HB03152: Steg på vägen mot en mer effektiv miljöprövning

Regeringens proposition 2023/24:152

Regeringen överlämnar denna proposition till riksdagen.

Stockholm den 23 maj 2024

Ulf Kristersson

Romina Pourmokhtari

(Klimat- och näringslivsdepartementet)

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen lämnas förslag som syftar till en modernare och mer effektiv miljöprövning. Förslagen ska också förenkla regelverket för miljöprövning genom större enhetlighet och tydligare kravnivåer.

Förslagen innebär bl.a. följande. Ändringstillstånd ska kunna användas i större utsträckning än i dag. Giltighetstiden för tillstånd ska kunna förlängas med tre år, vilket kan ge tillståndshavaren mer tid att avsluta den tillståndspliktiga verksamheten eller få ett nytt tillstånd. Vidare föreslås att länsstyrelsens uppgifter under avgränsningssamrådet utvecklas för att öka möjligheterna att få fram ett bra underlag och för att förtydliga utfallet av samrådet. För att effektivisera prövningen föreslås att antalet partsmyndig- heter minskas genom att Kammarkollegiet inte längre ska vara sådan myndighet. Propositionen innehåller också bestämmelser för att effekti- visera prövningsmyndigheternas handläggning av ansökan om tillstånd. Det föreslås bl.a. ändringar för att fler muntliga förberedelser ska hållas och användningen av tidsplaner ska öka. Vidare ska fler mål få avgöras utan huvudförhandling och utrymmet för digital handläggning ska öka.

De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft den 1 januari 2025.

1

6.9Möjlighet att begära uppdaterade ansökningar och

7.10Bedömning av om regleringen överensstämmer med

8.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1966:314) om

8.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1978:160) om

8.4Förslaget till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän

8.5Förslaget till lag om ändring i lagen (1984:3) om

8.6Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1140) om

8.8Förslaget till lag om ändring i lagen (1998:812) med

3

4

Regeringens förslag:

1.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken,

2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln,

3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar,

4.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn,

5.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,

6.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon,

7.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i ellagen (1997:857),

8.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamheter,

9.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i naturgaslagen (2005:403),

10.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar.

5

2.1Förslag till lag om ändring i miljöbalken

Härigenom föreskrivs i fråga om miljöbalken

dels att 6 kap. 20, 26, 32, 35 och 47 §§, 9 kap. 6 a §, 16 kap. 2 a §, 19 kap. 5 §, 21 kap. 1 a §, 22 kap. 1, 1 d, 2, 3, 4, 6, 10, 11, 16, 17, 21 och 25 g §§, 23 kap. 5 §, 24 kap. 11, 12 och 18 §§, 25 kap. 3 och 8 §§ och rubriken närmast före 6 kap. 47 §, ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas åtta nya paragrafer, 19 kap. 5 a §, 22 kap. 1 g,

3 b, 10 a, 11 a, 11 b och 16 a §§ och 24 kap. 14 a §, och närmast före 19 kap. 5 a § en ny rubrik av följande lydelse.

6 kap.

20 §1

En specifik miljöbedömning ska göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som ska prövas

1.för ett tillstånd som avses i 7 kap. 28 a §, om det inte rör sig om brådskande åtgärder som är nödvändiga med hänsyn till skyddet mot allvarliga olägenheter för människors hälsa, eller

2.för ett tillstånd som avses i 9 eller 11 kap. eller för en tillåtlighet som avses i 17 kap., om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan.

Länsstyrelsen ska efter undersökningen i ett särskilt beslut avgöra om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljö- påverkan.

Beslutet ska redovisa de omständigheter som talar för eller emot att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljö-

2. det är olämpligt att tillståndet Prop. 2023/24:152 begränsas till att enbart avse

ändringen av verksamheten.

19kap. 5 §8

2.i 22 kap. 2 § om en ansökans ingivande och brister i den,

3.i 22 kap. 2 a § om prövningar som avses i 24 kap. 3, 5, 8, 9 och 13 §§,

5.i 22 kap. 6 § om talerätt,

6.i 22 kap. 9 § om rätt att företräda fastighet,

7.i 22 kap. 12 och 13 §§ om sakkunniga och om att inhämta yttrande,

8.i 3 kap. 4 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar om undersökning på platsen,

9.i 22 kap. 25 § första stycket 1–3 och 5–11, andra stycket sista meningen och tredje stycket samt 25 a–25 c och 25 f–25 h §§ om en tillståndsdoms innehåll,

10.i 22 kap. 26 § om särskild dom,

11.i 22 kap. 27 § första stycket, andra stycket andra meningen samt tredje stycket första meningen om uppskjutna frågor och provisoriska föreskrifter,

12.i 22 kap. 28 § första stycket första meningen om verkställighets- förordnande, och

13.i 23 kap. 3 § när det gäller särskilt överklagande i frågor om sak- kunniga som avses i 22 kap. 12 §.

Särskilt om länsstyrelsens miljöprövningsdelegation

5 a §

I ett ärende som prövas av läns- styrelsens miljöprövningsdelega- tion ska miljöprövningsdelega- tionen utöver det som anges i 5 § tillämpa bestämmelserna i

1.22 kap. 10 § om synpunkter på ansökan,

2.22 kap. 10 a § om komplett- ering av ansökan och sammanställ- ning av svar på synpunkter,

2. uppgifter om utsläppskällor, om arten och mängden av alla förutse- Prop. 2023/24:152 bara utsläpp och om förslag till de åtgärder som kan behövas dels för att

förebygga uppkomsten av avfall, dels för att förbereda för återanvändning, materialåtervinning och annan återvinning av det avfall som anläggningen

4.förslag till skyddsåtgärder eller andra försiktighetsmått samt de övriga uppgifter som behövs för att bedöma hur de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. följs,

5.förslag till övervakning och kontroll av verksamheten,

6.det handlingsprogram och den säkerhetsrapport som krävs enligt lagen (1999:381) om åtgärder för att förebygga och begränsa följderna av allvarliga kemikalieolyckor, om den verksamhet eller åtgärd som målet avser omfattas av den lagen,

7.en statusrapport när det krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 10 kap. 21 § första stycket 5,

8.en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall när en sådan krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 40 §, och

9.en icke-teknisk sammanfattning av de uppgifter som anges i 1–8.

1 d §11

En ansökan om omprövning eller om tillstånd att ändra en verksamhet ska innehålla en redogörelse för alla tillståndsbestämmelser och villkor som gäller för verksamheten enligt tidigare tillstånd.

Om ansökan avser ett ändringstillstånd enligt 16 kap. 2 a §, ska ansökan

2.en avfallshanteringsplan för utvinningsavfall när en sådan krävs enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 15 kap. 40 §.

Om ansökan avser en omprövning enligt 24 kap. 13 a § ska den också innehålla en redogörelse för de arbeten som återstår för den tillstånds- givna vattenverksamheten.

1 g §

En ansökan om giltighetsförläng- ning av ett tillstånd enligt 24 kap. 14 a § ska innehålla den utredning om verksamheten och övriga för- hållanden som behövs för pröv- ningen.

En ansökan om giltighetsförläng- ning av ett tillstånd som avses i

10 a §

Om mark- och miljödomstolen begär det ska sökanden lämna in

1.en komplettering i form av en uppdaterad ansökan, eller

2.en skriftlig sammanställning av de svar som sökanden har läm- nat med anledning av synpunkter på ansökan.

11§17

Den fortsatta förberedelsen av målet kan vara skriftlig eller muntlig.

Prop. 2023/24:152

16

3 a §1

Vid prövning av tillstånd att utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den tillämpas 2 kap. och 5 kap. 3–5 §§ miljöbalken. Prövningsmyndigheten ska tillämpa det som sägs om mark- och miljö- domstolens handläggning i 22 kap. 13 § miljöbalken. Bestämmelser om att tillstånd krävs för vissa verksamheter och åtgärder finns i 7 kap. 28 a– 29 b §§ miljöbalken.

Vid prövning av tillstånd att utvinna naturtillgångar från kontinental- sockeln tillämpas dessutom 3 och 4 kap. miljöbalken.

För verksamheter och åtgärder som ska prövas för ett tillstånd att genom borrning eller sprängning utforska kontinentalsockeln eller att utvinna naturtillgångar från den ska

1.bestämmelserna om planer och annat underlag i 3 kap. 11 och 12 §§ och 5 kap. 18 § miljöbalken tillämpas,

2.frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–25 §§ har gjorts, om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,

3.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och sam- ordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

4 §1

Koncession får meddelas endast om det från allmän synpunkt är lämpligt att ledningen dras fram och används och sökanden är lämplig att utöva verksamhet som avses med koncessionen.

Koncession får inte strida mot en detaljplan eller områdesbestämmelser. Om syftet med planen eller bestämmelserna inte motverkas, får dock mindre avvikelser göras.

Vid koncessionsprövning ska 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 och 18 §§ miljö- balken tillämpas.

För verksamheter och åtgärder som ska prövas för en koncession ska

1.frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–25 §§ har gjorts, om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,

2.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och sam- ordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

Härigenom föreskrivs att 1 b § lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn ska ha följande lydelse.

1 b §1

I ett ärende enligt denna lag ska

1.frågan om farleden eller hamnen kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–25 §§ har gjorts, om inte annat följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,

2.en specifik miljöbedömning göras och information lämnas enligt 6 kap. 28–41, 44 och 45 §§ miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas,

4.Sjöfartsverket och berörda länsstyrelser omfattas av de samråd som ska ske, och

5.det som föreskrivs i 6 kap. miljöbalken om länsstyrelse ska gälla den länsstyrelse inom vars område verksamheten huvudsakligen ska bedrivas.

Berörda länsstyrelser ska ta ställning till om miljökonsekvensbeskriv- ningen uppfyller kraven i 6 kap. miljöbalken innan beslut fattas om att inrätta, utvidga eller avlysa allmän farled eller allmän hamn. Beslut i den frågan får inte överklagas.

I samband med prövningen av ett ärende enligt denna lag ska miljö- konsekvensbeskrivningen och resultatet av samråd och yttranden beaktas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

5 c §2

För en kärnteknisk anläggning som ska prövas för ett tillstånd att uppföra, inneha eller driva en sådan anläggning ska

1.bestämmelserna om planer och planeringsunderlag i 3 kap. 11 och 12 §§ och 5 kap. 18 § miljöbalken tillämpas,

2.frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–25 §§ har gjorts, om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,

3.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

1Lagen omtryckt 1992:1536.

6 §1

Vid prövning av tillstånd ska 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 och 18 §§ miljö- balken tillämpas.

För verksamheter och åtgärder som ska prövas för ett tillstånd ska, på samma sätt som om ansökan avser en verksamhet i Sverige,

1.frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–25 §§ har gjorts, om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,

2.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samråd ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en betydande miljöpåverkan kan antas, och

påverkan inte kan antas.

Det som sägs om länsstyrelsen i 6 kap. miljöbalken ska gälla läns- styrelsen i det län där Sveriges sjöterritorium är närmast det område där verksamheten avses att bedrivas.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

2kap. 17 §1

Vid en prövning av frågor om beviljande av nätkoncession för linje ska 2– 4 kap. och 5 kap. 3–5 och 18 §§ miljöbalken tillämpas.

För en starkströmsledning som ska prövas för en nätkoncession för linje ska

1.frågan om huruvida byggandet eller användandet kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras genom ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter det att en undersökning enligt 6 kap. 23– 26 §§ har gjorts, om något annat inte följer av 6 kap. 23 § andra stycket,

2.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och sam- ordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en betydande miljö- påverkan kan antas, och

Trots första och andra styckena behöver frågor som har prövats i ett mål eller ärende om tillstånd enligt miljöbalken inte prövas på nytt i ärendet om nätkoncession. Om det i målet eller ärendet om tillstånd enligt miljöbalken finns en miljökonsekvensbeskrivning som beskriver de direkta och indirekta effekter på människors hälsa och miljön som ledningen kan medföra, behöver det inte finnas någon särskild miljökon- sekvensbeskrivning i koncessionsärendet.

35 §2

Vid en omprövning enligt 31 § ska 2–4 kap. och 5 kap. 3–5 och 18 §§ miljöbalken tillämpas.

För den nätkoncession som ska omprövas ska

1.frågan om huruvida en betydande miljöpåverkan kan antas avgöras genom ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och 27 §§ miljöbalken efter det att en undersökning enligt 6 kap. 23–26 §§ har gjorts, om något annat inte följer av 6 kap. 23 § andra stycket,

2.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och sam- ordning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en betydande miljö- påverkan kan antas, och

2.8 Förslag till lag om ändring i lagen (1998:812) Prop. 2023/24:152 med särskilda bestämmelser om

vattenverksamhet

Härigenom föreskrivs att 7 kap. 11 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet ska ha följande lydelse.

7kap. 11 §

I mål enligt 2 § 6 gäller också 22 kap. 23 och 28 §§ miljöbalken. Om det i ett sådant mål är fråga om arbete för att förebygga eller minska skador eller olägenheter till följd av verksamhet enligt balken eller denna lag, gäller även 22 kap. 14 § miljöbalken.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

31

2 kap.

7 §1

Vid prövning av frågor om meddelande av koncession ska 2–4 kap. och

5kap. 3–5 och 18 §§ miljöbalken tillämpas.

För verksamheter och åtgärder som ska prövas för en koncession ska

1.frågan om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan avgöras i ett särskilt beslut enligt 6 kap. 26 och

27§§ miljöbalken efter att en undersökning enligt 6 kap. 23–26 §§ har gjorts om annat inte följer av undantagen i 6 kap. 23 § andra stycket,

2.en specifik miljöbedömning göras, information lämnas och samord- ning ske enligt 6 kap. 28–46 §§ miljöbalken, om en betydande miljö- påverkan kan antas, och

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

3 kap.

7 §

Statliga myndigheter och kommuner är skyldiga att utan ersättning till domstolarna låna ut de lokaler som domstolarna behöver för sina sammanträden, förutsatt att lokalerna inte är upptagna för sina huvud- sakliga ändamål. Upplåtaren har dock rätt till ersättning för de särskilda kostnader som sammanträdet medför.

Statliga myndigheter och kom- muner är även skyldiga att utan ersättning bistå en domstol med att göra en akt tillgänglig i myndig- hetens eller kommunens lokal, om domstolen begär det.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2025.

33

avgörande i ärenden om miljötillstånd inom jordbruket finnas inom den Prop. 2023/24:152 tidsfrist om sex månader som gäller enligt förvaltningslagen. Tillkänna-

givandena behandlas i avsnitt 6.12. De är inte slutbehandlade.

Lagrådet

Regeringen beslutade den 2 maj 2024 att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som återges i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet avstyrker förslaget om giltighetsförlängning av tidsbegränsade tillstånd såvitt avser förlängning av tillstånd som avses i 7 kap. 28 a § miljöbalken. Med anledning av Lagrådets synpunkter har ändringar gjorts

ilagrådsremissens förslag till 22 kap. 1 g § och 24 kap. 14 a § miljö- balken. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 6.4 och 8.1. I förhållande till lagrådsremissen görs dessutom vissa redaktionella och språkliga ändringar.

4Om tillståndsprövningen

4.1Miljötillståndsprocessens betydelse för snabbare grön omställning

Tillståndsprövningarna enligt miljöbalken spelar en viktig roll för att avgöra för vilka ändamål mark- och vattenområden ska användas och för att motverka negativ påverkan på hälsa och miljö. För att Sverige ska kunna möta klimatomställningens utmaningar och säkra näringslivets konkurrenskraft krävs snabba och förutsebara tillståndsprocesser. Miljö- tillståndsprocesserna behöver förenklas och förkortas för att göra prövningen mer flexibel, effektiv och förutsebar.

Regeringen beslutade därför den 8 juni 2023 att tillsätta en särskild utredare med uppgift att ta ett större grepp om frågan om miljöprövning än vad som hittills har gjorts och vidta fler åtgärder i syfte att effektivisera prövningen så att Sverige kan möta klimatomställningens utmaningar och säkra näringslivets konkurrenskraft (dir. 2023:78). Utredningen har tagit namnet Miljötillståndsutredningen (KN2023:02).

Omställningen kan inte vänta och svensk industri är redo att göra stora investeringar för grön omställning. Det är viktigt att så snabbt som möjligt få till effektiva och förutsebara tillståndsprocesser så att det blir möjligt för industrin att satsa och etablera sig i Sverige. Det är därför angeläget att de åtgärder som kan vidtas för en effektivare prövning vidtas redan nu. Som regeringspartierna och Sverigedemokraterna har enats om i Tidö- avtalet ska därför delar av Miljöprövningsutredningens förslag genom- föras. Förslagen i den här propositionen är således steg på vägen mot förenklade och förkortade tillståndsprocesser enligt miljöbalken.

35

verksamhetsutövaren, länsstyrelsen och andra myndigheter fungerar, Prop. 2023/24:152 kvalitet på ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen, domstolarnas

processledning, miljöprövningarnas komplexitet i sak samt resurser, kompetens och prioriteringar.

Att miljöprövningarna ibland tar längre tid beror på de frågor som ska prövas och de miljökrav som ska ställas på en verksamhet. Dessa materiella krav förutsätter ofta utredningar om t.ex. artskydd, påverkan på Natura 2000-områden och miljökvalitetsnormer för vatten. Natura 2000- områden är naturområden som ingår i det europeiska Natura 2000- nätverket. Bestämmelserna syftar till att säkerställa ett skydd för miljön genom bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter och till att upprätta skydd för vatten. Dessa krav har ofta sin grund i EU-rätten och Sverige är därför skyldigt att upprätthålla kraven. Kraven kan medföra tidsödande utredningar för den som ansöker om tillstånd och komplicerade bedömningar för förvaltningsmyndigheter och prövningsmyndigheter. Det kan finnas möjligheter att effektivisera systemet.

Det är av vikt att tillståndsprocessen fungerar så effektivt som möjligt och att den som ansöker om tillstånd tidigt i processen får klarhet i t.ex. behovet och omfattningen av utredning. Förslagen i denna proposition syftar till att korta den samlade prövningstiden och minska administra- tionen.

5Reglerna för miljöprövning

5.1Tillstånds- och anmälningsplikt

5.1.1Miljöfarlig verksamhet

I 9 kap. miljöbalken och miljöprövningsförordningen (2013:251) finns bestämmelser om tillstånds- och anmälningsplikt för miljöfarlig verk- samhet. Vad som är en miljöfarlig verksamhet framgår av 9 kap. 1 § miljö- balken.

I miljöprövningsförordningen anges vilka typer av miljöfarliga verk- samheter som är tillstånds- respektive anmälningspliktiga. Verksamheter- na har beteckningen A, B eller C. Med A-verksamheter avses de verk- samheter där tillstånd söks vid mark- och miljödomstolen. För B-verksam- heter söks tillstånd hos länsstyrelsens miljöprövningsdelegation. Miljö- prövningsdelegationen är ett särskilt beslutsfattande organ inom läns- styrelsen som fattar beslut i ärenden om tillstånd för miljöfarlig verksam- het. C-verksamheter omfattas endast av anmälningsplikt. Anmälan görs till en kommunal nämnd med ansvar för miljöfrågor. Övriga verksamheter kallas U-verksamheter. Dessa omfattas vare sig av tillstånds- eller anmälningsplikt och får normalt påbörjas utan förprövning. U-verksam- heter omfattas dock av krav på anmälan för samråd enligt 12 kap. 6 § miljöbalken om det är fråga om en verksamhet eller åtgärd som kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Anmälan ska då göras till tillsyns- myndigheten. Det är i de flesta fall en länsstyrelse eller en kommunal

37

Prop. 2023/24:152 nämnd som är tillsynsmyndighet (26 kap. 3 § miljöbalken och 2 kap. miljötillsynsförordningen [2011:13]).

Tillstånds- eller anmälningsplikt gäller inte bara för nya verksamheter utan även vid vissa ändringar av verksamheten (1 kap. 4 och 11 §§ miljö- prövningsförordningen).

5.1.2Vattenverksamhet

I 11 kap. miljöbalken finns bestämmelser om att det som huvudregel krävs tillstånd för vattenverksamhet (11 kap. 9 § miljöbalken). I förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter finns bestämmelser om vilka vatten- verksamheter som omfattas av anmälningsplikt i stället för tillståndsplikt (19 §). Vad som är en vattenverksamhet framgår av 11 kap. 3 § miljö- balken.

Ansökan om tillstånd till vattenverksamhet prövas i de flesta fall av mark- och miljödomstolen och i vissa fall av länsstyrelsen (11 kap. 9 b § miljöbalken). Ansökan ska göras hos domstolen. Anmälan ska göras till tillsynsmyndigheten (19 § förordningen om vattenverksamheter). Det är i de flesta fall en länsstyrelse som är tillsynsmyndighet (2 kap. 29 § miljö- tillsynsförordningen).

Tillstånd eller anmälan behövs inte om det är uppenbart att vare sig allmänna eller enskilda intressen skadas genom vattenverksamhetens inverkan på vattenförhållandena (11 kap. 12 § miljöbalken).

5.1.3Rättskraft

Med ett tillstånd följer ett rättskraftigt beslut som ger trygghet för verk- samhetsutövaren enligt reglerna i 24 kap. miljöbalken. En lagakraftvunnen dom om tillstånd i ett ansökningsmål innebär att alla som har fört eller har kunnat föra talan i målet blir bundna av domen.

För en verksamhet som omfattas av ett tillstånd innebär ofta be- stämmelserna om tillståndsbeslutets rättsverkan att hänsynsreglerna inte behöver följas i vidare mån än som följer av tillståndet. Den tillstånds- havare som följer tillståndsvillkoren riskerar inte att det allmänna ställer krav med stöd av de allmänna hänsynsreglerna, i vart fall inte beträffande sådana frågor som har prövats i tillståndsgivningen (prop. 1997/98:45 del 2, s. 251 och 252). Av miljöbalken framgår dock att rättskraften kan brytas igenom under vissa förutsättningar.

För andra än verksamhetsutövaren ger tillståndet en trygghet på så sätt att man t.ex. vet att utsläppen inte kommer att överskrida vissa nivåer.

En anmälan av en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet medför inte rättskraft. Tillsynsmyndigheten kan göra bedömningen att en anmälan inte leder till någon åtgärd från myndigheten. Tillsynsmyndig- heten kan även besluta om föreläggande av försiktighetsmått. Ett sådant beslut har ingen rättskraft. Det innebär att tillsynsmyndigheten vid ett senare tillfälle kan besluta om ytterligare försiktighetsmått om myndig- heten bedömer att det behövs för att följa miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken. Detsamma gäller om tillsynsmyndig- heten tidigare valt att inte vidta någon åtgärd med anledning av anmälan.

38

Den som bedriver eller ska bedriva en miljöfarlig verksamhet eller Prop. 2023/24:152 vattenverksamhet som inte är tillståndspliktig har möjlighet att frivilligt

ansöka om tillstånd (9 kap. 6 b § och 11 kap. 9 § miljöbalken) och på så sätt få ett tillstånd och ett rättskraftigt beslut.

5.2Ändringstillstånd och tidsbegränsade tillstånd

Enligt 16 kap. 2 § miljöbalken får tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken eller enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, ges för begränsad tid. Även ändringstillstånd kan enligt samma bestämmelse meddelas för begränsad tid. När ett tidsbegränsat tillstånd löper ut måste verksamhetsutövaren ansöka om ett nytt tillstånd om verksamheten ska fortsätta.

Reglerna om ändringstillstånd för miljöfarliga verksamheter har utvecklats över tid. Under miljöskyddslagens (1969:387) tid prövades ändringar och mindre utbyggnader av tillståndsgivna verksamheter genom så kallade påbyggnadstillstånd. Prövningen avgränsades till ändringen och påbyggnadstillståndet kompletterade ett befintligt grundtillstånd. Till slut blev det svårt att få en samlad bild av vilka bestämmelser som gällde för hela verksamheten och att överblicka verksamhetens totala påverkan på miljön. Praxis utvecklades därför till att hela verksamheten ofta prövades vid ändringar och utökningar.

När miljöbalken infördes lades tonvikten vid en samlad prövning och påbyggnadstillstånden togs bort. En samlad prövning skulle göras varje gång en verksamhet ändrades, om det inte var en liten eller obetydlig ändring som inte ökade utsläpp eller andra störningar. Syftet var att över- blickbarheten skulle öka och att prövningens omfattning skulle bli tydligare. Det skulle också bli lättare både för verksamhetsutövaren och för tillsynsmyndigheten att kontrollera att tillståndet följdes.

I augusti 2005 infördes en möjlighet till en begränsad prövning (ändringstillstånd). Motiveringen till ändringen var bl.a. att en tillstånds- prövning som avser verksamheten i dess helhet riskerar att dra ut på tiden, vilket kan medföra att verksamhetsutövare avstår från angelägna föränd- ringar av verksamheten. Tillståndsprövningen förenklades för att ange- lägna och brådskande ändringar av miljöfarliga verksamheter inte skulle försvåras. Reformen innebar att prövningen ska begränsas till att enbart avse ändringen av en miljöfarlig verksamhet och de tidigare meddelade villkor för verksamheten som har ett samband med ändringen. Prövningen ska inte behöva belastas med frågor som avser delar av verksamheten som från miljösynpunkt inte har något samband med ändringen. I förarbetena angavs bl.a. att ett ändringstillstånd får förenas med bestämmelser om ändringar av villkor som tidigare har meddelats för de delar av verksam- heten som inte omfattas av ändringen, om de tidigare villkoren har ett samband med ändringen. Tillstånd som endast avser en ändring av en miljöfarlig verksamhet ska alltid kunna omprövas samtidigt med grund- tillståndet (prop. 2004/05:129 s. 59–68 och s. 96)).

För en verksamhet eller åtgärd som kräver ändringstillstånd kan det bli aktuellt med antingen en specifik miljöbedömning eller en liten miljö-

39

Prop. 2023/24:152 beskrivning beroende på hur omfattande miljöpåverkan är. För mer om miljöbedömning se avsnitt 5.3.

5.3Specifik miljöbedömning

5.3.1Allmänt om specifik miljöbedömning

I Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/92/EU av den 13 december 2011 om bedömning av inverkan på miljön av vissa offentliga och privata projekt (MKB-direktivet) finns bestämmelser om miljöbedömningar.

Bestämmelserna är genomförda i svensk rätt huvudsakligen genom bestämmelser i 6 kap. miljöbalken och miljöbedömningsförordningen (2017:966).

En specifik miljöbedömning ska göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som ska prövas för ett tillstånd för miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet eller för en tillåtlighet som avses i 17 kap. miljöbalken, om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljö- påverkan. Det ska även göras i fråga om en verksamhet eller åtgärd som avses i ett Natura 2000-tillstånd (om det inte rör sig om vissa brådskande åtgärder). En specifik miljöbedömning krävs inte för prövning om återkallelse av tillstånd eller omprövning av tillstånd, eller för att efter ansökan av tillståndshavaren upphäva ett tillstånd eller ändra villkor i tillstånd (6 kap. 20 § miljöbalken).

Inom ramen för en specifik miljöbedömning ska den som avser att bedriva en verksamhet eller åtgärd undersöka om verksamheten kan antas ha en betydande miljöpåverkan. Undersökningen innebär att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden tar fram ett samråds- underlag och samråder i frågan om betydande miljöpåverkan och i fråga om miljökonsekvensbeskrivningens innehåll och utformning. Samrådet ska ske med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden, undersöknings- samråd, (6 kap. 24 § miljöbalken). Detta behöver dock inte göras om den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden anser att betydande miljöpåverkan kan antas, om frågan är avgjord genom före- skrifter eller om tillsynsmyndigheten har förelagt om tillståndsansökan (6 kap. 23 § miljöbalken). Länsstyrelsen ska efter undersökningen i ett särskilt beslut avgöra om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (6 kap. 26 § miljöbalken).

Om länsstyrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas, ska den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden i en liten miljökonsekvensbeskrivning lämna de upplysningar som behövs för en bedömning av de väsentliga miljöeffekter som verksamheten eller åt- gärden kan förväntas ge (6 kap. 47 § miljöbalken).

När en specifik miljöbedömning ska göras ska den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden vid ett avgränsningssamråd samråda om hur en miljökonsekvensbeskrivning ska avgränsas. Därefter ska en miljö- konsekvensbeskrivning tas fram och ges in till tillståndsmyndigheten. Tillståndsmyndigheten ska ge tillfälle till synpunkter på miljökonsekvens- beskrivningen och slutföra miljöbedömningen (6 kap. 28 § miljöbalken).

40

Som framgår i föregående avsnitt ingår avgränsningssamrådet som ett moment i en specifik miljöbedömning. Avgränsningssamrådet ska genomföras inför arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen och innebär att den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden samråder om verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning och utform- ning, de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra i sig eller till följd av yttre händelser samt om miljökonsekvensbeskriv- ningens innehåll och utformning (6 kap. 29 § miljöbalken). Hur samrådet ska genomföras måste anpassas till förhållandena i varje enskilt fall.

Samrådskretsen utgörs av länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden samt med de övriga statliga myndigheter, de kommuner, den allmänhet och de organisationer som kan antas bli berörda (6 kap. 30 § miljöbalken).

Länsstyrelsen ska under avgränsningssamrådet verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. Om den som avser att bedriva verk- samheten eller vidta åtgärden begär det, ska länsstyrelsen redovisa sin bedömning i frågan om miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad. Länsstyrelsens redovisning är dock inte bindande (6 kap. 32 § miljöbalken).

5.4 Tillståndsprövningen

Prop. 2023/24:152 Naturvårdsverket, Havs- och vattenmyndigheten, Kammarkollegiet, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och länsstyrelsen ska, när det behövs, föra talan i målet eller ärendet för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen (22 kap. 6 §). En kommun får föra talan för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen inom kommunen.

Förberedelsen av målet kan vara skriftlig eller muntlig. Mark- och miljö- domstolen ska under förberedelsen se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs. Domstolen bestämmer vad en muntlig förberedelse ska avse och vilka parter som ska kallas till för- beredelsen (22 kap.11 § miljöbalken).

Huvudförhandling ska hållas i målet om det inte är uppenbart onödigt. Förhandling ska alltid hållas om parterna begär det (22 kap. 16 § miljö- balken).

I 19 kap. miljöbalken finns bestämmelser om när bestämmelserna i 22 kap. om förfarandet vid mark- och miljödomstol i ansökningsmål ska tillämpas av länsstyrelsen eller en kommunal nämnd.

Av lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar framgår att i mål där mark- och miljödomstol är första instans ska tillämpas vad som är föreskrivet om tvistemål i allmän domstol om inte annat är föreskrivet (4 kap. 1 §).

Länsstyrelsens miljöprövningsdelegationer ska tillämpa förvaltnings- lagen (2017:900). Om annan lag eller förordning innehåller någon be- stämmelse som avviker från denna lag ska den bestämmelsen tillämpas (4 § förvaltningslagen).

Prop. 2023/24:152 utövaren har ansökt om ett ändringstillstånd, men tillståndsmyndigheten bedömer att ansökan har fått en olämplig avgränsning. Det följer av

Svemin tillstyrker förslaget och framhåller att det är vanligt med invänd- Prop. 2023/24:152 ningar om att ansökningar avgränsats felaktigt och att det krävs en samlad

prövning. Organisationen anför bl.a. följande. Det är angeläget att undan- röja processuella oklarheter som avhåller verksamhetsutövare från att ansöka om ändringstillstånd. Det är bra att det klargörs att det är sökandens yrkande som ska styra om en ansökan ska prövas som ett ändringstillstånd.

Svenskt Näringsliv och Teknikföretagen tillstyrker förslaget och fram- håller att förslaget behöver kompletteras med en skrivning om att det är ändringen, dvs. den tillkommande verksamheten och dess miljöpåverkan som ska bedömas. Man anser att utredningens resonemang om svårigheter med avgränsningen riskerar att försvåra den praktiska tillämpningen och begränsa den positiva effekten av förslaget.

Vattenfall AB (Vattenfall) tillstyrker förslaget och framhåller att för- slaget gör processen mer förutsebar och enklare att planera vilket sparar tid och resurser för alla parter. Vattenfall menar att författningsändringar är nödvändiga för att komma bort från nuvarande restriktiva praxis vad gäller ändringstillstånd.

Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolen, avstyrker förslaget i den del som innebär att en ändringsansökans lämplighet inte ska bedömas. Domstolen anför i huvudsak följande. Ansökningar kan prövas som ändringar av befintliga tillstånd i högre utsträckning än vad som sker i dag även utan lagändringar. Förslaget medför en risk för att viktiga frågor, som vilka av den befintliga verksamhetens miljöproblem som har samband med ändringen, inte hanteras i samrådet. Detta kan leda till omfattande kompletteringsbehov eller att ansökan inte kan prövas. Osäkerhet kan uppkomma i frågor om vad som gäller för en verksamhet liksom vilka delar som är skyddade genom det grundläggande tillstånds respektive ändringstillståndets rättskraft.

Världsnaturfonden (WWF) anser att huvudregeln bör vara att grund- tillståndet inte får vara äldre än att det är meddelat med stöd av miljöbalken för att det ska vara möjligt med ändringstillstånd. WWF motsätter sig att ändringstillstånd ska kunna meddelas för verksamheter som kan påverka Natura 2000-områden, med hänsyn till de strikta kraven på prövningens fullständighet, exakthet och slutlighet. I varje fall bör det enligt organisa- tionens mening inte vara möjligt med ändringstillstånd om verksamheten inte innehar ett grundtillstånd där en prövning enligt 7 kap. miljöbalken är gjord.

Älvräddarna framhåller att problembilden är fel och att rättsutveck- lingen visar att det har blivit enklare att få ändringstillstånd. Organisa- tionen menar att ändringstillstånd är huvudregel redan i dag.

Östersunds tingsrätt, mark- och miljödomstolen, framhåller att det ankommer på prövningsmyndigheten att pröva om det är ett tillstånd för hela verksamheten eller inte som avses med ansökan och om underlaget är tillräckligt för prövning.

45

ska överväga om det finns behov att göra lättnader för att det ska vara Prop. 2023/24:152 enklare att ändra en verksamhet (dir. 2023:78).

Behov av förändring vid ansökan om ändringstillstånd

Utredningen framhåller att rättspraxis visar att de lämplighetsbedömningar som ska göras vid ansökan om ändringstillstånd kan vara komplicerade och tidsödande. Exempelvis kan frågan om avgränsning av ansökan vara svår. Enligt vad utredningen uppfattar vågar många verksamhetsutövare inte ta risken med en osäker process och avvaktar därför med sin ändring, alternativt ansöker på ett sätt som omfattar hela verksamheten, vilket normalt tar längre tid och kostar mer.

Även om vissa remissinstanser inte delar uppfattningen att dagens system är komplext och krångligt är många av remissinstanserna, bl.a. Vattenfall och Energigas Sverige, positiva till förslaget och ser behov av en ändring. Det anges att det är svårt att bedöma om det är möjligt med ett ändringstillstånd eller om det krävs en ny prövning av hela verksamheten. Detta verkar hämmande för investeringsviljan och bromsar infasning av ny teknik och utfasning av gammal teknik. Även regeringen ser behov av vissa justeringar i regelverket för att förenkla processen.

Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen, påpekar att ett förslag där ändringstillstånd är huvudregeln går emot den grundläggande principen i miljöbalken att det som huvudregel ska ske en samlad prövning av en verk- samhets miljöpåverkan. Regeringen konstaterar att redan den befintliga bestämmelsen om ändringstillstånd är ett avsteg från principen om en samlad prövning. Det måste göras en avvägning mellan för- och nack- delarna med å ena sidan ett system som i högre utsträckning innebär att det ska göras en samlad prövning och å andra sidan ett system med större möjligheter att endast pröva ändringen.

En fördel med en samlad prövning i stället för ändringstillstånd är att överblickbarheten ökar, både i prövningen och i den efterföljande till- synen. Vid en samlad prövning blir det lättare att avgöra vad som omfattas av prövningen än vad som är fallet vid handläggningen av ett ändrings- tillstånd. När ändringstillstånd används finns även en risk för att det blir svårt att överblicka vilka villkor som gäller för verksamheten.

Krav på en samlad prövning kan dock medföra att verksamhetsutövare avstår från angelägna förändringar av verksamheten eftersom en samlad prövning kan bli kostsam och ta lång tid. Vid en ändringsprövning belastas inte prövningen med frågor som avser delar av verksamheten som från miljösynpunkt inte har något samband med ändringen. Det gör prövningen mer effektiv.

Sammanfattningsvis bör inte principen om en samlad prövning vara ett hinder för att göra förändringar som innebär att ändringstillstånd kan användas i större utsträckning än i dag.

Ändringstillstånd om det inte är olämpligt

Som konstateras ovan finns det hinder mot att nu gå vidare med utredningens förslag fullt ut. Förslaget bör därför inte utformas på ett sätt som innebär att det enbart är yrkandet som styr om det ska vara möjligt att

meddela ett ändringstillstånd. Huvudregeln bör vara att ett tillstånd ska

47

Prop. 2023/24:152 begränsas till att enbart avse ändringen. Ett ändringstillstånd bör dock inte få meddelas om det är olämpligt att tillståndet begränsas till att enbart avse

Sametinget anser att det bör framgå av författningsförslaget att det inom Prop. 2023/24:152 renskötselområden kan behövas en trögare, mer djupgående, prövnings-

process när prövningen berör det samiska folket. Sametinget framhåller att även om tillståndsplikt inte följer av föreskrifter bör tillsynsmyndigheten få förelägga verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd.

Skanska framhåller följande. Kopplingen till MKB-reglerna riskerar att göra anmälningsärenden mer omfattande än nödvändigt. Förslaget innebär att de ändringar som tillståndsprövas kommer att kräva en specifik miljö- bedömning. Det är av stor vikt att det tydliggörs i lagstiftningen att det ska göras en bedömning av miljöpåverkan i varje enskilt fall och att vad som anges i 6 § första stycket miljöbedömningsförordningen inte är styrande för bedömningen av miljöpåverkan.

Svenskt Näringsliv ser en risk för att anmälningsförfarandet blir mer omfattande och byråkratisk.

SKR tillstyrker förslaget men framhåller att det även fortsatt kommer att kunna vara en svår bedömning när tillsynsmyndigheten ska förelägga om tillstånd och att det är viktigt med vägledning.

Swedavia AB anser att det finns en stor risk att användningen av begreppet betydande miljöpåverkan kommer att innebära att fler ändringar blir tillståndspliktiga.

Umeå tingsrätt, mark- och miljödomstolen, framhåller följande. Det är positivt att skapa tydlighet med enhetliga begrepp. Det finns dock anledning att utveckla bedömningen av hur de föreslagna ändringarna förhåller sig till övriga bestämmelser i 9 kap. miljöbalken som rör hälso- skydd. Bestämmelserna i dag lyfter fram betydande olägenheter för människors hälsa medan 11 § miljöbedömningsförordningen framhåller risker för människors hälsa.

Uppsala kommun är positiv till förslaget men understryker behovet av att det tas fram tillsynsvägledningar för de nya författningarna.

Östersunds tingsrätt, mark- och miljödomstolen, framhåller att det finns en risk att begreppens betydelse förändras, även om det är positivt med enhetliga begrepp. Domstolen ifrågasätter om inte det enhetliga begreppet behöver omfatta såväl ordet miljö som hälsa.

Skälen för förslaget

Behov av förändring för ett enklare regelverk

Tillsynsmyndigheten får i dag besluta att förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människors hälsa eller miljön (9 kap. 6 a § miljöbalken). Enligt förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska den myndighet som handlägger vissa anmälningsärenden förelägga verksamhetsutövaren att ansökan om tillstånd, om myndigheten finner att verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en betydande miljöpåverkan (26 a §).

Det nämnda innebär att olika begrepp används för att reglera när tillståndsplikt kan inträda för miljöfarliga verksamheter. Det finns därför behov av att förenkla regelverket genom att skapa enhetlighet. Färre och mer enhetliga begrepp att förhålla sig till ger ett enklare regelverk.

51

instanser, finns begränsat med praxis gällande vad som kan antas medföra Prop. 2023/24:152 en betydande miljöpåverkan, bör ändringen bidra till att det genom praxis

kommer att tydliggöras vad som avses med begreppet.

Naturvårdsverket framhåller att det bör utredas närmare om förslaget står i strid med de EU-rättsliga kraven på förprövning. Bestämmelserna i MKB-direktivet innebär att de miljöfarliga verksamheter och åtgärder som omfattas av direktivet alltid ska anses kunna medföra en betydande miljö- påverkan eller genomgå en bedömning av om verksamheten eller åtgärden kan antas medföra en sådan påverkan. Den paragraf som nu föreslås bli ändrad (9 kap. 6 a § miljöbalken) tillämpas endast på verksamheter och åtgärder som inte omfattas av direktivet. Regeringen anser att förslaget är förenligt med MKB-direktivet.

Sametinget framhåller att även om tillståndsplikt inte följer av före- skrifter bör tillsynsmyndigheten få förelägga verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd om frågan berör det samiska folket. Regeringen bedömer att förslaget innebär att det blir tydligare att särskild hänsyn ska tas till påverkan på t.ex. ett renskötselområde.

Skanska framhåller vikten av att det ska göras en bedömning av miljö- påverkan i varje enskilt fall och att vad som anges i 6 § första stycket miljö- bedömningsförordningen inte ska bli styrande för bedömningen av när en tillsynsmyndighet ska ha möjlighet att förelägga om att söka tillstånd. I paragrafen finns bestämmelser om vilka verksamheter och åtgärder som ska antas medföra en betydande miljöpåverkan. Regeringen vill framhålla att det som anges i paragrafen redan i dag styr bedömningen av miljö- påverkan och krävs för att genomföra MKB-direktivet. Som nyss nämnts avser 9 kap. 6 a § miljöbalken de verksamheter och åtgärder som inte omfattas av direktivet. Förslaget innebär därför ingen förändring av vilka verksamheter som alltid ska anses ha en betydande miljöpåverkan.

6.3Förenklat underlag för verksamheter med liten miljöpåverkan

Regeringens förslag: Det underlag som ska lämnas in i de fall läns- styrelsen beslutar att en betydande miljöpåverkan inte kan antas ska benämnas förenklat underlag i stället för liten miljökonsekvens- beskrivning.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Skillnaderna är språkliga.

Remissinstanser En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Länsstyrelsen i Hallands län, Länsstyrelsen i Norrbottens län och länsstyrelsen i Västerbottens län har inget att invända mot förslaget. Några länsstyrelser, Matfiskodlarna och Skogsindustrierna framhåller att det är viktigt att det tas fram tydligare vägledning som förenklar för verksam- heter med begränsad miljöpåverkan.

Länsstyrelsen i Kalmar län avstyrker förslaget och föreslår att man återgår till miljökonsekvensbeskrivning oavsett vilken miljöpåverkan som

ansökt verksamhet bedöms ha i samrådet. Länsstyrelsen framhåller att

53

Prop. 2023/24:152 verksamhetens miljöpåverkan måste beskrivas i erforderlig grad oavsett

hetsutövare har att uppfylla för att tillstånd ska kunna meddelas för Prop. 2023/24:152 verksamheten.

6.4Möjlighet till giltighetsförlängning av tidsbegränsade tillstånd införs

Regeringens förslag: Tillståndsmyndigheten ska, efter ansökan av tillståndshavaren och om det är lämpligt med hänsyn till skyddet för människors hälsa och miljön, få förlänga giltigheten för ett vid tidpunk- ten för ansökan gällande tillstånd för en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet eller ett gällande Natura 2000-tillstånd (giltighets- förlängning). Tillståndet ska kunna förlängas i högst tre år. Tillstånds- myndigheten ska vid en giltighetsförlängning få besluta endast om de ändringar som krävs för att tillståndets befintliga villkor ska kunna gälla under förlängningen. Giltighetsförlängning ska inte få avse en verksam- het vars tillstånd tidigare har förlängts.

Ett Natura 2000-tillstånd ska kunna förlängas endast samtidigt som giltigheten för ett tidsbegränsat tillstånd för en miljöfarlig verksamhet eller en vattenverksamhet förlängs och om de förutsättningar som anges i 7 kap. 28 b § miljöbalken är uppfyllda.

En ansökan om giltighetsförlängning av ett tillstånd ska innehålla den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Om ansökan avser en förlängning av ett Natura 2000- tillstånd, ska ansökan även innehålla en utredning som visar hur verksamheten ensam eller tillsammans med andra verksamheter eller åtgärder kan komma att påverka miljön i naturområdet. Detta ska gälla även i ett ärende som prövas av länsstyrelsen.

En giltighetsförlängning ska inte kräva en miljökonsekvensbeskriv- ning.

Mark- och miljödomstolen ska handlägga en ansökan om giltighets- förlängning som ett ansökningsmål.

Utredningens förslag överensstämmer i stora delar med regeringens förslag. Regeringens förslag är dock till skillnad från utredningens förslag begränsat så att möjligheten att förlänga tillstånd endast gäller tillstånd som avses i 9 och 11 kap. (miljöfarlig verksamhet och vattenverksamhet) och Natura 2000-tillstånd. Utredningens förslag anger inte uttryckligen att tillståndet ska vara gällande vid tidpunkten för ansökan. Utredningens för- fattningsförslag har också en annan redaktionell och språklig utformning än regeringens förslag.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Cementa AB tillstyrker förslaget och framhåller att det bör förtydligas att bestämmelsen omfattar alla tillstånd som har meddelats enligt miljö- balken.

Länsstyrelsen i Hallands län framhåller följande. Utgångspunkten bör vara att beslutad tillståndstid gäller. Det bör ställas krav på att särskilda skäl ska föreligga för att giltighetsförlängning ska få meddelas. Det bör

handla om omständigheter som verksamhetsutövaren inte råder över. Det

55

Prop. 2023/24:152 bör framgå att kungörelser som gäller ansökan eller beslut ska betalas av sökanden för att det inte ska bli stora utgifter för länsstyrelserna.

Länsstyrelsen i Norrbottens län tillstyrker förslaget och framhåller att det bör införas en möjlighet för tillståndsmyndigheten att ändra tidsgränser i det befintliga tillståndet om dessa löper ut under den förlängda giltighets- tiden. Länsstyrelsen anser vidare att det bör föreskrivas att ett eventuellt villkor om ekonomisk säkerhet ska gälla även under den förlängda giltig- hetstiden.

Länsstyrelsen i Skåne län tillstyrker förslaget. Länsstyrelsen anser att det bör förtydligas att verksamheten under förlängningstiden kan bedrivas i enlighet med det befintliga tillståndet, om det är detta som avses.

Länsstyrelsen i Stockholms län tillstyrker förslaget, men framhåller att det bör tydliggöras om det är den tillståndsgivna verksamheten eller den faktiska verksamheten som ska kunna medges tidsbegränsat tillstånd.

Länsstyrelsen i Västerbottens län tillstyrker förslaget men framhåller att det inte behövs någon hänvisning till 24 kap. 13 a § i 19 kap. 5 § miljö- balken eftersom 24 kap. 13 a § är direkt tillämplig för miljöprövnings- delegationen.

Länsstyrelsen i Östergötlands län tillstyrker förslaget. Länsstyrelsen framhåller följande. En förutsättning för att ansöka om ett förlängt tillstånd ska vara att en ansökan om nytt tillstånd för verksamheten har lämnats in till prövningsmyndigheten. Det finns annars en risk att verksamhets- utövare utnyttjar möjligheten på ett sätt som inte bör vara avsikten och att prövningsmyndighetens resurser inte tas tillvara på ett effektivt sätt. Länsstyrelsen anser inte att det är lämpligt att tillämpa bestämmelsen för bryta ut kvarvarande mängd material i en täkt eller för att vindkraftverk ska kunna stå ytterligare några år.

Matfiskodlarna tillstyrker förslaget, men anser att det bör utvidgas. Det bör vara möjligt att meddela en förlängning av tillståndet om det av någon orsak visar sig vara behövligt, exempelvis långa handläggningstider som verksamhetsutövaren inte kan styra över eller om det är en väl fungerande verksamhet.

Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen, har inget att invända mot förslaget men framhåller att det behöver tydliggöras vilka omständigheter som ska beaktas vid lämplighetsprövningen. Domstolen anser att det annars finns en risk att det slentrianmässigt ansöks om förlängning i sent skede där en förlängning hade kunnat undvikas.

Naturskyddsföreningen avstyrker förslaget. Föreningen framhåller följande. Att förlänga en verksamhet tre år utan en miljöbedömning riskerar på ett otillåtligt sätt att påverka människors hälsa och miljön. Under den tid verksamheten haft tillstånd kan mycket ha hänt inom miljö- området, exempelvis ny kunskap om hur tillgång till och kvaliteten på grundvatten kan påverkas av en täktverksamhet. Det finns en risk för att förlängning kommer att bli mer regel än undantag.

Naturvårdsverket tillstyrker förslaget. Naturvårdsverket framhåller att det tydligt bör framgå av författningskommentaren vilka omständigheter som särskilt ska beaktas i bedömningen av rekvisitet om att förlängningen ska vara i övrigt lämplig. Naturvårdsverket anser att skälen för att befint- ligt tillstånd tidsbegränsades ska beaktas.

56

Stockholms kommun framhåller att det bör uppställas krav på giltigt skäl Prop. 2023/24:152 för förlängning och, vid behov, möjlighet att under förlängningsperioden

föreskriva strängare villkor.

Svensk vindenergi och Vattenfall tillstyrker förslaget men framhåller följande. Det finns inte finns skäl att i lagstiftningen reglera hur lång förlängning som tillståndsmyndigheten kan medge eller hur många gånger giltighetstiden kan förlängas. Tillstånden till vindkraftsanläggningar är som regel tidsbegränsade. Eftersom det i många fall tar upp till tio–femton år från det att tillstånd meddelas till dess att verksamheten tas i drift kan det medföra att giltighetstiden inte motsvarar den tekniska livslängden för de verk som uppförts. Enligt nuvarande bestämmelser måste kommunerna ge tillstyrkan till en ny ansökan om nytt tillstånd söks för befintliga verk.

Svenskt vatten tillstyrker förslaget men anser att motsvarande möjlighet bör finnas för alla som har lämnat in en ansökan om nytt tillstånd om frågan om nytt tillstånd inte hinner avgöras innan verksamheten blir olaglig.

Umeå tingsrätt, mark- och miljödomstolen, framhåller följande. Det framgår inte om ansökan ska ske innan tillståndet löpt ut. Ett nytt yrkande om giltighetsförlängning i ett pågående ansökningsmål som redan har kungjorts torde kunna medföra behovet av en ny kungörelse i målet. Detta eftersom en ansökan ska handläggas enligt de bestämmelser som gäller för ansökningsmål.

WWF motsätter sig förslaget och framhåller att verksamhetsutövaren har ansvar för att ansöka om ett nytt tillstånd i god tid innan tillståndet löper ut. Om förslaget skulle genomföras anser WWF att det är positivt att bestämmelsen inte kan användas på ett tillstånd som redan har löpt ut eller på ett tillstånd som redan har förlängts.

Östersunds tingsrätt, mark- och miljödomstolen, tillstyrker förslaget och tar upp frågan om det behövs en ytterligare möjlighet till förlängning vid synnerliga skäl eller dylikt. Domstolen påpekar att en tillståndsprocess kan ha dragit ut på tiden på grund av omständigheter som tillståndshavaren inte kunnat råda över och att det då kan finnas skäl att låta verksamheten fortsätta trots att tillståndet ännu inte förlängts.

Skälen för förslaget

Prop. 2023/24:152 förlänga giltigheten av tidsbegränsade tillstånd. Skälen för detta är att tidsbegränsningen inte alltid representerar den enda tid som är lämplig. Utredningen framhåller också att det kan finnas situationer där verksam- hetsutövaren av olika skäl inte hinner få ett nytt tillstånd innan det befintliga tillståndet löper ut och det samtidigt är lämpligt att verksam- heten drivs vidare.

Regeringen delar bedömningen att det finns skäl att införa en möjlighet förlänga tidsbegränsade tillstånd. En sådan möjlighet ger utrymme att driva vidare en befintlig verksamhet under en ytterligare tid innan verk- samheten avslutas eller för att underlätta en övergång till ett nytt tillstånd. Det bör därför införas en bestämmelse som ger möjlighet att förlänga tidsbegränsade tillstånd. Nedan redogörs för under vilka förutsättningar ett tidsbegränsat tillstånd bör få förlängas.

Vilka tillstånd bör kunna förlängas?

Utredningen föreslår att det ska införas en möjlighet att förlänga alla tids- begränsade tillstånd enligt miljöbalken. De exempel på behov som nämns av utredningen gäller dock miljöfarliga verksamheter, bl.a. täkter som i vissa fall även behöver tillstånd till vattenverksamhet, och Natura 2000- tillstånd. Konsekvenserna av att införa en möjlighet att förlänga även andra tidsbegränsade tillstånd bör utredas innan en sådan ändring övervägs.

Regeringen anser inte att det har framkommit skäl att införa möjlighet att förlänga andra tidsbegränsade tillstånd än tillstånd för miljöfarliga verksamheter och vattenverksamheter Sådana verksamheter har i vissa fall även ett Natura 2000-tillstånd. För att förslaget ska få avsedd effekt bör det därför även finnas möjlighet att förlänga Natura 2000-tillstånd. Ett tidsbegränsat Natura 2000-tillstånd bör få förlängas om det är meddelat för en verksamhet som har ett tidsbegränsat tillstånd till miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som förlängs samtidigt som Natura 2000-tillståndet.

I miljöbalken finns bestämmelser om att prövningsmyndigheten, när det finns skäl till det, får förordna att tillstånd till en verksamhet får tas i anspråk även om domen inte har vunnit laga kraft (19 kap. 5 § och 22 kap. 28 § miljöbalken). Detta kan användas när frågan om nytt tillstånd inte hinner avgöras innan ett tidsbegränsat tillstånd slutar gälla. Frågan om ytterligare ändringar ryms inte inom ramen för detta lagstiftningsärende.

Vilka krav bör ställas för giltighetsförlängning?

Utredningen föreslår att en förutsättning för att förlänga ett tidsbegränsat tillstånd bör vara att det är lämpligt med en förlängning av giltighetstiden. Vid bedömningen av om en förlängning är lämplig bör tillståndsmyndig- heten, enligt utredningens uppfattning, beakta skälen för att det befintliga tillståndet tidsbegränsades samt hur lång tid som förflutit sedan miljö- bedömningen för verksamheten utfördes. Utredningen framhåller vidare att det kan vara olämpligt med en förlängning om verksamhetens miljö- konsekvenser har blivit större än man förutsett vid tillståndsgivandet.

58

Prop. 2023/24:152 Det åligger den som ansöker om förlängning att visa att det är lämpligt att förlänga tiden och utveckla vilka skäl som finns för en förlängning.

Till skillnad från vad Länsstyrelsen i Östergötlands län anser bör det inte gälla som förutsättning för en ansökan om förlängning att det har getts in en ansökan om nytt tillstånd för verksamheten. Inte heller bör det, som Länsstyrelsen i Hallands län förespråkar, att det ska krävas att särskilda skäl eller omständigheter som verksamhetsutövaren inte råder över för att en förlängning ska kunna ske. Avsikten med reformen är att det ska vara möjligt att t.ex. bryta ut kvarvarande mängd material i en täkt eller för att vindkraftverk ska kunna användas ytterligare några år. Det bör vara möjligt att, i syfte att möjliggöra en mindre omfattande prövning, förlänga tillstånd där en verksamhet ska bedrivas på samma sätt under ytterligare en kort period.

Det är rimligt att en ansökan om förlängning behöver ges in innan giltighetstiden för tillståndet har löpt ut. Det bör alltså inte vara möjligt att ”återuppväcka” ett tillstånd genom en begäran om förlängning. Som Umeå tingsrätt, mark- och miljödomstolen, påpekar bör detta framgå av lagen.

Hur lång tid ska tillstånd få förlängas och ska antalet förlängningar begränsas?

Utredningens förslag innebär att tillståndet ska få förlängas i upp till tre år och att giltighetsförlängning inte ska få avse en verksamhet vars tillstånd redan har förlängts.

Vattenfall och Svensk vindenergi anser att det inte finns skäl att i lag- stiftningen reglera hur lång förlängning som tillståndsmyndigheten ska kunna medge eller hur många gånger giltighetstiden ska kunna förlängas. Vattenfall anser att tiden bör kunna förlängas flera gånger. Vattenfall framhåller att enligt nuvarande bestämmelser måste kommunerna till- styrka en ny ansökan om nytt tillstånd söks för befintliga vindkraftverk. Svensk vindenergi framhåller att det är vanligt att tillståndets giltighetstid för vindkraft inte motsvarar den tekniska livslängden för de verk som har uppförts. En förlängning bör vara möjlig under vissa angivna förutsätt- ningar. Östersunds tingsrätt, mark- och miljödomstolen, framhåller att det kan behövas en ytterligare möjlighet till förlängning vid synnerliga skäl eller dylikt.

Regeringen vill framhålla att det är viktigt att redan det ursprungliga tillståndet för en verksamhet är anpassat för verksamheten. En ansökan om ett tidsbegränsat tillstånd bör alltså utformas på ett sätt som är anpassat efter den befintliga verksamhetens behov, vilket innebär att någon förlängning av ett tillstånd som huvudregel inte ska behövas. Det finns dock ett behov av att skapa en viss flexibilitet för enskilda fall. Regeringen anser att regleringen bör begränsas på så sätt att ett tillstånd ska kunna förlängas med som mest tre år och att det inte bör vara möjligt att förlänga ett tillstånd mer än en gång. Att tiden för en förlängning bör vara begränsad är viktigt även med hänsyn till att tillstånd till en anläggning för vindkraft endast får ges om den kommun där anläggningen avses uppföras har tillstyrkt det (16 kap. 4 § miljöbalken).

60

Prop. 2023/24:152 Regeringen anser inte att det bör införas krav på att göra en specifik miljöbedömning vid giltighetsförlängning. Det är dock viktigt att det finns ett underlag som innehåller den utredning om verksamheten och övriga förhållanden som behövs för prövningen. Det bör därför införas en bestämmelse om att den som ansöker om giltighetsförlängning ska vara skyldig att tillhandahålla den utredning som behövs för prövningen.

Lagrådet framhåller att det krävs kompletterande regler som säkerställer att bedömningen av att ärenden om giltighetsförlängning sker i enlighet med artikel 6.3 i art- och habitatdirektivet, om en prövning ska kunna ske på annat underlag än en specifik miljöbedömning. Lagrådet påpekar att den inverkan som en förlängd verksamhet kan få på ett Natura 2000- område måste bedömas enligt de krav som följer av direktivet. Denna prövning måste innefatta en ny helhetsbedömning, bl.a. med beaktande av nya omständigheter och ny kunskap om betydelsen av de omständigheter som var kända vid den första tillståndsprövningen.

Regeringen konstaterar att det är ett grundläggande krav att en för- längning av ett tillstånd är förenlig med EU-rätten. I 7 kap. 28 b § miljö- balken finns bestämmelser om att prövningsmyndigheten får tillåta en verksamhet eller åtgärd först efter att ha förvissat sig om att den är förenlig med art- och habitatdirektivet. Mot bakgrund av Lagrådets synpunkt bör det i lagförslaget förtydligas att ett Natura 2000-tillstånd ska kunna förlängas endast om de förutsättningar som anges i 7 kap. 28 b § miljö- balken är uppfyllda. I linje med det bör det även förtydligas att en ansökan som avser förlängning av ett Natura 2000-tillstånd ska innehålla den utred- ning som behövs för att bedöma om förutsättningarna är uppfyllda. Det kan i lagtexten uttryckas så att utredningen ska visa hur verksamheten ensam eller tillsammans med andra verksamheter eller åtgärder kan komma att påverka miljön i det berörda Natura 2000-området.

Ansökningsmål och kostnad för kungörelse

Som utredningen föreslår är det lämpligt att en ansökan om giltighets- förlängning ska vara ett ansökningsmål.

Länsstyrelsen i Hallands län framhåller att det inte är tydligt att kost- nader för kungörelser som gäller ansökan eller beslut ska betalas av sökanden och att detta bör tydliggöras. Denna synpunkt bör övervägas i det fortsatta arbetet med förordningsändringar.

6.5Länsstyrelsens roll under avgränsningssamrådet

Regeringens förslag: Länsstyrelsens arbete under avgränsningssam- rådet ska ske i dialog med den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden.

Länsstyrelsen ska skriftligen redovisa sin bedömning av vad miljö- konsekvensbeskrivningen ska innehålla för att kunna ligga till grund för den fortsatta miljöbedömningen. Bedömningen ska lämnas till den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden.

Miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla en redogörelse för länsstyrelsens bedömning.

62

Prop. 2023/24:152 ansvar att identifiera de väsentliga miljöeffekterna och upprätta samråds- redogörelsen. Länsstyrelsen är positiv till att länsstyrelsen ska ha en serviceinriktad och aktiv roll, men formuleringen behöver ses över. Det är ineffektivt om de nationella myndigheterna förväntas gå in och yttra sig i en stor del av de prövningar som genomförs. Länsstyrelserna bör be om bistånd i särskilda frågor för att inte belasta de statliga myndigheterna med krav på yttranden i alla frågor som samrådet omfattar.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län framhåller följande. Syftet med att länsstyrelsen ska redogöra för olika uppfattningar i fråga om de väsentliga miljöeffekterna och hur de har hanterats är otydligt. Det får inte tolkas som ett ansvar för att återge vad andra remissinstanser har framfört i samrådet. Verksamhetsutövarens ansvar får inte tunnas ut. För att det ska vara möjligt för länsstyrelsen att identifiera de väsentliga miljöeffekterna kommer det att behöva ställas högre krav på verksamhetsutövaren i samrådet. Länsstyrelsen är negativ till förslaget om att myndigheter och kommunala nämnder ska bistå länsstyrelsen med underlag och yttranden. Det riskerar att minska möjligheten till rättsligt stöd och samverkan.

Länsstyrelsen i Västmanlands län är tveksam till förslaget att läns- styrelsen i samrådsskedet ska redogöra för andra myndigheters uppfatt- ningar vad gäller väsentliga miljöeffekter och hur de har hanterats. Läns- styrelsen framhåller att ett förfarande där länsstyrelsen ska inhämta yttranden från de nationella myndigheterna riskerar att väsentligt förlänga den tid som samrådet tar. Länsstyrelsen avstyrker förslaget att länsstyrel- sen ska kunna redogöra för vilken uppfattning om väsentliga miljöeffekter som den kommunala nämnden har och hur nämndens uppfattning har hanterats.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län framhåller att det är viktigt att det tydligt framgår att det fortfarande är verksamhetsutövaren som har huvud- ansvaret för samrådsprocessen. Länsstyrelsen anser att förslaget blir ineffektivt om det leder till att centrala myndigheter förväntas yttra sig i en stor del av de prövningar som genomförs.

Länsstyrelsen i Örebro län framhåller följande. Det är viktigt att läns- styrelsens utökade ansvar inte medför att huvudansvaret för samrådet flyttas från sökanden till länsstyrelsen. Förslaget kan i delar tolkas som att länsstyrelsen under samrådet skulle kunna ge ett förhandsbesked kopplat till tillåtlighetsfrågan, vilket inte kan anses lämpligt. Ska länsstyrelsernas roll stärkas ytterligare behöver förutsättningarna vara likvärdiga för läns- styrelserna, oavsett om länet har en miljöprövningsdelegation eller inte. Länsstyrelser med en miljöprövningsdelegation har som regel bättre förutsättningar eftersom de har erfarenhet av hela prövningsprocessen och bättre förutsättningar att identifiera och reda ut de aktuella kärnpunkterna i varje enskild prövning.

Länsstyrelsen i Östergötlands län framhåller att det är viktigt att det blir tydligt att det fortfarande är verksamhetsutövarna som har huvudansvaret för samrådsprocessen. Länsstyrelsen anser att huvudansvaret för att identifiera de väsentliga miljöeffekterna bör ligga på verksamhets- utövaren. Länsstyrelsens roll bör vara att stötta den sökande. Länsstyrelsen framhåller att det är svårt att i samrådsskedet ge en detaljerad bild av vilket underlag som kan komma att krävas. Det är vanligt att utfallet av utred- ningar som genomförs visar på behov av ytterligare utredningar.

66

Prop. 2023/24:152 kring underlaget i samrådsskedet finns en risk att efterfrågan på komplett- eringar av underlaget flyttas till tillståndsprocessen och att tidsvinsten inte

Prop. 2023/24:152 effekt hade uppnåtts om samtliga statliga parter hade strävat efter att enas

Älvräddarna välkomnar att länsstyrelsernas roll ska stärkas. Älvrädd- Prop. 2023/24:152 arna framhåller att ansvaret för en miljöansökans innehåll och verksam-

hetens miljöeffekter inte kan läggas på länsstyrelsen.

Östersunds tingsrätt, mark- och miljödomstolen, ifrågasätter om det inte bör införas en skyldighet för länsstyrelsen att alltid samråda med andra myndigheter för att säkerställa att synpunkter inhämtas innan ansökan når prövningsmyndigheten. Domstolen anser att det bör ankomma på läns- styrelsen att sammanfatta vad som har framkommit vid samrådsförfar- andet.

Skälen för förslaget

Gällande rätt

Inför arbetet med att ta fram en miljökonsekvensbeskrivning ska den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd genomföra ett avgränsningssamråd. Det innebär ett samråd om verksamhetens eller åtgärdens lokalisering, omfattning och utformning, de miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra samt om miljökonsekvens- beskrivningens innehåll och utformning (6 kap. 29 § miljöbalken).

Avgränsningssamrådet ska ske med länsstyrelsen, tillsynsmyndigheten och de enskilda som kan antas bli särskilt berörda av verksamheten eller åtgärden samt med de övriga statliga myndigheter, de kommuner och den allmänhet som kan antas bli berörda av verksamheten eller åtgärden (6 kap. 30 § miljöbalken).

Länsstyrelsen ska under avgränsningssamrådet verka för att innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen får den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för tillståndsprövningen. Om den som avser att bedriva verk- samheten eller vidta åtgärden begär det, ska länsstyrelsen redovisa sin bedömning i frågan. Länsstyrelsens redovisning är inte bindande (6 kap. 32 § miljöbalken).

De uppgifter som ska finnas med i miljökonsekvensbeskrivningen ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som är rimlig med hänsyn till rådande kunskaper och bedömningsmetoder och som behövs för att en samlad bedömning ska kunna göras av de väsentliga miljöeffekter som verksamheten eller åtgärden kan antas medföra (6 kap. 37 § miljöbalken). Bestämmelsen tydliggör att en fördjupning och prioritering av relevanta miljöfrågor ska ske i syfte att uppnå största möjliga miljönytta (prop. 2016/17:200 s. 207).

Krav på länsstyrelsen att skriftligen redovisa sin bedömning

En effektiv samrådsprocess där myndigheter framför sina synpunkter tidigt i processen och där den som avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd tar ansvar för att tidigt ta fram ett bra underlag är viktiga faktorer för att korta handläggningstiderna. Om en tillståndsmyndighet får in en bristfällig ansökan kan det leda till krav på omfattande komplett- eringar, vilket gör att handläggningstiden förlängs på ett oönskat sätt. En väl fungerande samrådsprocess kan minska behovet av omfattande kompletteringar.

71

Prop. 2023/24:152 Länsstyrelsen ska lämna sin syn på miljökonsekvensbeskrivningens omfattning och detaljeringsgrad om sökanden begär det. Om sökanden inte begär det lämnas ingen sådan bedömning. Begränsad vägledning vid samrådet kan leda till bristfälliga beslutsunderlag som i sin tur kan medföra behov av kompletteringar. Av utredningen framgår att samråden om ansökan och miljökonsekvensbeskrivningen i dag delvis är ineffektiva och att dokumentationen ofta består oftast av enkla minnesanteckningar som förs av den som avser att bedriva verksamheten eller vidta åtgärden. Detta bidrar till att utfallet av samrådet ofta är otydligt.

En del av utredningens förslag är att det ska ställas krav på att länsstyrelsen alltid skriftligen ska redovisa sin bedömning i frågan om vad miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla för att kunna läggas till grund för den fortsatta miljöbedömningen. Syftet med förslaget är att utfallet av samrådet ska bli tydligare och att förutsättningarna för den fortsatta tillståndsprocessen ska förbättras. Vidare föreslår utredningen att det ska ställas krav på att miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla en redogörelse av länsstyrelsens bedömning i syfte att ge ett bättre prövnings- underlag.

Flera remissinstanser, bl.a. Cementa AB, Länsstyrelsen i Värmlands län och Trafikverket, framhåller att det är positivt att länsstyrelserna alltid ska redovisa sin bedömning. Även regeringen anser att dessa delar av förslaget skulle bidra till att effektivisera samråden och ge ett bättre prövnings- underlag. Som länsstyrelserna i Östergötlands län och Värmlands län framhåller kan det visserligen vara svårt att i samrådsskedet ge en detaljerad bild av vilket underlag som kan komma att krävas och det kan behövas kompletteringar av underlaget hos prövningsmyndigheten. Detta hindrar dock inte att en obligatorisk bedömning från länsstyrelsen kan förväntas bidra till ett bättre prövningsunderlag. Sammanfattningsvis bör det införas krav på att länsstyrelserna alltid skriftligen ska redovisa sin bedömning av vad miljökonsekvensbeskrivningen ska innehålla.

Länsstyrelsernas bedömningar under samrådsprocessen är inte bindan- de. I förarbetena till 6 kap. miljöbalken framhålls att det kan anses som självklart att de råd som länsstyrelsen ger inte är bindande, men att det för tydlighetens skull ändå ska anges särskilt. (Se prop. 2016/17:200 s. 123.) Några remissinstanser föreslår att bedömningarna ska bli bindande för att förutsebarheten ska öka. Att göra länsstyrelsens bedömningar bindande i den fortsatta tillståndsprocessen skulle dock innebära en drastisk för- ändring av dessas karaktär och samrådets funktion, vilket det inte finns utrymme för i det här lagstiftningsärendet. Bedömningarna bör oförändrat endast vara rådgivande. Det finns i sammanhanget skäl att betona att det är viktigt att länsstyrelsen har en aktiv roll under samrådet och verkar för en miljökonsekvensbeskrivning som utgör ett så bra beslutsunderlag som möjligt. Detta för att minska risken för senare krav på kompletteringar som fördröjer prövningsprocessen. Ett bra samråd och ett bra underlag minskar risken för att det senare i processen kommer fram omständigheter som gör att länsstyrelsen ändrar sin bedömning.

72

6.6Kammarkollegiet tas bort som partsmyndighet

Regeringens förslag: Kammarkollegiet ska inte längre vara partsmyn- dighet.

Prop. 2023/24:152 mark- och miljödomstolen inte behöver skicka över ansökningshand- lingarna och kungörelsen till partsmyndigheterna.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanser är positiva till förslaget eller har inget att invända mot det.

Kammarkollegiet har inget att invända mot att myndigheten upphör att vara partsmyndighet under förutsättning att det säkerställs att myndigheten har tillräcklig kompetens och personalresurser för att fortsätta att hantera pågående ärenden hos myndigheten. Hos Kammarkollegiet finns i nuläget närmare ett hundratal öppna miljöprövningar där kollegiet är aktivt. Vissa ärenden ligger på prövotid och behöver hanteras när prövotidsredovis- ningarna lämnas in, vilket kan ligga flera år bort. Det finns även ärenden där prövningen har pågått i många år. Det innebär att kollegiet under en längre övergångsperiod måste säkerställa att det finns kompetens och personalresurser för att kunna handlägga dessa ärenden

Havs- och vattenmyndigheten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket och Sveriges Kommuner och Regioner ställer sig positiva till att Kammarkollegier upphör att vara partsmyndighet eller har inget att invända mot förslaget.

Cementa AB och LKAB vill minska antalet partsmyndigheter ytterligare och bedömer att förslaget inte går tillräckligt långt.

Länsstyrelsen i Hallands län tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det.

Länsstyrelsen i Kronobergs län har ingen invändning mot förslaget men framhåller att Kammarkollegiet har haft en mycket viktig roll i att driva fram praxis.

Länsstyrelsen i Jönköpings län tillstyrker förslaget, men framhåller att det behöver tydliggöras vilken central myndighet som ska ta över Kammarkollegiets roll.

Länsstyrelsen i Västernorrlands län avstyrker förslaget men anser att Kammarkollegiets roll kan behöva tydliggöras. Länsstyrelsen framhåller att Kammarkollegiet har haft en stark ställning inom vattenverksamhets- området och en stor betydelse för rättspraxis. Länsstyrelsen anser att förslaget kan leda till en försämrad bevakning av de allmänna intressena.

Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen, har inget att invända mot förslaget under förutsättning att den kompetens som Kammarkollegiet besitter förs över till en annan myndighet.

Naturskyddsföreningen avstyrker förslaget och framhåller att Kammar- kollegiet har genomfört ett stort antal omprövningar av vattenverksam- heter. Denna erfarenhet finns inte hos någon annan myndighet. Föreningen anser att förslaget att ta bort Kammarkollegiets roll som part i den nationella planen för prövningen av moderna miljövillkor för vatten- kraften är ineffektivt.

SGU tillstyrker förslaget, men föreslår att motsvarande resurser i stället ska föras över till SGU för att tillvarata intressen inom försörjnings- trygghet för säkrad klimatomställning och ett hållbart nyttjande av landets mineralresurser.

Skogsindustrierna tillstyrker förslaget men framhåller att fler myndig- heter borde ha tagits bort.

Svenskt Näringsliv anser att förslaget är otillräckligt och önskar en större samordning av statens intressen.

74

Svensk vindenergi är tveksam till förslaget eftersom det är rimligt att gå Prop. 2023/24:152 längre än vad som föreslås. Svensk vindenergi framhåller att enligt förnybartdirektivet ska den sökande inte behöva ha mer än en kontakt-

punkt.

Vänersborgs tingsrätt, mark- och miljödomstolen, avstyrker förslaget. Domstolen framhåller att Kammarkollegiet företräder statens intressen ur ett vidare perspektiv än det rent miljömässiga och bör finnas kvar i denna egenskap. Domstolen anser att det kan finnas skäl att tydliggöra Kammarkollegiets uppgifter.

WWF avstyrker förslaget. WWF framhåller att Kammarkollegiet är den myndighet som har störst erfarenhet av att initiera och föra talan i om- prövningsprocesser enligt 24 kap. 10 § miljöbalken för moderna miljö- villkor för vattenverksamheter för produktion av vattenkraftsel och för miljöfarlig verksamhet.

Älvräddarna ser både för- och nackdelar med förslaget och framhåller att Kammarkollegiet är den enda myndigheten som aktivt deltar som part i vattenkraftsmål.

Skälen för förslaget

Prop. 2023/24:152 Kammarkollegiets och Havs- och vattenmyndighetens ansvarsområden, och mellan Kammarkollegiets och Naturvårdsverkets ansvarsområden. Kammarkollegiet fokuserar framför allt på vattenverksamhet och därtill kopplade frågor om art- och områdesskydd, miljökvalitetsnormer för vatten samt processuella frågor. Dessa frågor bevakas även av Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket. Kammarkollegiet bedöms inte företräda staten ur ett vidare perspektiv än det rent miljömässiga i dessa mål.

Regeringen bedömer att det bör ses som en effektiviseringsåtgärd att ta bort Kammarkollegiets partsroll i miljöbalken och att utredningens förslag bör genomföras. Det innebär att Kammarkollegiet inte längre kommer att föra talan i nya mål enligt miljöbalken för att tillvarata miljöintressen och andra allmänna intressen. Kammarkollegiet framhåller att myndigheten är aktiv i flera pågående prövningar. Eftersom äldre föreskrifter fortfarande ska gälla för handläggningen av mål och ärenden som har påbörjats före ikraftträdandet har myndigheten möjlighet att fortsätta delta som part i dessa mål tills de har avslutats. Om Kammarkollegiet inte skulle ha möjlighet att fortsätta sitt deltagande i ett mål kan prövningsmyndigheten förelägga Havs- och vattenmyndigheten eller Naturvårdsverket att ge in det prövningsunderlag som myndigheten har behov av. För mer om Kammarkollegiets förvaltningsanslag, se avsnitt 7.6.2.

Flera remissinstanser, bl.a. Svenskt Näringsliv, anser att förslaget är otillräckligt och önskar att fler partsmyndigheter tas bort. Regeringen konstaterar att möjligheten att gå längre genom att utesluta fler parts- myndigheter inte ryms inom ramen för detta lagstiftningsarbete. Regeringen har dock tillsatt Miljötillståndsutredningen (KN 2023:2), som enligt direktiven bl.a. ska utreda om endast en statlig myndighet ska kunna vara part i tillståndsprocessen enligt miljöbalken (dir. 2023:78).

Regeringen ser inte behov av den av utredningen föreslagna ändringen om i vilka fall mark- och miljödomstolen inte behöver skicka över ansökningshandlingarna och kungörelsen till partsmyndigheterna, och går därför inte vidare med det förslaget.

6.7En effektivare förberedelse i mål och ärenden

Regeringens förslag: Mark- och miljödomstolarna ska under förberedelsen se till att utredningen i målet får den inriktning och omfattning som krävs med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning samt väsentliga miljöeffekter. Domstolen ska driva förberedelsen med inriktning på ett effektivt avgörande av målet.

Mark- och miljödomstolarna ska kunna kalla även andra än parter till en muntlig förberedelse. Även andra än parterna ska vid förberedelsen få åberopa handlingar som de har lämnat in.

Bestämmelserna om förberedelsen ska även tillämpas av läns- styrelsernas miljöprövningsdelegationer.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår inte att bestämmelserna om muntlig för- beredelse även ska kunna tillämpas av länsstyrelsens miljöprövnings-

76delegation.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker Prop. 2023/24:152 förslaget eller har inget att invända mot det.

Drivkraft Sverige och Preem anser att muntlig förberedelse bör kunna användas i stället för huvudförhandling, inte både och.

Flera remissinstanser, bl.a. Länsstyrelsen i Hallands län, RISE och Länsstyrelsen i Skåne län, anser att det bör införas en möjlighet för miljöprövningsdelegationerna att vid behov hålla muntliga förberedelser. Länsstyrelsen framhåller att dagens förfarande med sammanträde och besiktning kräver att alla sakägare måste kallas. Länsstyrelsen anser att det är för tungrott för att kunna användas som en förberedelse.

Länsstyrelsen i Västra Götalands län tillstyrker förslaget och framhåller att kravet på kungörelse av sammanträde endast ska avse sammanträde efter att ansökan har kungjorts.

Länsstyrelsen i Östergötlands län tillstyrker förslaget och framhåller att för att redskapet ska vara verkningsfullt är det viktigt att muntlig för- beredelse kan genomföras på ett enkelt sätt och inte omfattas av krav på t.ex. kungörelse.

Nacka tingsrätt, mark- och miljödomstolen, och Östersunds tingsrätt, mark- och miljödomstolen, tillstyrker förslaget i sak. Domstolarna har vissa synpunkter på den föreslagna författningstexten.

SBMI och Skanska är positiva om förslaget inte bedöms fördröja pröv- ningen på grund av t.ex. svårigheter med att hitta lämpligt datum.

Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, har ingen invändning mot förslaget men anser att det finns skäl att överväga bestämmelsernas placering ytterligare, särskilt i relation till den systematik som följer av rättegångsbalken och det pedagogiska värdet av att miljöbalkens processuella bestämmelser i så stor utsträckning som möjligt liknar rätte- gångsbalkens regler, både till utformning och systematik.

Skälen för förslagen

för samhällsskydd och beredskap, sökanden och andra som har yttrat sig i Prop. 2023/24:152 ärendet ska på lämpligt sätt underrättas (10 §).

Flera remissinstanser, bl.a. länsstyrelser, anser att miljöprövnings- delegationerna bör få samma möjlighet att hålla muntlig förberedelse som domstolarna. RISE framhåller att ett sammanträde med stöd av 19 kap. 4 § miljöbalken hittills har ansetts mer motsvara en huvudförhandling än en muntlig förberedelse och att det innebär ett krav på att ge alla parter möjlighet att delta.

Regeringen bedömer att möjligheten till en mer flexibel lösning även bör införas för miljöprövningsdelegationerna genom att göra bestämmel- serna om muntlig förberedelse tillämpliga för länsstyrelsernas miljö- prövningsdelegationer. Det finns inget som talar emot att miljöprövnings- delegationerna även bör ha motsvarande krav som föreslås för mark- och miljödomstolarna, att se till att förberedelsen bedrivs effektivt. Även i den delen bör bestämmelserna om förberedelse vid mark- och miljödom- stolarna göras tillämpliga på ärenden vid miljöprövningsdelegationerna.

6.8Ökad användning av tidsplaner

Regeringens förslag: Mark- och miljödomstolen ska, senast i anslut- ning till kungörelsen, upprätta en tidsplan för målets handläggning, om det inte på grund av målets beskaffenhet eller av något annat särskilt skäl är obehövligt. Om en part eller remissinstans bedömer att tidsplanen inte kan hållas, ska detta genast anmälas till domstolen. Om domstolen bedömer att tidsplanen inte kan hållas, ska parter och remissinstanser underrättas om detta.

Regleringen om tidsplaner ska även tillämpas av länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer.

Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag innebär att bestämmelsen om tidsplan ska tillämpas i ärenden som prövas en kommunal nämnd och i alla ärenden som prövas av länsstyrelsen. Enligt utredningens förslag ska tidsplanen fastställas senast efter kungörelsen.

Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det.

Cementa AB tillstyrker förslaget men anser att om en part vill avvika från tidsplanen måste skäl anges för detta. Bolaget anser att bestämmelsen även bör gälla i Mark- och miljööverdomstolen.

LKAB anser att tidsplaner kan bli ett väsentligt verktyg för att processerna ska föras effektivt och med högre grad av förutsebarhet. Bolaget framhåller att för att förslaget ska få avsedd effekt bör tidsplanerna vara ett krav hos mark- och miljödomstolarna redan i inledningen, i vart fall när sökanden begär det.

Länsstyrelsen i Dalarnas län avstyrker förslaget och framhåller att förslaget riskerar att enbart medföra administrativa bördor och tids- förluster.

Länsstyrelsen i Hallands län anser att det är möjligt att tidsplaner kan bidra till effektivare prövningsprocess i mark- och miljödomstolarna men

79

Prop. 2023/24:152 anser att tidsplaner för miljöprövningsdelegationerna riskerar att ta extra tid i anspråk utan att medföra motsvarande nytta.

Länsstyrelsen i Kalmar län avstyrker förslaget eftersom det riskerar att minska effektiviteten.

Länsstyrelsen i Skåne län framhåller att tidsplaner riskerar att bli administrativt betungande och skapa förväntningar som inte alltid kan infrias.

Länsstyrelsen i Västerbottens län framhåller följande. Det är tveksamt om ökad användning av tidsplaner skulle innebära en mer effektiv handläggning. För att tidsplanen ska ha avsedd effekt är det lämpligt att planeringen stäms av med berörda vilket skulle kunna öka arbetsbelastning och tidsfördröjning. Om tidsplanen inte kan hållas finns inga sanktioner. Det finns redan i dag möjlighet att ha en dialog kring handläggningen. Det är positivt att det framgår att tidsplaner kan användas som ett verktyg för att effektivisera processen, men det bör inte vara huvudregel i miljö- prövningsdelegationernas ärenden.

Länsstyrelsen i Örebro län framhåller att det finns en stor utmaning i att presentera individuella tidsplaner, framför allt gällande de delar i processen där prövningsmyndigheten inte har full rådighet och tids- planerna inte kan anses bindande. Länsstyrelsen bedömer att det finns en påtaglig risk att detta skulle medföra en ökad administration utan att uppnå några förbättringar.

Länsstyrelsen i Östergötlands län tillstyrker förslaget, men framhåller att det ofta finns behov av att göra omprioriteringar och att det därför är svårt att sätta upp rimliga tidsplaner som med någon säkerhet ska kunna följas. Länsstyrelsen vill även framhålla vikten av att prövningsmyndig- heten inte avkrävs administrativt betungande motiveringar i de fall tids- planer inte följs.

Matfiskodlarna anser att det ska ställas krav på att myndigheterna ska hålla tidsplanen.

Svea hovrätt, Mark- och miljööverdomstolen, framhåller följande. En effektiv handläggning kan främjas av att det finns någon form av tidsplan. På så sätt kan långa anstånd motverkas och parterna behöver inte sväva i ovisshet när ett mål kan förväntas avgöras. Med hänsyn till målens indispositiva karaktär och att det saknas påtryckningsmedel jämfört med mål som handläggs med stöd av rättegångsbalken, kan det vara svårt att tidigt i ett måls handläggning bilda sig en uppfattning kring vad som är en rimlig tidsåtgång för ett mål. Det finns ett värde av att tidsplaner tillåts användas på det sätt som framstår som mest ändamålsenligt i det enskilda fallet.

Stockholms kommun framhåller att den föreslagna regeln (genom hän- visning i 19 kap. 5 § miljöbalken) blir tillämplig även för kommunernas prövning.

Skälen för förslagen