HB01SoU9: Genomförande av nya krav på upphettade tobaksvaror

Socialutskottets betänkande 2023/24:SoU9

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lag om ändring i lagen om tobak och liknande produkter.

Lagändringarna bygger på ett EU-direktiv och innebär att det införs ett förbud mot upphettade tobaksvaror med karakteristisk smak i lagen om tobak och liknande produkter. Vidare ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer få meddela föreskrifter om vilka upphettade tobaks­varor som ska anses ha karakteristisk smak.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 maj 2024.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena.

I betänkandet finns fem reservationer (SD, V, MP).

Behandlade förslag

Proposition 2023/24:54 Genomförande av nya krav på upphettade tobaks­varor.

Fem yrkanden i följdmotioner.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Inledning

Regeringens lagförslag

Utskottets ställningstagande

Övriga frågor

Utskottets ställningstagande

Reservationer

1. Illegal handel, punkt 2 (SD)

2. Alternativ formulering av bestämmelse, punkt 3 (V, MP)

3. Information och hälsovarningar, punkt 4 (V, MP)

4. Konsekvenser, punkt 5 (SD)

5. Folkhälsoeffekter, punkt 6 (SD)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet proposition 2023/24:54 Genomförande av nya krav på upphettade tobaksvaror och fem yrkanden i följdmotioner. Regeringens förslag till riksdagsbeslut och förslagen i motionerna finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen.

Utskottets överväganden

Inledning

Betänkandet är disponerat så att utskottet inleder med att behandla regeringens lagförslag och regeringens redovisning av ett tillkännagivande om följd­ändringar. Därefter behandlas motioner som innehåller förslag på tillkänna­givanden till regeringen.

Propositionen

Regeringen föreslår inledningsvis att upphettade tobaksvaror med karak­teristisk smak ska förbjudas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka upphettade tobaksvaror som ska anses ha karakteristisk smak. Det bör enligt regeringens bedömning inte föras in någon definition av upphettad tobaksvara i lagen.

Vidare gör regeringen bedömningen att förpackningar till sådana upp­hettade tobaksvaror som är en tobaksvara för rökning bör förses med hälsovarningar. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få meddela föreskrifter om hur hälsovarningarna ska utformas.

Regeringen gör också bedömningen att det tillsynsansvar som kommunen, länsstyrelsen och Folkhälsomyndigheten har i dag även bör omfatta de nya kraven. Folkhälsomyndigheten och kommunen bör få ta ut avgifter för sin tillsyn. Nuvarande sekretessbestämmelser bör omfatta även Folkhälso­myndighetens och kommunens tillsyn över de nya kraven.

Regeringen föreslår att de bestämmelser i lagen (2018:2088) om tobak och liknande produkter som är kopplade till det inte genomförda förbudet mot smaksatta vätskor för användning i elektroniska cigaretter ska tas bort. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela ytterligare föreskrifter om de avgifter som Folkhälsomyndigheten får ta ut för att ta emot, lagra, hantera, analysera och offentliggöra uppgifter som lämnas till myndigheten. Därutöver ska författningstekniska ändringar göras.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), här benämnd EU:s dataskyddsförordning, lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning och förordningen (2018:219) med komplette­rande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning utgör enligt regeringens bedömning tillräcklig reglering för den personuppgiftsbehandling som kan komma att ske vid tillsynen över upphettade tobaksvaror. Det behöver således inte införas någon ytterligare reglering av denna behandling.

Avslutningsvis föreslår regeringen att lagändringarna ska träda i kraft den 1 maj 2024. Regeringen gör bedömningen att det inte behöver införas några övergångsbestämmelser.

Redovisning av ett tillkännagivande om följdändringar

Europeiska kommissionen har antagit det delegerade direktivet (EU) 2022/2100 av den 29 juni 2022 om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/40/EU vad gäller upphävande av vissa undantag för upphettade tobaksvaror.

I samband med riksdagens behandling av propositionen Hårdare regler för nya nikotinprodukter (prop. 2021/22:200) avslog riksdagen förslaget till förbud i 2 kap. 6 a § lagen om tobak och liknande produkter, men biföll övriga lagförslag och tillkännagav för regeringen det som utskottet anförde om följd­ändringar (bet. 2021/22:SoU31 punkt 2 b, rskr. 2021/22:443). Av tillkänna­givandet följer att regeringen bör återkomma till riksdagen med lagförslag om nödvändiga följdändringar med anledning av att riksdagen har avslagit regeringens förslag till lag om ändring i lagen om tobak och liknande produkter i de delar det avser 2 kap. 6 a § (bet. 2021/22:SoU31 s. 16).

För att anpassa svensk rätt till det delegerade direktivet och för att tillmötesgå riksdagens tillkännagivande har det inom Socialdepartementet tagits fram en promemoria med förslag om ett förbud mot upphettade tobaksvaror med karaktäristisk smak. Genom förslagen i avsnitt 5.4 anser regeringen att riksdagens tillkännagivande är tillgodosett. Tillkännagivandet är därmed slutbehandlat.

I avsnitt 5.4 föreslår regeringen bl.a. att de bestämmelser i lagen om tobak och liknande produkter som är kopplade till det inte genomförda förbudet mot smaksatta vätskor för användning i elektroniska cigaretter ska tas bort. Regeringen skriver att det i propositionen Hårdare regler för nya nikotin­produkter (prop. 2021/22:200) föreslogs att en ny bestämmelse skulle föras in i 2 kap. 6 a § lagen om tobak och liknande produkter. Genom denna bestämmelse skulle smaksatta vätskor avsedda att konsumeras genom elektro­niska cigaretter förbjudas. Som en följd av förbudet föreslogs även ändringar i 1 kap. 2 §, 7 kap. 3 och 5 §§, 8 kap. 2 § och 11 kap. 6 § samt en ny övergångsbestämmelse.

Utskottets ställningstagande

Det har inte väckts någon motion som går emot att riksdagen nu antar regeringens lagförslag. Utskottet anser att riksdagen av de skäl som anförs i propositionen bör anta regeringens lagförslag.

Utskottet har inget att invända mot regeringens redovisning av tillkänna­givandet om följdändringar.

Propositionen

Upphettade tobaksvaror med karakteristisk smak förbjuds

Som framgår ovan föreslår regeringen att upphettade tobaksvaror med karakteristisk smak ska förbjudas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka upphettade tobaksvaror som ska anses ha karakteristisk smak.

Av propositionen framgår att två remissinstanser motsätter sig smak­begränsningar för upphettade tobaksvaror för att inte frånta vuxna rökare alternativ till cigaretter. De framför även att smakbegränsningar kan öka den illegala handeln och undergräva de offentliga intäkterna i form av uteblivna skatteintäkter.

Regeringen konstaterar att det måste föras in ett förbud mot upphettade tobaksvaror med karakteristisk smak i svensk rätt för att genomföra det delegerade direktivet. Direktivet lämnar inget utrymme för medlemsstaterna att avstå från att införa smakbegränsningar för upphettade tobaksvaror. Förbudet bör införas genom att upphettade tobaksvaror läggs till i uppräkningen i 2 kap. 1 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter över varor för vilka karakteristisk smak är förbjuden.

Lagrådet anser att bestämmelsen kan uttryckas tydligare genom att första stycket delas upp i två meningar och att förbuden i bestämmelsen byter plats.

I bestämmelsens första stycke finns i dag två olika förbud. Bestämmelsen inleds med ett förbud som innebär att vissa tobaksvaror inte får ha karakteristisk smak. Det andra förbudet innebär att inga tobaksvaror får innehålla tillsatser som har förbjudits enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 11 kap. 1 § samma lag. Tobaksvaror som strider mot förbuden får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden. En tobaksvara kan ha karakteristisk smak utan att innehålla otillåtna tillsatser. Förbud mot karakteristisk smak regleras i lagen, medan förbud mot andra tillsatser regleras genom föreskrifter på lägre nivå. Regeringen bedömer därför att bestämmelsen blir tydligast med nuvarande uppbyggnad där det lagreglerade förbudet kommer först och därefter förbudet som förutsätter kompletterande föreskrifter på lägre normnivå. Bestämmelsen bör därför inte omformuleras på det sätt som Lagrådet föreslår.

Krav på informationstext och kombinerade hälsovarningar

Som nämnts ovan gör regeringen bedömningen att förpackningar till sådana upphettade tobaksvaror som är en tobaksvara för rökning bör förses med hälsovarningar.

Enligt kommissionens delegerade direktiv (EU) 2022/2100 ska de krav på informationstexter och kombinerade hälsovarningar som i dag gäller för förpackningar till cigaretter, rulltobak och tobak för vattenpipa även gälla för upphettade tobaksvaror, i de fall den upphettade tobaksvaran utifrån sina egenskaper är en tobaksvara för rökning. Det delegerade direktivet innebär att förpackningar till upphettade tobaksvaror, i de fall de utifrån sina egenskaper bedöms vara en tobaksvara för rökning, kommer att behöva förses med mer omfattande hälsovarningar än i dag. Det saknas enligt regeringen förutsätt­ningar för att, som en remissinstans föreslår, utvidga kravet till alla upphettade tobaksvaror.

Nuvarande regler om tillsyn, avgifter och sekretess bör omfatta även de nya kraven

Regeringen gör, som framgår ovan, bedömningen att det tillsynsansvar som kommunen, länsstyrelsen och Folkhälsomyndigheten har i dag även bör omfatta de nya kraven. Folkhälsomyndigheten och kommunen bör få ta ut avgifter för sin tillsyn.

Utgångspunkten är att den som säljer varor som är förknippade med olika risker ska stå för kostnaderna för den tillsyn som behövs med anledning av detta. Mot denna bakgrund bör kommunen och Folkhälsomyndigheten ges möjlighet till full kostnadstäckning även för de kostnader som de kommer att ha för att utöva en effektiv tillsyn över de nya kraven. Vad flera remiss­instanser anger om att vissa kommuner inte anser sig kunna höja avgifterna på grund av andra intressen, såsom företagarvänlighet, utgör enligt regeringen inte skäl att frångå principen om att kostnaderna för kommunens och Folkhälsomyndighetens tillsyn ska täckas genom avgifter.

Motionerna

Illegal handel

I kommittémotion 2023/24:2809 av Carina Ståhl Herrstedt m.fl. (SD) yrkande 3 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att den illegala handeln inte ökar till följd av den nya lagstiftningen. I likhet med vad två remissinstanser framför finns det enligt motionärerna skäl att anta att den illegala handeln kan öka till följd av de smakbegränsningar som förväntas införas för upphettade tobaksvaror, vilket skulle kunna leda till ökade uteblivna skatteintäkter.

Alternativ formulering av bestämmelse

I kommittémotion 2023/24:2808 av Ulrika Westerlund m.fl. (MP) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att Lagrådets förslag till formulering av 2 kap. 1 § lagen om tobak och liknande produkter bör ersätta regeringens förslag till formulering. Motionärerna anför att Lagrådet föreslår en alternativ formu­lering av 2 kap. 1 § för att göra innebörden tydligare, och motionärerna instämmer i denna bedömning. Motionärerna ser inte att regeringen tar upp några argument för att den inte skulle vara bättre.

Information och hälsovarningar

I kommittémotion 2023/24:2808 av Ulrika Westerlund m.fl. (MP) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att Sverige bör införa krav på information och hälsovarningar även på upphettade tobaksprodukter som inte är avsedda för rökning. En remissinstans har föreslagit att kravet ska utvidgas till alla upphettade tobaksvaror. Även om det undantag som funnits nu tas bort när det gäller upphettade tobaksvaror för rökning menar remissinstansen alltså att även upphettade tobaksvaror som är rökfria tobaksvaror bör ingå. Regeringen bör undersöka hur det ska möjliggöras.

Konsekvenser

I kommittémotion 2023/24:2809 av Carina Ståhl Herrstedt m.fl. (SD) yrkande 2 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör följa upp och bevaka konsekvenser och ökade ekonomiska kostnader för företag. Motio­närerna anför att direktivet kommer att innebära konsekvenser för bl.a. svenska företag. Vad de ekonomiska konsekvenserna kommer att bli är ännu inte klarlagt. I propositionen föreslås att kommuner ska kunna ta ut avgifter för den tillsyn som förväntas. I dag har kommunerna enligt motionärerna inte vare sig tillräckliga resurser eller kompetens för den tillsyn som förväntas. Flera remissinstanser framhåller att olika intressen kommer att stå i motsats till varandra – avgifter för att säkerställa den tillsyn som förslaget innefattar eller en etablerad företagarvänlighet.

Folkhälsoeffekter

I kommittémotion 2023/24:2809 av Carina Ståhl Herrstedt m.fl. (SD) yrkande 1 föreslås ett tillkännagivande om att regeringen bör följa upp och kartlägga folkhälsoeffekterna av förslaget samt vid behov vidta åtgärder för att stärka det svenska folkhälsoarbetet. Att EU-direktivet innefattar nya krav för upphettade tobaksvaror är enligt motionärerna ett steg i fel riktning, och de befarar att det kan leda till negativa effekter på folkhälsan eftersom det direkt berör många människors alternativ till rökning. Motionärerna anser även att det är fel att cigarettrök i praktiken kommer att likställas med de mindre skadliga alternativen på marknaden.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar inledningsvis att regeringen föreslår att upphettade tobaksvaror med karakteristisk smak ska förbjudas. Av propositionen framgår att två remissinstanser motsätter sig smakbegränsningar för upphettade tobaksvaror för att inte frånta vuxna rökare alternativ till cigaretter. De framför även att smakbegränsningar kan öka den illegala handeln och undergräva de offentliga intäkterna i form av uteblivna skatteintäkter. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att det måste föras in ett förbud mot upphettade tobaksvaror med karakteristisk smak i svensk rätt för att genomföra det delegerade direktivet. Direktivet lämnar inget utrymme för medlemsstaterna att avstå från att införa smakbegränsningar för upphettade tobaksvaror. Förbudet bör införas genom att upphettade tobaksvaror läggs till i uppräk­ningen i 2 kap. 1 § första stycket lagen om tobak och liknande produkter över varor för vilka karakteristisk smak är förbjuden. Mot denna bakgrund finns det enligt utskottet inte skäl att föreslå någon åtgärd när det gäller frågan om illegal handel. Motion 2023/24:2809 (SD) yrkande 3 bör därmed avslås.

Som framgår ovan anser Lagrådet att bestämmelsen kan uttryckas tydligare genom att första stycket delas upp i två meningar och att förbuden i bestämmelsen byter plats. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att bestämmelsen blir tydligast med nuvarande uppbyggnad där det lagreglerade förbudet kommer först och därefter förbudet som förutsätter kompletterande föreskrifter på lägre normnivå. Bestämmelsen bör därför inte omformuleras på det sätt som Lagrådet föreslår. Motion 2023/24:2808 (MP) yrkande 1 bör därmed avslås.

Ett motionsyrkande tar upp frågan om information och hälsovarningar. Som nämnts ovan gör regeringen bedömningen att förpackningar till sådana upphettade tobaksvaror som är en tobaksvara för rökning bör förses med hälsovarningar. Enligt det delegerade direktivet ska de krav på informations­texter och kombinerade hälsovarningar som i dag gäller för förpackningar till cigaretter, rulltobak och tobak för vattenpipa även gälla för upphettade tobaks­varor, i de fall den upphettade tobaksvaran utifrån sina egenskaper är en tobaksvara för rökning. Det delegerade direktivet innebär att förpackningar till upphettade tobaksvaror, i de fall de utifrån sina egenskaper bedöms vara en tobaksvara för rökning, kommer att behöva förses med mer omfattande hälsovarningar än i dag. Det saknas enligt regeringen förutsättningar för att, som en remissinstans föreslår, utvidga kravet till alla upphettade tobaksvaror. Utskottet instämmer i detta och anser inte att det finns skäl för riksdagen att ta något initiativ. Motion 2023/24:2808 (MP) yrkande 2 bör avslås.

Utskottet instämmer också i regeringens bedömning att det tillsynsansvar som kommunen, länsstyrelsen och Folkhälsomyndigheten har i dag även bör omfatta de nya kraven. Folkhälsomyndigheten och kommunen bör få ta ut avgifter för sin tillsyn. Utgångspunkten är att den som säljer varor som är förknippade med olika risker ska stå för kostnaderna för den tillsyn som behövs med anledning av detta. Mot denna bakgrund bör kommunen och Folkhälsomyndigheten få möjlighet till full kostnadstäckning även för de kostnader som de kommer att ha för att utöva en effektiv tillsyn över de nya kraven. Vad flera remissinstanser anger om att vissa kommuner inte anser sig kunna höja avgifterna på grund av andra intressen, såsom företagarvänlighet, utgör enligt utskottet och regeringen inte skäl att frångå principen om att kostnaderna för kommunens och Folkhälsomyndighetens tillsyn ska täckas genom avgifter. Mot denna bakgrund finns det enligt utskottet inte skäl att föreslå någon åtgärd när det gäller frågan om konsekvenser. Motion 2023/24:2809 (SD) yrkande 2 bör därmed avslås.

Inte heller när det gäller frågan om folkhälsoeffekter anser utskottet att det finns skäl för riksdagen att ta något initiativ. Motion 2023/24:2809 (SD) yrkande 1 bör avslås.

Reservationer

Ställningstagande

Vi anser att regeringen bör vidta åtgärder för att säkerställa att den illegala handeln inte ökar till följd av den nya lagstiftningen. I likhet med vad två remissinstanser framför finns det enligt vår mening skäl att anta att den illegala handeln kan öka till följd av de smakbegränsningar som förväntas införas för upphettade tobaksvaror, vilket skulle kunna leda till ökade uteblivna skatte­intäkter.

 

Ställningstagande

Vi anser att Lagrådets förslag till formulering av 2 kap. 1 § lagen om tobak och liknande produkter bör ersätta regeringens förslag till formulering. Lagrådet föreslår en alternativ formulering av 2 kap. 1 § för att göra innebörden tydligare, och vi instämmer i denna bedömning. Vi ser inte att regeringen tar upp några argument för att den inte skulle vara bättre.

 

Ställningstagande

Vi anser att Sverige bör införa krav på information och hälsovarningar även på upphettade tobaksprodukter som inte är avsedda för rökning. En remiss­instans har föreslagit att kravet ska utvidgas till alla upphettade tobaksvaror. Även om det undantag som funnits nu tas bort när det gäller upphettade tobaksvaror för rökning menar remissinstansen alltså att även upphettade tobaksvaror som är rökfria tobaksvaror bör ingå. Regeringen bör undersöka hur det ska möjliggöras.

 

Ställningstagande

Vi anser att regeringen bör följa upp och bevaka konsekvenser och ökade ekonomiska kostnader för företag. Direktivet kommer att innebära konsek­venser för bl.a. svenska företag. Vad de ekonomiska konsekvenserna kommer att bli är ännu inte klarlagt. I propositionen föreslås att kommuner ska kunna ta ut avgifter för den tillsyn som förväntas. I dag har kommunerna enligt vår mening inte vare sig tillräckliga resurser eller kompetens för den tillsyn som förväntas. Flera remissinstanser framhåller att olika intressen kommer att stå i motsats till varandra – avgifter för att säkerställa den tillsyn som förslaget innefattar eller en etablerad företagarvänlighet.

 

Ställningstagande

Vi anser att regeringen bör följa upp och kartlägga folkhälsoeffekterna av förslaget samt vid behov vidta åtgärder för att stärka det svenska folkhälso­arbetet. Att EU-direktivet innefattar nya krav för upphettade tobaksvaror är enligt vår mening ett steg i fel riktning, och vi befarar att det kan leda till negativa effekter på folkhälsan eftersom det direkt berör många människors alternativ till rökning. Vi anser även att det är fel att cigarettrök i praktiken kommer att likställas med de mindre skadliga alternativen på marknaden.

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag