HB0318: Vissa skärpta villkor för anhöriginvandring och begränsade möjligheter till uppehållstillstånd av humanitära skäl

Regeringens proposition 2023/24:18

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 21 september 2023

Ulf Kristersson

Maria Malmer Stenergard (Justitiedepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i utlänningslagen (2005:716) som innebär att villkoren för anhöriginvandring skärps i vissa fall samt att möjligheten att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl begränsas. Det föreslås bl.a. att åldersgränsen för att neka uppehållstillstånd på grund av anknytning höjs och att möjligheterna till undantag från försörjningskravet vid anhöriginvandring, när anknytningspersonen är alternativt skyddsbehövande, begränsas. Vidare föreslås att bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter tas bort och att barn i stället ska få beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter trots att omständigheterna inte har samma allvar och tyngd som för vuxna.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 december 2023.

1

Regeringens förslag:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716).

3

5 kap.

3 §1

Uppehållstillstånd ska, om inte annat följer av 17–17 b §§, ges till

1.en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige,

2.ett utländskt barn som är ogift och

a)har en förälder som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, eller

b)har en förälder som är gift eller sambo med någon som är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige,

3. ett utländskt barn som är ogift och som har adopterats eller som avses bli adopterat av någon som vid tidpunkten för adoptionsbeslutet var och fortfarande är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om barnet inte omfattas av 2 och om adoptionsbeslutet

– har meddelats eller avses komma att meddelas av svensk domstol,

– gäller i Sverige enligt lagen (1997:191) med anledning av Sveriges tillträde till Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete vid internationella adoptioner, eller

– gäller i Sverige enligt lagen (2018:1289) om adoption i internationella situationer,

4. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller alternativt skyddsbehövande, om barnet vid ankomsten till Sverige var skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, eller om barnet lämnats ensamt efter ankomsten, och

5. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller alternativt skyddsbehövande, eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, om utlänningen befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan.

När en ansökan om uppehållstillstånd grundas på ett beslut om adoption som har meddelats av svensk domstol, ska den anknytning som har

Prop. 2023/24:18 När det finns synnerliga skäl får uppehållstillstånd också i andra fall än som avses i första och andra styckena beviljas en utlänning som

1.är adopterad i Sverige i vuxen ålder,

2.är anhörig till en utlänning som är flykting eller alternativt skyddsbehövande, eller

3.på annat sätt har särskild anknytning till Sverige.

Uppehållstillstånd enligt första stycket 1 a, 3 och 4 och tredje stycket 2 ska inte beviljas om anknytningspersonen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 §.

2.familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har en särskild anknytning till, eller

3.utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands en längre tid och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat.

Om anknytningspersonen är en utlänning som tagits emot i Sverige inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige (vidarebosättning) räknas tidsfristen i första stycket 1 från det att anknytningspersonen har rest in

iSverige.

Vid tillämpning av första stycket 3 ska det anses stå klart att ett förhållande är väl etablerat om utlänningen är anknytningspersonens make eller sambo och äktenskapet ingåtts eller samboförhållandet förelegat före anknytningspersonens inresa i Sverige.

Vad som sägs i första och andra

styckena gäller även om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som alternativt

Prop. 2023/24:18 1. makarna eller samborna inte lever tillsammans eller inte har sådan avsikt,

2.den person till vilken anknytning åberopas eller utlänningen som sökt uppehållstillstånd är gift eller sambo med någon annan, eller

Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska hänsyn tas till utlänningens övriga levnadsomständigheter och familjeförhållanden.

Denna lag träder i kraft den 1 december 2023.

8

Invandringen till Sverige har under senare år varit omfattande. Även om andelen asylsökande som söker sig till Sverige har minskat tar Sverige fortfarande emot fler asylsökande per capita än flera andra länder i Europa, däribland våra nordiska grannländer. Den tidigare stora invandringen i kombination med bristande integration har också bidragit till att Sverige nu står inför stora utmaningar med ett växande utanförskap. För att bryta och vända den utvecklingen behöver en rad åtgärder vidtas och ett paradigmskifte genomförs nu inom svensk migrationspolitik med målet att ytterligare minska andelen asylsökande som söker sig till Sverige.

Som en av dessa åtgärder har ett utkast till lagrådsremiss utarbetats inom Justitiedepartementet där förslag på ändringar i utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, lämnas som skärper villkoren för anhöriginvandring i vissa fall och begränsar möjligheterna att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl. Förslagen, som alltså innebär en skärpning av lagstiftningen i flera avseenden, är i linje med tidigare remitterade förslag som lämnats av Migrationskommittén i betänkandet En långsiktigt hållbar migrationspolitik (SOU 2020:54) och Socialförsäkringsutskottet i promemorian Försörjningskrav vid anhöriginvandring (dnr 1961-2020/21). Utöver dessa förslag har regeringen aviserat ytterligare åtgärder, bl.a. en utredning för att se över försörjningskraven och villkoren i övrigt vid anhöriginvandring med utgångspunkten att ytterligare skärpa villkoren för att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning.

En sammanfattning av innehållet i utkastet till lagrådsremiss finns i bilaga 1 och utkastets lagförslag finns i bilaga 2. Utkastet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3.

Remissyttrandena finns tillgängliga i Justitiedepartementet (Ju2023/00511). I denna proposition behandlas förslagen i utkastet.

Riksdagen tillkännagav i juni 2021 för regeringen att regeringen ska återkomma med förslag om att uppehållstillstånd på grund av anknytning får vägras om någon av makarna eller samborna är under 21 år (bet. 2020/21:SfU28 punkt 27, rskr. 2020/21:412). Genom förslaget i avsnitt 4.2 anser regeringen att tillkännagivandet är slutbehandlat.

Förslagen i propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Sverigedemokraterna.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 13 juli 2023 att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.

9

Regeringens förslag: För att en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § utlänningslagen ska kunna vara anknytningsperson ska det krävas att han eller hon har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd, i stället för välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd under en längre tid.

Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser har inga synpunkter på

eller yttrar sig inte särskilt över förslaget. Uddevalla kommun ställer sig bakom förslaget och Förvaltningsrätten i Stockholm hänvisar till att domstolen i ett tidigare remissförfarande har tillstyrkt ett motsvarande förslag. Ett flertal remissinstanser, t.ex. Asylrättscentrum, Barnombudsmannen, Sundsvalls kommun, Sveriges advokatsamfund och UNICEF Sverige avstyrker eller är negativt inställda till förslaget. Av de remissinstanser som yttrar sig över förslaget anser många att det är otydligt vilken ändring som avses och t.ex. Lunds universitet ifrågasätter om ändringen behövs för att EU-domstolens praxisutveckling ska beaktas. Förvaltningsrätten i Luleå och Rädda Barnen m.fl. påtalar att begreppet ”varaktigt uppehållstillstånd” inte förekommer i utlänningslagen och menar att det finns risk för tillämpningssvårigheter. Flera efterfrågar särskilt förtydliganden av vilken prövning som ska göras för att avgöra om en person har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd, däribland Sveriges advokatsamfund som framhåller vikten av en tydlig och förutsägbar lagstiftning. Barnombudsmannen och Länsstyrelsen i Stockholms län anser att förslaget kan leda till att familjeåterförening fördröjs och ifrågasätter om förslaget därmed är förenligt med FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). Migrationsverket anför att bedömningen av om anknytningspersonen har välgrundade utsikter att beviljas ett uppehållstillstånd under en längre tid är knuten till den tidpunkt när personen tidigast kan ansöka om ett permanent uppehållstillstånd och att myndighetens preliminära bedömning är att motsvarande samband kommer att finnas även med den föreslagna lydelsen. Förslaget förväntas därför få en begränsad påverkan på myndighetens prövning av ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Asylrättscentrum efterfrågar en större översyn av bestämmelserna som reglerar när en utlänning med tidsbegränsat uppehållstillstånd kan vara anknytningsperson.

Skälen för regeringens förslag: I utlänningslagen finns bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning i bl.a. 5 kap. 3 och 3 a §§. Bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL tar bl.a. sikte på anknytningspersonens make eller sambo liksom ogifta barn till anknytningspersonen eller

anknytningspersonens make eller sambo, och bygger huvudsakligen på

10

Prop. 2023/24:18 blir enhetlig, vilket bör öka förutsägbarheten och underlätta vid tillämpningen. Förslaget motsvarar vad som anges i riksdagens tillkännagivande om att regeringen ska återkomma med förslag om att uppehållstillstånd på grund av anknytning får vägras om någon av makarna eller samborna är under 21 år (bet. 2020/21:SfU28 punkt 27, rskr. 2020/21:412).

Några remissinstanser anför rättighetsaspekter, däribland Förvaltningsrätten i Göteborg som efterfrågar en analys av hur förslaget förhåller sig till internationella åtaganden vid sidan av familjeåterföreningsdirektivet. Som nämns ovan följer det av direktivet att medlemsstaterna får kräva att anknytningspersonen och dennes make ska ha uppnått en lägsta ålder innan maken kan återförenas med anknytningspersonen och att den får uppgå till högst 21 år. Av direktivets ingress framgår vidare att direktivet respekterar de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns särskilt i artikel 8 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) och i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (skäl 2). Den aktuella bestämmelsen är dessutom fakultativ och innebär således en möjlighet, inte en skyldighet, att vägra uppehållstillstånd. Detta innebär att det, precis som flera remissinstanser påtalar, ska göras en individuell bedömning av om uppehållstillstånd bör vägras. Regeringen bedömer att förslaget är förenligt med svenska konventionsåtaganden, inklusive Europakonventionen och barnkonventionen. Till skillnad från Sveriges advokatsamfund och Lunds universitet anser regeringen vidare att en höjd åldersgräns är motiverad och godtagbar ur likabehandlings- och diskrimineringssynpunkt.

Flera remissinstanser efterfrågar mer vägledning för tillämpningen och t.ex. Barnombudsmannen efterlyser ett mer utvecklat resonemang om vad det har för betydelse för prövningen att det finns barn i förhållandet. Som regeringen konstaterat ovan innebär bestämmelsen en möjlighet, inte en skyldighet, att vägra uppehållstillstånd för personer under 21 år i syfte att bl.a. motverka tvångsäktenskap. Av lagtexten framgår vidare uttryckligen att det vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska tas hänsyn till utlänningens levnadsomständigheter och familjeförhållanden. Den omständigheten att det t.ex. finns gemensamma barn i ett förhållande är alltså en sådan omständighet som kan beaktas redan enligt gällande rätt. I fall som rör barn ska också, i enlighet med portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL, särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. Utöver faktorer av humanitärt slag kan även religiösa och kulturella aspekter beaktas (jfr prop. 2005/06:72 s. 43). Även om förslaget om höjd åldersgräns innebär att en individuell bedömning av om det finns förutsättningar att vägra uppehållstillstånd kan behöva göras i fler fall bedömer regeringen, i likhet med Migrationsverket, att förslaget i normalfallet inte bör ge upphov till några betydande tillämpningssvårigheter.

14

4.3 Begränsade möjligheter till undantag från Prop. 2023/24:18 försörjningskravet vid anhöriginvandring för

vissa skyddsbehövande

Regeringens förslag: En anknytningsperson som har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara alternativt skyddsbehövande ska inte längre omfattas av den möjlighet till undantag från försörjningskravet som finns när ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning har gjorts inom tre månader efter att anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara alternativt skyddsbehövande. En sådan anknytningsperson ska dock fortsatt omfattas av den möjligheten till undantag om sökanden befinner sig i Sverige och beslutet om sökandens asylansökan fattas i samband med beslutet om anknytningspersonens asylansökan.

Bestämmelsen om att tremånadersfristen för kvotflyktingar ska räknas från inresan ska tas bort.

för kvotflyktingar att ansöka om familjeåterförening före inresan i Sverige. Prop. 2023/24:18 Flera remissinstanser, däribland Institutet för mänskliga rättigheter och

Sveriges advokatsamfund, menar att förslaget därmed riskerar att medföra att kvotflyktingar hamnar i en betydligt sämre sits än andra flyktingar. Förvaltningsrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Stockholm och Migrationsverket m.fl. förutser att förslaget kommer att innebära en ökning av antalet mål respektive ärenden där en bedömning behöver göras av om det finns särskilda skäl att göra undantag från försörjningskravet enligt ventilen i 5 kap. 3 f § UtlL. Förvaltningsrätten i Luleå påminner, i likhet med flera andra remissinstanser, om Migrationsöverdomstolens avgörande MIG 2021:5, i vilket en kvotflykting undantogs från det försörjningskrav som gällde enligt lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige (den tillfälliga lagen) när det på grund av särskilda omständigheter var objektivt sett ursäktligt att ansökan om familjeåterförening hade lämnats in efter att tremånadersfristen löpt ut.

Skälen för regeringens förslag

Möjligheten att medge undantag från försörjningskravet när anknytningspersonen är alternativt skyddsbehövande

Uppehållstillstånd på grund av anknytning får som huvudregel endast beviljas om anknytningspersonen kan försörja sig och den anhörige som ansöker om uppehållstillstånd samt har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och den anhörige (5 kap. 3 b § UtlL). Undantag från försörjningskravet kan dock medges i vissa situationer, t.ex. om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande. Då gäller försörjningskravet endast om ansökan om uppehållstillstånd görs senare än tre månader efter att anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande, om familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har särskild anknytning till, eller om sökanden och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands en längre tid och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat (5 kap. 3 d § första stycket UtlL).

Regeringen anser att det är en rimlig utgångspunkt att den som vill återförenas med sina anhöriga i Sverige också kan försörja dem. Det gäller

också alternativt skyddsbehövande. Försörjningskravet vid anhöriginvandring, som infördes i utlänningslagen 2010, syftar framför allt till att stärka integrationen. I förarbetena uttalades bl.a. att avgörande faktorer för en god integration är arbete, språkkunskaper och bostad för den egna familjen. Bedömningen som gjordes då, att om anknytningspersonen redan har etablerats i samhället genom att han eller hon är egenförsörjande och har en bostad så främjas även de nyanlända

Prop. 2023/24:18 är orimligt att ställa upp ett försörjningskrav. En sådan bedömning måste i stället göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Regeringen vill i sammanhanget betona att det aktuella förslaget inte syftar till att

frånta ventilen dess karaktär av undantagsbestämmelse. Sammanfattningsvis bör alltså huvudregeln om att ett försörjningskrav ska gälla som villkor vid anhöriginvandring tillämpas i fler fall när anknytningspersonen är alternativt skyddsbehövande, i enlighet med vad som föreslås i utkastet till lagrådsremiss. Regeringen anser att förslaget är proportionerligt.

Beräkningen av tremånadersfristen för kvotflyktingar

Om anknytningspersonen är en flykting eller alternativt skyddsbehövande som har tagits emot i Sverige inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till Sverige (vidarebosättning), dvs. inom den s.k. flyktingkvoten, ska tremånaders– fristen i 5 kap. 3 d § första stycket 1 UtlL räknas från hans eller hennes inresa i Sverige (andra stycket i samma bestämmelse). Denna särreglering syftar enligt förarbetena till att ge kvotflyktingar samma praktiska möjlighet att nyttja tidsfristen som en flykting eller alternativt skyddsbehövande som redan befinner sig i Sverige (prop. 2020/21:191 s. 111). Som Lunds universitet konstaterar finns det dock inte något krav enligt EU-rätten att tidsfristen ska räknas på ett annat sätt för kvotflyktingar jämfört med andra flyktingar. I likhet med vad som föreslås i utkastet till lagrådsremiss anser regeringen därför, till skillnad mot bl.a. Alingsås kommun, Asylrättscentrum, Göteborgs kommun, Länsstyrelsen i Stockholms län och Rädda Barnen, att den nuvarande särregleringen för kvotflyktingar bör tas bort så att tremånadersfristen räknas på samma sätt som för övriga flyktingar, dvs. i enlighet med bestämmelsen i 5 kap. 3 d § första stycket 1 UtlL.

Ett flertal remissinstanser ifrågasätter om förslaget uppfyller syftet att likställa kvotflyktingar med övriga flyktingar och om det är ändamålsenligt. Migrationsverket och Sveriges ambassad i Addis Abeba anför bl.a. att kvotflyktingar i mycket få fall hinner överföras till Sverige innan tremånadersfristen har löpt ut och ambassaden påpekar vidare att detta ofta beror på omständigheter som ligger utanför kvotflyktingens kontroll. Ambassaden framhåller också, i likhet med bl.a. Institutet för mänskliga rättigheter och UNHCR:s representation för de nordiska och baltiska länderna, att det kan finnas praktiska svårigheter för kvotflyktingar att ansöka om familjeåterförening före inresan i Sverige.

Som flera remissinstanser påpekar har Migrationsöverdomstolen, i fråga om tremånadersfristen i dåvarande 10 § tredje stycket 1 den tillfälliga lagen och mot bakgrund av EU-domstolens praxis, uttalat att den bestämmelsen skulle tillämpas på så sätt att en kvotflykting skulle undantas från försörjningskravet om det på grund av särskilda omständigheter var objektivt sett ursäktligt att ansökan om familjeåterförening lämnades in efter att tremånadersfristen hade löpt ut (MIG 2021:5). I det rättsfallet ansåg Migrationsöverdomstolen att det fanns sådana särskilda omständigheter som gjorde det objektivt sett ursäktligt att ansökningarna om familjeåterförening hade lämnats in efter

att tremånadersfristen löpt ut när familjemedlemmarna hade ansökt om

22

uppehållstillstånd på grund av anknytning så snart detta var praktiskt Prop. 2023/24:18 möjligt. Domstolen beaktade därvid bl.a. att såväl anknytningspersonen

som dennes familjemedlemmar befann sig i ett flyktingläger när tremånadersfristen löpte och att det gjorde det svårt för dem att lämna in ansökningar om uppehållstillstånd inom tidsfristen. Kvotflyktingar kan, på motsvarande sätt som andra som omfattas av försörjningskravet vid anhöriginvandring, medges undantag från försörjningskravet med stöd av ventilen i 5 kap. 3 f § UtlL om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl. Bestämmelsen möjliggör en individuell bedömning av varje sökandes situation och det finns inom ramen för ventilen bl.a. utrymme att beakta om det på grund av särskilda omständigheter är objektivt sett ursäktligt att ansökan om familjeåterförening har lämnats in efter tremånadersfristens utgång, dvs. den fråga som behandlas i rättsfallet MIG 2021:5. Familjemedlemmar vidarebosätts vanligtvis vid samma tillfälle och det är därför endast i undantagsfall som det blir aktuellt att pröva om en ansökan om familjeåterförening har kommit in inom tremånadersfristen. Regeringen konstaterar dessutom att omständigheterna för kvotflyktingar kan variera och att det kan finnas olika skäl för att en ansökan om familjeåterförening inte ges in i tid. Det saknas därför, enligt regeringens mening, skäl att ha en särordning för kvotflyktingar gällande tidpunkten för beräkningen av tremånadersfristen. Som Förvaltningsrätten i Göteborg, Förvaltningsrätten i Stockholm och Migrationsverket m.fl. är inne på kan förslaget att ta bort särregleringen för kvotflyktingar visserligen innebära att en bedömning enligt ventilen behöver göras i fler fall jämfört med i dag. Även om det kan medföra att prövningen blir mer resurs- och tidskrävande bedömer regeringen att förslaget är nödvändigt för att säkerställa en ordning som inte är mer generös än vad som krävs enligt EU-rätten. Också i detta sammanhang kan erinras om att i fall som rör barn ska, i enlighet med portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL, särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver.

5Begränsade möjligheter att bevilja uppehållstillstånd av humanitära skäl

Regeringens förslag: Möjligheten att bevilja barn och vissa vuxna uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter ska tas bort. För barn ska i stället gälla att de, i likhet med vad som gäller för vuxna, ska få beviljas uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter med den skillnaden att det inte ska krävas att de omständigheter som kommer fram har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Många remissinstanser, t.ex. Barnombudsmannen,

Bodens kommun, Institutet för mänskliga rättigheter, Rädda Barnen, Sundsvalls kommun och UNICEF Sverige, avstyrker eller är negativt

23

Prop. 2023/24:18 inställda till att ta bort möjligheten att bevilja vuxna och barn uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter. Flera remissinstanser har inga synpunkter på eller yttrar sig inte särskilt över förslagen. Förvaltningsrätten i Stockholm hänvisar till att domstolen i ett tidigare remissförfarande har tillstyrkt ett motsvarande förslag och Uddevalla kommun ställer sig bakom förslagen. Migrationsverket välkomnar förslagen med hänvisning till att de innebär en lägre grad av komplexitet vid tillämpningen och Förvaltningsrätten i Malmö ser av liknande skäl positivt på förslaget att ta bort möjligheten för vuxna att beviljas uppehållstillstånd på grund av särskilt ömmande omständigheter. Enligt Migrationsverket kan dock förslaget komma att påverka och komplicera bedömningen av om en person kan utgöra anknytningsperson i ärenden om uppehållstillstånd på grund av anknytning.

Flera remissinstanser anser att det fortsatt bör vara möjligt för vissa vuxna att beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande, däribland Lunds universitet som anser att bestämmelsen behövs för att fånga upp sådana situationer som aktualiserar Sveriges internationella åtaganden och som inte omfattas av förslaget. Några remissinstanser, t.ex. Asylrättscentrum, Institutet för mänskliga rättigheter och Svenska Röda Korset, menar att det behöver utredas närmare vilka konsekvenser som förslaget kommer att få, bl.a. i förhållande till nuvarande ordning med tidsbegränsade uppehållstillstånd som huvudregel och för unga vuxna som beviljats uppehållstillstånd som barn och vars tidigare grund för uppehållstillstånd har upphör. Enligt Sveriges advokatsamfund riskerar förslaget att skapa en oförutsägbarhet för personer som hunnit rota sig i landet som inte är godtagbar och Göteborgs kommun ser i sin tur en risk att förslaget leder till att en del individer väljer att stanna i Sverige utan uppehållstillstånd och att det kan leda till ökad otrygghet.

Flera remissinstanser, t.ex. Institutet för mänskliga rättigheter och Rädda Barnen, befarar att förslaget i fråga om barn kommer att leda till en försämring för barn och ifrågasätter om förslaget därmed är förenligt med barnkonventionen. Barnombudsmannen och Svenska Röda Korset m.fl. anser att de syften som framfördes när den nuvarande bestämmelsen infördes alltjämt gör sig gällande och påtalar vidare att barnkonventionen numera har ställning som svensk lag. En tydligare barnkonsekvensanalys efterfrågas från flera håll, bl.a. av Jämställdhetsmyndigheten. Bland andra Rädda Barnen och Sveriges advokatsamfund befarar att den föreslagna formuleringen kommer att leda till en alltför restriktiv tillämpning och Asylrättscentrum anser att det finns en risk att förslaget leder till att tolkningen av konventionsåtaganden snävas åt. Förvaltningsrätten i Malmö ser positivt på att äldre förarbetsuttalanden och praxis kommer kunna ge vägledning framöver och anser vidare att den humanitära grunden för barn säkerställs genom portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL och att omständigheterna inte behöver ha samma allvar och tyngd som för vuxna. Förvaltningsrätten i Göteborg anför i sin tur att det inte står klart vilka fall som nu ska exkluderas eller vilken aktualitet som äldre förarbetsuttalanden och praxis har. Asylrättscentrum framhåller att det skett förändringar av svensk lagstiftning som måste beaktas och att det därför inte är fråga om en ”ren” återgång.

24

underlättas av ytterligare vägledning anser regeringen att det, för att Prop. 2023/24:18 bibehålla en flexibel reglering där tillbörlig hänsyn kan tas till omständigheterna i varje enskilt fall, är nödvändigt att ge rättstillämparen

ett stort bedömningsutrymme.

6Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 december 2023.

Regeringens bedömning: Det finns inget behov av övergångsbestämmelser.

Utkastets förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt i

den här delen. Länsstyrelsen i Västernorrlands län saknar en analys av behovet av övergångsbestämmelser. Förvaltningsrätten i Luleå, Sveriges ambassad i Addis Abeba och Umeå kommun anser att övergångsbestämmelser bör övervägas. Förvaltningsrätten i Luleå anför att det kan vara problematiskt om förutsättningarna för prövningen förändras under pågående domstolsprövning, särskilt i mål där det kan medföra väsentlig försämring för enskilda. Avsaknaden av övergångsbestämmelser kan enligt domstolen innebära svåra överväganden och längre omloppstider. Även Migrationsverket påtalar att avsaknaden av övergångsbestämmelser kan föranleda vissa svårigheter och förlorad effektivitet i situationen där underinstansen fattat ett beslut enligt ett regelverk men där överinstansen har att förhålla sig till en ny reglering. Sveriges ambassad i Addis Abeba anser att övergångsbestämmelser bör övervägas för ansökningar om uppehållstillstånd som har lämnats in innan lagändringarna har trätt i kraft. Ambassaden ser bl.a. en risk med att utredningar i anknytningsärenden annars kan komma att genomföras trots att försörjningskravet inte är uppfyllt och att detta inte vore kostnadseffektivt vare sig för staten eller den enskilde.

Skälen för regeringens förslag och bedömning: De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft så snart som möjligt, vilket bedöms vara den 1 december 2023.

Vissa remissinstanser anser att det bör övervägas om det ska införas övergångsbestämmelser. Även Lagrådet anser att det bör övervägas om en särskild övergångsbestämmelse ska införas i förhållande till de föreslagna ändringarna i avsnitt 4.2 och 5, i vart fall avseende överklagade beslut. Huvudregeln inom förvaltningsrätten är att rättstillämparen ska tillämpa den lag som gäller vid tidpunkten för prövningen om inget annat föreskrivs. För att syftet med lagändringarna ska uppnås anser regeringen att det är angeläget att de föreslagna ändringarna kan få fullt genomslag så snart som möjligt. Lagändringarna bör därför tillämpas direkt från och med den dag då de träder i kraft, även i fråga om ansökningar om

29

Prop. 2023/24:18 uppehållstillstånd som har kommit in, och mål i domstol som har inletts, före den tidpunkten. Regeringen anser därmed att det inte bör införas några övergångsbestämmelser. Vad Lagrådet anför om att en prövning alltid måste göras i det enskilda fallet av om utgångspunkten om direkt tillämpning ska följas, där särskild vikt ska läggas vid enskildas berättigade förväntningar och rätt till en rättvis rättegång, ger inte anledning till en annan bedömning. Med hänsyn till bl.a. det som förts fram i denna proposition om tillämplig reglering delar regeringen inte Lagrådets farhåga att avsaknaden av övergångsbestämmelser skulle medföra sådan osäkerhet vid rättstillämpningen att det av det skälet finns behov av särskilda övergångsbestämmelser. Som Förvaltningsrätten i Luleå och Migrationsverket påpekar innebär dock en direkt tillämpning att domstolarna kan behöva förhålla sig till att regelverket ändrats efter att underinstansen fattat sitt beslut. Domstolen kan i en sådan situation behöva anvisa parterna vilken ytterligare utredning som behövs (jfr MIG 2007:31). Huruvida domstolen som första instans kan göra prövningen utifrån de nya bestämmelserna får dock avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Som Sveriges ambassad i Addis Abeba är inne på kan även utlandsmyndigheterna och enskilda behöva förhålla sig till att regelverket ändrats efter att en ansökan om familjeåterförening lämnats in. Regeringen konstaterar i denna del att såväl Migrationsverket som utlandsmyndigheterna har en allmän serviceskyldighet i frågor som rör myndigheternas verksamhetsområden. Information om nya lagförslag finns också i regel på Migrationsverkets webbplats. Eventuella tillfälliga svårigheter vid tillämpningen och effektivitetsförluster som, trots vad som anförts ovan, kan uppstå bedöms inte heller vara av en sådan omfattning att det av det skälet finns anledning att införa övergångsbestämmelser.

Prop. 2023/24:18 analys över hur många som kan tänkas beröras av förslagen. Migrationsverket anför att antalet personer som beviljats status som alternativt skyddsbehövande de senaste två åren är förhållandevis liten, cirka 600 personer per år, och att benägenheten att ansöka om uppehållstillstånd för familjeåterförening är stor även hos personer som inte uppfyller kraven för att beviljas tillstånd. Även om det därmed, som Migrationsverket är inne på, inte kan fastställas att antalet ansökningar kommer att påverkas i någon större utsträckning är det regeringens bedömning att förslagen ändå leder till ett minskat antal ansökningar om och beviljade uppehållstillstånd på grund av anknytning jämfört med om de inte införs. Som Sveriges ambassad i Teheran framhåller kan förslagen därmed även påverka utlandsmyndigheternas kostnader positivt.

Förslagen i propositionen kan även leda till fler avslag på ansökningar om uppehållstillstånd och därmed fler överklaganden. Förslaget i avsnitt

5. en utlänning som är förälder till ett ogift utländskt barn som är flykting eller Prop. 2023/24:18 alternativt skyddsbehövande, eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i

föräldrarnas ställe, om utlänningen befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan.

När en ansökan om uppehållstillstånd grundas på ett beslut om adoption som har meddelats av svensk domstol, ska den anknytning som har uppkommit genom beslutet godtas i ärendet om uppehållstillstånd.

Uppehållstillstånd enligt första stycket 1 och 2 ska även beviljas om den person som utlänningen åberopar anknytning till (anknytningspersonen) har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § och har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd.

Paragrafen innehåller bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Övervägandena finns i avsnitt 4.1.

I tredje stycket ändras det nuvarande kravet på en anknytningsperson med tidsbegränsat uppehållstillstånd att ha välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd under en längre tid till ett krav på att han eller hon i stället ska ha välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd. Detta tydliggör att tolkningen av bestämmelsen ska följa EU-rätten. I övrigt är ingen ändring avsedd i förhållande till nuvarande ordning. Det görs även en redaktionell ändring som inte innebär någon ändring i sak.

3 a § Uppehållstillstånd får, om inte annat anges i 17 § andra stycket, ges till

1.en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda ett samboförhållande med en person som

a) är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige, om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges, eller

b) har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § och som har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd, om förhållandet framstår som seriöst och har etablerats redan i hemlandet och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges,

2.en utlänning som på något annat sätt än som avses i 3 § eller i denna paragraf är nära anhörig till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige eller som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 § och som har välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd, om han eller hon har ingått i samma hushåll som den personen och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan släktingarna som fanns redan i hemlandet,

3.en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i Sverige,

4.en utlänning som ska utöva umgänge, som inte är av begränsad omfattning, med ett barn som är bosatt i Sverige, och

5.en utlänning som har svenskt ursprung eller som under lång tid har vistats i Sverige med uppehållstillstånd.

Om en utlänning har getts uppehållstillstånd enligt första stycket 1 ska uppehållstillstånd för samma tid också ges till utlänningens ogifta barn.

När det finns synnerliga skäl får uppehållstillstånd också i andra fall än som avses i första och andra styckena beviljas en utlänning som

1.är adopterad i Sverige i vuxen ålder,

2.är anhörig till en utlänning som är flykting eller alternativt skyddsbehövande,

eller

3.på annat sätt har särskild anknytning till Sverige.

35

Prop. 2023/24:18 Uppehållstillstånd enligt första stycket 1 a, 3 och 4 och tredje stycket 2 ska inte beviljas om anknytningspersonen har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 1 eller 6 § eller enligt 12 kap. 18 §.

Paragrafen innehåller bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Övervägandena finns i avsnitt 4.1.

I första stycket 1 b och 2 ändras, på motsvarande sätt som i 3 § tredje stycket, det nuvarande kravet på en anknytningsperson med tidsbegränsat uppehållstillstånd att ha välgrundade utsikter att beviljas uppehållstillstånd under en längre tid till ett krav på att han eller hon i stället ska ha välgrundade utsikter att beviljas varaktigt uppehållstillstånd. Se kommentaren till 3 § tredje stycket.

3 d § Om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller förklarats vara flykting gäller kraven i 3 b § endast om

1.ansökan om uppehållstillstånd görs senare än tre månader efter det att anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller förklarats vara flykting,

2.familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har en särskild anknytning till, eller

3.utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands en längre tid och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat.

Vid tillämpning av första stycket 3 ska det anses stå klart att ett förhållande är väl etablerat om utlänningen är anknytningspersonens make eller sambo och äktenskapet ingåtts eller samboförhållandet förelegat före anknytningspersonens inresa i Sverige.

Vad som sägs i första och andra styckena gäller även om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara alternativt skyddsbehövande, om utlänningen befinner sig i Sverige och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om anknytningspersonens asylansökan.

beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslut om Prop. 2023/24:18 anknytningspersonens asylansökan. Bestämmelsen, som tar sikte på

situationer som rör familjesammanhållning, har utformats med 3 § första stycket 5 som förebild (jfr prop. 2013/14:248 s. 47–48 och 62).

6 § Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt beaktas.

Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt första stycket även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt första stycket ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader. Varje nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla i två år. En ansökan om permanent uppehållstillstånd får, när giltighetstiden för ett uppehållstillstånd löper ut, beviljas om utlänningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år och förutsättningarna för uppehållstillstånd med stöd av första stycket och de särskilda kraven i 7 § är uppfyllda.

Paragrafen innehåller bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter. Övervägandena finns i avsnitt 5.

Andra stycket ändras på så sätt att bestämmelsen om särskilt ömmande omständigheter tas bort och att det nu anges att barn får beviljas uppehållstillstånd enligt första stycket även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer. Lydelsen motsvarar den lydelse som bestämmelsen hade före den 1 juli 2014. De överväganden som gjordes i samband med införandet av den bestämmelsen och den praxis som finns gällande bestämmelsen kan även fortsättningsvis ge vägledning (jfr prop. 2004/05:170 s. 194–195 och 281–282). Därvid måste även den rättsutveckling som skett på området beaktas, t.ex. att uppehållstillstånd som huvudregel numera är tidsbegränsade i stället för permanenta. I relevanta delar bör även den praxis som har utvecklats kring nuvarande bestämmelse om särskilt ömmande omständigheter kunna beaktas, t.ex. i fråga om när beslut om utvisning kan anses stå i strid med svenska konventionsåtaganden (jfr MIG 2020:24). Ändringen innebär också att en vuxen person som har vistats i Sverige med uppehållstillstånd och under den tiden fått en särskild anknytning till Sverige inte längre kan beviljas uppehållstillstånd om omständigheterna är särskilt ömmande.

17 a § Uppehållstillstånd får vägras i sådana fall som avses i 3 §, om

1.oriktiga uppgifter medvetet lämnats eller omständigheter medvetet förtigits som är av betydelse för att få uppehållstillståndet,

2.en utlänning adopterats eller ett äktenskap ingåtts eller ett samboförhållande inletts uteslutande i syfte att ge utlänningen rätt till uppehållstillstånd, eller

3.utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Uppehållstillstånd får vägras även i sådana fall som avses i 3 § första stycket 1

eller 2 b, om

1. makarna eller samborna inte lever tillsammans eller inte har sådan avsikt,

2. den person till vilken anknytning åberopas eller utlänningen som sökt uppehållstillstånd är gift eller sambo med någon annan, eller

37

Prop. 2023/24:18 3. någon av makarna eller samborna är under 21 år.

Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska hänsyn tas till utlänningens övriga levnadsomständigheter och familjeförhållanden.

Paragrafen innehåller bestämmelser om när uppehållstillstånd enligt 3 § får vägras. Övervägandena finns i avsnitt 4.2.

Andra stycket 3 ändras på så sätt att åldersgränsen för när uppehållstillstånd på grund av anknytning får vägras med hänvisning till någon av makarnas eller sambornas ålder höjs från 18 år till 21 år.

38

Prop. 2023/24:18

Justitiedepartementet

Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 21 september 2023

Närvarande: statsminister Kristersson, ordförande, och statsråden Svantesson, Edholm, J Pehrson, Waltersson Grönvall, Jonson, Strömmer, Roswall, Forssmed, Tenje, Slottner, M Persson, Wykman, Malmer Stenergard, Kullgren, Liljestrand, Brandberg, Bohlin, Carlson, Pourmokhtari

Föredragande: statsrådet Malmer Stenergard

Regeringen beslutar proposition Vissa skärpta villkor för anhöriginvandring och begränsade möjligheter till uppehållstillstånd av humanitära skäl

48