HC01FiU16: Riksrevisionens rapport om statens tillsyn för att motverka penningtvätt

Finansutskottets betänkande 2024/25:FiU16

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen avslår samtliga motionsyrkanden och lägger regeringens skrivelse till handlingarna.

I skrivelsen redovisas de åtgärder regeringen har vidtagit eller har för avsikt att vidta med anledning av iakttagelser i Riksrevisionens rapport Statens tillsyn för att motverka penningtvätt – bristande omfattning och effektivitet (RiR 2024:8). Den övergripande slutsatsen i Riksrevisionens rapport är att regeringen saknar en samlad strategi för tillsynsmyndigheternas uppdrag och mål. Riksrevisionen rekommenderar regeringen att vidta åtgärder för att möjliggöra en tydligare styrning och starkare tillsyn av måluppfyllelsen hos de myndigheter som bedriver penningtvättstillsyn.

I likhet med regeringen instämmer utskottet i Riksrevisionens bedömning att det finns ett behov av att skapa ett mer sammanhållet system för arbetet mot penningtvätt och att ytterligare uppföljning av de berörda myndigheternas befogenheter skulle stärka arbetet. Utskottet välkomnar regeringens arbete för att förbättra samordningen och utveckla tillsynen inom området. Bland annat har Bolagsverket tilldelats ytterligare befogenheter och medel för att kunna stärka sitt arbete och öka informationsutbytet mellan berörda myndigheter. En interdepartemental arbetsgrupp har också tillsatts för att stärka och fördjupa samordningen inom Regeringskansliet för att bekämpa penningtvätt. Dessa åtgärder medför att utskottet inte ser några skäl till att initiera några ytterligare åtgärder. Utskottet vill heller inte föregripa den pågående beredningen av slutbetänkandet från utredningen om tillämpningen av det sjätte penningtvättsdirektivet (SOU 2024:58). Utskottet välkomnar att regeringen vidtagit åtgärder för att stärka Bolagsverkets befogenheter.

I betänkandet finns två reservationer (S, V, C, MP).

Behandlade förslag

Skrivelse 2024/25:52 Riksrevisionens rapport om statens tillsyn för att motverka penningtvätt.

Fem yrkanden i följdmotioner.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Riksrevisionens rapport om statens tillsyn för att motverka penningtvätt

Reservationer

1. Ökad tillsyn för att motverka penningtvätt, punkt 1 (S, V, MP)

2. Förbättrat informationsutbyte för att motverka penningtvätt, punkt 2 (V, C)

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag

Skrivelsen

Följdmotionerna

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I regeringens skrivelse 2024/2025:52 Riksrevisionens rapport om statens tillsyn för att motverka penningtvätt behandlas Riksrevisionens rapport Statens tillsyn för att motverka penningtvätt – bristande omfattning och effektivitet (RiR 2024:8). Riksrevisionen har granskat verksamheter som kan utnyttjas för penningtvätt och om statens tillsyn över dessa verksamheter är effektiv.

Den 12 november 2024 informerade riksrevisionsdirektör Claudia Gardberg Morner med medarbetare finansutskottet om den aktuella granskningsrapporten.

Regeringen har inhämtat synpunkter på Riksrevisionens gransknings-rapport från Bolagsverket, Finansinspektionen samt länsstyrelserna i Skåne, Stockholms och Västra Götalands län.

Två motioner har väckts med anledning av regeringens skrivelse.

Utskottets överväganden

Riksrevisionens granskningsrapport

Riksrevisionen har granskat om statens tillsyn över verksamheter som kan utnyttjas för penningtvätt är effektiv. Den övergripande frågan besvaras genom fyra delfrågor:

1. Säkerställer regeringen att tillsynen kan bedrivas på ett effektivt sätt?
2. Är Finansinspektionens tillsyn effektivt utformad?
3. Är länsstyrelsernas tillsyn effektivt utformad?
4. Har Bolagsverket adekvata befogenheter, rutiner och verktyg för att säkerställa en god kvalitet i de register som ska försvåra penningtvätt?

Riksrevisionen har granskat Finansinspektionen, Länsstyrelsen i Skåne län, Länsstyrelsen i Stockholms län och Länsstyrelsen i Värsta Götalands län. Riksrevisionen har valt dessa fyra myndigheter av totalt sju med ansvar för tillsyn av penningtvätt för att de bedriver tillsyn över 20 av 24 olika typer av verksamhetsutövare som anges i lagen (2017:630) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, nedan penningtvättslagen. Riksrevisionen har i denna granskning begränsat sig till bekämpning av penningtvätt. Granskningen har genomförts genom dokumentstudier, intervjuer och kvantitativa sammanställningar.

Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer

Riksrevisionens generella bedömning är att penningtvättstillsynen inte är tillräckligt effektiv eller omfattande för att säkerställa att verksamhets­utövarnas åtgärder för att förhindra penningtvätt är tillräckligt för att förhindra att kriminella tvättar sina brottsvinster. Följden av detta är enligt Riksrevisionen att regeringen inte har ett tillräckligt bra underlag för att avgöra om de olika myndigheternas befogenheter och resurstilldelning är väl avvägda. Det innebär att varje enskild myndighet får avgöra och tolka hur penningtvättstillsynen ska genomföras men också vilka aspekter av tillsynen som ska prioriteras. Riksrevisionen bedömer att det finns effektivitetsbrister i myndigheternas arbete med tillsynen och att de har begränsade förutsättningar att utveckla systemet för penningtvättstillsyn.

Sammanfattningsvis rekommenderar Riksrevisionen regeringen att vidta åtgärder för att möjliggöra en tydligare styrning och starkare tillsyn av måluppfyllelsen hos de myndigheter som bedriver penningtvättstillsyn. För att nämna några åtgärder efterfrågar Riksrevisionen en starkare strategisk grund hos länsstyrelserna för att kunna motverka penningtvätt. Finansinspektionen rekommenderas att göra fler tester för att nå fler verksamhetsutövare och Bolagsverket rekommenderas att åtgärda de kvalitetsbrister som uppmärksammats i myndighetens register över verkliga huvudmän och i registret mot penningtvätt.

Skrivelsen

Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

Regeringen välkomnar Riksrevisionens granskning och instämmer i flera av myndighetens iakttagelser och rekommendationer.

Enligt Riksrevisionen saknas en samlad strategi för tillsynsmyndigheternas uppdrag och mål. Regeringen instämmer i iakttagelsen men framför att inriktningen för tillsynen kommer till uttryck i penningtvättslagen och att tillsynsmyndigheterna i enlighet med den svenska förvaltningsmodellen ansvarar för att utforma tillsynen utifrån sina verksamheter.

Regeringen konstaterar även att samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism vid Polismyndigheten är en plattform för erfarenhetsutbyte och kunskapsöverföring mellan tillsyns­myndigheterna.

När det gäller uppföljning av myndigheternas arbete noterar regeringen Riksrevisionens uppfattning att regeringen ställer otillräckliga återrappor­teringskrav på myndigheterna som bedriver penningtvättstillsyn. Regeringen delar bilden att ytterligare underlag från myndigheterna skulle medföra bättre förutsättningar för regeringen att bedöma om myndigheternas befogenheter och resurstilldelning är väl avvägda.

När det gäller Regeringskansliets arbete framför regeringen att det är en korrekt bild att flertalet departement och avdelningar är delaktiga i arbetet med penningtvättsfrågor. Således är också ansvaret för att bedriva tillsyn fördelat på flera sektioner inom Regeringskansliet. Detta bedömdes i regeringens utredning SOU 2021:42 vara ändamålsenligt. Att ansvaret för penning­tvättsfrågor är utspritt inom Regeringskansliet kommer också av att det finns straffrättslig reglering på området. De myndigheter som har uppgifter kopplade till det straffrättsliga regelverket på området är Polismyndigheten, Ekobrottsmyndigheten, Säkerhetspolisen och Åklagarmyndigheten. Bolags­verket, men även Skatteverket och Tullverket, arbetar med penningtvätts­tillsyn. Dessa myndigheter är centrala för att bekämpa penningtvätt, men myndigheternas olikheter bidrar till en omfattande komplexitet i arbetet, som Riksrevisionen poängterat. Regeringen instämmer i behovet av att skapa ett mer sammanhållet system för arbetet, utifrån förutsägningen att arbetet är just mångfasetterat och delat mellan olika typer av aktörer och myndigheter. Regeringen ifrågasätter dock inte naturen av att arbetet mot penningtvätt är mångfasetterat och att olika myndigheter kräver olika typer av verktyg och tillvägagångssätt för att komma åt penningtvätt.

Regeringens åtgärder med anledning av Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer

Regeringen framför att bekämpning av brottslig verksamhet är en av regeringens främsta prioriteringar. För att strypa den kriminella ekonomin utgör arbetet mot penningtvätt en central del.

Regeringen instämmer med Riksrevisionen om behovet av att skapa ett mer sammanhållet system för arbetet mot penningtvätt och har därför tillsatt en interdepartemental arbetsgrupp. Syftet är att förbättra samordningen och fördjupa samarbetet inom Regeringskansliet i frågor som gäller arbetet med bekämpning av penningtvätt.

Regeringen har remitterat ett förslag om en ny förordning om samordningsfunktionen för åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism vid Polismyndigheten. Syftet med det remitterade förslaget är att skapa bättre förutsättningar för regeringen att följa upp myndigheternas tillsyn.

Finansinspektionen har fått i uppdrag av regeringen att redovisa hur myndighetens penningtvättstillsyn kan utvecklas (Fi2024/01097). Uppdraget redovisades i december 2024.

Riksrevisionen rekommenderar regeringen att överväga behovet av ytterligare lagändringar för att försvåra för verksamhetsutövare att undkomma tillsyn genom att verka utanför systemet eller genom att lägga ned sin verksamhet och starta upp den på nytt. Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att komma åt detta problem, där bl.a. skärpta krav på valutaväxlare kan nämnas (prop. 2022/23:124).

Finansinspektionen har också fått verktyg för att kunna ingripa mot felaktigt bruk av valutaväxling och att med anledning av detta kunna utfärda sanktionsavgifter. I lagrådsremissen (Fi2024/01955) föreslås att s.k. hawala-verksamhet ska omfattas av tillståndsplikt och att Finansinspektionen ska kunna utfärda sanktionsavgifter mot penningöverförare som bedrivit verksamhet utan tillstånd.

Regeringen anför vidare att två promemorior (Fi2024/01526 och Fi2024/01527) har remitterats med förslag om att Finansinspektionen ska få tillgång till ytterligare uppgifter som stärker myndighetens möjligheter att upptäcka penningtvätt på flera sätt. Slutligen har en sakkunnig fått i uppdrag att ta fram ett förslag till straffansvar för den som bedriver finansiell verksamhet utan tillstånd eller registrering (Fi2024/00373).

Regeringen framför också att den har vidtagit flera åtgärder i syfte att förbättra Bolagsverkets möjligheter att upprätthålla kvaliteten i registret för verkliga huvudmän samt registret mot penningtvätt; bl.a. gäller sedan april 2024 en ändring i förordningen (2007:1110) med instruktion för Bolagsverket som förtydligar myndighetens uppgift att kontrollera att uppgifterna i myndighetens register är korrekta (SFS 2024:136). I Bolagsverkets regleringsbrev för 2024 har myndigheten även fått i uppdrag att redogöra för sitt arbete med penningtvätt och hur det kan förbättras. Uppdraget redovisades i oktober 2024.

I september 2024 överlämnade regeringen propositionen Bolag och brott (prop. 2024/25:8) till riksdagen med förslag om åtgärder för att bl.a. stärka Bolagsverkets befogenheter.

Sammanfattningsvis har en mängd åtgärder vidtagits för att stärka arbetet mot penningtvätt. Vidare nämner också regeringen den utökade kommunikation som initierats mellan regeringen och Bolagsverket för att kunna agera skyndsamt på myndighetens iakttagelser av misstänkt penningtvätt. 

Regeringen anser med överlämnandet av skrivelsen att Riksrevisionens rapport är slutbehandlad.

Motionerna

Motionärerna Mikael Damberg m.fl. (S) framför i kommittémotion 2024/25:3280 att Sverige behöver växla upp sitt arbete med bekämpandet av ekonomisk brottslighet, penningtvätt och skatteflykt. Motionärerna vill att regeringen genomför Riksrevisionens rekommendationer och ser över vilka åtgärder som krävs för att Finansinspektionen, Bolagsverket och länsstyrelserna ska ha rätt verktyg för att kunna arbeta mot penningtvätt (yrkande 1). Regeringen bör enligt motionärerna även se över behovet av att justera regleringsbreven för de berörda myndigheterna (yrkande 2). Motionärerna vill också se en översyn av de branscher där ekonomisk brottslighet och penningtvätt är särskilt framträdande (yrkande 3). Med tanke på hur graverande Riksrevisionens granskning är anser motionärerna att regeringen bör återkomma till riksdagen med en utvärdering av sitt arbete mot penningtvätt (yrkande 4). Där bör det framgå hur regeringen har tagit till sig av Riksrevisionens kritik och vilka åtgärder som genomförts för att arbetet ska kunna bedrivas mer effektivt.

I kommittémotion 2024/25:3281 av Martin Ådahl m.fl. (C) föreslås att Skatteverket och Bolagsverket ska få utökade möjligheter att utbyta information. Regeringen bör enligt motionärerna prioritera att åtgärda att användandet av bolagsförmedlare kunnat skapa en plattform för kriminella att tvätta pengar. Genom förbättrat informationsutbyte mellan dessa två centrala myndigheter som är delaktiga i tillsynsarbetet mot penningtvätt kan denna lucka täppas till. 

Pågående arbete

Regeringen framhåller i budgetpropositionen för 2025 (prop. 2024/25:1 utg.omr. 2) att en av de prioriterade frågorna är att bekämpa den kriminella ekonomin och den organiserade brottsligheten. Det gäller också brottslighet i det finansiella systemet.

Sedan tidigare har regeringen lämnat ett flertal propositioner och utredningsdirektiv för att stärka arbetet mot penningtvätt. I juni 2022 överlämnade regeringen en proposition med förslag om samverkan mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Förslagen innebar bl.a. att brottsbekämpande myndigheter, tillsynsmyndigheter och kreditinstitut ska få samverka i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka penningtvätt. Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag (prop. 2021/22:251, bet. 2022/23:FiU15, rskr. 2022/23:33). Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2023.

Vidare överlämnade regeringen i juni 2023 en proposition med förslag om förstärkt reglering av valutaväxlare och andra finansiella institut. Förslagen syftade till att motverka penningtvätt bl.a. genom att den som bedriver valutaväxling eller annan finansiell verksamhet skulle registrera sig samt genom att det skulle införas ett lämplighetskrav. Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag (prop. 2022/23:124, bet. 2023/24:FiU7, rskr. 2023/24:60). Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2024.

Regeringen överlämnade en proposition i oktober 2024 med förslag om ny lagstiftning som innebär en anpassning till EU:s regler om marknader för kryptotillgångar (MICA-förordningen) och om information som ska följa med överföringar av medel (TFR-förordningen). Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag (prop. 2024/25:43, bet. 2024/25:FiU12, rskr. 2024/25:61). Lagändringarna trädde i kraft den 30 december 2024.

I september 2024 överlämnade regeringen propositionen Bolag och brott med förslag om att förebygga och bekämpa brott som begås i och genom företag. Lagförslagen innebar bl.a. att Bolagsverket skulle få möjlighet att kräva personlig inställelse och att företagskapning skulle kriminaliseras. Riksdagen ställde sig bakom regeringens förslag (prop. 2024/25:8, bet. 2024/25:CU3, rskr. 2024/25:37). Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2025.

Regeringen har även lämnat propositioner och tillsatt utredningar som för närvarande bereds i både Regeringskansliet och riksdagen. I december 2024 överlämnade regeringen proposition 2024/25:67 Åtgärder mot missbruk av alternativa betalningssystem med förslag om åtgärder för att komma åt riskerna att alternativa betalningssystem (bl.a. s.k. hawala-verksamhet) utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Propositionen bereds för närvarande i finansutskottet.

I augusti 2024 lämnades betänkandet av 2022 års penningtvättsutredning (dir. 2022:76, dir. 2023:49 och SOU:2024:58) över till regeringen. Utredningen hade i uppdrag att föreslå hur bestämmelserna i det sjätte penningtvättsdirektivet skulle genomföras i svensk rätt. Utredningen föreslår att den nuvarande penningtvättslagen och registerlagen ersätts med en ny gemensam lag, den nya penningtvättslagen. Utredningens förslag bereds för närvarande i Regeringskansliet. Den nya EU-myndigheten för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism (Amla) inrättas också. EU-myndigheten har tilldelats befogenheter att utöva både direkt och indirekt tillsyn av olika verksamhetsutövare för att kunna bedriva en effektivare penningtvättstillsyn i EU.

Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet har tidigare behandlat liknande yrkanden om penningtvätt, senast i betänkande 2023/24:FiU22. Yrkandena avstyrktes, bl.a. med hänvisning till genomförda lagändringar som syftar till att förstärka regelverket mot penningtvätt och till pågående förhandlingar på EU-nivå. Riksdagen biföll utskottets förslag.

Utskottets ställningstagande

Utskottet instämmer med regeringen i att arbetet mot penningtvätt och penningtvättstillsyn är centralt för att upprätthålla förtroendet för det finansiella systemet. Att bekämpa den kriminella ekonomin och den organiserade brottsligheten är helt centralt.

Utskottet välkomnar regeringens arbete för att förbättra samordningen och utveckla tillsynen inom området. Bolagsverket har fått ytterligare befogenheter och medel för att kunna stärka sitt arbete och öka informationsutbytet mellan berörda myndigheter. Förslagen i utredningen om tillämpningen av det sjätte penningtvättsdirektivet (SOU 2024:58) bereds i Regeringskansliet. Utskottet noterar att det inom Regeringskansliet numera också finns en inter­departemental arbetsgrupp för att stärka och fördjupa samordningen av arbetet för att bekämpa penningtvätt.

Mot bakgrund av de åtgärder regeringen vidtagit och planerar att vidta ser utskottet inte någon anledning att ta några ytterligare initiativ med anledning av motionärernas förslag. Utskottet föreslår att riksdagen avslår motionsyrkandena och lägger skrivelsen till handlingarna.

 

 

 

 

Reservationer

Ställningstagande

Sverige behöver växla upp sitt arbete för att bekämpa ekonomisk brottslighet, penningtvätt och skatteflykt. Den här typen av brottslighet underminerar välfärdsstaten, skadar tilliten till det offentliga och hotar seriösa aktörer på marknaden. Vi anser att regeringen inte gör tillräckligt för att hantera frågan om den ekonomiska brottsligheten, vilket tydligt illustreras i den svidande kritik som regeringen får av Riksrevisionen i granskningsrapporten. Regeringens avsaknad av tydlig strategi och systematik i sitt arbete mot penningtvätt är oacceptabelt när den svenska kriminella ekonomin omsätter ca 100–150 miljarder kronor årligen. 

Vi menar att regeringen bör vidta de åtgärder som Riksrevisionen rekommenderar. Regeringen bör även se över vilka ytterligare verktyg som Finansinspektionen, Bolagsverket och länsstyrelserna behöver för att kunna avancera sitt arbete för att bekämpa penningtvätt. Vi ser det även som nödvändigt att regeringen ser över behovet av att justera regleringsbreven för de berörda myndigheterna för att de ska kunna bedriva en effektiv tillsyn. Vi vill även se en översyn av de branscher där ekonomisk brottslighet och penningtvätt är särskilt framträdande.

Med tanke på hur graverande Riksrevisionens granskning är anser vi att regeringen bör återkomma till riksdagen med en utvärdering av sitt arbete mot penningtvätt. Där bör det framgå hur regeringen har tagit till sig av Riksrevisionens kritik och vilka åtgärder som genomförts för att arbetet ska kunna bedrivas mer effektivt.

 

Ställningstagande

Vi noterar att Riksrevisionen i sin granskningsrapport har identifierat flera tillkortakommanden i regeringens kontroll över penningtvättstillsynen hos våra myndigheter. Myndigheterna saknar adekvata verktyg för att bedriva penningtvättstillsyn och det konstateras också att tillsynen är fragmenterad. Regeringen har själv erkänt dessa brister och har vidtagit vissa åtgärder för att komma åt problematiken, noterar vi.  

Det som inte nämns i skrivelsen och som borde prioriteras högt av regeringen är att åtgärda hur användandet av bolagsförmedlare har kunnat skapa en stor plattform för att tvätta pengar. Ekobrottsmyndigheten har framfört att historikbolag är särskilt utsatta för penningtvättsverksamhet. För att komma åt detta problem föreslår vi att Skatteverket och Bolagsverket ska få utökade möjligheter att utbyta information.

Sammanfattningsvis vill vi se krafttag mot penningtvätt och parallellt med detta bör ideella föreningars möjligheter att bedriva verksamhet förbättras. Genom förbättrat informationsutbyte mellan de två centrala myndigheter som är delaktiga i tillsynsarbetet mot penningtvätt kan denna lucka täppas till.

 

 

 

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag