att ifall en särskild beslutsordning föreskrivs för det riksdagsbeslut som förutsätts för riksdagens godkännande ska den beslutsordningen även tillämpas vid godkännandet av överenskommelsen. Om t.ex. en överenskommelse skulle förutsätta en ändring i en grundlag krävs det att riksdagens godkännande lämnas i samma form som gäller för grundlagsändringar (jfr 8 kap. 14–16 §§ regeringsformen). Detta innebär att frågan om ett godkännande av en internationell överenskommelse kan hänskjutas till en beslutande folkomröstning om överenskommelsen förutsätter en grundlagsändring. Grundlagsstiftning är inte det enda fallet där regeringsformen föreskriver en särskild beslutsordning. På flera ställen ställs krav på kvalificerad majoritet eller särskilt flertal för beslut. I regeringsformen finns exempelvis särskilda regler för beslut om sådana befogenhetsöverlåtelser som utan grundlagsändring kan göras inom ramen för unionssamarbetet (10 kap. 6 § regeringsformen) eller utanför unionssamarbetet (10 kap. 7 § regeringsformen). Det ankommer på riksdagen att senast i samband med godkännandet av en sådan överenskommelse också pröva om den förutsätter vissa andra riksdagsbeslut, t.ex. en grundlagsändring eller befogenhets­överlåtelser enligt 10 kap. 6 och 7 §§ regeringsformen.

Tidigare utredningar

Regeringsformen innehåller vissa grundläggande bestämmelser om det svenska statsskicket. Några närmare bestämmelser om det ekonomiska systemet finns inte i regeringsformen. Frågan om en principdeklaration diskuterades under arbetet med 1974 års regeringsform, men någon bred politisk enighet kunde inte nås.[10]

När det gällde finansmakten ansåg Grundlagsutredningen att utgångs­punkten för regleringen av finansmakten i regeringsformen även i fortsättningen bör vara att endast på ett mer övergripande sätt reglera riksdagens och regeringens befogenheter på budgetområdet (SOU 2008:125 s. 569 f.). Enligt utredningen borde endast bestämmelser som är av sådan vikt och har fått en sådan politisk acceptans att de inte kan antas bli föremål för ändring inom överskådlig tid finnas i regeringsformen. Inom den ram som detta ger bör regleringen så tydligt som möjligt återspegla den faktiska budgetprocessen. Utredningen föreslog att vissa bestämmelser skulle tas bort och att viss konstitutionell praxis skulle lagfästas. Betänkandet innehöll även vissa andra förslag till ändringar.

Grundlagsutredningen föreslog bl.a. att regleringen av situationen när budgeten inte har beslutats före budgetperiodens början skulle kompletteras med en bestämmelse som innebär att om riksdagen inte ens provisoriskt har beslutat om anslag för ett visst ändamål ska den senaste budgeten, med de ändringar som följer av andra beslut av riksdagen, gälla till dess att annat har beslutats. Vidare föreslogs en bestämmelse i regeringsformen om att regeringen ska överlämna en årsredovisning för staten till riksdagen.

Regeringen ställde sig bakom förslagen, som därefter antogs av riksdagen (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).

Flera översyner har gjorts av budgetprocessen som lett till en ökad reglering i bl.a. riksdagsordningen i syfte att förstärka och tydliggöra processen. Som exempel kan nämnas Budgetprocesskommittén (SOU 2013:73) och Kommittén om en tydligare budgetprocess (SOU 2017:78).

Tidigare riksdagsbehandling

Finansutskottet har flera gånger behandlat förslag om ett svenskt formellt undantag från valutaunionen. Förslagen har avstyrkts eftersom utskottet har stått fast vid sin tidigare bedömning att Sverige inte behöver ett formellt undantag från valutaunionen (t.ex. bet. 2011/12:FiU40 och bet. 2012/13:FiU28). Bedömningen har gjorts mot bakgrund av att kommissionen efter den svenska folkomröstningen 2003 förklarade att det inte är nödvändigt med ett formellt undantag om att Sverige inte behöver införa euron. Sveriges hållning till valutaunionen grundas på riksdagens beslut enligt betänkande 1997/98:FiU9 Sverige och den ekonomiska och monetära unionen. Beslutet innebär att Sverige inte deltar i valutaunionen från början och att frågan om ett senare deltagande ska underställas svenska folket för prövning med ett slutligt beslut av riksdagen.

Våren 2013 yttrade konstitutionsutskottet sig till finansutskottet med anledning av regeringens proposition 2012/13:39 Fördraget om stabilitet, samordning och styrning inom Ekonomiska och monetära unionen (yttr. 2012/13:KU4y), den s.k. finanspakten. När det gällde de konstitutionella förutsättningarna för Sveriges godkännande av fördraget uppgav utskottet bl.a. följande (s. 5 f.):

När det gäller Sveriges bundenhet av fördraget konstaterar utskottet att några rättsliga förpliktelser för Sveriges del endast kan uppkomma på två sätt. Det kan ske genom att Sverige inför euron som valuta. Det kan även ske genom att Sverige själv förklarar sin avsikt att vara bundet av delar av fördraget. Oaktat vilket av dessa två sätt som skulle innebära att Sverige i framtiden träffas av fördragets bestämmelser så är utskottets bedömning att en sådan bindning skulle kräva ytterligare ställningstaganden och ett godkännande av riksdagen.

Den sammantagna bedömningen från utskottet är att ett godkännande av fördraget i enlighet med regeringens förslag kan beslutas inom ramen för gällande grundlagsreglering och utan befogenhetsöverlåtelse. Godkännande av fördraget i enlighet med regeringens förslag förutsätter således enligt utskottet ingen särskild beslutsordning.

Våren 2014 behandlade konstitutionsutskottet ett par motioner om huruvida den svenska penningenheten borde framgå av regeringsformen (bet. 2013/14:KU18). I sitt ställningstagande noterade utskottet att frågor om regleringen av finansmakten i regeringsformen relativt nyligen hade utretts av Grundlagsutredningen, som bl.a. uttalat att endast bestämmelser som är av sådan vikt och har en sådan politisk acceptans att de inte kan antas bli föremål för ändring inom överskådlig tid borde finnas i regeringsformen. Mot bakgrund av det anförda avstyrkte utskottet motionerna.

Senast utskottet i sak behandlade ett motionsyrkande om att den svenska penningenheten borde framgå av regeringsformen var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandet. I betänkandet lämnades en reservation (SD). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet ett motsvarande motionsyrkande våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Våren 2023 behandlade konstitutionsutskottet ett motionsyrkande om att grundlagsfästa grundläggande budgetregler (bet. 2022/23:KU30). Utskottet konstaterade att utgångspunkten för regleringen av finansmakten i regerings­formen är att endast på ett mer övergripande sätt reglera riksdagens och regeringens befogenheter på budgetområdet och att närmare bestämmelser om budgetprocessen bl.a. finns i budgetlagen och riksdagsordningen. Mot bakgrund av det anförda fann utskottet inte skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna föreslog. Motionsyrkandet avstyrktes därför. I betänkandet lämnades en reservation (C). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet ett motsvarande motionsyrkande våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Utskottets ställningstagande

Utskottet har tidigare behandlat ett motionsyrkande om att grundlagsfästa grundläggande budgetregler. Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande och avstyrker motionsyrkandet.

Utskottet har även tidigare behandlat motionsyrkanden om att den svenska penningenheten borde framgå av regeringsformen. Utskottet finner inte skäl att vidta någon åtgärd med anledning av motionsyrkandet. Det avstyrks.

Motionerna

Bestämmelser om Sverige och det svenska språket

Matheus Enholm m.fl. (SD) yrkar i kommittémotion 2024/25:1375 att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om en ny programskrivning (yrkande 1) och om svenska språket (yrkande 8). Enligt motionärerna bör regeringsformen inledas med en berättelse om Sverige som land och svenskarna som folk. Vidare bör det enligt motionärerna i regerings­formen regleras att svenskan är huvudspråk i Sverige. Även Runar Filper m.fl. (SD) efterlyser i kommittémotion 2024/25:1345 yrkande 5 ett tillkänna­givande om att verka för att svenskan ska klassas som officiellt huvudspråk i Sverige. Enligt motionärerna bör en sådan reglering göras i grundlag.

Bestämmelse om att Sverige är ett kristet land

I motion 2024/25:320 yrkar Erik Hellsborn (SD) på att det i regeringsformen ska införas en formulering om att Sverige är ett kristet land. Eftersom kristendomen är så grundläggande för Sverige är det enligt motionären rimligt att det framgår av regeringsformen.

Bestämmelser om nationella minoriteter och minoritetsspråken och om svensk kultur

Nooshi Dadgostar m.fl. (V) begär i partimotion 2024/25:1935 yrkande 1 att regeringen bör tillsätta en utredning i syfte att se över frågan om ett starkare grundlagsskydd för de nationella minoriteterna och urfolket samer samt minoritetsspråken. Även Malin Björk m.fl. (C) efterlyser i kommittémotion 2024/25:3159 yrkande 31 ett tillkännagivande om att de nationella minoriteterna och minoritetsspråken bör inkluderas i grundlagen. Enligt motionärerna bör de nationella minoriteterna och de nationella minoritets­språken framgå av regeringsformen.

Matheus Enholm m.fl. (SD) yrkar i kommittémotion 2024/25:1375 yrkande 5 att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om etniska, språkliga och religiösa minoriteters kultur- och samfundsliv. Enligt motionärerna bör regleringen i regeringsformen om att det allmänna ska främja minoriteters egen kultur och samfundsliv i Sverige tas bort. Sådana kulturella undantag bör enligt motionärerna endast vara förbehållna de nationella minoriteter i Sverige som har erkänts genom lag.

I motion 2024/25:1295 efterlyser Staffan Eklöf (SD) ett tillkännagivande om att utreda en ändring i regeringsformen för att även skydda den svenska kulturen. Enligt motionären bör den svenska kulturen åtnjuta samma skydd som i 1 kap. 2 § regeringsformen ges vissa minoriteters kulturliv.

Bestämmelse om skydd av transpersoner

Ulrika Westerlund m.fl. (MP) vill i kommittémotion 2024/25:804 yrkande 1 göra ett tillägg i 1 kap. 2 § regeringsformen så att även könsöverskridande identitet och uttryck inkluderas.

Bestämmelser om svenskt medborgarskap

I kommittémotion 2024/25:1375 yrkande 2 begär Matheus Enholm m.fl. (SD) ett tillkännagivande om att ta tillbaka senare grundlagsrevisioners utmönst­ringar av begreppet svenska medborgare. Skyddet i svensk grundlag ska enligt motionärerna i första hand syfta på och åtnjutas av svenska medborgare.

Gällande rätt

Regeringsformen

I 1 kap. regeringsformen finns bestämmelser om statsskickets grunder. Avsikten med kapitlet är att det ska ge en bild i stort av de grundstenar på vilka den svenska författningen vilar (prop. 1973:90 s. 227). Genom sin konstruktion ger 1 kap. regeringsformen också en bild av det politiska systemet som demokratiskt och parlamentariskt (Holmberg m.fl., Grund­lagarna, 3 uppl., 2012, s. 50).

Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen utgår all offentlig makt i Sverige från folket, och den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

I 1 kap. 2 § regeringsformen fastslås vissa grundläggande mål för politiken. Bestämmelsen brukar kallas för målsättningsparagrafen, och dess innehåll är sådant att man får förutsätta att det accepteras av de allra flesta invånarna i Sverige.

Av bestämmelsen följer att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Det sägs vidare att det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

Enligt målsättningsbestämmelsen ska det allmänna även verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna ska också verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska dessutom motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Avslutningsvis framhålls att det samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.

Målsättningsparagrafen är inte bindande och ger därför t.ex. inte upphov till några fri- och rättigheter som kan göras gällande av den enskilde mot det allmänna.

I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. Bland annat finns två särskilda bestämmelser om skydd mot diskriminering som är rättsligt bindande. Bestämmelserna ger ett absolut skydd mot olika typer av diskriminerande föreskrifter och innebär att sådana föreskrifter inte kan meddelas utan grundlagsändring. I 2 kap. 12 § regerings­formen föreskrivs att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning. Vidare följer av 2 kap. 13 § regeringsformen att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas på grund av sitt kön, om inte föreskriften utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.

Bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen är formulerade så att utgångs­punkten för fri- och rättighetsskyddet gäller för både svenska medborgare och andra här i riket. Några av bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen omfattar dock endast svenska medborgare. Detta gäller skyddet mot åsiktsregistrering, landsförvisning eller annat hinder för att resa in i landet samt skyddet för medborgarskapet och friheten att förflytta sig inom riket och att lämna detta. Därtill följer av 2 kap. 25 § regeringsformen att för andra än svenska medborgare här i riket får särskilda begränsningar göras genom lag i fråga om vissa angivna fri- och rättigheter.

Regeringsformen innehåller krav på svenskt medborgarskap även i några andra situationer. Riksdagsledamöterna måste vara svenska medborgare, liksom statschefen. Ett statsråd måste vara svensk medborgare, och kravet på svenskt medborgarskap gäller också för ordinarie domare, justitiekanslern, riksdagens ombudsmän och riksrevisorn.

Relationen mellan staten och Svenska kyrkan

Den nuvarande relationen mellan staten och Svenska kyrkan föregicks av ett principbeslut som riksdagen fattade 1995 (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12). Enligt principbeslutet skulle den rättsliga regleringen av trossamfundens förhållanden vara föremål för ett konstitutionellt skydd, som syftade till att säkerställa stabila förutsättningar för den särskilda verksamhet som trossamfunden bedriver utan att ge samfunden en rättslig särställning i andra hänseenden (Holmberg m.fl., s. 374). Under de följande åren följdes principbeslutet upp genom ett antal beslut. Här kan nämnas ändringar i regeringsformen och tryckfrihetsförordningen samt lagar om trossamfund och Svenska kyrkan.

I lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan finns bestämmelser om grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund. Enligt 3 § lagen (1998:1593) om trossamfund är ingen skyldig att tillhöra något trossamfund. Bestämmelser om när ett annat trossamfund än Svenska kyrkan är berättigat till statsbidrag finns i lagen (2024:487) om statsbidrag till trossamfund.

Nationella minoriteter

Riksdagen beslutade i december 1999 att Sverige genom lag skulle ansluta sig till Europarådets ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (ram­konventionen) och den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk (minoritetsspråkskonventionen). Riksdagen fattade samtidigt beslut om att erkänna fem nationella minoriteter och deras språk. I Sverige finns fem genom lag erkända nationella minoriteter: judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar, och i lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk föreskrivs vissa grundläggande rättigheter för samtliga fem nationella minoriteter i Sverige och vissa särskilda rättigheter för finsk-, samisk- och meänkielitalande.

Språklagen m.m.

I språklagen (2009:600) föreskrivs att svenska är huvudspråk i Sverige. Det innebär att svenska är samhällets gemensamma språk, som alla som är bosatta i Sverige ska ha tillgång till och som ska kunna användas inom alla samhällsområden. Det allmänna har enligt lagen ett särskilt ansvar för att svenskan används och utvecklas. Av språklagen framgår vidare att de nationella minoritetsspråken är finska, jiddisch, meänkieli, romani chib och samiska (7 §).

Institutet för språk och folkminnen har enligt förordningen (2007:1181) med instruktion för Institutet för språk och folkminnen till uppgift att bedriva språkvård och på vetenskaplig grund öka, levandegöra och sprida kunskaper om språk, dialekter, folkminnen, namn och immateriella kulturarv i Sverige. Myndigheten ska särskilt bl.a. följa tillämpningen av språklagen och verka för att den offentliga förvaltningen använder svenska som huvudspråk.

I sändningstillstånden 2020–2025 för Sveriges Radio AB, Sveriges Television AB och Sveriges Utbildningsradio AB anges att respektive bolag har ett särskilt ansvar för det svenska språket och dess ställning i samhället samt att språkvårdsfrågor ska beaktas i verksamheten.

Tidigare utredningar

Författningsutredningen

När det gäller principerna för innehållet i regeringsformen angav Författnings­utredningen att man i görligaste mån har strävat efter att begränsa grundlagsregleringen till moment som bedömts vara av väsentlig betydelse för statsskicket (SOU 1963:17 s. 43). Grundlagen skulle enligt utredningen fastställa en ram av så stor allmängiltighet att den inte behövde ändras alltför ofta.

Grundlagsutredningen

Frågan om grundlagsskydd för nationella minoriteter behandlades av Grundlagsutredningen (SOU 2008:125 s. 454 f.). Utredningen framhöll att samerna intar en särställning bland de nationella minoriteterna, särskilt som de också erkänns som ett urfolk. Detta förhållande motiverade enligt utredningen att samerna omnämns i 1 kap. 2 § regeringsformen. Grundlagsutredningen föreslog därför ett sådant tillägg. I denna del noterade utredningen att en sådan markering också låg i linje med de motsvarande grundlagsstadgandena i Finland och Norge. När det gällde regleringen i övrigt av de nationella minoriteterna ansåg Grundlagsutredningen att de nationella minoriteternas betydelse väl återspeglas genom det befintliga skyddet i 1 kap. 2 § regerings­formen. Det saknades därför enligt utredningen skäl att i grundlagstexten uttryckligen omnämna de övriga nationella minoriteterna. Därutöver föreslog Grundlagsutredningen att bestämmelsen skulle ändras så att den föreskriver att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas i stället för bör främjas. När det gällde diskrimineringsbestämmelsen i 1 kap. 2 § regeringsformen föreslog Grundlagsutredningen endast en ändring av redaktionellt slag.

Regeringen ställde sig bakom Grundlagsutredningens förslag i denna del, som därefter antogs av riksdagen (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).

Grundlagsutredningen utredde även rättighetsreglernas koppling till medborgarskap (SOU 2008:125 s. 478 f.). I denna del framhöll utredningen att likheter i fri- och rättighetsskyddet för svenska medborgare och andra som vistas i Sverige borde komma till tydligare uttryck. Den principiella utgångs­punkten för regleringen i 2 kap. regeringsformen borde alltså enligt utred­ningen vara att skyddet gäller för båda dessa grupper och inte bara för svenska medborgare. I några avseenden fick det dock anges att bestämmelserna endast omfattar svenska medborgare. Detta gäller skyddet mot åsiktsregistrering, landsförvisning eller annat hinder för att resa in i landet samt skyddet för medborgarskapet och friheten att förflytta sig inom riket och att lämna detta.

Sammantaget föreslog Grundlagsutredningen att bestämmelserna i 2 kap. regeringsformen skulle formuleras om så att det framgår att utgångspunkten för fri- och rättighetsskyddet är att det gäller för både svenska medborgare och andra här i riket. Inga sakliga ändringar föreslogs när det gällde omfattningen av det skydd som tillkommer andra än svenska medborgare och förut­sättningarna för att begränsa detta.

De särskilda möjligheter som finns att begränsa fri- och rättigheter för andra än svenska medborgare borde enligt utredningen bestå och då komma till uttryck i en särskild bestämmelse.

Grundlagsutredningen föreslog vidare att regeringsformens krav på svenskt medborgarskap för vissa statliga anställningar och andra uppdrag skulle tas bort för andra än ordinarie domare, justitiekanslern, riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna.

Regeringen ställde sig bakom Grundlagsutredningens förslag även i denna del, som därefter antogs av riksdagen (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).

Pågående arbete

2023 års fri- och rättighetskommitté

I juni 2023 beslutade regeringen att en parlamentariskt sammansatt kommitté skulle utreda några frågor om det skydd för grundläggande fri- och rättigheter som gäller enligt 2 kap. regeringsformen (dir. 2023:83). Kommittén skulle överväga om detta skydd i vissa delar bör ändras och om helt nya grundläggande fri- och rättigheter bör införas. Kommittén skulle bl.a. bedöma om ett generellt skydd mot diskriminering bör läggas till i 2 kap. regerings­formen.

Kommittén, som antog namnet 2023 års fri- och rättighetskommitté, överlämnade i januari 2025 sitt betänkande Några frågor om grundläggande fri- och rättigheter (SOU 2025:2) till det ansvariga statsrådet. När det gäller frågan om ett generellt skydd mot diskriminering har kommittén avstått från att lägga något förslag. Som skäl för detta framhålls att ett förslag till ändring av grundlag bör ha ett brett parlamentariskt stöd och att ett sådant stöd inte har kunnat uppnås.

Kommitténs betänkande har remitterats och remissvaren ska ha kommit in till Justitiedepartementet senast den 28 april 2025.

Tidigare riksdagsbehandling

Bestämmelser om Sverige och det svenska språket

Konstitutionsutskottet behandlade under våren 2016 ett motionsyrkande om en programskrivning om Sverige i regeringsformen (bet. 2015/16:KU16). Utskottet fann inte några skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna yrkade på och motionsyrkandet avstyrktes därmed.

Våren 2018 behandlade utskottet ett motionsyrkande om en reglering i grundlagen av det svenska språket (bet. 2017/18:KU36). Utskottet, som inte fann några skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna yrkade på, avstyrkte yrkandet.

Senast utskottet i sak behandlade motsvarande motionsyrkanden var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (SD). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet motsvarande motionsyrkanden våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Bestämmelse om att Sverige är ett kristet land

Våren 2024 behandlade utskottet ett motionsyrkande om en grundlags­bestämmelse om att Sverige är ett kristet land (bet. 2023/24:KU16). Utskottet, som inte fann skäl att ta ett sådant initiativ som motionären föreslog, avstyrkte yrkandet.

Bestämmelser om nationella minoriteter och minoritetsspråken

Våren 2018 behandlade konstitutionsutskottet ett motionsyrkande om att nämna de nationella minoriteterna och minoritetsspråken i regeringsformen (bet. 2017/18:KU36). I sitt ställningstagande framhöll utskottet att Grundlags­utredningen hade gjort en samlad översyn av bl.a. regleringen i regerings­formen av de nationella minoriteterna. Utskottet ansåg inte att det fanns något skäl att förorda en ny översyn i denna del och avstyrkte motionsyrkandet.

Utskottet behandlade under våren 2019 ett motionsyrkande om begränsningar i regeringsformens bestämmelser om minoriteter (bet. 2018/19:KU30). Utskottet fann inte några skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna föreslog och avstyrkte motionsyrkandet.

Senast utskottet i sak behandlade motsvarande motionsyrkanden var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandena. I betänkandet lämnades tre reservationer (SD, V, C). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet motsvarande motionsyrkanden våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Bestämmelse om skydd av transpersoner

Våren 2024 behandlade konstitutionsutskottet en motion om att stärka skyddet för transpersoner genom en ändring 1 kap. 2 § regeringsformen (bet. 2023/24:KU16). Utskottet, som inte fann skäl att ta ett sådant initiativ som motionären föreslog, avstyrkte motionen.

Bestämmelser om svenskt medborgarskap

Konstitutionsutskottet behandlade under våren 2018 ett par motionsyrkanden om att återinföra begreppet svenskt medborgarskap i regeringsformens bestämmelser (bet. 2017/18:KU36). Utskottet fann inte några skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna yrkade på och avstyrkte motionsyrkandena.

Senast utskottet i sak behandlade ett motsvarande motionsyrkande var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställnings­taganden och avstyrkte yrkandet. I betänkandet lämnades en reservation (SD). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet ett motsvarande motionsyrkande våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Utskottets ställningstagande

Motionsyrkanden om bestämmelser i grundlag om Sverige och det svenska språket, om nationella minoriteter och minoritetsspråken och om svenskt medborgarskap har tidigare behandlats av utskottet. Utskottet vidhåller sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionsyrkandena. Utskottet finner inte heller skäl att vidta någon åtgärd med anledning av motionsyrkandet om svensk kultur. Det avstyrks.

Utskottet har även tidigare behandlat motionsyrkanden om tillägg i regeringsformen när det gäller skydd av transpersoner och om att Sverige är ett kristet land. Utskottet finner inte skäl att ta några initiativ med anledning av motionsyrkandena. De avstyrks.

Motionerna

Bestämmelse om public service

I partimotion 2024/25:3038 av Daniel Helldén m.fl. (MP) yrkande 16 efterlyser motionärerna ett tillkännagivande om att skydda public service i grundlag. Jessica Wetterling m.fl. (V) begär i kommittémotion 2024/25:1934 ett tillkännagivande om att tillsätta en utredning i syfte att utforma ett effektivt grundlagsskydd för public service (yrkande 6). Att public service ska grundlagsskyddas framförs även av Mats Berglund m.fl. (MP) i kommitté­motion 2024/25:1774 yrkande 45 och av Magnus Manhammar (S) i motion 2024/25:909. Motionärerna framhåller bl.a. att public service i Sverige saknar ett effektivt grundlagsskydd och att det genom en reglering i grundlag blir svårare för en regering att styra innehållet i programbolagens sändningar.

Särskild beslutsregel om public service

Jessica Wetterling m.fl. (V) begär i kommittémotion 2024/25:1934 ett tillkännagivande om ett lagförslag som innebär att de beslut som riksdagen ska fatta om public service ska fattas med kvalificerad majoritet (yrkande 7). Motionärerna anser att beslut om public service alltid ska fattas med kvalificerad majoritet för att förhindra att förutsättningarna för public service ska kunna ändras alltför enkelt.

Den offentliga äganderätten

I kommittémotion 2024/25:1934 av Jessica Wetterling m.fl. (V) efterlyser motionärerna tillkännagivanden om en översyn av frågan om hur ett effektivt grundlagsskydd för gemensam egendom ska utformas på statlig, regional och kommunal nivå (yrkande 4) och om ett lagförslag som innebär att beslut om utförsäljning av gemensam egendom ska fattas med tre femtedelars majoritet alternativt med två likalydande beslut med mellanliggande val på statlig, regional och kommunal nivå (yrkande 5). Motionärerna anför bl.a. att politiker de senaste åren har sålt ut stora delar av vår gemensamma egendom. I grundlagarna finns ett starkt skydd för den privata äganderätten medan det saknas ett motsvarande skydd för den gemensamma egendomen.

Även Niklas Karlsson och Joakim Sandell (båda S) begär i motion 2024/25:535 ett tillkännagivande om ett förstärkt skydd för gemensam egendom. Enligt motionärerna är det inte rimligt att en liten politisk majoritet med ett enkelt beslut kan sälja ut gemensam egendom som har byggts upp under årtionden. Grundlagen bör erbjuda ett bättre skydd för gemensam egendom än vad som är fallet i dag.

Helgdagar

Matheus Enholm m.fl. (SD) efterlyser i kommittémotion 2023/24:474 yrkande 7 att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om första maj. I kommittémotion 2024/25:1376 begär Matheus Enholm m.fl. (SD) att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om allmänna helgdagar (yrkande 8) och om valborgsdagen (yrkande 9). Motionärerna anser att de helgdagar som anges i lagen om allmänna helgdagar, med undantag för första maj som bör byta namn till valborgsdagen, ska lyftas in på lämplig plats i regeringsformen alternativt att det ska krävas kvalificerad majoritet för att ändra lagen om allmänna helgdagar.

Vallagen som semikonstitutionell lag

Ann-Sofie Alm (M) yrkar i motion 2024/25:1984 yrkande 3 på ett tillkänna­givande om att överväga att utreda om vallagen bör upphöjas till en semikonstitutionell lag.

Gällande rätt

Statens tillgångar m.m.

Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar, om de inte avser riksdagens myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Regeringen får inte utan att riksdagen har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten.

Riksdagen beslutar om grunder för förvaltningen av och förfogandet över statens tillgångar (9 kap. 9 § regeringsformen). Riksdagen kan också besluta att en åtgärd av ett visst slag inte får vidtas utan att riksdagen har medgett det. Villkor av olika slag som har beslutats vid budgetregleringen (se 9 kap. 3 § regeringsformen) har även betydelse för dispositionen av den statliga egendomen. Regeringen måste vid dispositionen rätta sig efter vad som är föreskrivet i lag, liksom vad som följer av avtal som staten har träffat eller andra förpliktelser. Enligt motiven får det anses följa av 9 kap. 9 § regerings­formen att egendom som har anskaffats för medel anvisade av riksdagen inte får disponeras på sätt som strider mot riksdagens anslagsbeslut (prop. 1973:90 s. 348). Vidare framhålls att bestämmelsen inte syftar till att ändra den praxis som innebär att egendom som har förvärvats enligt riksdagens beslut för att i framtiden vara statens egendom inte ansetts kunna säljas utan att riksdagen har hörts.

Regeringsformen innehåller flera bestämmelser som rör den kommunala självstyrelsen. Enligt 1 kap. 1 § andra stycket regeringsformen förverkligas den svenska folkstyrelsen genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse. I 14 kap. regeringsformen finns närmare bestämmelser om kommunerna som rör den kommunala själv­styrelsen, den kommunala beskattningsrätten, beslutanderätten i kommunerna och den kommunala indelningen. Av 14 kap. 2 § regeringsformen följer att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Närmare bestämmelser om detta finns i lag. På samma grund sköter kommunerna även de övriga angelägenheter som bestäms i lag. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

Riksdagens beslut

Huvudregeln för hur ett ärende avgörs i kammaren är enligt 4 kap. 7 § regeringsformen att den mening som mer än hälften av de röstande enas om gäller som riksdagens beslut. Undantag får göras i regeringsformen eller, när det gäller frågor som hör till förfarandet i riksdagen, i en huvudbestämmelse i riksdagsordningen. I regeringsformen finns några undantag från huvudregeln.

I 8 kap. 14 § regeringsformen regleras formkravet för beslut om grundlagsändringar och i 4 kap. 12 § regeringsformen föreskrivs krav på att minst fem sjättedelar av de röstande ska ha enats om beslut om medgivande till åtal m.m. av en riksdagsledamot. Även när det gäller det särskilda lagstiftningsförfarandet för rättighetsbegränsande lagar som regleras i 2 kap. 22 § regeringsformen gäller, som krav för att ett förslag ska kunna antas direkt, att fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet.

Det finns också bestämmelser som föreskriver att beslut måste fattas med tre fjärdedels majoritet av de röstande och mer än hälften av ledamöterna. Det gäller t.ex. möjligheten att enligt 8 kap. 17 § första stycket regeringsformen ändra riksdagsordningens huvudbestämmelser genom endast ett beslut, utan att följa det särskilda lagstiftningsförfarande som gäller för grundlag. Även föreskrifter om trossamfund och grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund beslutas i den ordning som gäller för riksdagsordningens huvud­bestämmelser (8 kap. 17 § tredje stycket regeringsformen). Bestämmelsen gäller dock endast sådana föreskrifter som tar sikte på trossamfunden som sådana (Eka m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 428).

Public service

Inledning

Radio och tv i allmänhetens tjänst eller public service har under lång tid använts som benämning på sändningsverksamhet som bedrivs på uppdrag av staten och finansieras av allmänheten, i Sverige genom programföretagen Sveriges Radio AB (SR), Sveriges Television AB (SVT) och Sveriges Utbildningsradio AB (UR).

SR, SVT och UR har en särställning på medieområdet och därmed ett särskilt samhällsansvar. Detta särskilda ansvar ligger i uppdraget att verka i allmänhetens tjänst. Uppdraget för radio och tv i allmänhetens tjänst kommer främst till uttryck i de sändningstillstånd som regeringen meddelar och de villkor som tillstånden förenas med.

Public service-bolagens verksamhet regleras i huvudsak genom två olika beslut, dels de fleråriga sändningstillstånden, dels de årliga anslagsvillkoren. Beslut om sändningstillstånd måste följa de begränsningar som föreskrivs i yttrandefrihetsgrundlagen och radio- och tv-lagen (2010:696).

Grundlagarna

Den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Fri åsiktsbildning förutsätter bl.a. yttrande- och informationsfrihet. Dessa friheter tillförsäkras var och en gentemot det allmänna enligt 2 kap. 1 § regeringsformen. Yttrandefrihet definieras som en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfrihet definieras som en frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden. Yttrande- och informationsfriheten får begränsas genom lag i viss angiven utsträckning (2 kap. 20 § första stycket 1 regeringsformen).

En närmare reglering av friheten att yttra sig finns i tryckfrihets­förordningen när det gäller tryckta skrifter och i yttrandefrihetsgrundlagen när det gäller friheten att yttra sig genom radio, tv och vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupp­tagningar och andra tekniska upptagningar.

Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen bygger på samma grundläggande principer, dvs. etableringsfrihet, förbud mot censur och andra hindrande åtgärder, ensamansvar med meddelarskydd, en särskild brotts­katalog och en särskild rättegångsordning med juryprövning.

Lagen om allmänna helgdagar

Vilka dagar som är helgdagar regleras i lagen (1989:253) om allmänna helgdagar. Enligt 1 § avses med allmän helgdag i lag eller annan författning söndagar, däribland påskdagen och pingstdagen, nyårsdagen, trettondedag jul, första maj, juldagen och annandag jul, även när de inte infaller på en söndag, samt långfredagen, annandag påsk, Kristi himmelsfärdsdag, nationaldagen, midsommardagen och alla helgons dag.

Tidigare utredningar

Public service

Regeringen beslutade i december 2016 att ge en parlamentarisk kommitté i uppdrag att föreslå ett långsiktigt hållbart och solidariskt finansieringssystem för radio och tv i allmänhetens tjänst (dir. 2016:111).

Kommittén, som antog namnet Parlamentariska public service-kommittén, överlämnade den 16 oktober 2017 delbetänkandet Finansiering av public service – för ökad stabilitet, legitimitet och stärkt oberoende (SOU 2017:79). I delbetänkandet lämnades förslag till en ny finansierings- och uppbörds­modell för public service. Kommittén lämnade även vissa förslag i syfte att stärka public services oberoende. I denna del föreslogs vissa ändringar när det gällde medelstilldelningen till programföretagen, sändningstillståndens giltighetstid och sammansättningen av styrelsen i ägarstiftelsen.

Kommittén behandlade även frågan om huruvida public services oberoende kunde stärkas ytterligare genom ändringar i grundlagarna (s. 161). Även om det enligt direktiven inte ingick i uppdraget att lämna förslag till sådana ändringar ansåg kommittén att det fanns goda skäl att redovisa sin bedömning i denna del. En ändring som skulle kunna stärka public services oberoende vore enligt kommittén att införa en grundlagsbestämmelse som reglerar verksamhetens existens, oberoende och finansiering. En annan möjlighet att stärka public services oberoende skulle enligt kommittén kunna vara att införa ett krav på att riksdagens beslut om finansiering och reglering av public service-verksamheten ska fattas med kvalificerad majoritet.

Regeringen beslutade den 14 juni 2018 att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att utreda vissa frågor på tryck- och yttrandefrihetens område (dir. 2018:51). Enligt direktiven var syftet med utredningen att åstadkomma ett ändamålsenligt grundlagsskydd för tryck- och yttrandefriheten. Kommittén skulle bl.a. analysera om public service-bolagens oberoende är tillräckligt garanterat genom nuvarande reglering i grundlag och i vanlig lag och annars överväga om oberoendet kan och bör stärkas ytterligare genom ändringar i grundlag.

Kommittén, som antog namnet 2018 års tryck- och yttrandefrihets­kommitté, överlämnade i augusti 2020 sitt betänkande Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten (SOU 2020:45). När det gällde uppdraget att analysera om det finns skäl att ytterligare stärka public service-bolagens oberoende genom ändring av grundlag framhöll kommittén att vid stiftande och ändring av grundlag eftersträvas normalt största möjliga politiska enighet (s. 380). För kommittén hade det därför varit en grundläggande utgångspunkt att de förslag som läggs fram har en bred parlamentarisk förankring. Kommittén framhöll att den noga hade prövat olika argument och reglerings­modeller men att ett tillräckligt brett stöd för någon viss handlingslinje inte kunnat samlas. Mot bakgrund av att ett förslag till ändring av grundlag bör ha ett brett parlamentariskt stöd och att ett sådant stöd inte uppnåtts hade kommittén därför beslutat att avstå från att lägga fram något förslag till ändring av grundlag i syfte att stärka public services oberoende. Vid denna bedömning hade enligt kommittén beaktats att public service-bolagens oberoende inte torde gynnas av att stora reformer genomdrivs med stöd av endast begränsade parlamentariska majoriteter.

Pågående arbete

Public service

I februari 2023 beslutade regeringen att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att föreslå hur public service-uppdraget ska regleras fr.o.m. 2026 och vad som ska ingå i uppdraget under tillståndsperioden 2026–2033 (dir. 2023:27). Kommittén skulle föreslå de nya författningar eller författningsändringar som förslagen kräver. Dock fick kommittén enligt direktiven inte lämna förslag till ändringar i någon grundlag.

Kommittén, som antog namnet 2023 års parlamentariska public service-kommitté, överlämnade i maj 2024 sitt betänkande Ansvar och oberoende – public service i oroliga tider (SOU 2024:34) till det ansvariga statsrådet. Kommittén föreslår bl.a. att det ska införas en ny lag om public service och att merparten av de bestämmelser som reglerar public service-uppdraget ska samlas i den nya lagen. Kommittén föreslår även att vissa grundläggande principer för public service-uppdraget bör framgå direkt av den nya lagen. Det handlar bl.a. om krav på oberoende och självständighet, omsorg om demo­kratiska värden, krav på opartiskhet och saklighet samt förbud mot reklam och mot otillbörligt kommersiellt gynnande.

Den 27 mars 2024 beslutade regeringen att remittera ett förslag om en ny lag om public service till Lagrådet. Den nya lagen föreslås i huvudsak träda i kraft den 1 januari 2026. Regeringen avser att i maj 2025 överlämna en proposition till riksdagen.

Tidigare riksdagsbehandling

Public service

Våren 2018 behandlade utskottet ett motionsyrkande om att beslut om public service bör fattas med kvalificerad majoritet (bet. 2017/18:KU36). Utskottet har även tidigare behandlat motionsyrkanden om att skydda public service i grundlag (bet. 2015/16:KU19, bet. 2017/18:KU36, bet. 2020/21:KU24 och bet. 2021/22:KU30). Senast utskottet i sak behandlade sådana motions­yrkanden var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet noterade liksom tidigare år att 2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté bl.a. hade haft i uppdrag att överväga om public service-bolagens oberoende kan och bör stärkas ytterligare genom ändringar i grundlag och att kommittén inte lämnat något förslag i denna del eftersom det saknats en bred parlamentarisk förankring för de olika argument och regleringsmodeller som lagts fram och diskuterats inom kommittén. Mot denna bakgrund var utskottet inte berett att ta ett sådant initiativ som efterfrågades i motionsyrkandena. Utskottet avstyrkte därför yrkandena. I betänkandet lämnades två reservationer (S, MP). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet motsvarande motionsyrkanden våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Den offentliga äganderätten

Frågan om att grundlagsfästa den offentliga äganderätten behandlades av konstitutionsutskottet våren 2008 (bet. 2007/08:KU14). Utskottet avstyrkte då två motioner med hänvisning till att ämnet låg inom ramen för vad Grundlagsutredningen kunde komma att behandla. Utskottet redovisade gällande bestämmelser i 9 kap. regeringsformen och förarbetsuttalanden om att medel som anvisats av riksdagen inte får disponeras på ett sätt som strider mot riksdagens anslagsbeslut och om att egendom som har förvärvats enligt riksdagens beslut för att i framtiden vara statens egendom inte ansetts kunna säljas utan att riksdagen har hörts.

Våren 2010 avstyrkte utskottet en motion om ytterligare grundlagsskydd för den offentliga äganderätten (bet. 2009/10:KU19). Utskottet, som konstaterade att Grundlagsutredningen inte hade berört frågan, var inte berett att förorda ytterligare grundlagsskydd för den offentliga äganderätten.

Även våren 2021 behandlade utskottet motionsyrkanden om att grundlags­fästa den offentliga äganderätten (bet. 2020/21:KU24). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionsyrkandena. Vidare behand­lade utskottet ett motionsyrkande om en särskild beslutsregel vid beslut om utförsäljning av gemensam egendom. I denna del fann utskottet inte skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna föreslog. Utskottet avstyrkte därför motionsyrkandet.

Senast utskottet i sak behandlade motionsyrkanden om att grundlagsfästa den offentliga äganderätten och om en särskild beslutsregel vid beslut om utförsäljning av gemensam egendom var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motions­yrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (V). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet motsvarande motionsyrkanden våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Helgdagar

Våren 2016 behandlade konstitutionsutskottet ett motionsyrkande om att de helgdagar som anges i lagen om allmänna helgdagar, med undantag för första maj som borde ersättas med en annan helgdag, skulle lyftas in på lämplig plats i regeringsformen (bet. 2015/16:KU16). Utskottet fann inte några skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna yrkade på och avstyrkte därmed motionsyrkandet.

Senast utskottet i sak behandlade ett motsvarande motionsyrkande var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställnings­taganden och avstyrkte yrkandet. I betänkandet lämnades en reservation (SD). Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet ett motsvarande motionsyrkande våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Vallagen som semikonstitutionell lag

Våren 2019 behandlade konstitutionsutskottet ett motionsyrkande om vallagen som semikonstitutionell lag (bet. 2018/19:KU30). Utskottet, som inte fann skäl att ta ett sådant initiativ som motionären föreslog, avstyrkte yrkandet. 

Senast utskottet i sak behandlade ett motionsyrkande om vallagen som semikonstitutionell lag var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandet. Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet ett motsvarande motionsyrkande våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att 2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté bl.a. hade i uppdrag att överväga om public service oberoende kan och bör stärkas ytterligare genom ändringar i grundlag. Kommittén avstod dock från att lämna något förslag i denna del eftersom det saknats en bred parlamentarisk förankring för de olika argument och regleringsmodeller som hade lagts fram och diskuterats inom kommittén. Utskottet noterar även att regeringen avser att under våren 2025 överlämna en proposition till riksdagen med förslag till en ny lag om public service. Utskottet är mot denna bakgrund inte berett att nu föreslå några ytterligare åtgärder med anledning av motionsyrkandena om att grundlagsskydda public service. Utskottet finner inte heller skäl att ta något initiativ med anledning av motionsyrkandet om att beslut om public service ska fattas med kvalificerad majoritet. Samtliga motionsyrkanden om public service avstyrks.

Motionsyrkanden om att grundlagsfästa den offentliga äganderätten, om helgdagar och om att upphöja vallagen till en semikonstitutionell lag har tidigare behandlats av utskottet. Utskottet vidhåller sina tidigare ställnings­taganden och avstyrker motionsyrkandena.

Motionerna

Behörighetsvillkor för statsråd och riksdagsledamöter

Nima Gholam Ali Pour (SD) yrkar i motion 2024/25:41 yrkande 2 att det ska införas ett krav på svenskt medborgarskap för alla som innehar politiska förtroendeuppdrag i Sverige. I motion 2024/25:105 begär Rashid Farivar (SD) att det ska införas krav på enbart svenskt medborgarskap för Sveriges stats­minister, statsråd och riksdagsledamöter.

Den kommunala revisionen och Riksrevisionens uppgifter

Josef Fransson (SD) yrkar i motion 2024/25:223 att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att utreda ett införande av en nationellt organiserad kommun- och regionrevision. I motion 2024/25:1481 anser Malin Danielsson och Cecilia Rönn (båda L) att förutsättningarna för en riksrevision för kommunsektorn bör utredas. Yusuf Aydin (KD) yrkar i motion 2024/25:2462 att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att utreda om ansvaret för att granska kommunsektorn ska ligga under Riksrevisionen. Även Jan Ericson (M) efterlyser i motion 2024/25:2612 en sådan utvidgning av Riksrevisionens uppdrag. Motionärerna framhåller bl.a. att ansvaret för att granska all offentlig verksamhet bör ligga under samma myndighet.

Markus Wiechel och Alexander Christiansson (båda SD) efterlyser i motion 2024/25:2991 tillkännagivanden om att tydliggöra Riksrevisionens uppgift (yrkande 1) och om att överväga tydligare riktlinjer till Riksrevisionen om riskområden (yrkande 2). För att främja en god resursanvändning och en effektiv förvaltning hos olika myndigheter bör enligt motionärerna Riks­revisionen användas betydligt flitigare än i dag. Vidare hänvisar motionärerna till en granskning som Riksrevisionen gjorde 2018 av skyddet mot oegentligheter inom migrationsverksamheten vid de svenska utlands­myndigheterna. Enligt motionärerna bör riksdagsstyrelsen ge tydligare riktlinjer till Riksrevisionen om att särskilt rikta in sin granskning på de besittningar som bedöms vara riskområden för korruption.

Gällande rätt

Behörighetsvillkor för statsråd och riksdagsledamöter

I 3 kap. 4 § andra stycket regeringsformen föreskrivs att endast den som uppfyller villkoren för rösträtt kan vara ledamot av riksdagen eller ersättare för ledamot. Varje svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i riket och har fyllt 18 år har rösträtt vid val till riksdagen (3 kap. 4 § första stycket regeringsformen). Några andra begränsningar i form av valbarhets- och behörighetsvillkor för en riksdagsledamot eller ersättare finns inte.

Enligt 6 kap. 2 § regeringsformen ska ett statsråd vara svensk medborgare. Av paragrafen följer vidare att ett statsråd inte får inneha någon anställning. Han eller hon får inte heller inneha något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för honom eller henne.

Enligt 1 kap. 7 § kommunallagen (2017:725) tillkommer rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige den som är folkbokförd i kommunen, senast på valdagen fyller 18 år och är svensk medborgare eller annan unionsmedborgare, är medborgare i Island eller Norge eller har varit folkbokförd i Sverige tre år i följd före valdagen. Rösträtt har också unionsmedborgare som är bosatta i kommunen men som, enligt 5 § andra stycket folkbokföringslagen (1991:481), inte ska folkbokföras där. Enligt 1 kap. 8 § kommunallagen tillkommer rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i regionfullmäktige den som är röstberättigad vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige i en kommun inom regionen. Enligt 1 kap. 9 § avgörs frågor om rösträtt enligt 7 och 8 §§ på grundval av en röstlängd som upprättas före valet. Enligt 4 kap. 3 § kommunallagen väljs ledamöter och ersättare i fullmäktige bland dem som har rösträtt enligt 1 kap. 7 och 8 §§.

Den kommunala revisionen

I regeringsformen finns ett eget kapitel om kommuner. Principen om kommunal självstyrelse finns i 14 kap. 2 § regeringsformen, och det klargörs att den gäller för all kommunal verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

I kommunallagen (2017:725) finns bestämmelser om den kommunala revisionen. Enligt 3 kap. 10 § kommunallagen ska kommuner och regioner utse revisorer för granskning av den kommunala verksamheten. En revisor är således förtroendevald och revisionen görs på uppdrag av fullmäktige. Revisorerna granskar årligen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas eller fullmäktigeberedningarnas verksamhetsområden (12 kap. 1 § kommunallagen). I revisorernas uppdrag ingår att pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontroll som utförs inom nämnderna är tillräcklig.

Revisorerna ska varje år lämna en revisionsberättelse till fullmäktige (12 kap. 12 § kommunallagen). Berättelsen ska innehålla ett uttalande om huruvida ansvarsfrihet för de förtroendevalda i styrelser, nämnder och fullmäktigeberedningar tillstyrks eller inte. De har också en möjlighet att rikta en motiverad anmärkning mot nämnder, fullmäktigeberedningar eller enskilda förtroendevalda. Det är sedan fullmäktige som prövar frågan om ansvarsfrihet.

Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt. Det innebär att en revisor kan anföra en egen mening i revisionsberättelsen eller lämna en egen revisionsberättelse.

Revisorerna ska i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt god revisionssed. De sakkunniga ska ha den insikt och erfarenhet av kommunal verksamhet som fordras för att kunna fullgöra uppdraget. De sakkunnigas rapporter ska bifogas revisionsberättelsen.

Riksrevisionen

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten (13 kap. 7 § första stycket regeringsformen). Bestämmelser om att Riksrevisionens granskning kan avse också annan än statlig verksamhet meddelas i lag.

Enligt 13 kap. 7 § andra stycket regeringsformen ska statliga myndigheter lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som Riksrevisionen begär för granskningen. Andra som får granskas har en motsvarande skyldighet när det gäller den del av den egna verksamheten som granskas.

Av 13 kap. 8 § första stycket regeringsformen följer att Riksrevisionen leds av en eller flera riksrevisorer, som väljs av riksdagen. En riksrevisor beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas (13 kap. 8 § andra stycket regeringsformen). Riksrevisorn beslutar vidare självständigt hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning.

Ytterligare bestämmelser om Riksrevisionen meddelas i riksdagsordningen och i annan lag (13 kap. 9 § regeringsformen).

Antalet riksrevisorer regleras i riksdagsordningen. Under 2020 ändrades Riksrevisionens ledningsstruktur (framst. 2019/20:RS5, bet. 2019/20:KU6, rskr. 2019/20:160–162). Ändringen innebär att myndigheten numera leds av endast en riksrevisor i stället för en tredelad ledningsstruktur. Därutöver väljer riksdagen en ställföreträdare för riksrevisorn med titeln riksrevisionsdirektör.

Omfattningen och inriktningen av Riksrevisionens granskning regleras i 2–5 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. (revisions­lagen). Granskningen består av två delar, dels en granskning av bl.a. myndigheternas årsredovisningar (årlig revision), dels en granskning av statlig verksamhet främst med sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt, men också de statliga insatserna i allmänhet (effektivitetsrevision). Den senare formen av granskning ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. Effektivitetsrevisionen ska huvudsakligen inriktas på en granskning av hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse. Som ett led i effektivitets­revisionen får förslag lämnas om alternativa insatser för att nå de avsedda resultaten.

Den årliga revisionen ska göras i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt – med undantag för granskningen av redovisningen för staten, Regeringskansliet samt Kungliga slottsstaten och Kungliga Djurgårdens förvaltning – om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut.

Av revisionslagen och riksdagsordningen följer att riksrevisorn ska lämna sina granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen, sin årliga rapport över de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen direkt till riksdagen. Enligt 9 kap. 18 § riksdagsordningen ska talmannen överlämna en granskningsrapport från riksrevisorn, som inte rör den verksamhet som bedrivs av Riksdagsförvaltningen eller en myndighet under riksdagen, till regeringen. Regeringen ska i en skrivelse till riksdagen redovisa vilka åtgärder den har vidtagit eller avser att vidta med anledning av en granskningsrapport (9 kap. 19 § riksdagsordningen). Regeringens skrivelse ska lämnas in till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen har tagit emot granskningsrapporten.

Tidigare utredningar m.m.

Behörighetsvillkor för ledamöter i riksdagen

Grundlagberedningen behandlade bl.a. frågan om rösträtts- och valbarhets­åldern i anslutning till riksdagsval och sambandet med myndighetsåldern (SOU 1972:15 s. 124 f.). Beredningen ansåg att det avgörande för valet av 18-årsgränsen var den betydelse som 18-årsgränsen hade i andra sammanhang för medborgerliga rättigheter och skyldigheter. Som exempel nämndes den civilrättsliga handlingsförmågan, värnplikten och rätten att ingå äktenskap. Enligt Grundlagberedningen borde rösträtten, liksom andra rättigheter som är knutna till en viss ålder, i princip inträda samma dag som personen fyllde 18 år. Regeringen delade beredningens bedömning (prop. 1973:70 s. 162 f.).

Därefter har frågan om en sänkning av rösträttsåldern behandlats av flera statliga utredningar. De förslag till reformer som lagts fram har dock i huvudsak begränsats till de kommunala valen och de kommunala folk­omröstningarna.

I Grundlagsutredningens uppdrag ingick att överväga om kriterierna för rösträtt och valbarhet i riksdagsval borde ändras (SOU 2008:125). Utredningen ansåg att de skäl som anfördes vid tillkomsten av 1974 års regeringsform fortfarande hade giltighet och att de argument som anförts för att i stället koppla rösträtten till kalenderår inte hade en sådan tyngd att det fanns något skäl för att frångå ordningen att rösträtten och valbarheten följer myndighetsåldern (s. 193).

Behörighetsvillkor för statsråd

I 1809 års regeringsform uppställdes behörighetskrav för statsråd. De skulle vara svenska medborgare sedan födelsen samt ”kunnige, erfarne, redlige och allmänt aktade”. Det fanns också ett förbud för nära släktingar att samtidigt vara statsråd. I övrigt gällde som huvudregel svenskt medborgarskap för tillträde till statlig tjänst eller befattning.

I och med 1974 års regeringsform begränsades behörighetskraven för statsråd till ett krav på svenskt medborgarskap sedan minst tio år. Kravet på tio år motiverades främst med faran för påtryckningar i ett spänt läge (prop. 1973:90 s. 283). Däremot ansågs det inte längre nödvändigt att hålla fast vid kravet om svenskt medborgarskap sedan födelsen.

Kravet på att ett statsråd ska ha varit svensk medborgare i tio år utreddes av Kommittén om medborgarskap i betänkandet Medborgarskapskrav i svensk lagstiftning (SOU 2000:106). En majoritet ansåg att kravet på tio års medborgarskap för statsråd var sakligt motiverat (s. 337). Med hänsyn till rikets säkerhet och förhållandet till andra stater var det enligt kommittén ett oeftergivligt krav att endast svenska medborgare skulle få ha befattning som statsråd, och den särskilda kvalifikationstiden borde behållas eftersom den borgade för att statsråden var tillräckligt förtrogna med allmänna och mer långsiktiga frågor som rörde det svenska samhällets grundläggande struktur och värderingar. Faran för påtryckningar i ett spänt läge torde enligt utredningen vara något mindre för den som varit svensk medborgare en längre tid innan han eller hon utses till statsråd.

Grundlagsutredningen övervägde även kraven i regeringsformen på medborgarskap för vissa anställningar (SOU 2008:125). Utredningen konstaterade inledningsvis att utvecklingen när det gällde frågan om medborgarskap för vissa befattningar hade gått i riktning mot att begränsa de rättsliga skillnaderna mellan de som är svenska medborgare och den övriga befolkningen (s. 582). I stället för medborgarskapet hade bosättningen fått en ökad betydelse för lika rättigheter och skyldigheter. En inte obetydlig roll i denna utveckling torde enligt utredningen det svenska medlemskapet i EU ha spelat. Enligt utredningen skulle skälen för svenskt medborgarskap i tio år för statsråd ställas mot synen på medborgarskap i bl.a. Europeiska konventionen om medborgarskap (s. 585). Ett lands medborgarskapsregler ska enligt konventionen som huvudregel inte göra åtskillnad mellan landets medborgare. Med hänsyn till detta och eftersom de gällande behörighetskraven avvek från de principer som bär upp den svenska folkstyrelsen och parlamentarismen borde enligt utredningen den särskilda kvalifikationstiden för statsråd tas bort. Grundlagsutredningen föreslog därför att regeringsformens krav för statsråd om svenskt medborgarskap sedan minst tio år skulle tas bort. Vidare föreslogs att kraven i regeringsformen på svenskt medborgarskap för vissa statliga anställningar och andra uppdrag skulle tas bort för andra än ordinarie domare, justitiekanslern, riksdagens ombudsmän och riksrevisorerna. Om det finns skäl för sådana krav i övrigt ska dessa enligt utredningen tas in i lag eller i andra föreskrifter enligt grunder som anges i lag. Vidare föreslog utredningen att det skulle tas in en bestämmelse i riksdagsordningen om att endast den som är svensk medborgare får inneha uppdrag som tillsätts genom val av riksdagen.

Regeringen ställde sig bakom förslagen som därefter antogs av riksdagen (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21).

Den kommunala revisionen

Regleringen av den kommunala revisionen har varit föremål för översyn vid flera tillfällen. Syftet med dessa översyner har bl.a. varit att stärka oberoendet i den kommunala revisionen.

Den första översynen föreslogs av Kommunrevisionsutredningen i betänkandet Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument (SOU 1998:71). Utredningen ledde senare fram till att regeringen lade fram propositionen En stärkt kommunal revision (prop. 1998/99:66), och reger­ingens förslag antogs av riksdagen (bet. 1998/99:KU30, rskr.1998/99:210). De ändringar som då infördes innebar bl.a. att kommunallagens bestämmelser om jäv för förtroendevalda och anställda i nämnder utvidgades till att även omfatta de förtroendevalda revisorerna, att revisorerna i sin granskning ska biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som de själva bestämmer, att de sakkunnigas rapporter ska bifogas de förtroendevalda revisorernas revisionsberättelse och att varje revisor fick rätt att löpande under året i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar väcka ärenden som rör granskningen.

Under 2003 fick en särskild utredare i uppdrag att se över den kommunala revisionen. Utredningen överlämnade betänkandet Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting (SOU 2004:107). Betänkandet låg till grund för propositionen Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting (prop. 2005/06:55). I den föreslog regeringen, för att markera revisionens objektivitet och opartiskhet, ändringar i kommunallagen som innebar att en revisor inte ska vara valbar till uppdrag som ordförande eller vice ordförande i fullmäktige, ledamot eller ersättare i en nämnd eller en full­mäktigeberedning eller som ledamot eller suppleant i kommunala företag. Vidare gjordes ändringar i reglerna om fullmäktiges ansvarsprövning, och skyldigheten att anlita sakkunniga förtydligades. Riksdagen antog de föreslagna lagändringarna (bet. 2005/06:KU27, rskr. 2005/06:227). I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen beslutade riksdagen att i enlighet med en reservation tillkännage för regeringen att en ny utredning borde tillsättas med ett brett uppdrag att se över vilka åtgärder som kunde vidtas för att ytterligare stärka den kommunala revisionens oberoende.

Mot bakgrund av riksdagens tillkännagivande gav regeringen i december 2006 Statskontoret i uppdrag att analysera tänkbara åtgärder för att stärka den kommunala revisionens oberoende inom det nuvarande systemet med förtroendevalda revisorer. I uppdraget ingick även att analysera andra huvudmannaskapsformer än den nuvarande, t.ex. att revisionen bedrivs av privata yrkesrevisorer, i statlig regi eller i annan offentligrättslig form. I rapporten En mer oberoende kommunal revision – analys av tänkbara åtgärder (2008:4) redovisade Statskontoret sina överväganden.

Statskontorets rapport och en promemoria upprättad inom Finans­departementet (Oberoendet i den kommunala revisionen, Ds 2009:11) låg till grund för propositionen Oberoendet i den kommunala revisionen (prop. 2009/10:46). I den föreslog regeringen att den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige inte ska vara valbar som revisor inom den kommunen eller det landstinget.[11] I övrigt föreslogs inte någon ytterligare förändring av reglerna inom ramen för det kommunala huvudmannaskapet för revision. Det lämnades inte heller något förslag om att ändra huvudmannaskapet genom exempelvis statligt eller privat huvudmannaskap. Enligt regeringen har det gällande systemet stora fördelar. I denna del anförde regeringen bl.a. att den kommunala revisionen med revisorer utsedda av fullmäktige har en mycket stark koppling till hur kommuner och landsting fungerar. Regeringen betonade att det i Sverige finns en långtgående kommunal självstyrelse och att det kommunala beslutsfattandet utgår från den folkvalda fullmäktige­församlingen. Det är fullmäktige som utser ledamöter i styrelse och nämnder, som beslutar om budget och som fastställer bokslutet. Dessutom utser fullmäktige revisorer och fastställer revisionens budget, något som följer av fullmäktiges starka ställning. Revisionen är således fullmäktiges kontroll­instrument, och den vilar liksom nämndsystemet på att huvudansvaret ligger på förtroendevalda.

När det gällde frågan om ett system med revision i statlig regi ansåg regeringen att det lokala självstyret med en sådan ordning skulle försvagas i och med att fullmäktige inte kan påverka valet av revisorer eller vilka medel som ska avsättas för revision. Om staten tar över fullmäktiges ansvar för revisionen riskerar den enligt regeringen snarare att bli en del av den statliga tillsynen av kommunerna. Revisionen tappar också värdefull lokalkännedom och erfarenhet av den kommunala organisationen och politiken. Det är också främmande för den gällande ansvarsfördelningen mellan de bägge folk­styrelsenivåerna att den ena nivån reviderar den andra. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att en sådan modell inte borde införas. Riksdagen antog regeringens förslag (bet. 2009/10:KU16, rskr. 2009/10:135), och de föreslagna lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2011.

I april 2017 överlämnade regeringen en proposition med förslag till ny kommunallag (prop. 2016/17:171). När det gällde den kommunala revisionen konstaterade regeringen att den hade varit föremål för flera reformer de senaste decennierna och att många åtgärder vidtagits för att stärka oberoendet och professionaliteten (s. 241). Regeringen framhöll att det fanns många argument som talade för att behålla den nuvarande ordningen.

All verksamhet i kommuner bygger på nämndmodellen där förtroendevalda är ansvariga. Inom en sådan modell är det enligt regeringen inte anmärkningsvärt att även fullmäktiges kontroll genom revision bedrivs på motsvarande sätt. Om systemet med förtroendevalda revisorer avskaffades skulle det enligt regeringen innebära en förändring av kommunernas organisationsmodell och ett ingrepp i det kommunala självstyret. Den kommunala förvaltningsrevisionen är till sin karaktär politisk, och de som granskas är till stor del förtroendevalda. Därför ansåg regeringen att granskningen ska ledas av förtroendevalda. De förtroendevalda revisorerna har stor kompetens om hur kommunen eller regionen är organiserad och om lokala förhållanden. Det kunde enligt regeringen ifrågasättas om en helt yrkesmässig revision kan upprätthålla motsvarande kunskap. Om revisionen t.ex. ska upphandlas kan upparbetad kompetens förloras varje gång en ny upphandling görs. Långsiktigheten i revisionsarbetet blir då enligt regeringen lidande. Därutöver borde det uppmärksammas att den politiska minoritetens insyn i revisionen med en sådan modell riskerar att försvinna. Vidare framhöll regeringen att det gällande systemet i allt väsentligt får anses fungera väl.

Regeringen lämnade dock i propositionen vissa förslag som syftade till att öka den kommunala revisionens oberoende och professionalism inom ramen för den nuvarande ordningen. Av dessa förslag kan här nämnas att det ska vara fullmäktiges presidium, och inte styrelsen, som ska upprätta förslaget till budget för revisorerna. Förslaget syftade enligt regeringen till att stärka revisionens oberoende gentemot de granskade organen och att se till att frågan om budget till revisionen får en allsidig prövning. Vidare föreslogs att de sakkunniga alltid ska få tillfälle att yttra sig när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen. För att ytterligare förstärka revisionens oberoende var det enligt regeringen viktigt att stärka de sakkunnigas ställning. Dessutom föreslog regeringen att den som är revisor inte ska kunna väljas till ledamot eller ersättare i fullmäktige.

Förslagen i redovisade delar antogs av riksdagen, och en ny kommunallag trädde i kraft den 1 januari 2018 (bet. 2016/17:KU30, rskr. 2016/17:335).

Tidigare riksdagsbehandling

Behörighetsvillkor för statsråd och riksdagsledamöter

I samband med utskottets behandling av regeringens proposition En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) behandlades en motion om en ändring av kraven i regeringsformen på svenskt medborgarskap för vissa befattningar inom staten (bet. 2009/10:KU19). Utskottet delade regeringens och Grundlagsutredningens bedömningar när det gäller begränsningar av kraven i regeringsformen på svenskt medborgarskap för vissa anställningar och uppdrag. Motionen avstyrktes eftersom den ansågs tillgodosedd genom förslaget.

Våren 2012 behandlade utskottet motionsyrkanden om behörighetsvillkor för statsråd och riksdagsledamöter (bet. 2011/12:KU15). Utskottet, som inte fann något skäl att förorda en översyn av frågan om ytterligare behörighets­villkor för statsråd och för ledamöter och ersättare i riksdagen, avstyrkte yrkandena.

Utskottet behandlade under våren 2016 en motion om att endast den som haft svenskt medborgarskap i minst tio år skulle kunna utses till statsråd eller vara valbar till riksdagen som ledamot eller ersättare (bet. 2015/16:KU16). Utskottet, som vidhöll sina tidigare ställningstaganden, avstyrkte motionen. I betänkandet lämnades en reservation (SD).

Därefter har utskottet vid flera tillfällen behandlat motionsyrkanden om sambandet mellan medborgarskap och rösträtt (bet. 2011/12:KU3, bet. 2015/16:KU13, bet. 2016/17:KU22, bet. 2017/18:KU35 och bet. 2018/19:KU25). Yrkandena har handlat om dels att svenskt medborgarskap ska krävas för rösträtt, dels att utländska medborgare ska få rösträtt i val till riksdagen eller i kommunala val. Utskottet har inte funnit skäl för någon ändring av villkoren för rösträtt och valbarhet. Våren 2020 fann utskottet liksom tidigare inte skäl för någon ändring när det gällde medborgarskap för rösträtt och valbarhet till riksdagen eller region- och kommunfullmäktige (bet. 2019/20:KU12). Senast våren 2023 fann utskottet liksom tidigare inte skäl för någon ändring av villkoren för rösträtt och valbarhet (bet. 2022/23:KU23).

Den kommunala revisionen och Riksrevisionens uppgifter

Våren 2011 avstyrkte utskottet en motion om behovet av extern yttre revision (bet. 2010/11:KU24). I denna del hänvisade utskottet till att den kommunala revisionens oberoende nyligen hade stärkts.

Även våren 2012 behandlade utskottet motioner om den kommunala revisionen (bet. 2011/12:KU15). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att Grundlagsutredningen nyligen hade utrett reglering av kommunala frågor i regeringsformen och att det i regeringsformen numera finns ett eget kapitel om kommuner. Dessutom hade regleringen av den kommunala revisionen varit föremål för översyn vid flera tillfällen de senaste åren. Bland annat hade frågan om ett system med revision i statlig regi utretts. Syftet med dessa översyner hade bl.a. varit att stärka den kommunala revisionens oberoende. De hade också lett till ändringar i kommunallagen. Sammantaget var utskottet inte berett att förorda en översyn av frågan om ytterligare åtgärder i fråga om den kommunala revisionen och avstyrkte motionerna.

Frågan om att förstärka den kommunala revisionen behandlades även av utskottet i samband med beredningen av regeringens proposition om en ny kommunallag (bet. 2016/17:KU30). Utskottet delade regeringens uppfattning att den rådande ordningen med förtroendevalda revisorer som ansvarar för både förvaltnings- och redovisningsrevision borde behållas. Utskottet konstaterade att regeringen i propositionen dessutom hade lämnat vissa förslag som ytterligare skulle förstärka revisionens oberoende. Det saknades därför enligt utskottet skäl att ställa sig bakom motionerna.

Våren 2021 behandlade utskottet en motion om den kommunala revisionen (bet. 2020/21:KU24). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden. Därutöver fann utskottet inte heller skäl att ta ett sådant initiativ om revision av Riksrevisionen som motionären föreslog. Mot denna bakgrund avstyrktes motionen.

Senast utskottet behandlade en motsvarande motion var våren 2024 (bet. 2023/24:KU16). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionen.

Våren 2014 avstyrkte konstitutionsutskottet några motioner om Riks­revisionens uppgifter (bet. 2013/14:KU18). När det gällde frågan om vad Riksrevisionen borde granska underströk utskottet att det av regeringsformen följer att riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestäm­melser som finns i lag, vad som ska granskas.

Senast utskottet i sak behandlade motsvarande motionsyrkanden var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte yrkandena. Efter förenklad beredning avstyrkte utskottet motsvarande motionsyrkanden våren 2024 (bet. 2023/24:KU16).

Utskottets ställningstagande

Utskottet finner inte skäl att vidta någon åtgärd med anledning av motionsyrkandena om krav på svenskt medborgarskap för alla med politiska förtroendeuppdrag och om behörighetsvillkor för statsministern, statsråd och riksdagsledamöter. Yrkandena avstyrks.

När det gäller motionsyrkandena om kommunal revision under Riks­revisionen och Riksrevisionens uppgifter vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden. Yrkandena avstyrks.

Utskottet finner inte heller skäl att ta något initiativ med anledning av motionsyrkandena om att utreda en nationellt organiserad kommun- och regionrevision eller en riksrevision för kommunsektorn. Yrkandena avstyrks.

Reservationer

Ställningstagande

Det är angeläget att säkerställa att Sverige förblir en monarki. Vi anser därför att det bör införas en skrivning i grundlag om att en ny monark ska väljas om Sverige står utan tronföljare. En sådan bestämmelse fanns tidigare i successionsordningen. Regeringen bör bereda en ändring i regeringsformen i enlighet med vårt förslag och återkomma till riksdagen med ett sådant förslag.

 

Ställningstagande

Det nuvarande systemet med monarki är otidsenligt och odemokratiskt. En statschef ska tillsättas enligt demokratiska principer, och all offentlig makt ska utgå från folket och genom folkets val. Monarkin bör avskaffas. Enligt min mening bör det svenska statsskicket ses över i syfte att införa republik.

 

Ställningstagande

Någon form av kröning av statschefen bör äga rum vid nästa trontillträde. Exakt hur en sådan modern kröning ska utformas bör utredas.

Det är logiskt att statschefen, i egenskap av statens främsta företrädare, leder arbetet med att finna en lämplig kandidat till posten som regeringschef. I alla andra parlamentariska och demokratiska monarkier är det statschefen, dvs. monarken, som formellt leder arbetet med att utse en regeringsbildare, och detta bör gälla även i Sverige. Därmed minskas även risken att talmannens val av statsminister präglas av hans eller hennes lojalitet med sitt parti eller sin partigrupp. Mot bakgrund av det anförda anser vi att statschefen bör överta de uppgifter som talmannen har i dag när en ny statsminister ska utses. Regeringen bör bereda en ändring i regeringsformen i enlighet med vårt förslag och återkomma till riksdagen med ett sådant förslag.

 

Ställningstagande

Det faktum att man i grundlag inskränker vuxna människors religionsfrihet och rörelsefrihet och kräver samtycke för ingående av äktenskap kan inte klassas som annat än en kvarleva från forna tiders samhällsstruktur där ätten spelade en avgörande roll för människors sociala status. Till dess att monarkin avskaffas bör nämnda principer upphävas. Regeringen bör vidta åtgärder som tillgodoser det anförda.

Lika otidsenligt är det att statschefen åtnjuter åtalsimmunitet. Monarkens åtalsimmunitet bör ses över i syfte att upphäva den.

 

Ställningstagande

Den kungliga dispositionsrätten innebär att kungen kan disponera ett stort fastighetsbestånd som ägs av Statens fastighetsverk. Dispositionsrätten härstammar från en uppgörelse mellan riksdagen (dåvarande ständerna) och Karl XIII i början av 1800-talet. Det rimliga i dag vore att avskaffa den kungliga dispositionsrätten och att införa en ordning där de aktuella fastigheterna helt och fullt administreras av allmännyttan eller statliga organ. För all annan verksamhet och för personer verksamma inom staten är kraven på offentlighet stora, men hur kungen disponerar statligt ägda fastigheter är något som står utan offentlig insyn, vilket är orimligt. Ett första steg vore därför att offentliggöra hur fastigheternas ekonomier ser ut. Ett andra steg vore att renodla statschefens uppgift till att representera staten och inte att agera som hyresvärd för ett statligt fastighetsbestånd.

 

Ställningstagande

Statschefen har specificerade uppgifter som självklart borde kunna granskas på samma sätt som all annan verksamhet som finansieras med offentliga medel. Det framförs ibland synpunkter på att monarken måste få ha sin privata ekonomi i fred och att det därför inte går att granska kungahuset på samma sätt som annan verksamhet. Jag delar inte denna uppfattning. Det borde gå att hitta en lösning som innebär att åtminstone omkostnader som ingår i monarkens uppdrag kan granskas. Regeringen bör återkomma med förslag till krav på insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet.

 

Ställningstagande

Av 1 kap. 10 § regeringsformen framgår att Sverige är medlem i EU och att Sverige deltar även inom ramen för bl.a. Förenta nationerna. Om svenska folket vid något tillfälle skulle besluta att Sverige inte längre ska vara medlem i EU, kan Sverige lämna EU först efter att EU-medlemskapet utmönstrats ur regeringsformen. Grundlagsändringar tar lång tid att genomföra. Enligt vår mening bör det därför inte slås fast i grundlag vilka organisationer som Sverige är medlem i eller samarbetar med. Uppräkningen av de organisationer som nämns i regeringsformen bör, med undantag för Förenta nationerna, tas bort. Regeringen bör därför bereda en ändring av regeringsformen i enlighet med vårt förslag och återkomma till riksdagen med ett sådant förslag.

 

Ställningstagande

I dag ser vi en oroväckande tillbakagång i flera länder inom EU när det gäller demokrati och mänskliga rättigheter. EU måste vara en garant för demokrati och mänskliga rättigheter, och medlemsländerna ska inte tillåtas bryta mot rättsstatens grundläggande principer utan att drabbas av effektiva och kännbara sanktioner. Jag menar att EU ska strypa medel till medlemsstater som inte respekterar sina demokratiska och rättsstatliga åtaganden och inte sätter stopp för offentlig korruption. I denna del förespråkar jag ett s.k. demokratilås på EU:s budget. Om en medlemsstat trots ekonomiska sanktioner fortsätter att bryta mot rättsstatens grundläggande principer anser jag att andra åtgärder bör övervägas. Som exempel kan nämnas att en medlemsstats beslutanderätt i EU begränsas. Regeringen bör verka för att medlemsstater inom EU som bryter mot rättsstatens grundläggande principer ska drabbas av effektiva och kännbara sanktioner.

 

Ställningstagande

Svenska institutet för europapolitiska studier (Sieps) bör få ett förändrat uppdrag. I dag är Sieps något av en offentligt finansierad reklambyrå för EU. Myndigheten behöver reformeras för att i stället bli ett organ som granskar EU:s politiska utveckling och förvaltning samt vilka konsekvenser och förändringar på dessa områden som EU medlemskapet medför för Sverige över tid. Enligt vår mening bör Sieps få i uppdrag att årligen upprätta ett bokslut med fokus på hur mycket självbestämmande som har flyttats från Sverige till EU och att upprätta en ingående resultaträkning över Sveriges utgifter och intäkter i och med medlemskapet.

 

Ställningstagande

Vi är anhängare av den parlamentariska demokratin men förordar även att demokratin ska komma närmare medborgarna. Ett sätt att förena dessa två aspekter av folkstyret är att införa en möjlighet för röstberättigade medborgare att lämna medborgarförslag genom e-petitioner. Ett system med e-petitioner skulle kunna innebära att en medborgare skickar in ett förslag till riksdagen som sedan offentliggörs på en webbplats, och när ett visst antal personer signerat eller röstat för förslaget behandlas det av behörigt utskott i riksdagen. Regeringen bör vidta åtgärder som tillgodoser det anförda.

 

Ställningstagande

Det är viktigt att vårt demokratiska system är representativt och inkluderande. Många människor känner sig inte delaktiga i och upplever att de har ett lågt inflytande på politiska beslut som berör dem själva. Enligt vår mening bör en ny maktutredning tillsättas med uppdrag att lämna förslag på hur vi bygger en demokrati som representerar allas intressen på bästa sätt. Vi menar att en sådan maktutredning ska ha som uppdrag att analysera fördelningen av makt och inflytande inom olika områden och mellan olika grupper i det svenska samhället.

Inte minst rör det personer som har en funktionsnedsättning som har en lägre delaktighet och representation i demokratiska processer generellt. Det bör skapas former och rutiner för att involvera personer med funktions­nedsättning i politiska beslut som direkt berör gruppen på kommunal, regional och statlig nivå. Vidare bör representanter från organisationer som företräder personer med funktionsnedsättning delta i samhällsövergripande statliga utredningar.

 

Ställningstagande

Det finns behov av en nationell samordning av myndigheter och andra aktörer som genomför demokratifrämjande insatser. En nationell demokratifunktion bör därför inrättas med uppdrag att öka kunskapen om demokratin och att bidra till samordning av myndigheters och andra aktörers demokratifrämjande insatser.

 

Ställningstagande

Under våren 2024 uppdagades det att anonyma konton, s.k. trollkonton, används systematiskt och medvetet av politiska aktörer i Sverige, till viss del finansierat av partistöd och allmänna medel. Därmed står det klart att även annan kommunikation än politisk reklam kan användas av politiska partier för att sprida propaganda och ren desinformation. I ljuset av detta, anser jag att det finns skäl att kräva att politiska partier måste vara transparenta som avsändare i all kommunikation, oavsett om det sker på sociala medier, i egna kanaler eller på annat sätt. Enligt min mening måste en utredning tillsättas för att se över hur ett sådant krav kan införas.

 

Ställningstagande

Politiska partier är ofta sårbara mot cyberattacker och kan också infiltreras eller på andra sätt påverkas av främmande makt. De politiska partierna saknar ofta kunskap om hoten de står inför och verktyg för att rusta sig mot dem. Regeringen bör därför tillsätta en utredning som rekommenderar lagstiftning och andra reformer för att göra de politiska partierna mer motståndskraftiga mot yttre hot.

 

Ställningstagande

Dagens bristfälliga förbud mot partifinansiering från utländska källor behöver stärkas. Därutöver bör lagen om insyn i finansiering av partier skärpas för att stänga kryphål och öka transparensen. Bland annat behöver partiernas möjligheter att kringgå förbudet om anonyma bidrag stoppas. Vidare bör de politiska partierna redovisa lån, tillgångar och annan information om sina finanser som är viktiga för allmänheten att känna till. Riksdagspartierna bör därutöver vara tvungna att redovisa intäkter och utgifter kopplade till val­kampanjer separat från sin ordinarie årliga redovisning. En sådan redovisning bör göras kort efter ett val, så att allmänheten inte som i dag behöver vänta tills den ordinarie öppna redovisningen i juli varje år för att upptäcka eventuella oegentligheter.

 

Ställningstagande

Att beslutsfattare talar med representanter för näringslivet, fackföreningar, intresseorganisationer och civilsamhället är i grunden en nyttig del av lag­stiftningsprocessen och regeringsarbetet. Genom sådana samtal kan olika delar av samhället vara med och utforma politiska beslut som påverkar dem. Det är samtidigt viktigt att det görs på ett transparent och korrekt sätt. Ett lobby­register eller öppenhetsregister behöver inrättas på nationell nivå. Syftet med ett sådant register är att allmänheten ska få bättre insyn i vilka personer eller organisationer som har bidragit med synpunkter på lagstiftning eller beslut.

 

Ställningstagande

Vi anser att en moderniserad statsrådsförsäkran bör återinföras för att påminna om högtidligheten och allvaret i statsrådsuppdraget. Regeringen bör bereda en ändring i regeringsformen i enlighet med vårt förslag och återkomma till riksdagen med ett sådant förslag.

 

Ställningstagande

Enligt vår mening är det angeläget att utreda frågan om ansvarsutkrävande gentemot regeringen för det arbete som särskilt utsedda s.k. nationella sam­ordnare bedriver på uppdrag av regeringen. Dagens regelverk medger endast att ett enskilt statsråd eller en regering anmäls till konstitutionsutskottet för brister i tjänsteutövningen eller vid handläggningen av regeringsärenden. En misstroendeförklaring kan endast riktas mot ett enskilt statsråd. Regeringen bör tillsätta en utredning i enlighet med vårt förslag.

 

Ställningstagande

När personer med centrala positioner och stort inflytande inom den offentliga verksamheten i nära anslutning till avslutade uppdrag går till den privata sektorn inom liknande områden väcks alltid misstankar om intressekonflikter. Den reglering om övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare som infördes den 1 juli 2018 var ett mycket viktigt steg för att stärka förtroendet för den offentliga verksamheten och motverka att intressekonflikter uppstår. Även om ytterligare några uppdrag inom den offentliga verksamheten omfattas av övergångsrestriktioner är det fortfarande en begränsad grupp, och det finns all anledning att se över om fler bör omfattas. Hösten 2023 presenterade Utredningen om övergångsrestriktioner i offentlig verksamhet sitt uppdrag. Utredningen föreslog en ny lagstiftning som innebär att fler med ledande befattningar kan komma att omfattas av restriktioner. Regeringen har dock ännu inte återkommit i frågan. Vi anser att regeringen bör återkomma med förslag som ytterligare stärker regelverket med syftet att säkerställa att övergångar från centrala offentliga uppdrag till icke-offentliga uppdrag inte riskerar det offentligas integritet.

 

Ställningstagande

Vi vill att konstitutionsutskottet ska kunna förelägga statsråd, avgångna statsråd och andra att vid vite eller annan rättsverkan inställa sig till utskottets utfrågningar. En sådan process skulle eventuellt kunna hanteras via Högsta domstolen. Dessutom bör en sanningsplikt övervägas för de som inställer sig till konstitutionsutskottets utfrågningar.

 

Ställningstagande

Enligt vår mening bör det finnas bättre möjligheter för riksdagen att utkräva ansvar av statsråd och f.d. statsråd. Bestämmelsen i regeringsformen om åtal mot statsråd ska kvarstå oförändrad. Det är dock rimligt att konstitutions­utskottet får fler verktyg till sitt förfogande för att kunna granska statsråden och deras tjänsteutövning. Risken att underställas en grundligare granskning än den som görs i dag skulle förhoppningsvis kunna leda till att statsråden fattar klokare beslut. En reformerad ordning skulle förhoppningsvis även kunna stävja den utveckling som vissa tycker sig se, nämligen att en del riksdagsledamöter alltmer verkar använda sig av anmälningar till konstitutionsutskottet i politiskt syfte. Så länge ett statsråd eller regeringen kritiseras mest för att vara allmänt klandervärd utan någon egentlig risk för åtal eller liknande, behöver den riksdagsledamot som anmäler ett statsråd inte heller känna något större ansvar för de eventuella följderna av sin anmälan. Skulle det emellertid finnas en verklig och betydande risk för det statsråd som anmäls skulle också ansvaret för den som anmäler bli mer påtagligt. Härigenom skulle förmodligen såväl digniteten på inlämnade anmälningar till konstitutionsutskottet som utskottets anseende i stort öka. Sammantaget anser vi att det finns behov av att utreda hur statsråd som åsidosatt sin tjänsteplikt effektivare kan avkrävas ansvar.

 

Ställningstagande

Jag anser att det bör ställas högre krav på statsråd. Den svenska förvaltningsmodellen bygger på ett förhållandevis begränsat regeringskansli med kollektivt beslutsfattande och en väl utbyggd och självständig myndighetsstruktur. Det finns många fördelar med ett sådant system, som bör bevaras, men kombinationen av ett förbud mot ministerstyre och en stor myndighetsapparat innebär i praktiken att möjligheterna till effektivt ansvarsutkrävande är begränsade. Ett ifrågasatt eller kritiserat statsråd kan nästan alltid hävda att det är någon annans ansvar att förebygga, hantera eller åtgärda en viss situation. Tanken att väljarna i ett kommande val har möjligheter till ansvarsutkrävande gentemot regeringen eller ett visst statsråd tillgodoser inte tillräckligt ansvarsutkrävande i praktiken, inte minst när stora katastrofer och kriser utreds genom specialtillsatta kommissioner som jobbar i flera år och ofta över ett val. Nästa grundlagsutredning bör därför få i uppdrag att se över den svenska förvaltningsmodellen i syfte att stärka medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar av ministrar.

 

Ställningstagande

Trots att regeringsformen syftar till att underlätta för minoritetsregeringar har det under det senaste decenniet blivit allt svårare för minoritetsregeringar att tillträda och att styra riket. Regeringskriser där riksdagen fäller en regering som sedan kort därefter åter tillträder bidrar till att spä på politikerföraktet och skapar en bild av politiker som ägnar sig mer åt spel än åt politik. Det tar också energi och fokus från det politiska arbetet, såväl för riksdagen som för regeringen. Jag anser därför att det i regeringsformen bör införas en regel om konstruktivt misstroendevotum som förhindrar en majoritet i riksdagen att rösta bort den sittande regeringen utan att vara överens om något gemensamt program för att ta över makten.

 

Ställningstagande

Det har när det gäller budgetreglerna visat sig att partitaktiska hänsyn ofta tillåts ha företräde framför vikten av långsiktigt hållbara regler. Exemplen på detta är ganska många, framförallt under senare år. De budgetregler som togs fram på 1990-talet, och som allmänt anses ha haft en positiv och stabiliserande effekt på svensk ekonomi, har ett mycket svagt konstitutionellt skydd. Det finns knappt några bestämmelser i grundlagen om budget. Reglerna är komplicerade, men det står klart att delar av effekten av 1990-talets reform håller på att gå förlorade. Det är därför avgörande att strama åt formerna för budgetbeslut, bl.a. genom att göra skillnad på tillfälliga och långsiktiga permanenta åtgärder. Jag anser att vissa grundläggande budgetregler behöver grundlagsfästas för att säkerställa att effekten av 1990-talets reform inte går förlorad.

 

Ställningstagande

I dag kan en enkel majoritet i riksdagen besluta att Sverige ska gå med i valutaunionen. För att undvika detta bör regleringen av penningenheten i Sverige finnas i regeringsformen. Regeringen bör bereda en ändring i regeringsformen i enlighet med vårt förslag och återkomma till riksdagen med ett sådant förslag.

 

Ställningstagande

Det fundament på vilket regeringsformen vilar utgörs av folkstyret, men i grundlagen sägs det inget om det folk som härigenom ska styra riket. Eftersom folkstyret och regeringsformen är till för Sverige och svenskarna anser vi att grundlagen bör inledas med en berättelse om Sverige som land och svenskarna som folk. Vidare bör det i regeringsformen regleras att svenskan är huvudspråk i Sverige. Regeringen bör bereda ändringar i regeringsformen i enlighet med våra förslag och återkomma till riksdagen med sådana förslag.

 

Ställningstagande

Regleringen i regeringsformen om att det allmänna ska främja minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv i Sverige bör tas bort. Sådana kulturella undantag bör endast vara förbehållna de nationella minoriteter i Sverige som har erkänts genom lag. Regeringen bör bereda en ändring i regeringsformen i enlighet med vårt förslag och återkomma till riksdagen med ett sådant förslag.

 

Ställningstagande

Frågan om ett starkare grundlagsskydd för de nationella minoriteterna (sverigefinnar, tornedalingar, romer och judar) och urfolket samer samt minoritetsspråken (samiska, finska, meänkieli, romani chib och jiddisch) behöver utredas. Regeringen bör ta initiativ till en sådan utredning.

 

Ställningstagande

Sverige har i 20 år haft en särskild och samlad politik för att stärka de nationella minoriteterna och stödja de nationella minoritetsspråken. Det finns sedan länge minoritetsgrupper som bidragit till vårt gemensamma kulturarv. Jag anser att de nationella minoriteterna och de nationella minoritetsspråken bör framgå av regeringsformen. Att inkludera de nationella minoriteterna och minoritetsspråken i grundlagen skulle förtydliga lagstiftarens långsiktiga och uppriktiga avsikt att värna våra nationella minoriteter och klargöra hur centrala och värdefulla dessa grupper är för vårt samhälle.

 

Ställningstagande

Enligt målsättningsparagrafen i 1 kap. 2 § regeringsformen ska det allmänna motverka diskriminering på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Diskrimineringsgrunden könsöverskridande identitet och uttryck som avser att skydda transpersoner saknas dock i uppräkningen. Enligt min mening bör ett tillägg göras i bestämmelsen så att även könsöverskridande identitet och uttryck inkluderas.

 

Ställningstagande

Det skydd och de rättigheter som följer av svensk grundlag ska i första hand åsyfta och åtnjutas av svenska medborgare. Vi vill därför ta tillbaka senare grundlagsrevisioners utmönstringar av begreppet svenska medborgare. Regeringen bör bereda ändringar i regeringsformen i enlighet med vårt förslag och återkomma till riksdagen med ett sådant förslag.

 

 

Ställningstagande

Fria och oberoende medier har en viktig demokratisk uppgift genom att spegla den politiska debatten och granska makthavarna. Public service garanterar både en kvalitativ och oberoende nyhetsrapportering och underhållning som når ut brett genom bl.a. radio och tv. Sverige behöver en stark public service med ett brett uppdrag och en långsiktig, självständig och stabil finansiering. Det ska inte vara möjligt för politiker som vill ta makten över medierna att med snabba beslut beskära public services möjligheter att verka. Runtom i världen har det på flera håll de senaste åren gjorts inskränkningar av de fria, självständiga och oberoende medierna och public service. Även i Sverige ifrågasätts public service och det förs bl.a. fram förslag om att göra public service-uppdraget smalare. Detta visar att det är ytterst angeläget att stärka den oberoende ställning som public service har. Ett grundlagsskydd skulle både säkra oberoendet och vara hållbart över tid. Vi anser därför att det är angeläget att grundlagsskydda public service och dess oberoende. Regeringen bör bereda ändringar i grundlag i enlighet med vårt förslag och återkomma till riksdagen med ett sådant förslag.

 

Ställningstagande

Jag anser att riksdagens beslut i frågor som rör public service alltid ska fattas med kvalificerad majoritet. Det är grundläggande att public service har långsiktiga villkor för att kunna genomföra sitt uppdrag på bästa sätt. Regeringen bör därför återkomma med ett lagförslag som innebär att de beslut som riksdagen ska fatta om public service ska fattas med kvalificerad majoritet.

 

Ställningstagande

De senaste åren har politiker sålt ut stora delar av vår gemensamma egendom, såsom skolor, vårdcentraler, apotek och allmännyttans lägenheter. I flera fall har utförsäljningarna gjorts till underpriser, men även när så inte är fallet finns det skäl att kringgärda utförsäljningar med särskilda regler. I grundlagarna finns ett starkt skydd för den privata äganderätten, medan det saknas ett motsvarande skydd för den gemensamma egendomen. Den gemensamma äganderätten behöver stärkas, och det bör införas ett grundlagsskydd för gemensam egendom. Ett sådant skydd bör gälla på såväl statlig som regional och kommunal nivå.

Därutöver bör riksdagens beslut i frågor som rör utförsäljning av gemensam egendom alltid fattas med kvalificerad majoritet. Vid sådana beslut bör det krävas tre femtedelars majoritet alternativt två likalydande beslut med mellanliggande val så att väljarna får möjlighet att avgöra. Ett sådant skydd bör föras in i grundlagen och gälla på såväl statlig som regional och kommunal nivå, och skyddet ska gälla gemensamt ägd egendom vars värde överstiger en viss beloppsgräns. För att undvika att man går runt skyddet genom att dela upp en försäljning i flera mindre steg bör särskilda regler införas för vad som räknas som en och samma försäljning. Reglerna för vad som räknas som en och samma upphandling kan här vara en förebild.

Regeringen bör bereda ändringar i regeringsformen i enlighet med mitt förslag och återkomma till riksdagen med ett sådant förslag.

 

Ställningstagande

Vi vill införa en bestämmelse i regeringsformen där det anges vilka de svenska helgdagarna är och att de vilar på en historisk grund som kan vara både icke-konfessionell, kristen och hednisk. Vid en sådan förändring bör, för att understryka att den är en angelägenhet för hela svenska folket, första maj byta namn till valborgsdagen. Regeringen bör bereda en ändring i regeringsformen i enlighet med vårt förslag och återkomma till riksdagen med ett sådant förslag.

 

 

 

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag