HC01FiU36: En effektivare förvaltning av buffertkapitalet

Finansutskottets betänkande 2024/25:FiU36

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag. Förslagen innebär bl.a. att Sjätte AP-fonden införlivas i buffertfondssystemet genom att fondens verk­samhet och tillgångar förs över till Andra AP-fonden och att de tre Stockholms­baserade buffertfonderna minskas till två fonder genom att Första AP-fondens verksamhet och tillgångar förs över till Tredje och Fjärde AP-fonderna. Vidare ställs krav på att styrelsen i en AP-fond i sin helhet ska ha tillräcklig kompetens inom vissa områden som är särskilt viktiga för förvaltningen av fonden. Regeringens förslag innebär också vissa ändringar som gäller administrationen av AP-fonderna. De förslag som gäller AP-fondernas styrelser och administration om­fattar även Sjunde AP-fonden.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2026.

I betänkandet finns ett särskilt yttrande (S).

Behandlade förslag

Proposition 2024/25:133 En effektivare förvaltning av buffertkapitalet

 

 

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Utskottets överväganden

En effektivare förvaltning av buffertkapitalet

Särskilt yttrande

En effektivare förvaltning av buffertkapitalet (S)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2024/25:133 En effektivare förvaltning av buffertkapitalet. I propositionen föreslår regeringen åtgärder för att modernisera och effektivisera förvaltningen av Första–Fjärde och Sjätte AP-fondernas (buffertfondernas) fondmedel. Regeringen föreslår bl.a. att Sjätte AP-fonden införlivas i buffertfondssystemet genom att fondens verksamhet och tillgångar förs över till Andra AP-fonden, att de tre Stockholmsbaserade buffertfonderna minskas till två fonder genom att Första AP-fondens verksamhet och tillgångar förs över till Tredje och Fjärde AP-fonderna och att styrelsen i en AP-fond i sin helhet ska ha tillräcklig kompetens inom vissa områden som är särskilt viktiga för förvaltningen av fonden. Regeringen lämnar också förslag som gäller administrationen av AP-fonderna. Sekretess föreslås gälla vid anställning av en verkställande direktör i en AP-fond. De förslag som gäller AP-fondernas styrelser och administration om­fattar även Sjunde AP-fonden.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lag­förslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet.

I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om proposition.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2026.

 

Utskottets överväganden

Propositionen

Sjätte AP-fonden införlivas i buffertfondssystemet

Regeringen föreslår att Sjätte AP-fonden ska införlivas i Andra AP-fonden. Lagen om Sjätte AP-fonden föreslås därmed upphävas och hänvisningar i annan lagstiftning till den lagen och till Sjätte AP-fonden tas bort.

Regeringen konstaterar att reglerna för Sjätte AP-fonden inte berördes i sak vid reformen av det allmänna pensionssystemet 2000–2001 eftersom den dåvarande sjätte fondstyrelsen inte omfattades av den pensionsöverens­kommelse som låg till grund för det nya buffertfondssystemet. Innebörden är enligt regeringen att Sjätte AP-fondens roll och funktion i det reformerade pensionssystemet ännu inte har klarlagts. Regeringen anser att det är hög tid att Sjätte AP-fonden införlivas fullt ut i pensionsöverenskommelsen och buffertfondssystemet.

Regeringen konstaterar att den utveckling som har skett under de senaste åren har medfört att skillnaden mellan Sjätte AP-fondens och övriga buffert­fonders investeringar på riskkapitalmarknaden har minskat. Fonderna har visserligen delvis olika inriktningar och för Första–Fjärde AP-fonderna utgör riskkapitalinvesteringar bara en liten del av de illikvida tillgångarna i respek­tive portfölj. Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler utgör dock numera inte ett hinder för dessa fonder att bedriva en i huvudsak motsvarande in­vesteringsverksamhet. Regeringen anser därmed att förutsättningarna för en specialiserad buffertfond som enbart är inriktad på riskkapitalmarknaden har förändrats. De skäl som ursprungligen låg till grund för att Sjätte AP-fonden inrättades kan enligt regeringen inte heller längre göras gällande.

Regeringen anser att en sammanslagning av Andra AP-fonden och Sjätte AP-fonden förbättrar förutsättningarna för en ändamålsenlig och kostnads­effektiv förvaltning av buffertkapitalet. De risker som finns med en samman­slagning bedöms kunna hanteras inom ramen för genomförandet. Enligt regeringen framstår en sammanslagning som mer lämplig än andra alternativ. Regeringen anser också att de placeringsregler som gäller för Första–Fjärde AP-fonderna säkerställer en tillräcklig diversifiering av buffertkapitalet.

När begränsningen om en högsta tillåten andelen illikvida till­gångar till 40 procent infördes för var och en av Första–Fjärde AP-fonderna bedömde regeringen att begränsningen var lämplig med hänsyn till att en tillräckligt stor andel av tillgångarna behöver vara lätt tillgänglig för att kunna fungera som buffert i inkomstpensionssystemet (prop. 2017/18:271 s. 17–18). Regeringen anser att det inte finns skäl att göra en annan bedömning angående de fonder som inte berörs direkt av förslaget att slå samman Andra och Sjätte AP-fonderna. En överföring av Sjätte AP-fondens tillgångar till Andra AP-fonden kan dock medföra att andelen illikvida tillgångar i den sammanslagna fonden kommer att överstiga 40 procent. Detta behandlas nedan i avsnittet om ikraftträdande och övergångsbestämmelser.

De Stockholmsbaserade buffertfonderna

Regeringen föreslår att buffertfondernas verksamhet i Stockholm ska bedrivas i två fonder. Första AP-fondens verksamhet och tillgångar föreslås föras över till Tredje och Fjärde AP-fonderna. Hänvisningarna till Första AP-fonden tas därmed bort ur lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) och andra lagar där det finns hänvisningar till den fonden.

Enligt regeringen bör utgångspunkten vara att systemet med buffertfonder, oavsett antal fonder, ska ha bästa möjliga förutsättningar för att uppnå målet om långsiktigt hög avkastning i förhållande till risken i placeringarna. Regeringen konstaterar att det finns skäl såväl för som emot den nuvarande ordningen med tre Stockholmsbaserade buffertfonder. Det finns enligt reger­ingen inte något att invända mot hur de tre fonderna styrs i dag eller det utvecklingsarbete som fonderna har bedrivit de senaste åren. Fonderna är dock numera förhållandevis lika, vilket är en följd av att samma regelverk gäller för dem. Det innebär också att ingen av fonderna har något särskilt uppdrag eller någon funktion i förhållande till de andra fonderna. Regeringen anser dock att det finns tydliga fördelar med färre buffertfonder. Färre fonder innebär också en möjlighet att minska de totala kostnaderna för det allmänna pensions­systemet. Detta gäller särskilt stordriftsfördelar och möjligheten att förvalta betydligt större kapital än i dag, utan motsvarande procentuell ökning av kost­naderna. Regeringen anser därför att det mest ändamålsenliga när det gäller de Stockholms­baserade buffertfonderna är att verksamheten i fortsättningen bed­rivs i två fonder.

Vid valet av vilken fonds tillgångar som bör föras över till de två övriga Stockholmsbaserade buffertfonderna finns det enligt regeringen några grund­läggande utgångspunkter. De två fonderna bör vara de fonder som har bäst möjligheter att på längre sikt förvalta fondmedlen på ett sådant sätt att de blir till största möjliga nytta för försäkringen för inkomstgrundad ålderspension. Vid denna bedömning bör enligt regeringen särskild vikt läggas vid möjligheten till framtida avkastning, möjligheten till diversifierad placerings­verksamhet, förutsättningar för att utnyttja stordriftsfördelar och förut­sättningar för en väl avvägd kostnadsstruktur. Regeringen konstaterar att Tredje och Fjärde AP-fonderna sedan 2001 haft bäst långsiktig avkastning. Vidare har Tredje och Fjärde AP-fonderna en struktur och organisation som är väl anpassad för att utnyttja stordriftsfördelar. Regeringen anser därmed att Första AP-fondens verksamhet och tillgångar bör föras över till Tredje och Fjärde AP-fonderna. I avsnittet om ikraftträdande- och övergångs­bestämmelser föreslår regeringen hur det ska ske (se nedan).

Begränsningar av röstandelar och innehav av svenska aktier

Regeringen föreslår att röstandelsbegränsningen för innehav i onoterade risk­kapitalföretag höjs till 50 procent för innehav i sådana riskkapital­bolag i vilka några av Andra–Fjärde AP-fonderna tillsammans innehar 100 procent av röste­talet för samtliga aktier eller andra andelar i företaget.

Regeringen bedömer att den nuvarande röstandelsbegränsningen för inne­hav i noterade företag på 10 procent inte bör ändras.

Regeringen föreslår att innehavet av aktier i svenska aktiebolag som är upp­tagna till handel på en reglerad marknad i Sverige ska höjas så att var och en av Tredje och Fjärde AP-fonderna får inneha sådana aktier till ett marknads­värde som uppgår till högst 3 procent av det totala marknadsvärdet. För andra AP-fonden föreslår regeringen att det även i fortsättningen ska gälla att innehavet av sådana aktier får uppgå till högst 2 procent.

Regeringen anser att Andra, Tredje och Fjärde AP-fonderna bör kunna fortsätta att tillsammans göra investeringar i onoterade riskkapitalföretag på samma sätt som Första–Fjärde AP-fonderna kan göra i dag. Röstandels­begränsningen för innehav i onoterade riskkapitalföretag bör enligt regeringen därför höjas till 50 procent för innehav i sådana riskkapitalföretag i vilka några av Andra–Fjärde AP-fonderna tillsammans innehar 100 procent av röstetalet för samtliga aktier eller andra andelar i företaget.

När det gäller innehav i noterade innehav bedömer regeringen att en höjning från nuvarande 10 procent skulle innebära betydande förändringar i AP-fondernas ägarstyrning. Regeringen bedömer därmed att den röstandels­begränsningen inte bör ändras. Det kan enligt regeringen dock inte uteslutas att Tredje och Fjärde AP-fondernas innehav i ett noterat företag, efter att fonderna har tagit emot tillgångar från Första AP-fonden, i något enstaka fall skulle kunna överskrida röstandelsbegränsningen. För att undvika att det uppstår en sådan situation bör tillgångarna när de förs över fördelas mellan Tredje och Fjärde AP-fonderna så att ingen av fonderna överskrider begränsningen. Regeringen bedömer att det bara bör aktualiseras i undantags­fall och att de tillgångar som förs över kommer att kunna innehas av Tredje och Fjärde AP-fonderna. Om situationen trots det skulle uppstå ska AP-fonden avveckla den överskjutande delen av innehavet så snart det är lämpligt med hänsyn till marknadsförhållandena och senast när det kan göras utan förlust för fonden, i enlighet med lagen om allmänna pensionsfonder.

Med anledning av förslaget att Första AP-fondens verksamhet och tillgångar ska föras över till Tredje och Fjärde AP-fonderna bör enligt regeringen gränsen för fondernas innehav av aktier i svenska aktiebolag som är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige höjas från 2 till 3 procent för Tredje och Fjärde AP-fonderna. För Andra AP-fonden bör gränsen även i fortsättningen vara 2 procent. En sådan justering innebär enligt regeringen att begränsningen av AP-fondernas samlade ägande i svenskt näringsliv förblir på samma nivå som i dag sett till det totala marknadsvärdet av aktier i svenska aktiebolag som är upptagna till handel på en reglerad marknad i Sverige.

Elektronisk underskrift

Regeringen föreslår att protokoll från styrelsens sammanträden och årsredovisningen ska få undertecknas med en sådan avancerad elektronisk underskrift som avses i EU:s förordning om elektronisk identifiering.[1]

En möjlighet för AP-fonderna att använda en avancerad elektronisk underskrift innebär enligt regeringen en förenklad administration och hanterar problem som uppstår när undertecknande parter befinner sig på olika håll. Det bör enligt regeringen införas en sådan möjlighet för undertecknande av styrelsens protokoll och årsredovisningar.

Sekretess vid anställning av verkställande direktör

Regeringen bedömer att sekretessen enligt 39 kap. 5 b § offentlighets- och sekretesslagen (OSL) är tillämplig i ärenden om anställning av verkställande direktör i en AP-fond.

Regeringen konstaterar att med utgångspunkt i de uppgifter och det ansvar som de verkställande direktörerna har i AP-fonderna är de i offentlighets- och sekretesslagens mening att anse som myndighetschefer. Det innebär att den sekretess som gäller enligt 39 kap. 5 b § OSL kan tillämpas i ärenden om anställning av verkställande direktörer i AP-fonderna. Regeringen bedömer att någon ändring i offentlighets- och sekretesslagen därför inte bör göras.

Ändamålsenlig kompetens i styrelserna

Regeringen föreslår att det i lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) ska preciseras att styrelsen i sin helhet ska ha hög kompetens i kapitalför­valtning och tillräcklig kompetens inom områdena: finansiell ekonomi, hållbarhet, illikvida tillgångar, intern styrning och kontroll, ledarskap, makro­ekonomi, offentlig förvaltning, pensionssystem och ägarstyrning.

Regeringen anser att det finns skäl att ytterligare betona vikten av dessa kunskaper genom att uttryckligen ange dem i lagen. Uppräkningen av de prioriterade kompetensområdena är enligt regeringen väl avvägd och den riskerar inte vare sig att bli svår att uppfylla eller att bli alltför begränsande i en föränderlig investeringsmiljö. Uppräkningen bör inte ses som uttömmande, utan även kunskap och erfarenheter på andra områden bör kunna beaktas när styrelseledamöter utses.

Regeringen föreslår vidare, för tydlighetens skull, att uttrycket verk­ställande direktör ska införas i lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Kraven för styrelseledamöter gäller även för den person som styrelsen ska utse att ha hand om den löpande förvaltningen. AP-fonderna benämner denna person verkställande direktör. Uttrycket förekommer i förarbetena till lagen om allmänna pensionsfonder.

Regeringen föreslår att varje styrelse i Andra–Fjärde och Sjunde AP-fond­erna ska bestå av högst nio ledamöter. Styrelserna i Första–Fjärde AP-fonderna och Sjunde AP-fonden ska i dag bestå av nio ledamöter för vardera fond. Regeringen anser att den nuvarande ordningen bör behållas. För att kunna hantera tillfälliga vakanser bör det dock gälla att antalet styrelse­ledamöter ska vara högst nio.

Rätten för arbetsmarknadens parter att nominera ledamöter har motiverats med att parterna har ett starkt intresse i AP-fondernas förvaltning eftersom pensionsavgifterna och pensionsutbetalningarna till stor del kan ses som lönekostnader respektive uppskjuten ersättning för arbete. I samband med reformen av AP-fonderna 2000–2001 bedömde regeringen att rätten för arbetsmarknadens parter att nominera ledamöter skulle vara kvar eftersom denna ordning har en stark förankring i samhället och bidrar till att stärka allmänhetens förtroende för AP-fonderna. Regeringen gör bedömningen att ordningen med nomineringsrätt för arbetsmarknadens parter inte bör ändras.

Buffertfondernas valutaexponering

Regeringen bedömer att den nuvarande regleringen av buffertfondernas valutaexponering inte bör ändras.

Enligt den nuvarande regleringen får högst 40 procent av var och en av Första–Fjärde AP-fondernas tillgångar vara utsatta för valutakursrisk. Reger­ingen konstaterar att den nuvarande begränsningen avseende valutakurs­risken samtidigt innebär en obegränsad frihet för AP-fonderna att placera i utländska värdepapper, under förutsättning att placeringarna valutasäkras. Enligt regeringen skulle det förmodligen inte leda till några signifikanta valutaflöden från de enskilda fonderna om den nuvarande begränsningen togs bort. Det finns också skäl att anta att buffertfonderna skulle fortsätta att valutasäkra sina utländska investeringar i liknande utsträckning som i dag. Samtidigt kan även mindre förändringar hos var och en av fonderna enligt regeringen leda till större flöden. Om begränsningen tas bort uppstår det också en signaleffekt och en förväntan skapas som i sig skulle kunna leda till betydande rörelser på marknaden, åtminstone i det kortare perspektivet. Regeringen anser att övervägande skäl talar för att behålla den nuvarande begränsningen av buffertfondernas valutaexponering.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2026. Lagen om Sjätte AP-fonden föreslås upphöra att gälla vid samma tidpunkt.

Vid utgången av december 2025 ska Första AP-fonden upphöra med sin verksam­het. Första AP-fondens tillgångar och förpliktelser ska vid den tid­punkten föras över till Tredje och Fjärde AP-fonderna. Så långt det är möjligt ska tillgångar och förpliktelser delas lika mellan fonderna. Vid samma tid­punkt ska Sjätte AP-fonden upphöra med sin verksamhet. Sjätte AP-fondens tillgångar och förpliktelser ska vid den tidpunkten föras över till Andra AP-fonden.

Det är enligt regeringen av stor vikt att genomförandet påbörjas så snart som möjligt eftersom det kommer att krävas omfattande förberedelser för att genomföra ändringarna. För detta krävs det god framförhållning, tydlig styrning och en klar ansvarsfördelning. Regeringen anser att de berörda fonderna i grunden bör kunna hantera behovet av samordning genom kontakter dem emellan. Regeringen anser dock att det bör tillsättas två särskilda ut­redare för att bistå de berörda fonderna med genom­förandet av omorganisationen. En av de särskilda utredarna bör i första hand bistå Andra och Sjätte AP-fonderna. På motsvarande sätt bör den andra särskilda utredaren i första hand bistå Första, Tredje och Fjärde AP-fonderna. Det praktiska arbete som krävs för att genomföra överföringar av tillgångar och förpliktelser bör i första hand hanteras av de berörda AP-fonderna.

Enligt förslaget ska regeringen få besluta att vissa tillgångar hos Första och Sjätte AP-fonderna ska förvaltas avskilt från övriga tillgångar. Det är enligt regeringen sannolikt att vissa tillgångar av olika skäl inte kommer att kunna föras över eller avyttras vid en bestämd tidpunkt, dvs. när verksamheten i Första och Sjätte AP-fonden ska upphöra. Enligt regeringen bör de aktuella tillgångarna förvaltas i särskilda avvecklingsportföljer. Regeringen föreslår att avskilda tillgångar hos Första AP-fonden ska förvaltas av Fjärde AP-fonden. Tillgångar och medel som inflyter från tillgångar som förvaltas avskilt ska, efter avdrag för kostnaderna för förvaltningen, fördelas lika mellan Tredje och Fjärde AP-fonderna. Fjärde AP-fonden ska svara för kostnader som kan hänföras till Första AP-fonden om medel som inflyter från de tillgångar som förvaltas avskilt inte räcker för att täcka kostnaderna. Avskilda tillgångar hos Sjätte AP-fonden ska förvaltas av Andra AP-fonden. Andra AP-fonden ska svara för kostnader som kan hänföras till Sjätte AP-fonden om medel som inflyter från de tillgångar som förvaltas avskilt inte räcker för att täcka kostnaderna.

Regeringen föreslår att bestämmelserna i lagen om allmänna pensions­fonder, i lydelsen den 31 december 2025, i relevanta delar ska fort­sätta gälla för Första AP-fonden och den verksamhet som rör de tillgångar som avskilts. Vidare ska de uppgifter som ska utföras av styrelsen i Första AP-fonden efter ikraftträdandet utföras av styrelsen i Fjärde AP-fonden. Den upphävda lagen om Sjätte AP-fonden ska i relevanta delar fortfarande gälla för Sjätte AP-fonden och den verksamhet som rör de tillgångar som avskilts.

Regeringen anser att kostnader för upphörandet av Första och Sjätte AP-fondernas verksamhet och omorganisationerna av Andra, Tredje och Fjärde AP-fonderna ska betalas av de berörda fonderna. Enligt förslaget ska reger­ingen få besluta om hur kostnaderna ska fördelas mellan fonderna. Detta har sin förklaring i att vissa av kostnaderna kan hänföras direkt till den eller de berörda AP-fonderna, t.ex. kostnader som är direkt hänförliga till att en tillgång överförs. Det kan dock också uppkomma vissa kostnader kopplade till de kvarvarande innehaven och till revision.

Regeringen konstaterar att i samband med överföringen av Sjätte AP-fondens tillgångar till Andra AP-fonden kommer andelen illikvida till­gångar i Andra AP-fonden att öka och sannolikt överstiga begränsningen på 40 procent. För att den sammanslagna fonden ska ha förutsättningar att fortsätta med sådana riskkapitalinvesteringar som Andra och Sjätte AP-fonderna gör i dag finns det enligt regeringen ett behov av att under en övergångsperiod göra avsteg från de nuvarande placerings­reglerna. Den högsta tillåtna andelen illikvida tillgångar bör i stället uppgå till 50 procent. Detta undantag från huvudregeln bör gälla till utgången av 2036. Undantaget bör enligt regeringen gälla generellt, dvs. dels för de tillgångar som förs över till Andra AP-fonden, dels för nya investeringar som fonden gör därefter till utgången av 2036. Det kan enligt regeringen dock finnas anledning att återkomma i denna fråga och om vad som bör gälla därefter.

Som en följd av förslaget att lagen om Sjätte AP-fonden ska upphävas föreslås även att bestämmelsen om sekretess för uppgifter om innehav av finansiella instrument som har lämnats till följd av den lagen ska tas bort. Regeringen anser dock att sådana uppgifter även fortsättningsvis bör kunna omfattas av sekretess. Därmed föreslås en övergångsbestämmelse med den innebörden, dvs. att äldre bestämmelser om sekretess ska gälla för uppgifter om innehav av finansiella instrument som har lämnats till följd av lagen om Sjätte AP-fonden.

Utskottets ställningstagande

Det har inte väckts några motioner med anledning av propositionen. Utskottet anser att riksdagen av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens förslag.

Särskilt yttrande

Socialdemokraterna ställer sig bakom syftet med propositionen – att stärka förvaltningen av det statliga pensionssystemets buffertkapital genom en effektivare struktur. Det är av stor vikt att pensionssystemets långsiktiga håll­barhet och stabilitet värnas, samtidigt som förvaltningen sker med hög kompetens, god insyn och tydligt ansvarstagande.

Vi vill framhålla det som positivt att regeringen har lyssnat till Social­demokraternas och arbetsmarknadens parters synpunkter, särskilt när det gäller vikten av att säkerställa parternas representation i AP-fondernas styrelser. Det är en grundläggande princip i det svenska pensionssystemet att arbetsmarknadens parter – som tillsammans med staten bär ansvaret för systemet – också har inflytande i de organ som förvaltar pensionskapitalet. Vi välkomnar därför att detta perspektiv beaktats i det fortsatta arbetet.

Vidare vill vi understryka vikten av att den samlade kompetens och erfarenhet som finns inom de AP-fonder som nu avvecklas eller slås samman tas tillvara i den nya strukturen. Den expertis som byggts upp under lång tid är en tillgång för hela pensionssystemet och bör inte gå förlorad. Det är av största vikt att övergången sker på ett sätt som både säkerställer kontinuitet och värnar den långsiktiga avkastningen för pensionsspararna.

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag