HB01UU11: Vissa säkerhetspolitiska frågor

Utrikesutskottets betänkande 2023/24:UU11

Sammanfattning

Utskottet behandlar i detta betänkande motioner om säkerhetspolitik från allmänna motionstiden under riksmötena 2022/23 och 2023/24.

Utskottet föreslår att riksdagen avslår samtliga motionsyrkanden.

I betänkandet finns 19 reservationer (S, SD, V, C, MP) och fyra särskilda yttranden (SD, C).

I särskilda yttranden förklarar Sverigedemokraterna att de har andrahandsyrkanden vad gäller säkerhetspolitisk inriktning (beslutspunkt 1) och nedrustning (beslutspunkt 6).

Behandlade förslag

Ca 60 yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2022/23 och 2023/24.

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Utskottets överväganden

Säkerhetspolitisk inriktning

Internationella insatser

Nedrustning

Motioner som bereds förenklat

Reservationer

1. Säkerhetspolitisk inriktning, punkt 1 (S)

2. Säkerhetspolitisk inriktning, punkt 1 (SD)

3. Säkerhetspolitisk inriktning, punkt 1 (V, MP)

4. Säkerhetspolitisk inriktning, punkt 1 (C)

5. Nationell säkerhetsstrategi och utredning om Sveriges säkerhetspolitik, punkt 2 (SD)

6. Nationell säkerhetsstrategi och utredning om Sveriges säkerhetspolitik, punkt 2 (C)

7. Skyldigheten att skydda, punkt 3 (C)

8. Rymdfrågor och cybersäkerhet, punkt 4 (SD)

9. Rymdfrågor och cybersäkerhet, punkt 4 (V, MP)

10. Rymdfrågor och cybersäkerhet, punkt 4 (C)

11. Internationella insatser, punkt 5 (S)

12. Internationella insatser, punkt 5 (C)

13. Nedrustning, punkt 6 (S)

14. Nedrustning, punkt 6 (SD)

15. Nedrustning, punkt 6 (C)

16. FN:s konvention om förbud mot kärnvapen, punkt 7 (S)

17. FN:s konvention om förbud mot kärnvapen, punkt 7 (V, MP)

18. Autonoma vapensystem, punkt 8 (V, MP)

19. Massförstörelsevapen, punkt 9 (V)

Särskilda yttranden

1. Säkerhetspolitisk inriktning, punkt 1 (SD)

2. Internationella insatser, punkt 5 (SD)

3. Nedrustning, punkt 6 (SD)

4. Nedrustning, punkt 6 (C)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Motioner från allmänna motionstiden 2022/23

Motioner från allmänna motionstiden 2023/24

Bilaga 2
Motionsyrkanden som avstyrks av utskottet

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet ca 60 yrkanden i motioner som väckts under den allmänna motionstiden 2022/23 och 2023/24. Av motionsyrkandena har tre beretts i förenklad ordning enligt de riktlinjer som riksdagen har fastslagit med anledning av Riksdagskommitténs betänkande Riksdagen i en ny tid (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333–335).

Utrikesminister Tobias Billström har informerat utskottet inför Natos utrikesministermöte den 4–5 april. Regeringen har kontinuerligt informerat utskottet om processen för Sveriges anslutning till Nato. Litauens försvars­minister Laurynas Kasčiūnas besökte utskottet den 23 april 2024.

Motionerna i betänkandet handlar om svensk säkerhetspolitik, internatio­nella insatser och nedrustning.

 

Utskottets överväganden

Motionerna

I kommittémotion 2023/24:2562 av Morgan Johansson m.fl. (S) yrkande 2 anförs att Rysslands anfallskrig är oprovocerat, olagligt och oförsvarligt och att Sveriges militära, ekonomiska och humanitära stöd till Ukraina ska fortsätta. I yrkande 12 anförs att Sverige i samband med Natoanslutningen, i likhet med Danmark och Norge, inte ska ha kärnvapen och permanenta baser på svenskt territorium.

I kommittémotion 2022/23:1763 av Aron Emilsson m.fl. (SD) anförs att det bör tillsättas en utredning för att granska Sveriges säkerhetspolitik under perioden 1989–2009. Yrkandet återkommer i kommittémotion 2023/24:483 av Aron Emilsson m.fl. (SD). I kommittémotion 2022/23:1764 av Aron Emilsson m.fl. (SD) yrkande 4 understryks vikten av att aktivt visa sitt stöd för självständiga länder som av Ryssland anses tillhöra dess intressesfär samt verka för att minska risken för att en sådan sfär utvidgas i Sveriges närhet. Yrkandet återkommer i kommittémotion 2023/24:482 av Aron Emilsson m.fl. (SD) yrkande 4. I kommittémotion 2023/24:478 yrkande 5 anförs att regeringen i sitt arbete borde sträva mot att utveckla det säkerhetspolitiska samarbetet i rymden.

I kommittémotion 2023/24:461 av Hanna Gunnarsson m.fl. (V) yrkande 7 anförs att regeringen i kontakter med länder som finansierar trollfabriker, såsom Ryssland, Turkiet och Kina, tydligt bör markera mot sådana metoder och kräva ett stopp på det statliga stödet till dessa aktiviteter.

I kommittémotion 2022/23:848 av Niels Paarup-Petersen m.fl. (C) yrkande 1 anförs att statsunderstödda cyberattacker bör omfattas av den solidariska säkerhetspolitiken. I yrkande 3 anförs att Sverige ska driva på för att länderna i Norden och inom EU alltid bör uttala stöd för och sluta upp bakom varandra vid cyberattacker. I yrkande 4 anförs att Sverige bör utveckla en tydlig politik för hur man vill se den internationella rättsordningen utvecklas inom cyberområdet. I yrkande 5 anförs att Sverige bör driva på för att en digital Genèvekonvention skapas med tydliga normer för lagliga och olagliga aktiviteter och adekvat respons. I yrkande 6 betonas vikten av förtroendeskapande åtgärder inom cyberområdet.

I kommittémotion 2022/23:849 av Kerstin Lundgren m.fl. (C) yrkande 3 anförs att de viktigaste säkerhetspolitiska frågorna kommande år är fullföljandet av den svenska Natoansökan jämte ett fortsatt kraftfullt EU-svar på Rysslands krig. I yrkande 4 anförs att regeringen, så som man gör i Finland, ska lägga fram sin säkerhetspolitiska redogörelse för riksdagen varje mandatperiod för att förankra ett brett stöd. I yrkande 5 anförs att en ny nationell säkerhetsstrategi bör bli föremål för riksdagsbehandling. I yrkande 6 anförs att ett Nato Center of Excellence, ett kompetenscentrum, om Rysslandskunskap bör etableras i Sverige. I yrkande 59 anförs att regeringen ska driva på i FN för ett omtag för principen om skyldigheten att skydda (responsibility to protect, R2P), så att den kan bli ett tydligare verktyg för FN för att kunna agera för fred och trygghet. I kommittémotion 2023/24:2466 av Kerstin Lundgren m.fl. (C) yrkandena 5 och 9 återkommer vad som anförs i yrkandena 4 och 5 i föregående motion. I yrkande 6 understryks vikten av fortsatt politiskt, ekonomiskt, humanitärt och militärt stöd till Ukraina. I yrkande 8 anförs att Ryssland omedelbart måste lämna Ukraina, inklusive det sedan 2014 illegalt annekterade Krim. I yrkande 11 anförs att ryska fredsbevarande styrkor som inte agerar på ett OSSE- eller FN-mandat verkar destabiliserande och som regel har ett annat syfte än att bevara fred. I kommittémotion 2022/23:850 av Mikael Larsson m.fl. (C) yrkande 2 påtalas Arktis och Östersjöns ökade militärstrategiska betydelse när Sverige blir Natomedlem.

I kommittémotion 2022/23:1465 av Emma Berginger m.fl. (MP) yrkande 5 anförs att Sverige ska vara pådrivande för att öka respekten för demokratiska värderingar genom ett demokratikrav inom Nato. Detta yrkande återkommer i kommittémotion 2023/24:1879 av Emma Berginger m.fl. (MP) yrkande 4. I yrkande 3 anförs att Sverige, i arbetet inom Nato, ska verka för principen om no first use, dvs. att aldrig använda kärnvapen först i en konflikt. I yrkande 5 betonas vikten av förankring och dialog med riksdagen i frågor om arbetet inom Nato. I yrkande 6 anförs att permanenta Natotrupper på svensk mark inte ska tillåtas.

Bakgrund

Tidigare riksdagsbehandling

Den nu gällande säkerhets- och försvarspolitiska inriktningen (2021–2025) beslutades av riksdagen i december 2020 (prop. 2020/21:30, bet. 2020/21:UFöU4 och 2020/21:FöU4, rskr. 2020/21:133–134). Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet (UFöU) uttalade i samband med beredningen av beslutets säkerhetspolitiska del att utskottet delar regeringens bedömning att det säkerhetspolitiska läget i Sveriges närområde och i Europa har försämrats över tid. Ett väpnat angrepp mot Sverige kan inte uteslutas. Det kan inte heller uteslutas att militära maktmedel eller hot om sådana kan komma att användas mot Sverige.

Sverige blir oundvikligen påverkat om en säkerhetspolitisk kris eller väpnad konflikt uppstår i vårt närområde. Sverige och vårt närområde ingår i en militärgeografisk helhet. Ett operationsområde kan omfatta stora delar av norra Europa och angränsande havsområden. Vid en eventuell större konflikt kan det inte uteslutas att även Sverige angrips. Syftet med ett sådant angrepp skulle kunna vara att besätta en del av svenskt territorium för egna militära ändamål och neka en annan part tillgång till svenskt territorium. Militärgeografiskt viktiga områden kan besättas för att gruppera långräckviddiga bekämpningssystem. Områden kan också besättas för att förhindra motåtgärder från tredje part och för att bryta vår motståndskraft.

Sveriges säkerhetspolitiska läge påverkas också av hybridhot, cyberattacker och gränsöverskridande terrorism samt klimatförändringarnas effekter på fred och säkerhet. Utskottet delade mot denna bakgrund regeringens bedömning att totalförsvarets förmåga behöver fortsätta att stärkas. Sveriges bilaterala och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten bör fördjupas. Utskottet delade vidare regeringens uppfattning att omvärldsutvecklingen ställer krav på en aktiv, bred och ansvarsfull utrikes- och säkerhetspolitik. Vidare krävs att försvarspolitiken fortsätter att utvecklas utifrån två pelare: ett stärkt totalförsvar och fördjupade bi- och multilaterala försvarssamarbeten.

I samband med riksdagsbehandlingen beslutade riksdagen, i enlighet med det sammansatta utrikes- och försvarsutskottets förslag i betänkande 2020/21:UFöU4, att rikta ett tillkännagivande till regeringen om en s.k. Nato-option. Tillkännagivandet upprepades i betänkande 2021/22:UU11 (rskr. 2021/22:187) eftersom den dåvarande regeringen i utrikesdeklarationen uttalat att man inte avsåg att tillmötesgå riksdagens krav.

I det sistnämnda betänkandet riktade riksdagen även tillkännagivanden till regeringen om att utarbeta ett nytt förhållningssätt gentemot Ryssland mot bakgrund av Rysslands invasion av Ukraina och brott mot den europeiska säkerhetsordningen och om att regeringen bör förankra sin säkerhetspolitiska linje i riksdagen.

Sveriges medlemskap i Nato

Regeringen beslutade den 16 mars 2022 att tillsätta en arbetsgrupp för att genomföra överläggningar om det förändrade säkerhetspolitiska läget till följd av Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina. I arbetsgruppens ingick ledamöter från samtliga riksdagspartier. Arbetsgruppens slutsatser redovisades i rapporten Ett försämrat säkerhetspolitiskt läge – konsekvenser för Sverige (Ds 2022:7).

Riksdagen höll den 16 maj 2022 en särskild debatt med anledning av rapporten från de säkerhetspolitiska överläggningarna. Företrädare för samtliga riksdagspartier deltog i debatten. Dåvarande statsministern Magdalena Andersson redogjorde för de slutsatser regeringen drog av rapporten och för utgångspunkterna för ett svenskt medlemskap i Nato. Debatten visade att det fanns ett brett stöd i riksdagen för ett svenskt medlemskap i Nato.

Regeringen beslutade den 16 maj 2022 efter överläggningar med Utrikesnämnden att Sverige skulle ansöka om medlemskap i Nato. Sveriges ansökan överlämnades till Natos generalsekreterare den 18 maj 2022. Samtidigt ansökte Finland om Natomedlemskap. Vid Natos toppmöte i Madrid den 29–30 juni 2022 beslutades att Sverige och Finland skulle erbjudas medlemskap. I samband med mötet undertecknades en trilateral överenskommelse mellan Turkiet, Sverige och Finland. Sverige och Finland fick status som inbjudna länder till Nato den 5 juli 2022, då protokollen för Sveriges respektive Finlands anslutning till nordatlantiska fördraget undertecknades av samtliga Natos medlemsstater i Nordatlantiska rådet.

Riksdagen godkände den 22 mars 2023 Sveriges anslutning till nordatlantiska fördraget och avtalet om status för Nordatlantiska fördragsorganisationen, nationella representanter och organisationens internationella personal (prop. 2022/23:74, bet. 2022/23:UU16, rskr. 2022/23:148). Sverige blev medlem i Nato den 7 mars då samtliga medlemsstater ratificerat Sveriges ansökan och anslutningsinstrumentet deponerats enligt bestämmelserna i nordatlantiska fördraget.

Försvarsberedningen

Försvarsberedningen är ett forum för konsultationer mellan regeringen och representanter för de politiska partierna i riksdagen. Försvarsberedningen består av ledamöter från de åtta riksdagspartierna, sakkunniga och experter samt ett sekretariat.

Försvarsberedningen överlämnade den 19 juni 2023 rapporten Allvarstid (Ds 2023:19) till regeringen. Rapporten innehåller en bedömning av den säkerhetspolitiska omvärldsutvecklingen och sammanhängande konsekvenser för svensk försvars- och säkerhetspolitik. I detta ingår bl.a. en bedömning av följderna av och prioriteringar kopplade till ett svenskt medlemskap i Nato. Försvarsberedningen var enig om huvuddragen i rapporten. Inom vissa områden anmälde ledamöterna Hanna Gunnarsson (V) och Emma Berginger (MP) avvikande uppfattningar.

Försvarsberedningen konstaterar att världen befinner sig i en brytningstid. Den regelbaserade världsordningen, med FN-stadgan som grund, etablerades under amerikansk ledning efter andra världskriget och utvecklades efter kalla krigets slut. Den utmanas nu av auktoritära stater som eftersträvar en ordning baserad på den starkes rätt. Det handlar i grunden om en konflikt mellan demokratiska stater som vill upprätthålla den regelbaserade ordningen och auktoritära och revisionistiska stater som anser sig ha rätt till egna intressesfärer där de ska ha ett avgörande inflytande över närliggande stater.

Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina den 24 februari 2022 utgör det tydligaste exemplet på detta. Ryssland vill ytterst bestämma över andra staters politiska vägval, och den ryska aggressionen utgör ett flagrant brott mot folkrätten, inklusive FN stadgan, och den europeiska säkerhetsordningen.

Även Kina bedriver en alltmer nationalistisk och konfrontativ utrikespolitik och söker främja en global världsordning som är präglad av kinesiska intressen. Detta återspeglas bl.a. i allt kraftfullare markeringar av kinesiska intressen, vilket särskilt tar sig uttryck i territoriella konflikter i Sydkinesiska havet, vid gränsen mot Indien och gällande Taiwan samt aggressiva investeringar i områden av strategisk betydelse för Kina.

Försvarsberedningen anser i rapporten att Sveriges totalförsvar över tid måste dimensioneras för att effektivt kunna möta ett militärt angrepp. Att återta totalförsvarsförmåga på ett tillfredställande sätt först när en kris eller ett krig är ett faktum har historiskt inte visat sig möjligt, varken i ett svenskt eller internationellt perspektiv.

Försvarsberedningen framhåller att det inte är den troligaste händelseutvecklingen som är viktigast i relation till uppgiften att dimensionera totalförsvaret, utan de händelseutvecklingar som skulle få allvarliga konsekvenser om de inträffade. Säkerhetspolitiska bedömningar måste därför inrymma också sådana händelseutvecklingar som ses som mindre troliga och vars konsekvenser skulle vara särskilt allvarliga om de inträffade. Detta är viktigt inte minst i relation till fortsatta bedömningar av Ryssland. Även Kina utmanar den globala säkerheten och den regelbaserade världsordningen, vilket kan leda till flera potentiellt sett mycket allvarliga händelseutvecklingar. En kris eller konflikt i Asien skulle få mycket allvarliga konsekvenser för säkerhetsläget, den militära balansen och ekonomin, såväl i Europa som globalt.

I sin slutrapport Stärkt försvarsförmåga – Sverige som allierad (Ds 2024:6) kompletterar Försvarsberedningen den säkerhetspolitiska bedömningen från rapporten Allvarstid. Försvarsberedningen var enig om huvuddragen i rapporten. Inom vissa områden anmälde ledamöterna Morgan Johansson och Peter Hultqvist (S), Hanna Gunnarsson (V), Mikael Larsson (C) och Emma Berginger (MP) avvikande uppfattningar.

Försvarsberedningen konstaterar att Sverige bäst försvaras inom Nato och att Sveriges Natomedlemskap innebär den största förändringen av svensk säkerhetspolitik på över 200 år. Natomedlemskap ökar säkerheten för Sverige och stärker Nato som helhet. Försvarsberedningen konstaterar att den solidariska säkerhetspolitiken sedan 2009 har utgjort ett fundament i svensk säkerhets- och försvarspolitik. Sverige ska fortsätta att bygga säkerhet tillsammans med andra, som solidarisk medlem i Nato och EU. Försvarsberedningen anser att Sverige ska föra en solidarisk allianspolitik som ska syfta till att stärka säkerheten och stabiliteten i närområdet liksom i hela det euroatlantiska området. Natomedlemskapet innebär att Sverige har ingått ömsesidigt bindande försvarsåtaganden. Sveriges försvarsförmåga utgör enligt artikel 3 i nordatlantiska fördraget en del i det kollektiva försvaret. Natomedlemskapet medför även i övrigt långtgående politiska och praktiska konsekvenser för Sverige. Nato är grundläggande för USA:s försvarsåtaganden i Europa och det viktigaste forumet för amerikansk säkerhetspolitisk dialog med Europa. Genom Sveriges medlemskap stärks den transatlantiska länken, och Nato blir Sveriges viktigaste försvarspolitiska arena. Bilaterala och multilaterala överenskommelser och förberedelser mellan allierade kompletterar åtaganden till Nato. Därutöver anser Försvarsberedningen att svensk säkerhetspolitik i större utsträckning än tidigare bör anpassas för att möta Kinas maktanspråk och ambition att genom politiska, ekonomiska och militära maktmedel påverka såväl enskilda stater som den regelbaserade världsordningen. Sveriges förhållande till Kina ska utformas på ett sätt där Sveriges säkerhet värnas. Det ska ske i nära samarbete inom EU, med allierade och med partner.

Utskottets ställningstagande

Säkerhetspolitisk inriktning

Sverige är sedan den 7 mars 2024 medlem i Nordatlantiska fördragsorganisationen (Nato). Regeringen presenterade vid en särskild debatt i riksdagen den 20 mars 2024 en utrikespolitisk deklaration med anledning av Sveriges Natomedlemskap. Regeringen konstaterade att medlemskapet i Nato är en epokgörande händelse för vårt land och innebär en djupgående och omedelbar förändring av Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik. Utskottet instämmer i detta.

Utskottet anser liksom regeringen att Sverige ska fortsätta att bygga säkerhet tillsammans med andra, som solidarisk medlem i Nato och EU. Sverige ska föra en solidarisk allianspolitik som syftar till att stärka säkerheten och stabiliteten i vårt närområde, liksom i hela det euroatlantiska området.

Sverige har ingått bindande ömsesidiga försvarsgarantier i enlighet med artikel 5 i nordatlantiska fördraget. Det kollektiva försvarsåtagandet i Nato utgör en central del i den svenska säkerhets- och försvarspolitiken. Som allierad ska Sverige upprätthålla en stark nationell försvarsförmåga för att bidra till både det nationella försvaret och det kollektiva försvaret i enlighet med artikel 3 i det nordatlantiska fördraget.

Sverige har ett ansvar gentemot EU:s medlemsstater och omfattas av den solidaritet som EU-medlemskapet innebär. Lissabonfördraget inklusive artikel 42.7 i fördraget om Europeiska unionen och solidaritetsklausulen i artikel 222 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt innebär att medlemsländerna har åtagit sig ett solidariskt ansvar för Europas säkerhet.

Sveriges säkerhetspolitik förutsätter ett aktivt, brett och ansvarsfullt internationellt agerande. Utmaningar och hot mot vår säkerhet ska så långt möjligt mötas i samverkan med andra länder och organisationer. Sveriges utrikes- och säkerhetspolitik bygger på sammanhållningen i EU och Nato liksom på samarbetet i Norden och Östersjöområdet samt inom FN och OSSE.

Utskottet vill också, liksom regeringen, betona att Sverige ska fortsätta att främja grundvärden i vår utrikes- och säkerhetspolitik. Sverige ska inom Nato, liksom i EU, FN, OSSE och Europarådet, värna den regelbaserade världsordningen, den europeiska säkerhetsordningen, demokrati, frihet, mänskliga rättigheter och jämställdhet. Sverige ska också verka för att folkrätten och principerna i Helsingforsslutakten och Parisstadgan upprätthålls.

Utskottet konstaterar här liksom i betänkande 2022/23:UU16 om Sveriges anslutning till Nato att ett medlemskap i Nato även omfattar ett åtagande till organisationens kärnvapendoktrin och den strategiska avskräckningen. Samtidigt är Nato en mellanstatlig organisation där varje medlemsstat behåller sin politiska självständighet, och alliansen fattar sina beslut genom enhällighet. Organisationens mellanstatliga grund innebär att varje medlem behåller rätten att besluta om en eventuell utplacering av kärnvapen samt en permanent utplacering av utländska trupper på det egna territoriet. Utskottet konstaterar att varken Norge eller Danmark har lagstiftning eller formella förbehåll i sitt Natomedlemskap som förbjuder kärnvapen på respektive territorium. Båda länderna har emellertid gjort unilaterala viljeyttringar (deklarationer) om att inte ha kärnvapen utplacerade på sina territorier i fredstid.

Utskottet konstaterade i ovannämnda betänkande att Sveriges ansökan om medlemskap i Nato har lämnats in utan förbehåll. Utskottet stod bakom denna hållning, men ansåg liksom regeringen att det på samma sätt som i övriga nordiska länder inte finns skäl att ha kärnvapen eller permanenta baser på svenskt territorium i fredstid. Utskottet står fast vid detta.

Utskottet välkomnar att regeringen i utrikesdeklarationen med anledning av Natomedlemskapet understryker vikten av att riksdagens behov av insyn och inflytande i Natofrågor säkerställs. Där framgår att regeringen kommer att informera riksdagen inför Natos formella minister- och toppmöten och presentera en årlig skrivelse om Nato. Vikten av insyn och inflytande är något som betonats såväl i riksdagens beslut att godkänna Sverige medlemskap (bet. 2022/23:UU16) som av Försvarsberedningen.

Utskottet anser liksom regeringen att den avgörande utgångspunkten för säkerhetspolitiken är bedömningen att Ryssland under överskådlig tid kommer att utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges och Europas säkerhet. Sverige ska därför konsekvent verka för en klarsynt, realistisk och långsiktig Rysslandspolitik, som begränsar Rysslands möjligheter till aggression, destabilisering och maktexpansion. I förhållande till Ryssland måste vår säkerhet värnas från en styrkeposition – politiskt, ekonomiskt och militärt. Detta återkommer även i Försvarsberedningens ställningstagande.

Utskottet vill också, återigen, understryka vikten av fortsatt militärt, politiskt och ekonomiskt stöd till Ukraina. Utskottet välkomnar att regeringen i den utrikespolitiska deklarationen tydligt uttalar att stödet till Ukraina är Sveriges främsta utrikespolitiska uppgift under de kommande åren. Utskottet har utförligt behandlat frågor om militärt, politiskt och ekonomiskt stöd till Ukraina i betänkandena 2022/23:UU14 och 2023/24:UU8.

Utskottet delar Försvarsberedningens uppfattning att Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina och den hårdnande geopolitiska maktkampen påverkar den säkerhetspolitiska situationen i Arktis. Avsmältningen av isar leder till ett ökat internationellt intresse för Arktis, inklusive från icke-arktiska stormakter som Kina. Rysslands växande beroende av Kina ökar möjligheten för kinesiska strategiska aktiviteter i Arktis.

Utskottet konstaterar att utvecklingen i Arktis avspeglas i Natos strategiska koncept från 2022 där Ryssland beskrivs som det främsta strategiska hotet i regionen med förmåga att störa allierade förstärkningstransporter och hindra fri och säker sjöfart. Vidare har de nordiska länderna som en följd av Arktis ökade strategiska betydelse fördjupat de militära samarbetena i norra Skandinavien, inte minst genom ökad övningsverksamhet och operativt försvarssamarbete. Som allierade kommer Sverige och Finland att i grunden förändra det militärstrategiska läget i norr.

Utskottet konstaterar med anledning av ett motionsförslag att det för närvarande finns 28 s.k. Centres of Excellence (COE) som är ackrediterade till Nato. COE, som utgör kunskaps- och forskningscenter till förmågestöd för Nato, samarbetar med alliansen men är inte en del av dess kommandostruktur, och de finansieras av enskilda länder. Utskottet anser att det är viktigt att Sverige bidrar till Natos kunskapsuppbyggnad och metodutveckling och förutsätter att regeringen överväger hur – och på vilket område – detta bäst sker.

Motionerna 2022/23:849 (C) yrkandena 3 och 6, 2022/23:850 (C) yrkande 2, 2022/23:1465 (MP) yrkande 5, 2022/23:1764 (SD) yrkande 4, 2023/24:482 (SD) yrkande 4, 2023/24:483 (SD), 2023/24:1879 (MP) yrkandena 3–6, 2023/24:2466 (C) yrkandena 6, 8 och 11 samt 2023/24:2562 (S) yrkandena 2 och 12 avstyrks i den mån de inte tillgodosetts genom vad som anförts.

Nationell säkerhetsstrategi och utredning om Sveriges säkerhetspolitik

Med anledning av motionsyrkanden om en ny nationell säkerhetsstrategi vill utskottet hänvisa till sitt ställningstagande i betänkande 2021/22:UU11 (rskr. 2021/22:189). Där uppmärksammades utskottets utlåtande till konstitutions­utskottet i frågan om utrikespolitiskt beslutsfattande (utl. 2001/02:UU2). Utrikesutskottet anförde i utlåtandet att utrikespolitiken skiljer sig från övriga politikområden genom att politikutvecklingen i stor utsträckning sker genom uttalandepolitik – ofta genom att positionsförändringar i en given fråga växelvis kan initieras av riksdagen och regeringen. Utskottet konstaterade också att andra stater i någon utsträckning följer och ibland också reagerar på vad riksdagen säger i olika utrikespolitiska frågor, varför man torde kunna hävda att riksdagen i praktiken har en viss direkt utrikespolitisk roll.

Utskottet underströk i betänkandet att Sveriges säkerhetspolitiska linje läggs fast av regeringen, men att regeringen har ett ansvar för att förankra den i riksdagen. Utskottet konstaterade att det i en parlamentarisk demokrati i längden blir ohållbart om en regerings säkerhetspolitiska linje inte har stöd i riksdagen. Omformuleringar bör göras i samråd mellan riksdagen och regeringen. Riksdagen beslutade om ett tillkännagivande till regeringen i enlighet med utskottets förslag.

I skrivelse 2023/24:75 Riksdagens skrivelser till regeringen – åtgärder under 2023, anför regeringen att Sveriges säkerhetspolitiska linje förändras genom kommande Natomedlemskap och att en ny linje inte kan fastställas förrän Sverige blivit medlem. Av regeringens skrivelse framgår att frågan bereds inom Regeringskansliet och kommer att behandlas inom ramen för Försvarsberedningen. Punkten är därför inte slutbehandlad.

Utskottet har yttrat sig till konstitutionsutskottet över skrivelsen (2023/24:UU3y). När det gäller det aktuella tillkännagivandet om att tydliggöra svensk säkerhetspolitik (bet. 2021/22:UU11), konstaterar utskottet att Sverige inträdde som fullvärdig medlem i Nato den 7 mars 2024. Vidare presenterade regeringen en utrikespolitisk deklaration med anledning av Sveriges Natomedlemskap via en särskild debatt i riksdagens kammare den 20 mars 2024. Utskottet noterade att regeringen anger i den utrikespolitiska deklarationen att den kommer att informera riksdagen inför Natos formella minister- och toppmöten och presentera en årlig skrivelse om Nato.

Med hänvisning till vad som här sagts avstyrker utskottet motionerna 2022/23:849 (C) yrkandena 4 och 5 och 2023/24:2466 (C) yrkandena 5 och 9.

I en motion föreslås att Sveriges säkerhetspolitiska linje 1989–2009 bör granskas. Liksom i betänkande 2021/22:UU11 anser utskottet att det är värdefullt att Sveriges säkerhetspolitik granskas och belyses ur olika aspekter, men är fortsatt inte berett att ta ställning till om regeringen bör tillsätta en utredning enligt motionärernas förslag. Motion 2022/23:1763 (SD) avstyrks därmed.

Skyldigheten att skydda

Utskottet konstaterar att FN-toppmötet i september 2005 slog fast att det internationella samfundet har ett gemensamt ansvar för att förhindra grova övergrepp, folkmord och etnisk rensning. Sverige var en av de drivande krafterna bakom denna principöverenskommelse om skyldigheten att skydda (responsibility to protect, R2P). Överenskommelsen är ett viktigt steg i utvecklingen av det internationella normsystemet. Utskottet utgår från att regeringen även i fortsättningen aktivt arbetar med dessa frågor inom FN-systemet. Motion 2022/23:849 (C) yrkande 59 avstyrks i den mån den inte tillgodosetts genom det som anförts.

Rymdfrågor och cybersäkerhet

Utskottet behandlade frågor om säkerhetspolitiskt samarbete i rymden i ett yttrande till utbildningsutskottet våren 2023. Utskottet noterade i det sammanhanget att det finns ett antal internationella processer för att hantera hot och utmaningar i rymden. Ryssland och Kina driver sedan länge frågan om ett rättsligt bindande avtal för att förhindra kapprustning i yttre rymden, s.k. Paros (Prevention of an Arms Race in Outer Space).

Några förhandlingar har inte ägt rum, dels på grund av bristande internationellt stöd för ansatsen med ett juridiskt bindande avtal, dels på grund av den mångåriga låsningen i FN:s nedrustningskonferens i Genève där frågan är tänkt att förhandlas. FN-arbetet bedrivs i stället på basis av resolutioner som läggs fram inom ramen för generalförsamlingen.

Hösten 2021 antogs på initiativ av Storbritannien en resolution som ledde till att en s.k. öppen arbetsgrupp (Open-Ended Working Group, OEWG) inrättades med uppgift att minska hot i rymden genom normer, regler och riktlinjer för ansvarsfullt uppträdande. Arbetet i OEWG löper på med ambitionen att enas om rekommendationer kring normer, regler och riktlinjer för ansvarsfullt uppträdande i rymden. EU, inklusive Sverige, utesluter inte att ett juridiskt bindande avtal kan komma att aktualiseras i framtiden, men bedömer att den mest framkomliga vägen för att minska hot och utmaningar i yttre rymden i nuläget är att komma överens om politiskt bindande normer, regler och riktlinjer för ansvarsfullt agerande. Utskottet instämmer fortsatt i denna bedömning.

Frågor om säkerhetspolitiskt samarbete i rymden behandlas också av Försvarsberedningen som konstaterar att Sverige som allierad förväntas bidra till Natos arbete med att hantera den breda hotbilden, inklusive cyber, rymdfrågor, informationspåverkan, kritisk infrastruktur och strategiska teknologier. Utskottet delar Försvarsberedningens uppfattning att Sverige har goda förutsättningar att bidra inom dessa områden med de samlade nationella förmågorna, inom både myndigheter och den privata sektorn. Vad gäller rymddomänen har Sverige som rymdnation unika förmågor som kan utgöra bidrag till alliansen. Rymdbasen Esrange Space Center utgör en resurs ur ett försvars- och säkerhetsperspektiv i och med dels förmågan att skjuta upp satelliter, dels den geografiska närheten till Nordkalotten och Arktis.

Försvarsberedningen behandlar också frågor om cyberangrepp och cyberhot. Beredningen konstaterar att allt fler samhällssektorer präglas av ökad digitalisering och sammankoppling av informationssystem och infrastruktur. Denna utveckling är på många sätt positiv och skapar förutsättningar för välstånd och produktivitet samt tillgång till service och information. Digitaliseringen medför samtidigt komplexa beroendekedjor där en aktörs svagheter kan utgöra en risk för andra aktörer. Digitaliseringen har gjort cyberområdet till en framträdande arena för hot och angrepp riktade mot exempelvis offentliga institutioner, företag och finansiella system som har samhällskritiska funktioner. Även till synes begränsade angrepp kan orsaka svårigheter och skapa oro bland befolkningen. I takt med att allt fler samhällssektorer har blivit beroende av cyberdomänen har det blivit viktigare för stater att utveckla såväl en defensiv som offensiv förmåga att operera i cyberrymden. Flera länder samt EU och Nato har angett att cyberangrepp under vissa förutsättningar kan likställas med ett väpnat angrepp.

Utskottet konstaterar att Natos center för cybersäkerhet i Estland utgör en viktig del av alliansens arbete mot cyberhot. EU har också ett kompetenscenter för motverkande av hybridhot. Utskottet fick vid sitt besök i Helsingfors i januari 2023 en föredragning om verksamheten av dess chef Teija Tiillikainen.

Motionerna 2022/23:848 (C) yrkandena 1 och 3–6, 2023/24:461 (V) yrkande 7 och 2023/24:478 (SD) yrkande 5 avstyrks.

Motionerna

I kommittémotion 2022/23:2012 av Peter Hultqvist m.fl. (S) yrkande 6 anförs att Sverige ska fortsätta bidra med svensk trupp, poliser och annan civil personal i internationella insatser inom ramen för FN, EU, Nato och OSSE. Förslaget återkommer i kommittémotion 2023/24:2564 av Peter Hultqvist m.fl. (S) yrkande 40.

I kommittémotion 2022/23:948 av Sven-Olof Sällström m.fl. (SD) yrkande 5 och i kommittémotion 2023/24:778 av Sven-Olof Sällström m.fl. (SD) yrkande 5 anförs att Sverige som nyblivet Natoland kommer att behöva ompröva ramen för sitt deltagande i internationella insatser. Tyngdpunkten måste läggas på att delta i Natogemensam försvarsplanering och att upprätthålla beredskap i vårt närområde. Sverige kan enligt motionärerna även fortsättningsvis delta i insatser inom ramen för FN och OSSE men detta bör då ske efter särskilda beslut och vara baserat på individuell frivillighet. I kommittémotion 2022/23:1764 av Aron Emilsson m.fl. (SD) yrkande 2 och i kommittémotion 2023/24:482 av Aron Emilsson m.fl. (SD) yrkande 2 anförs att Sverige efter förmåga aktivt ska kunna delta i insatser inom ramen för Nato, FN och OSSE.

I kommittémotion 2022/23:849 av Kerstin Lundgren m.fl. (C) yrkande 61 anförs att den militära insatsen och tillbakadragandet från Afghanistan behöver utvärderas brett i syfte att lära för framtiden. I kommittémotion 2022/23:850 av Mikael Larsson m.fl. (C) yrkande 27 anförs vikten av exitstrategier vid internationella insatser. I kommittémotion 2023/24:2466 av Kerstin Lundgren m.fl. (C) yrkande 46 anförs att Sverige ska kunna delta i internationella militära och civila insatser under Nato-, EU- och FN-flagg.

Bakgrund

Tidigare riksdagsbehandling

Det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet instämde i betänkande 2020/21:UFöU4 med regeringen i att Sverige bör fortsätta sitt aktiva engagemang och deltagande i internationella militära insatser inom ramen för internationella organisationer och i andra koalitioner. Därigenom bidrar Sverige till att värna en regelbaserad världsordning med FN-stadgan som grund. Deltagande i internationella militära insatser utgör en del av den solidariska säkerhetspolitiken och stärker Sveriges bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten. Därtill stärks Sveriges nationella säkerhet genom den verksamhet som bedrivs i insatsområdena. Sverige bör prioritera deltagande utifrån en samlad ansats.

Utskottet betonade att Sveriges engagemang i internationella militära insatser bör ses som en integrerad del av utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken. Prioriteringar bör utgå från denna samlade ansats. Samarbete med aktörer och partner som aktivt kan bidra till säkerheten i Sveriges närområde är en central faktor att väga in.

Riksdagen riktade i betänkande 2021/22:UU11 (rskr. 2021/22:187) ett tillkännagivande till regeringen om att tillsätta en utredning om Sveriges insats i Afghanistan.

Försvarsberedningen

Försvarsberedningen bedömer i rapporten Allvarstid att svenskt deltagande i internationella insatser har bidragit till stabilitet, fredligare förhållanden och säkerhet och samtidigt stärkt det svenska försvarets kompetens. Försvars­beredningen konstaterar att deltagande i internationella insatser bidrar till att stärka svensk och global säkerhet och är ett viktigt säkerhetspolitiskt instrument. Sverige ska fortsätta att delta i internationell civil och militär krishantering och fredsfrämjande insatser.

Försvarsberedningen konstaterar i sin slutrapport att det även i fortsättningen kommer att finnas behov av internationella insatser. Med internationella insatser avser Försvarsberedningen i detta sammanhang fredsfrämjande, fredsbevarande och fredsbyggande insatser samt krishanteringsinsatser, civila som militära, som i internationellt format genomförs inom ramen för internationella organisationer som FN, EU, OSSE och Nato samt, i förekommande fall, andra koalitioner av länder. Försvarsberedningen avser i detta sammanhang inte operationer och andra aktiviteter som faller inom ramen för Natos avskräckning och kollektiva försvar.

Försvarsberedningen framhåller vikten av att Sverige fortsätter att delta i internationell civil och militär krishantering och fredsfrämjande insatser. Därigenom bidrar Sverige till att värna en regelbaserad världsordning med FN-stadgan som grund.

Sveriges engagemang i internationella insatser bör ses som ett instrument för och en integrerad del av den samlade utrikes- och säkerhetspolitiken. Huvudsyftet är att främja internationell fred och säkerhet. Sverige ska genom ett solidariskt förhållningssätt bidra till att hantera hot mot global säkerhet.

Försvarsberedningen konstaterar att deltagande i internationella insatser bidrar till att stärka svensk och global säkerhet och är ett viktigt säkerhetspolitiskt instrument. Nato är Sveriges viktigaste försvarspolitiska arena. Som allierad ska Sverige över tid bidra till hela Natos säkerhet i enlighet med alliansens 360-gradersansats, dvs. delta på bredden i Natos insatser, aktiviteter och operationer samt bidra till Natos arbete med att bekämpa terrorism. Sverige har samtidigt intresse av att FN:s förmåga när det gäller fredsfrämjande insatser utvecklas, liksom av att fortsätta stärka EU som global säkerhetspolitisk aktör. Försvarsberedningen betonar därför vikten av att Sverige, parallellt med sin roll som Natoallierad, bibehåller sitt aktiva engagemang och deltagande i internationella insatser, civila såväl som militära, inom ramen för internationella organisationer som FN, EU, OSSE och, i förekommande fall, andra koalitioner av länder.

Samtidigt konstaterar beredningen att bidrag till internationella insatser måste vägas mot det fortsatta stärkandet av Sveriges nationella förmåga samt svenskt bidrag till Natos huvudsyfte: att säkerställa alliansens kollektiva försvar. Sveriges geostrategiska läge samt säkerhetspolitiska intressen ska utgöra utgångspunkterna för utformandet av Sveriges roll som allierad. I detta bör ingå ett solidariskt regionalt ansvarstagande som i första hand utgår från Östersjöområdet, Västerhavet och Nordkalotten, med den särskilda kompetens dessa miljöer kräver.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis påminna om att det övergripande utrikes- och säkerhetspolitiska syftet med Sveriges medverkan i internationella militära insatser är att bidra till fred och säkerhet, att förebygga konflikter och skapa förutsättningar för att bygga hållbar fred och hållbar fattigdomsbekämpning. Sveriges deltagande i insatserna bidrar till att värna och främja övergripande säkerhetspolitiska intressen såsom ökat multilateralt samarbete och en regelbaserad världsordning med FN-stadgan som grund.

Utskottet instämmer i Försvarsberedningens bedömning att svenskt deltagande i internationella insatser har bidragit till stabilitet, fredligare förhållanden och säkerhet och samtidigt stärkt det svenska försvarets kompetens. Utskottet anser liksom Försvarsberedningen att Sverige ska fortsätta att delta i internationell civil och militär krishantering och fredsfrämjande insatser. Sveriges engagemang i internationella militära insatser bör ses som en integrerad del av utrikes-, säkerhets- och försvarspolitiken.

Utskottet står fast vid det ställningstagande i fråga om folkrättslig grund för svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser som gjordes i samband med det försvarspolitiska beslutet 2020 (prop. 2020/21:109, bet. 2020/21:UFöU4, rskr 2020/21:133, 134). Utskottet anförde då att huvudlinjen är att svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser ska ha ett mandat från säkerhetsrådet. Detta gäller i synnerhet för fredsframtvingande insatser i enlighet med FN stadgans kapitel VII. Då ska säkerhetsrådets mandat alltid sökas. Också när det gäller fredsbevarande insatser i enlighet med FN-stadgans kapitel VI eftersträvas ett tydligt stöd från säkerhetsrådet. Samtidigt medger folkrätten enbart att sådana insatser görs med den mottagande statens och övriga relevanta parters samtycke. Utskottet vill också, liksom tidigare, understryka att skydd av och respekt för folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten, är centralt. Detta bör genomsyra agerandet i alla faser av planeringen och genomförandet av en insats. Utskottet vill dessutom understryka att det ska vara en integrerad del i arbetet med internationella militära insatser, både internt och externt att genomföra FN:s säkerhetsrådsresolution 1325 från år 2000 och efterföljande relaterade resolutioner, vilka tillsammans utgör den internationella agendan för kvinnor, fred och säkerhet.

Riksdagen har vid ett antal tillfällen genom tillkännagivanden understrukit vikten av att utvärdera internationella militära insatser mot uppföljningsbara mål. Utskottet noterar att den dåvarande regeringen i juni 2022 tillsatte en utredning med uppgift att utvärdera Sveriges samlade engagemang i Afghanistan mellan åren 2001 och 2021. Syftet är att klargöra vilka resultat det samlade engagemanget har bidragit till och vilka lärdomar som kan dras av den svenska närvaron i Afghanistan under perioden, inte minst för att kunna dra lärdomar inför framtida internationella insatser och internationellt stöd. Regeringen beslutade genom ett tilläggsdirektiv den 25 april 2024 att uppdraget ska redovisas senast den 31 december 2024.

Motionerna 2022/23:849 (C) yrkande 61, 2022/23:850 (C) yrkande 27, 2022/23:948 (SD) yrkande 5, 2022/23:1764 (SD) yrkande 2, 2022/23:2012 (S) yrkande 6, 2023/24:482 (SD) yrkande 2, 2023/24:778 (SD) yrkande 5, 2023/24:2466 (C) yrkande 46 och 2023/24:2564 (S) yrkande 40 avstyrks.

Motionerna

I partimotion 2022/23:247 av Nooshi Dadgostar m.fl. (V) yrkande 1 anförs att Sverige omgående ska signera FN:s avtal om förbud mot kärnvapen (TPNW).

I kommittémotion 2023/24:2562 av Morgan Johansson m.fl. (S) yrkande 9 anförs att Sverige ska fortsätta arbetet med att åstadkomma konkreta steg för kärnvapennedrustning inom ramen för icke-spridningsfördraget (NPT). I yrkandet anförs också att Sverige bör delta som observatör vid partsmöten inom FN:s konvention mot kärnvapen. Förslagen upprepas i kommittémotion 2022/23:2041 av Morgan Johansson m.fl. (S) yrkande 7.

I kommittémotion 2022/23:1764 av Aron Emilsson m.fl. (SD) yrkande 5 anförs att internationella nedrustningsavtal som gynnar Ryssland och missgynnar demokratiska stater inte bör stödjas av Sverige. I yrkande 18 anförs att initiativ bör tas för att i samverkan med Sveriges grannländer påverka främst Ryssland och Belarus för att öka säkerheten när det gäller olika tillämpningar av kärnteknik. Yrkandena upprepas i 2023/24:482 av Aron Emilsson m.fl. (SD) yrkandena 5 och 16.

I kommittémotion 2023/24:462 av Håkan Svenneling m.fl. (V) yrkande 8 anförs att Sverige som enskilt land såväl som medlem i EU och FN bör agera för att få till stånd en zon fri från massförstörelsevapen i Mellanöstern. I kommittémotion 2023/24:464 av Håkan Svenneling m.fl. (V) yrkandena 1 anförs att Sverige ska arbeta för en bindande internationell konvention mot helt autonoma vapensystem. I yrkande 2 anförs att Sverige aldrig ska vara med och främja utvecklingen av eller delta i någon annan verksamhet som rör helt autonoma vapensystem.

I kommittémotion 2022/23:849 av Kerstin Lundgren m.fl. (C) yrkande 56 understryks vikten av att stärka tilltron till icke-spridningsavtalet (NPT) och internationellt nedrustningssamarbete. I yrkande 57 anförs att Sverige även som medlem i Nato ska vara en aktiv röst i det internationella nedrustningsarbetet. Förslagen upprepas i kommittémotion 2023/24:2466 av Kerstin Lundgren m.fl. (C) yrkande 45.

I kommittémotion 2023/24:1879 av Emma Berginger m.fl. (MP) yrkande 1 anförs att Sverige bör anta en nationell lagstiftning som förbjuder införsel av kärnvapen till Sverige i både freds- och krigstid. I yrkande 2 anförs att regeringen aktivt ska arbeta för kärnvapennedrustning globalt och stärka icke-spridningsfördraget (NPT).

Bakgrund

Tidigare riksdagsbehandling

I 2020 års säkerhets- och försvarspolitiska beslut (prop. 2020/21:109, bet. 2020/21:UFöU4, rskr 2020/21:133, 134) delade det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet regeringens bedömning att det försämrade säkerhetspolitiska läget påverkar förutsättningarna för det globala nedrustnings- och icke-spridningsarbetet negativt. Även respekten för förbud mot att använda kemiska vapen har försvagats.

Det sammansatta utskottet anförde samma betänkande att Sverige har ett fundamentalt intresse av att fördraget om icke-spridning av kärnvapens ställning som överordnat ramverk för global nedrustning och icke-spridning består. Fördraget är den centrala arenan för multilateral nedrustnings­diplomati, och det är i en icke-spridningskontext som kärnvapenstaterna har gjort nedrustningsåtaganden.

I betänkande 2021/22:UU11 (rskr. 2021/22:189) riktade riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om att det, vid möten om FN:s konvention om kärnvapen (Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons, TPNW), bör göras tydligt att Sverige inte har för avsikt att ratificera konventionen.

FN:s konvention om förbud mot kärnvapen

Sverige deltog i den multilaterala förhandlingsprocess som i juli 2017 avslutades genom godkännande av en konvention som förbjuder kärnvapen (Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons, TPNW), och Sverige röstade ja till konventionen vid omröstningen i samband med att förhandlingen avslutades. Samtidigt framhölls i en nationell röstförklaring att den antagna texten i vissa avseenden inte tillgodosåg svenska önskemål. Sverige deklarerade också att konventionen skulle bli föremål för regeringens fortsatta överväganden.

Konventionen trädde i kraft den 22 januari 2021 då 50 stater ratificerat den. Regeringen beslutade den 30 oktober 2017 att tillsätta en utredning för att analysera konventionens innebörd och de konsekvenser som ett svenskt tillträde till konventionen kan komma att få för svensk säkerhets- och försvarspolitik. Utredarens sammanvägda bedömning var att Sverige varken bör tillträda eller underteckna konventionen i dess nuvarande form. Sammanfattningsvis grundade sig denna bedömning på att konventionen inte upprätthåller den standard som Sverige och många av dess partner har bidragit till att utveckla under 50 års nedrustningsarbete, bl.a. när det gäller behovet av verifikation.

Den dåvarande regeringen beslutade hösten 2019 att inte ratificera konventionen. Beslutet motiverades med brister i konventionen när det gäller relationen till icke-spridningsfördraget, avsaknaden av tydliga definitioner samt otillräckliga möjligheter att kontrollera efterlevnaden. Den dåvarande regeringen underströk att man skulle fortsätta att verka för ett förbud mot kärnvapen genom att delta som observatör i de fortsatta förhandlingarna om konventionen och därigenom försöka påverka den i önskvärd riktning. Dåvarande utrikesministern Ann Linde skickade den 22 januari 2021 ett brev till FN i vilket hon bekräftade Sveriges avsikt att delta som observatör vid det första statspartsmötet som genomfördes i juni 2022. Det framgår av skrivelse 2022/2023:75 att Sverige vid partsmötet höll ett anförande i vilket den dåvarande regeringen bl.a. lyfte fram Sveriges engagemang för nedrustning och icke-spridning av kärnvapen inom ramen för fördraget om icke-spridning av kärnvapen (Non-Proliferation Treaty, NPT) och upprepade sin syn på förbudskonventionen som man inte avsåg att underteckna eller ratificera. Sverige deltog inte vid konventionens andra partsmöte som hölls i november 2023.

Utskottets ställningstagande

Kärnvapennedrustning

Utskottet anser liksom i betänkande 2021/22:UU11 att Sverige har ett fundamentalt intresse av att NPT-fördragets ställning som överordnat ramverk för global nedrustning och icke-spridning består. Fördraget är den centrala arenan för multilateral nedrustningsdiplomati, och det är i en icke-spridnings­kontext som kärnvapenstaterna har gjort nedrustningsåtaganden. Vid nästa översynskonferens om fördraget som är planerad till månadsskiftet juli/augusti 2026 är det därför av största vikt att det uppnås resultat som bekräftar avtalets ställning.

Utskottet vill understryka vikten av att nå konkreta framsteg vid nästa översynskonferens och noterar i det sammanhanget regeringens pågående arbete med det s.k. Stockholmsinitiativet. Initiativet består av en politisk dimension för att stärka nedrustningsprocesser, tillsammans med en konkret ansats om nödvändigheten av att finna vägar för att genomföra redan gjorda åtaganden. Utskottet delar regeringens bedömning att det kan bidra till att reducera dagens förhöjda risker, förbättra samarbetsklimatet och stärka förtroendet stater emellan. Utskottet välkomnar att regeringen i 2024 års utrikespolitiska deklaration slog fast att Sverige ska fortsätta sitt engagemang för rustningskontroll, nedrustning och icke-spridning, däribland genom att aktivt delta i Stockholmsinitiativet för kärnvapennedrustning.

Utskottet står fast vid sin bedömning i betänkande 2021/22:UU20 att Sveriges fortsatta engagemang i frågor om nedrustning, icke-spridning och rustningskontroll inte påverkas av ett Natomedlemskap. Parallellt med kärnvapenavskräckning arbetar Nato aktivt för nedrustning. Alliansen vidhåller ett starkt engagemang för rustningskontroll, nedrustning och icke-spridning med ett uttalat mål om att skapa förutsättningar för en värld fri från kärnvapen. Detta är i linje med samtliga allierades åtaganden inom ramen för icke-spridningsavtalet (NPT). Utskottet konstaterar att fem av alliansens medlemmar också deltar i det s.k. Stockholmsinitiativet för kärnvapen­nedrustning, däribland Tyskland som tillsammans med Sverige har det informella ordförandeskapet för initiativet.

Utskottet stöder fortsatt den dåvarande regeringens beslut att inte underteckna konventionen om förbud mot kärnvapen (Treaty on the Prohibition of Nuclear Weapons, TPNW). Utskottet välkomnar att den nuvarande regeringen tydliggjort Sveriges inställning genom att inte delta som observatör i det andra partsmötet för TPNW.

När det gäller det motionsvis framförda förslaget om lagstiftning för att förbjuda kärnvapen på svensk mark vill utskottet hänvisa till sina tidigare uttalanden i frågan, bl.a. i betänkandena 2017/18:UU11 och 2021/22:UU20. Regeringen uttalade även i sin extra utrikespolitiska deklaration den 20 mars i år att Sverige även som medlem i Nato ska fortsätta att vara en stark röst för rustningskontroll, nedrustning och icke-spridning. Även om Sverige står bakom Natos strategiska avskräckning med kärnvapen menar regeringen att det på samma sätt som i övriga nordiska länder inte finns skäl att ha kärnvapen på svenskt territorium i fredstid. Utskottet delar regeringens uppfattning. En gästande stat är folkrättsligt förpliktad att följa de villkor som Sverige uppställer för besöket.

Vad gäller frågor om Nato och kärnvapen i övrigt vill utskottet hänvisa till sina ställningstagande tidigare i detta betänkande.

Utskottet vill också understryka vikten av att Sverige stöder det internationella atomenergiorganets (IAEA) arbete. Med sitt uppdrag att säkerställa att kärnämnen inte missbrukas för militära ändamål har IAEA en central roll för global icke-spridning. IAEA:s verksamhet omfattar icke-spridning av kärnvapen men också att bevaka staters rätt att använda kärnteknik för fredliga ändamål. IAEA:s arbete handlar till stor del om verifikation av att stater lever upp till sina förpliktelser under icke-spridningsavtalet.

Motionerna 2022/23:247 (V) yrkande 1, 2022/23:849 (C) yrkandena 56 och 57, 2022/23:1764 (SD) yrkandena 5 och 18, 2022/23:2041 (S) yrkande 7, 2023/24:482 av (SD) yrkandena 5 och 16, 2023/24:1879 yrkandena 1 och 2,

2023/24:2466 (C) yrkande 45 och 2023/24:2562 (S) yrkande 9.

Autonoma vapensystem

Utskottet konstaterar att det råder bred enighet bland stater och internationella organisationer om att den internationella humanitära rätten, och i förekom­mande fall mänskliga rättigheter, är tillämplig också på autonoma vapensys­tem. Sverige har gett officiellt uttryck för denna uppfattning vid flera tillfällen.

Den folkrättsliga regleringen av, och de etiska överväganden kring, autonoma vapensystem har diskuterats länge och i många internationella och nationella forum. Det största internationella forumet för diskussion och utveckling av en ny folkrätt på området är det som organiserats inom ramen för 1980 års vapenkonvention genom en grupp av statliga experter som går under namnet Group of Governmental Experts on Lethal Autonomous Weapons Systems (GGE LAWS). Sverige uttalade i september 2020 att detta forum är det lämpliga för att hantera frågor om autonoma vapensystem.

Utskottet noterar att Sverige inom ramen för gruppens arbete har föreslagit att stater bör göra två huvudsakliga åtaganden: dels förbjuda helt autonoma dödliga vapensystem som agerar helt utanför mänsklig kontroll och ansvarig befälsstruktur, dels reglera andra dödliga vapensystem med autonoma funktioner på ett sådant sätt att deras förenlighet med den internationella humanitära rättens regler och principer kan säkerställas. Gruppen, som hade sitt senaste möte 2023, arbetar för en gemensam rekommendation om ytterligare reglering på området.

Inom EU antog Europaparlamentet i januari 2021 en resolution om artificiell intelligens och internationell rätt (TA-9-2021-0009). Resolutionen syftar till att skapa ett heltäckande rättsligt EU-ramverk, inklusive definitioner och etiska principer, för användningen av artificiell intelligens. Delar av resolutionen berör frågan om autonoma vapensystem med artificiell intelligens och tar upp behovet av ett förbud mot utveckling, produktion och användning av autonoma vapensystem utan meningsfull mänsklig kontroll. Av resolutionen framgår även att användning av autonoma vapensystem alltid måste ske i enlighet med den humanitära rättens principer om nödvändighet och proportionalitet. I linje med denna resolution beslutade Europaparlamentet och Europeiska unionens råd i april 2021 att den europeiska försvarsfonden (European Defence Fund, EDF) inte ska finansiera utveckling av autonoma vapensystem i vilka det inte finns möjlighet att utöva meningsfull mänsklig kontroll över beslut om målval och insats vid anfall mot människor.

Utskottet noterar att Nato i oktober 2021 antog en strategi för artificiell intelligens, vilken bl.a. syftar till att uppmuntra medlemsstaternas ansvarsfulla utveckling och användning av artificiell intelligens för organisationens ändamål. Utskottet noterar vidare att strategin innehåller sex principer för ansvarsfull användning av artificiell intelligens inom försvar. Principerna betonar att AI ska utvecklas och användas i enlighet med tillämplig nationell och internationell rätt och på ett sätt som minimerar oavsiktlig skada. Utskottet noterar också att det inom Nato finns flera arbetsgrupper som bl.a. diskuterar rätt och etik i förhållande till autonoma vapensystem.

Utskottet vill understryka vikten av att regeringen fortsätter att aktivt bidra till det internationella arbetet med att reglera tillverkning och användning av autonoma vapensystem i enlighet med internationell humanitär rätt och mänskliga rättigheter. Motion 2023/24:464 yrkandena 1 och2 avstyrks i den mån de inte tillgodosetts genom det anförda.

Zoner fria från massförstörelsevapen

I ett motionsyrkande föreslås att Sverige bör verka för att inrätta en zon som är fri från massförstörelsevapen i Mellanöstern. Utskottet har vid tidigare behandling av liknande förslag ställt sig tveksamt till att ge prioritet åt ett arbete för att upprätta zoner som är fria från kärnvapen och andra massförstörelsevapen på olika håll i världen, eftersom det endast erbjuder regionala lösningar på ett problem som är globalt till sin natur. Utskottet vidhåller denna uppfattning och bekräftar att målsättningen även fortsättningsvis är en värld utan alla former av massförstörelsevapen.

Med det sagt noterar utskottet att Europeiska rådet den 26 juni 2023 beslutade att fortsätta att stödja ett projekt med syftet att inrätta en zon som är fri från massförstörelsevapen i Mellanöstern. Projektet som pågått sedan 2019 genomförs av FN:s institut för nedrustningsforskning (UNIDIR) och syftar till att dämpa regionala tendenser till spridning av massförstörelsevapen, uppmuntra regionala säkerhetsarrangemang och vapenkontroll, icke-spridning samt nedrustningsstandarder och nedrustningsprocesser. Utskottet behandlar frågor om Mellanöstern i ett bredare perspektiv i betänkande 2023/24:UU15 och hänvisar till sina ställningstaganden där när det gäller den säkerhetspolitiska situationen i regionen i övrigt. Motion 2023/24:462 (V) yrkande 8 avstyrks.

Utskottets ställningstagande

Utöver de yrkanden som behandlas tidigare i detta betänkande finns förslag i ett antal motioner som är föremål för förenklad motionsberedning enligt de riktlinjer som riksdagen har fastslagit med anledning av Riksdagskommitténs betänkande Riksdagen i en ny tid (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333–335) och i enlighet med promemorian Förenklad motions­beredning under valperioden 2022–2026 som utrikesutskottet fastställde den 5 oktober 2023 (prot. 2023/24:3).

Utskottet har under beredningen kommit fram till att de yrkanden som redo­visas i bilaga 2 inte kan vara aktuella för något tillkännagivande från riks­dagen, och ett enigt utskott avstyrker dessa motioner. Detta kan innebära att partier vidhåller de synpunkter som framförs i motionsyrkandena men att de avstår från att ge uttryck för dem i detta betänkande.

Reservationer

Ställningstagande

Den 24 februari 2022 inledde Ryssland ett oprovocerat, olagligt och oförsvar­ligt krig mot sin granne, det demokratiska Ukraina. Rysslands aggression är ett flagrant brott mot folkrätten och bryter mot den europeiska säkerhets­ordningen. Den ryska regimens brutala grymheter har inte undgått någon. Civila som mördas, hela städer som bombas sönder, missiler riktade mot barn på flykt, massgravar, tortyr och sexuella övergrepp. Dessa krigsförbrytelser får inte gå ostraffade.

Sverige ska fortsätta att stödja de insatser som nu görs bl.a. av EU för att samla in bevis och bygga åtal mot de ryska förövarna och beslutsfattarna, för att i en framtid kunna ställa dem till svars för deras förbrytelser. Sanktionerna mot Ryssland och ryska beslutsfattare och oligarker bör bestå.

Det här kriget handlar inte bara om Ukrainas frihet och demokrati, utan om hela Europas framtid. Sedan 2014 har Ryssland brutit sönder den europeiska säkerhetsordningen och gång på gång visat att de är ett hot mot det demokra­tiska Europa. Det finns ingenting i Rysslands agerande som tyder på att det här kommer att förändras inom överskådlig tid. Tvärtom har man stärkt greppet om det ryska folket, man har etablerat ett övergripande mål om rysk dominans och man verkar vara beredd att acceptera hur stora mänskliga och materiella förluster som helst för att nå det målet. Det här handlar inte bara om geopolitik utan om en djup värderingskonflikt mellan demokrati och auktoritärt styre.

Rysslands krig innebär en ny och farligare verklighet för Europa och Sverige. Det här är det största hotet mot den europeiska säkerhetsordningen under hela efterkrigstiden.

Sverige och EU kommer med stor sannolikhet att leva under ett latent hot om militär konflikt under mycket lång tid framöver. Detta kräver bl.a. en höjd militär tröskel för rysk aggression som vi utformar tillsammans med Sveriges allierade och en höjd beredskap för alla typer av långsiktiga hot mot vårt samhälle som påverkansoperationer, hybridkrigföring och sabotage.

Det finns ett före och ett efter den 24 februari 2022. Vi befinner oss i ett helt nytt säkerhetspolitiskt läge, vilket i grunden har påverkat Sveriges agerande. Den socialdemokratiska regeringen drog slutsatsen att Ukrainas frihet och självständighet i förlängningen också handlar om vår frihet och självständighet. Därför genomfördes ett omfattande stöd till Ukraina, både militärt, ekonomiskt och humanitärt. Den socialdemokratiska regeringen tog ett historiskt beslut genom att, för första gången sedan 1939, skicka vapen till ett land som befinner sig i pågående krig. Både det militära stödet och det humanitära och ekonomiska har fortsatt och måste fortsätta och anpassas efter läget på marken och Ukrainas önskemål och behov. Vi stöder den arbetsgrupp inom EU som jobbar med hur ryska frysta tillgångar kan användas i återuppbyggnaden av Ukraina.

Ett svenskt Natomedlemskap kommer att öka säkerheten för Sverige och i Norden. Det är positivt att alla nordiska länder samlas i en gemensam försvarsallians. Sverige försvaras bäst inom Nato. Som medlem i Nato omfattas Sverige av de ömsesidiga försvarsgarantier som följer av artikel 5 i nordatlantiska fördraget. Genom medlemskapet blir Nato Sveriges viktigaste försvarspolitiska arena.

Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina och den hårdnande geopolitiska maktkampen påverkar den säkerhetspolitiska situationen i vårt närområde och fick Sverige att ompröva den svenska alliansfriheten och söka medlemskap i Nato i maj 2022.

Sveriges och Finlands Natomedlemskap stärker Nato. Alla EU-länder och nordiska länder runt Östersjön är nu bundna av samma ömsesidiga och trovärdiga försvarsgaranti. Våra länders samlade försvarsförmåga kommer att öka. Den breda parlamentariska enigheten för ett Natomedlemskap är en styrka för vårt land.

Det innebär också att vi står fast vid att Sverige inte ska ha kärnvapen och permanenta baser på svenskt territorium i samband med Natoanslutningen, i likhet med Danmark och Norge. Vi kan inte se hur kärnvapen på svensk mark skulle öka säkerheten i vår del av världen. Det är snarare tvärtom. Världen behöver färre kärnvapen, inte fler. Vi utgår ifrån att regeringen håller fast vid det som den tidigare socialdemokratiska regeringen, med stöd av riksdagen, sa vid ansökan om medlemskap. Kärnvapen eller permanenta baser ska inte placeras på svenskt territorium.

 

Ställningstagande

Sverigedemokraterna har vid upprepade tillfällen – i såväl EU-parlamentet som riksdagen – uppmanat Ryssland att lämna Krimhalvön och Ukraina i stort. Likaså har Sverigedemokraterna kritiserat Rysslands agerande och inblandning i Georgien (Sydossetien och Abchazien) och Moldavien (Transnistrien). Sverigedemokraterna ser också med oro på den ökande ryska militära övningsaktiviteten i och kring Östersjön, där man övat sina förmågor tillsammans med det auktoritära Kina och den senaste tiden också etablerat en skuggflotta som driver den ryska krigsekonomin. Sverige behöver fortsätta att kraftfullt markera mot rysk expansionism oberoende av var den uppträder. Rysslands aggressiva politik behöver motverkas i såväl Ukraina som i Baltikum och i Östersjön.

 

Ställningstagande

Kärnvapen i en konflikt skulle få oöverblickbara och förödande konsekvenser. Om kärnvapenmakter valde att tillämpa principen om no first use, dvs. en princip som innebär att kärnvapen aldrig får användas om inte fienden redan har genomfört en kärnvapenattack, skulle risken för att kärnvapen används minska. Tyvärr förbehåller sig Nato rätten att vara den första parten i en konflikt som använder kärnvapen. Detta försvårar globala nedrustningsinitiativ eftersom det medför att ett överhängande hot om kärnvapen alltid kvarstår. Sverige bör därför driva principen om no first use inom Nato.

Försvarsberedningen konstaterar i sin rapport Allvarstid att den regelbaserade världsordning som har FN-stadgan som grund utmanas av ”auktoritära stater som eftersträvar en ordning baserad på den starkes rätt. Det handlar i grunden om en konflikt mellan demokratiska stater som vill upprätthålla den regelbaserade ordningen och auktoritära och revisionistiska stater som anser sig ha rätt till egna intressesfärer där de ska ha ett avgörande inflytande över närliggande stater”. Även i flera länder som är medlemmar i Nato ser vi hur den demokratiska statusen försämras. Det finns Natoländer där grundläggande mänskliga rättigheter utmanas allt oftare, journalister fängslas, medier och universitet kontrolleras och där rättsstatens principer ifrågasätts. Det är oroande trender som måste brytas. Vi menar att den bristande demokratiska statusen hos länder inom alliansen är ett säkerhetsproblem som behöver tas på allvar. Därför bör Sverige verka för att Nato inför ett demokratikrav.

Sverige har en stolt tradition av transparens och offentlighetsprincip. Sverige ska därför vara pådrivande för att förbättra insynen i Nato, och pådrivande för att de nationella parlamenten i medlemsländerna ska skärpa sin granskning av Natos angelägenheter så att ansvarsutkrävande kan ske. Därutöver bör Sveriges regering inför alla Natos försvars- och utrikesministermöten samt de årliga statsöverhuvudmötena ha överläggningar med lämpliga riksdagsutskott eller nämnder om det som ska diskuteras på dessa möten för att säkerställa demokratisk förankring i Sverige.

Sverige ska inte ha permanenta Natotrupper på svensk mark. Permanenta baser i sig skulle kunna utgöra en måltavla och öka säkerhetshotet mot Sverige. En stark permanent utländsk närvaro kan också komma att påverka Sveriges självständighet. Permanent stationerad utländsk militär lyder inte heller under svensk lag, vilket kan komma att utgöra problem om brott begås. Överlag skulle permanenta baser i Sverige bidra till en ökad militarisering i samhället.

 

Ställningstagande

Natten till den 24 februari 2022 anföll Ryssland Ukraina militärt från flera håll – ett aggressivt krig som drivit miljontals ukrainare på flykt. Tusentals har dödats, skändats och skadats. Var och varannan dag kan vi se bilder från sönderbombade hus och en ny massgrav. Det försvar och den uppoffring som ukrainarna visar imponerar. Sverige har mycket att lära för totalförsvaret i sin helhet av den kamp och motståndskraft som Ukraina visar. Hela samhället har slutit upp, vilket ger en enorm styrka i försvaret mot Ryssland.

Rysslands krig i Ukraina har omkullkastat den europeiska säkerhetsord­ningen och förutsättningarna för svensk och europeisk säkerhet. Ukraina har rätt till sitt territorium, och Ryssland måste omedelbart lämna Ukraina, inklusive det sedan 2014 illegalt ockuperade Krim och de nyligen illegalt annekterade delarna av Luhansk, Donetsk, Zaporizjzja och Cherson. De folkrättsliga principerna innebär att varje land har rätt att försvara sig, rätt till sina internationellt erkända gränser och rätt att välja sin framtid. Människorna i Ukraina har rätt att leva i sitt eget land, att vakna upp i trygghet, att göra sina röster hörda, att leva tillsammans med sina familjer, att rösta i demokratiska val och att leva i fred och frihet på hela sitt erkända territorium.

Rysslands agerande ska fördömas i de skarpaste ordalag och handlingar. EU och Natoländerna har också reagerat starkt, både i responsen mot Ryssland och i stödet för Ukraina. Men stödet måste fortsätta, i ökande kraft både ekonomiskt, humanitärt och militärt. Det är i Ukraina kampen om vilket Europa vi tillsammans kommer att leva i framöver står. Det politiska, ekonomiska, humanitära och militära stödet till Ukraina måste fortsätta med kraft och så länge Putin inte lämnat landet – från EU:s och Natos håll men också Sveriges. Vi måste stödja Ukraina med vapen av alla de slag direkt men också ge Ukraina finansiella förutsättningar att själva köpa vapen direkt från europeiska försvarsföretag, inklusive svenska. Centerpartiet har länge velat att ukrainska soldater utbildas i Sverige, och det har också skett. Det är bra. Tyvärr har regeringen inte tillräckligt snabbt hörsammat Centerpartiets krav om att också utbilda ukrainska stridspiloter här i stor omfattning så att Sverige uthålligt ska kunna erbjuda Ukraina stridsflyg i form av Jas, något som efterfrågats av Ukraina.

Genom propaganda, korruption och hybridkrigföring försöker Ryssland också påverka andra länders val och demokratiska integritet. Genom att söka så split både mellan olika grupper inom enskilda länder och mellan olika länder söker de nå strategiska fördelar. En metod som Ryssland använder är att under förevändning av att skicka fredsbevarande styrkor för att skapa lugn i ett område faktiskt destabilisera området för sina egna syften. Det är dags att ifrågasätta och inte erkänna Rysslands s.k. fredsbevarande styrkor i de fall de inte genomförs inom ramen för FN eller OSSE.

Kunskapen om Ryssland och dess påverkansmetoder behöver bli större bland allmänheten, i Sverige och i EU- och Natoländerna. Svensk akademi har erkänt goda kunskaper om Ryssland inklusive rysk försvars- och säkerhetspolitik, inte minst inom FOI. Det är kunskap som också andra länder ser som eftertraktad. Med Centerpartiets stöd har dessutom ett kunskapscenter om Ryssland byggts upp inom Utrikespolitiska institutet. Vi vill på den grunden se att Sverige påbörjar en process och dialog med Nato om att etablera ett Nato Center of Exellence för Rysslandskunskap i Sverige.

 

Ställningstagande

Åren 1994 och 2002 genomfördes två utredningar som analyserade Sveriges säkerhetspolitik under 20-årsperioder. Utredningen från 1994, Om kriget kommit … – Förberedelser för mottagande av militärt bistånd 1949–1969 (SOU 1994:11), behandlade Sveriges säkerhetspolitik främst kopplad till neutralitetspolitiken.

År 2002 presenterades den andra utredningen, Fred och säkerhet (SOU 2002:108), som behandlade tiden 1969–1989. Dessa båda utredningar kom fram till värdefulla slutsatser om hur Sverige bedrivit utrikes- och säkerhetspolitik samt redovisade de omvärldsförutsättningar som politiken verkade i. Det var också en styrka att utredningarna genomfördes relativt nära den tid som analyserades så att intervjuer med beslutsfattare kunde genomföras.

Tiden efter 1989 har inte studerats i någon ytterligare säkerhetspolitisk utredning, trots att tidsperioden innehållit många, stora och genomgripande säkerhetspolitiska förändringar, vilka är större än de som inträffat och utretts under föregående tidsperioder. De övergripande säkerhetspolitiska besluten som tagits under tidsperioden 1989–2009 har bl.a. inneburit en kraftig nedrustning av det svenska försvaret – en nedrustning som i dag bytts till en upprustning, och där det råder en stor konsensus mellan regering och opposition att nedrustningen gick för långt.

Rysslands oförsvarliga anfallskrig som landet inledde den 24 februari 2022 understryker behoven av att ta vara på erfarenheterna så att Sverige aldrig mer står dåligt rustat när stormaktskrig utbryter i Europa. Det finns därför flera anledningar att utvärdera den för svensk säkerhetspolitik mycket formativa perioden mellan 1989 och 2009. Syftet bör vara som tidigare: att lära av historien och att bevara vittnesmål medan möjlighet finns.

Konkret bör en ny säkerhetspolitisk utredning som omfattar tidsperioden 1989–2009 utformas så som den senaste utredningen och redovisa och analysera den säkerhetspolitiska miljö i vilken Sverige hade att verka under perioden samt analysera det svenska säkerhetspolitiska agerandet, politiskt och militärt.

Erfarna forskare i historia och statskunskap bör knytas till utredningen. Den behöver ha ett starkt och tydligt mandat från regeringen. Tiden utredningen har till sitt förfogande behöver vara tillräcklig och resurserna som utredningen har behöver vara rimliga, t.ex. när det gäller antalet ledamöter, experter och sakkunniga. Därutöver behöver utredningen ges tillgång till allt relevant material och alla relevanta personer. Utredningens direktiv och förutsättningar måste ha ett brett stöd i riksdagen.

 

Ställningstagande

De globala säkerhetspolitiska utmaningarna är många och det är viktigt att säkerhetspolitiken har ett brett stöd i riksdagen och att riksdagen hålls informerad och involverad. Det är positivt att regeringen har etablerat ett nationellt säkerhetsråd med flera kanslier i Statsrådsberedningen. I dag saknar riksdagen dock insyn i det nationella säkerhetsrådets arbete eftersom Statsrådsberedningen inte sorterar under något utskott. Regeringen behöver därför årligen lägga fram en säkerhetspolitisk skrivelse på riksdagens bord för debatt. I en sådan skrivelse behöver regeringen redogöra för det arbete som kanslierna bedriver under nationella säkerhetsrådgivaren. Det är en nyordning som krävs när Regeringskansliets organisation förändras för att riksdagens insyn i regeringens arbete inte ska försämras.

 

Ställningstagande

I FN-stadgan finns en inbyggd motsättning i att mänskliga rättigheter står i centrum samtidigt som den statliga suveräniteten är en grundbult i det internationella samarbetet. Delvis därför antog FN:s toppmöte 2005 en ny s.k. folkrättslig princip om skyldigheten att skydda (responsibility to protect, R2P). Denna princip tillkom förvisso efter krisen i Kosovo men har sin grund i folkmordet i Rwanda och ska bättre definiera den enskilda medlemsstatens förpliktelse att skydda sina medborgare mot folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser.

Den viktigaste delen av R2P handlar om att förebygga konflikter. R2P-principen säger att staterna har det primära ansvaret för att skydda sin befolkning och att omvärlden har en skyldighet att stödja staterna i det arbetet. Om staterna inte kan eller vill skydda sin befolkning ska ansvaret att agera övergå till omvärlden och i praktiken FN:s säkerhetsråd. Men intresset från FN:s medlemsländer i fråga om att arbeta efter R2P har varit litet, och i praktiken har den i dag spelat ut sin roll. Här behöver regeringen driva på i FN för ett omtag för principen så att den kan bli det verktyg för FN att kunna agera för fred och trygghet som ursprungligen var tanken.

 

Ställningstagande

Den kraftigt försämrade säkerhetspolitiska situationen och det ökade västliga säkerhetspolitiska samarbetet – bl.a. genom Sveriges och Finlands anslutning till Nato – aktualiserar behovet av att utveckla de säkerhetspolitiska samarbetena som berör rymddomänen. Det handlar bl.a. om samarbeten för att få tillgång till en militär rymdlägesbild genom datadelning och merutnyttjande av sensorer som bidrar till att skydda rymdresurser samt försvåra informationsinhämtning mot egen förmåga.

 

Ställningstagande

Trollfabriker är ett propagandaverktyg med syfte att påverka samhälls­debatten genom exempelvis desinformation eller polariserande budskap på falska nyhetssidor och sociala medier. Tidigare har det framför allt handlat om människor som får betalt för sina trollaktiviteter, men utvecklingen har gått mot att det i högre utsträckning handlar om AI-styrd spridning. Både statliga och privat finansierade trollfabriker förekommer, framför allt i auktoritära och icke-demokratiska stater.

I Sverige är det framför allt de ryska trollfabrikerna som har uppmärksam­mats. Där använder sig regimen av en trollfabrik under namnet Internet Research Agency (IRA). IRA sprider information med budskap som gynnar den ryska ledningen i sociala medier. Rapporten från utredningen om rysk inblandning i 2016 års presidentval, den s.k. Muellerrapporten, konstaterade 2019 att den ryska regeringen genom hackerattacker och påverkansoperationer försökte lägga sig i det amerikanska presidentvalet 2016. Sommaren 2018 rapporterade Dagens Nyheter om hur ryska trollfabriker sprider lögner och propaganda om Sverige. Majoriteten av inläggen handlar om brottslighet, invandring och muslimer. Under coronapandemin slogs ryska trollfabriker för att undergräva förtroendet för västerländska covid-19-vaccin. Kriget mot Ukraina har föranlett en omfattande krigspropaganda där falska nyheter blandas med AI-genererade klipp och vilseledande bilder. I mars 2022 dök t.ex. ett fejkat klipp på Ukrainas president Volodymyr Zelenskyj upp där han uppmanade sina landsmän att lägga ner vapnen.

Men även andra länder ägnar sig åt liknande aktiviteter. I exempelvis Turkiet finansierar det styrande partiet AKP trollfabriken AK Trolls för att bl.a. öka stödet för Turkiets attacker i Syrien och för att undergräva förtroendet för oppositionspartier som HDP. I Kina betalas hundratusentals människor för att bedriva propaganda för det kinesiska kommunistpartiets räkning. De kallas populärt för 50-centsarmén, eftersom de får betalt med motsvarande 50 cent per inlägg.

Även Sverige har blivit utsatt för liknande typer av påverkanskampanjer, där kampanjen mot den svenska socialtjänsten är ett aktuellt och tydligt exempel. I sådana situationer är det viktigt att hela samhället, inklusive vårt stora föreningsliv, hjälps åt att sprida korrekt information för att motverka felaktigheter.

Utvecklingen med trollfabriker, propaganda och desinformation måste motarbetas. Användningen av dessa metoder behöver fördömas och lyftas fram i Sveriges diplomatiska kontakter med andra länder. Regeringen bör i kontakter med länder som finansierar trollfabriker, såsom Ryssland, Turkiet och Kina, tydligt markera mot sådana metoder och kräva ett stopp på det statliga stödet till dessa aktiviteter.

 

Ställningstagande

Det saknas förtroendeskapande mekanismer när det gäller internationellt cybersäkerhetssamarbete. Länge och tidigare har det funnits många sådana, exempelvis inom nedrustningsområdet. På samma sätt som Sverige var aktivt i det arbetet skulle vi kunna bidra aktivt till att det skapas sådana mekanismer när det gäller cybersäkerhet. Kostnaden för aggressiva statsunderstödda cyberaktiviteter mot Sverige måste höjas, och det rejält. Det är en del av vårt lands motståndskraft att kunna agera när vi och våra demokratiska grannländer utsätts, i fred, krig och allt däremellan. Den solidariska säkerhetspolitiken bör, som vi ser det, omfatta också cyberdomänen och hot och attacker som länder utsätts för på den arenan.

Samtidigt saknas ett internationellt regelverk, en digital Genèvekonvention, som tydliggör vad som är acceptabla handlingar i cyberdomänen, men också vad som är en adekvat respons. Tallinnmanualen ger en indikation av nuläget men ett större grepp behöver tas. När det saknas tydlighet riskerar en outtalad och icke överenskommen praxis att utvecklas som inte gynnar små länders säkerhet. När internationella regler och standarder saknas blir också samarbete mellan länder svårare, både förebyggande, kapacitetsbyggande och reaktivt. Mer behöver göras och allt fler länder har en uttalad syn på hur man vill att det internationella samarbetet utvecklas och vilka normer och standarder som vi vill se i ett internationellt regelverk kring cybersäkerhet. Dock inte Sverige. Här måste vidare steg tas, också för att Sverige ska kunna påverka och driva utvecklingen på den internationella arenan.

 

Ställningstagande

Säkerhetspolitiken ska vara stabil, tydlig och långsiktig. FN:s verksamhet för att bygga, bevara och vid behov tvinga fram fred är viktig. Principen om skyldigheten att skydda ska efterlevas. De länder som angriper sin egen befolkning ska inte kunna hänvisa till suveränitet för att undvika att världssamfundet ingriper. Sverige ska fortsätta sitt aktiva engagemang och bidra med svensk trupp, poliser och annan civil personal i internationella insatser inom ramen för FN, EU, Nato och OSSE. För alla fredsbevarande och fredsframtvingande operationer som Sverige deltar i ska det finnas ett tydligt folkrättsligt mandat. Nya hot, som gränsöverskridande organiserad brottslighet och terrorism, påverkar tydligt den fredsbevarande verksamheten. Vi ska kontinuerligt anpassa oss efter hur svenska insatser bäst kan bidra. Demokratiska västländers bidrag till FN:s militära insatser är av stor betydelse, dels för den militära kompetensen i FN-systemet och förmågan i respektive mission, dels för att upprätthålla trovärdigheten i FN som organisation. Sverige behöver sträva efter att kontinuerligt bidra i fredsbevarande FN-missioner.

 

Ställningstagande

Sverige har under många år deltagit i internationella insatser under FN-, Nato- och EU-flagg, alltid med ett FN-mandat i grunden. Även om deltagandet är lägre och antalet insatser färre nu jämfört med för några år sedan är de insatser som Sverige deltar i viktiga och gör skillnad i de länder där vi deltar. Det är alltjämt viktigt att Sverige deltar där och om vi kan göra skillnad. Den nationella försvarsplaneringen måste säkra att vi också kan ta vårt internationella ansvar. Sverige ska även i fortsättningen kunna och vilja delta i internationella insatser under Nato-, EU- och FN-flagg.

 

Ställningstagande

Vårt mål är en värld utan kärnvapen. Nedrustning och icke-spridning av kärnvapen är en central utrikes- och säkerhetspolitisk prioritering. Normen mot användning och innehav av kärnvapen måste förstärkas. Icke-spridnings­fördraget (NPT) har varit framgångsrikt för att förhindra spridning av kärnvapen, minska kärnvapenarsenalerna och underlätta fredlig användning av kärnenergi.

Trots de många framsteg som gjorts tidigare går utvecklingen i dag åt fel håll. Länder rustar upp och moderniserar sina kärnvapenarsenaler, misstron mellan länder har ökat, och Ryssland har lyft upp kärnvapnens roll i den egna militärdoktrinen. Behovet av åt gärder som minskar riskerna för kärnvapen­användning och som bidrar till ett bättre samarbetsklimat kunde inte vara större. Bristen på tillit mellan länder är ett akut problem, och Rysslands invasion av Ukraina och hot om kärnvapenanvändning är mycket oroväckan­de. Behovet av åtgärder som minskar riskerna för kärnvapenanvändning och som bidrar till ett bättre samarbetsklimat är enormt.

Det är självklart att Sverige ska fortsätta att ta ansvar för att försöka överbrygga skillnader mellan länder med och utan kärnvapen och driva på för konkreta åtaganden och framsteg.

Vårt mål är en kärnvapenfri värld. Icke-spridningsfördraget måste stärkas och kärnvapenmakternas vilja till nedrustning öka. Sverige ska ha en ledande roll i arbetet för kärnvapennedrustning. Denna nedrustning kan inte vara ensidig – den måste vara ömsesidig. Vi vill att Sverige som observatör till FN:s konvention om kärnvapenförbud (TPNW) aktivt ska bidra till att konventionen utvecklas så att den blir så effektiv som möjligt, vinner stöd globalt och leder till verklig nedrustning. Stockholmsinitiativet, som inleddes under vår regeringstid och som under svensk-tyskt ledarskap samlar en grupp länder, har lagt konkreta förslag när det gäller nedrustning och icke-spridning. Flera av Stockholmsinitiativets förslag fanns återgivna i det slutdokument från NPT:s översynskonferens i augusti 2022 som skulle antas. Ryssland valde dessvärre att återigen agera oansvarigt genom att blockera konsensus och förhindra att det antogs. Vi socialdemokrater kommer emellertid att fortsätta att verka konstruktivt och brobyggande för att åstadkomma konkreta steg för kärnvapennedrustning inom ramen för icke-spridningsfördraget (NPT). Sverige ska värna det internationella atomenergiorganet IAEA:s uppdrag att förhindra spridning av kärnvapen, liksom dess roll för strålsäkerhet och nukleärt säkerhetsskydd.

 

Ställningstagande

Ryssland satsar sedan ett antal år på att förnya sina kärnvapen och har ett nytt förhållningssätt, där de visar upp och hotar med sina vapen som en del av sitt säkerhets- och försvarspolitiska agerande. För Sverige blev detta tydligt redan påsken 2013 när Ryssland simulerade ett kärnvapenanfall mot vårt territorium. Ryssland har under 2022 trappat upp sin kärnvapenretorik och har nu vid flera tillfällen hotat med dessa vapen. Sedan början av 2023 har Ryssland pausat nedrustningsavtalet Nya Start som reglerar USA:s och Rysslands strategiska kärnvapenarsenaler. För Sverige är det också viktigt att få till stånd andra avtal, såsom avtalet om konventionella styrkor i Europa (CFE), vilket i och med dess flankbestämmelser har haft särskild betydelse för Sverige. Det är viktigt att det sker genom ömsesidig transparens och ömsesidigt förtroende. Vi förespråkar avspänning och nedrustning. Utifrån dagens säkerhetspolitiska läge gäller det att vara pragmatisk och realistisk, och därför ser vi det som nödvändigt att åter få med denna aspekt i Sveriges säkerhetspolitiska prioriteringar.

 

Ställningstagande

Sverige ska vara en tydlig röst i nedrustningsarbetet. Sverige ska vara pådrivande för att reducera kärnvapenhotet och medverka till en balanserad nedrustning. De avtal och samarbeten som finns ska stärkas.

Det är viktigt att arbetet med nedrustning fortsätter. Vi kommer att fortsätta arbeta för att upprätthålla och utveckla det globala icke-spridningsavtalet (NPT). Det handlar om att kärnvapenländer förbinder sig att inte sprida kärnvapenteknik till andra länder. Och länder som inte har kärnvapen lovar genom avtalet att själva inte utveckla sådana vapen. Dessutom går avtalet långsiktigt ut på att minska och på sikt avskaffa kärnvapen. Tyvärr ledde den senaste översynskonferensen av NPT i augusti 2022 inte till en gemensam slutsats. Rysslands krig mot Ukraina, hot om kärnvapenanvändning samt angreppet på kärnkraftverket Zaporizjzja skapade stora meningsskiljaktigheter. Ryssland lade slutligen in sitt veto mot slutsatserna. Men det får inte innebära att vi ger upp. När NPT ses över 2026 vill vi gärna att nya krav tillkommer för att höja trösklarna för användning av kärnvapen. Tilltron behöver stärkas för de nedrustningsavtal som ännu finns kvar. Det finns några få nedrustningsavtal och förtroendeskapande nedrustningssamarbeten som fortfarande fungerar. Vi ska inte göra något som riskerar dessa. Snarare måste det arbetet stärkas. Vi vill arbeta för att provstoppsavtalet nu träder i kraft.

Sverige ska vara en tydlig röst i nedrustningsarbetet, också efter inträdet i Nato. Det är många Natoländer som är tydliga i arbetet mot kärnvapen, och Sverige bör samarbeta med dessa länder för att föra nedrustningssamarbetet framåt.

 

Ställningstagande

Vi vill att Sverige som observatör till FN:s konvention om kärnvapenförbud (TPNW) aktivt ska bidra till att konventionen utvecklas så att den blir så effektiv som möjligt, vinner stöd globalt och leder till verklig nedrustning.

 

Ställningstagande

Den globala upprustningen när det gäller kärnvapen är mycket illavarslande. Internationell säkerhet ska vila på folkrätt, samarbete och ett starkt globalt regelverk under FN:s ledning. I ljuset av den säkerhetspolitiska utvecklingen i världen blir FN:s avtal om förbud mot kärnvapen särskilt viktigt. Genom Sveriges historia av militär alliansfrihet finns en unik röst som bör användas än tydligare för en global kärnvapennedrustning. Sveriges medlemskap i kärnvapenalliansen Nato gör det särskilt viktigt att markera mot kärnvapen. Användandet av kärnvapen är förödande för både människor och miljö.

Sverige ska inte stå bakom vare sig avskräckning med eller användning av kärnvapen. Det gäller oavsett om vi är medlemmar i militära allianser eller inte. Sverige bör förbjuda kärnvapen på sitt territorium i både freds- och krigstid. Sverige ska omgående signera FN:s avtal om förbud mot kärnvapen.

 

 

Ställningstagande

Helt autonoma vapensystem är vapen som förmår agera utan mänsklig kontroll. De är programmerade att agera på egen hand. Till skillnad från en obemannad drönare som kontrolleras av en pilot som fjärrstyr den har helt autonoma vapensystem förprogrammerade algoritmer som själva väljer ut sina mål.

De senaste tio åren har antalet länder och företag som arbetar med teknologin ökat kraftigt. Utvecklingen mot mindre och billigare system och allt mer avancerad AI gör det möjligt för allt fler länder och även icke-statliga aktörer att skaffa autonoma vapensystem. Till skillnad från kärnvapen krävs inte några råmaterial som är svåra och dyra att hantera. I dag utvecklar tolv stater autonoma vapensystem, däribland Kina, Ryssland, Frankrike, Storbritannien och USA. Även Sverige bidrar till utvecklingen genom företaget Saab som partner till det franska företaget Dassault.

Det finns redan en lång rad vapensystem i bruk som i olika utsträckning går att använda delvis autonomt. Fredsorganisationer varnar för hur regionala konflikter riskerar att utnyttjas i utvecklingen av systemen. Som exempel kan nämnas hur svaga och auktoritära regeringar på den afrikanska kontinenten har utvecklat semiautonoma vapen (som enkelt skulle kunna konverteras till helt autonoma vapensystem) i kampen mot våldsbejakande extremism. Man fruktar att Afrika kan bli ett experimentfält för automatiska vapensystem. Med tanke på Kinas ökande inflytande i Afrika är det en fråga av stor säkerhetspolitisk tyngd.

Artificiell intelligens (AI) är ett samlingsbegrepp för maskinbaserade system med förmåga att efterlikna mänsklig intelligens. Utvecklingen går snabbt framåt och har potential att ge en mängd ekonomiska och samhälleliga vinster. AI har därmed många positiva sidor och erbjuder omfattande möjligheter till utveckling och effektivisering, men det finns också mindre positiva sidor. Det handlar t.ex. om risker för bristande integritet, mer övervakning, gråzonsproblematik och inte minst allt mer avancerade helt autonoma vapensystem. AI-utvecklingen lyfter en rad frågor om bl.a. ägande, demokratisk kontroll och etiska principer.

I mars 2023 uppmanade en rad ledande AI-forskare och experter världen att pausa utvecklingen av AI i ett halvår medan vi ser över vilka risker som finns och hur de kan motverkas. Experterna menade att den nödvändiga försiktigheten och planeringen kring AI saknas. Det finns behov av en öppen och transparent debatt om AI och om den reglering som måste till. Att använda sig av AI i militära syften är inte i sig problematiskt. Det finns områden där teknologin kan användas för goda ändamål som t.ex. minröjning eller cybersäkerhet. Men att överlåta etiska avgöranden till algoritmer kan aldrig vara acceptabelt i en fri, demokratisk och rättssäker värld.

Frågan om autonoma vapensystem är minst sagt kontroversiell. I dag saknas ett tydligt regelverk för sådana vapen, trots att helt autonoma vapensystem har beskrivits som revolutionerande för framtida krigföring och betydelsen har jämförts med användandet av krut liksom med atombomben. En lång rad stater har efterlyst någon typ av reglering, och ytterligare andra vill se ett förbud. FN:s generalsekreterare António Guterres har kallat autonoma vapen ”moraliskt motbjudande och politiskt oacceptabla”.

Beslut som rör människors liv och hälsa kan inte överlåtas åt ett sådant system. Helt autonoma vapensystem sätter även ansvarsfrågan ur spel. Vem är ansvarig för folkrättsbrott begångna av en robot? Vem ska ställas till svars för mord på regimkritiker eller etnisk utrensning utförda av helt automatiska drönare? Fredsorganisationer varnar också för risken att autonoma vapensystem sänker trösklarna för krig, eftersom man inte behöver använda sig av soldater. Ett mycket litet antal personer kan med hjälp av systemen göra mycket stor skada.

Civilsamhällesorganisationer över hela världen har gått samman för att stoppa utvecklingen av autonoma vapensystem i kampanjen Stop Killer Robots. I FN pågår det sedan 2014 samtal om hur autonoma vapensystem ska hanteras. Sveriges engagemang i frågan har varit svagt, och man har i första hand drivit på för en politisk deklaration och en uppförandekod. Den förra regeringen visade dock ett visst engagemang och förordade ett förbud. Den nuvarande regeringen har däremot varit oroväckande tyst.

Flera av världens största vapenföretag arbetar med teknologi som kan användas i autonoma vapensystem, men utan att ha någon tydlig policy för hur man säkrar mänsklig kontroll. Ett fåtal företag har gjort klart att man anser att en människa alltid måste stå i kontakt med vapensystemet och ta de avgörande besluten. Det är tydligt att det inte räcker att lita till den goda viljan hos de företag som samtidigt genererar stora pengar på utvecklingen. Helautonoma vapensystem bör förbjudas enligt internationell lag. Sverige ska arbeta för en bindande internationell konvention mot helt autonoma vapensystem. Sverige ska aldrig vara med och främja utvecklingen av eller delta i någon annan verksam het som rör helt autonoma vapensystem.

 

Ställningstagande

I ett läge då det sker en militär upprustning i Nordafrika och Mellanöstern och spänningarna ökar mellan och inom länder finns det ett stort behov av länder som kan driva på för nedrustning och avspänning. Nedmonteringen av det iranska kärnenergiprogrammet är ett välkommet steg mot nedrustning. Ytterligare ett viktigt initiativ skulle vara att agera för att få till stånd en zon fri från massförstörelsevapen i Mellanöstern. Det skulle leda till deskalering i regionen. Stora områden i världen som Latinamerika, Centralasien, Sydostasien, Oceanien och Afrika är redan kärnvapenfria zoner. I dag vet vi att Israel har kärnvapen och att Nato placerat kärnvapenstridsspetsar i Turkiet.

Sverige bör som enskilt land såväl som medlem i EU och FN agera för att få till stånd en zon fri från massförstörelsevapen i Mellanöstern.

 

Särskilda yttranden

Om vårt förslag till ställningstagande i frågan om säkerhetspolitisk inriktning (reservation 2) avslås i en förberedande votering i kammaren avser vi att i huvudvoteringen stödja utskottets förslag.

 

Sverigedemokraterna delar utskottets ställningstagande om internationella insatser och har i Försvarsberedningen arbetat konstruktivt i frågan, vars slutsatser uttrycks och hänvisas till i utskottets ställningstagande.

Med anledning av detta följer vi inte upp vårt motionsyrkande gällande internationella insatser med något förslag till tillkännagivande till regeringen, utan förklarar vår hållning med detta särskilda yttrande.

 

Om vårt förslag till ställningstagande i frågan om nedrustning (reservation 14) avslås i en förberedande votering i kammaren avser vi att i huvudvoteringen stödja utskottets förslag.

 

Jag instämmer med utskottets ställningstagande vad gäller beslutet från dåvarande regeringen 2019 att inte ratificera konventionen om förbud mot kärnvapen. Det ska Sverige inte göra. Jag delar också synen att Sveriges inställning att inte underteckna konventionen tydliggjorts genom att Sverige inte deltog som observatör vid det andra partsmötet. Att delta vid varje partsmöte skulle kunna uppfattas som att Sveriges mål var att ansluta sig.

Jag vill dock samtidigt understryka att detta, för tydlighets skull, inte ska tolkas som att Sverige inte överhuvudtaget kan delta vid ett framtida partsmöte som observatör för att bl.a. läsa av utvecklingen och diskussionen. Det är viktigt att alltid verka för och värdera åtgärder för att hävda och om möjligt stärka NPT som vägen till kärnvapennedrustning och ökad säkerhet.

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Motionsyrkanden som avstyrks av utskottet