HB01SfU6: Effektivare verktyg vid inre utlänningskontroll

Socialförsäkringsutskottets betänkande 2023/24:SfU6

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i utlänningslagen och lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden.

Lagändringarna innebär att det ska införas en möjlighet för myndigheterna att vid en inre utlänningskontroll kroppsvisitera en utlänning för att söka efter pass eller andra identitetshandlingar och en möjlighet att omhänderta sådana handlingar. Det föreslås också att det ska förtydligas att en utlänning under vissa förutsättningar får tas med för utredning av hans eller hennes rätt att vistas i Sverige.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 2024.

Utskottet föreslår att riksdagen avslår motionsyrkandena.

I betänkandet finns två reservationer (V, C, MP).

Behandlade förslag

Proposition 2023/24:12 Effektivare verktyg vid inre utlänningskontroll.

Två yrkanden i följdmotioner.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Effektivare verktyg vid inre utlänningskontroll

Reservationer

1. Effektivare verktyg vid inre utlänningskontroll, punkt 1 (V, MP)

2. Uppföljning av de nya befogenheterna, punkt 2 (C)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2023/24:12 Effekti­vare verktyg vid inre utlänningskontroll.

Regeringen beslutade i april 2017 att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag som innebär att Polismyndigheten ges utökade möjligheter att dels ta fingeravtryck i identifieringssyfte, dels omhänderta pass eller andra identitetshandlingar. Utredningen fick även i uppdrag att lämna förslag på hur missbruk av resedokument, främlingspass och uppehållstillståndskort kan motverkas. Utredningen, som tog namnet Återvändandeutredningen (Ju 2017:09), överlämnade i november 2017 betänkandet Klarlagd identitet – Om utlänningars rätt att vistas i Sverige, inre utlänningskontroller och missbruk av identitetshandlingar (SOU 2017:93). Betänkandet har remissbehandlats. Vissa av utredningens förslag har lett till lagstiftning, se propositionen Vissa identi­tetsfrågor inom utlänningsrätten (prop. 2020/21:159, bet. 2020/21:SfU24, rskr. 2020/21:299). I denna proposition behandlar regeringen utredningens övriga lagförslag. Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet.

Med anledning av propositionen har det väckts två motioner. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1.

Utskottets överväganden

Bakgrund

Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd när han eller hon kommer till Sverige eller därefter, får Migrationsverket eller Polismyndigheten enligt 9 kap. 4 § utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, ta hand om hans eller hennes pass eller andra identitetshandlingar i väntan på att utlänningen får till­stånd att vistas här i landet eller lämnar det. När ett beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas, får den verkställande myndigheten ta hand om utlänningens pass eller andra identitetshandlingar till dess beslutet kan verk­ställas (9 kap. 5 § UtlL).

För att kontrollera om en utlänning har rätt att vistas i Sverige kan vissa myndigheter genomföra inre utlänningskontroller. En inre utlänningskontroll får endast genomföras om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning. Utlänningen är vid kontrollen skyldig att på begäran överlämna pass eller andra handlingar som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i Sverige (9 kap. 9 § UtlL).

En utlänning är efter kallelse skyldig att komma till Migrationsverket eller Polismyndigheten och lämna uppgifter om sin vistelse här i landet. Om personen inte gör det, får han eller hon hämtas genom Polismyndighetens försorg. Om det på grund av utlänningens personliga förhållanden eller av någon annan anledning kan antas att utlänningen inte skulle följa en kallelse, får han eller hon hämtas utan föregående kallelse (9 kap. 9 § UtlL).

Utlänningen är skyldig att stanna kvar för utredning i samband med kallelse eller hämtning, dock inte längre än vad som är nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar. En polisman får hålla kvar en utlänning som vägrar att stanna kvar för utredning (9 kap. 11 § UtlL).

Inre utlänningskontroller får utföras var som helst i landet och utförs i regel av Polismyndigheten. I vissa fall ska Kustbevakningen medverka.

I utlänningslagen finns bestämmelser om kroppsvisitation som utförs i samband med en inresekontroll och särskilda regler om verkställighet som gäller vid en sådan kroppsvisitation (9 kap. 2 § UtlL). Bestämmelserna innebär bl.a. att kroppsvisitationen inte får göras mer ingående än vad som krävs med hänsyn till ändamålet med åtgärden, att vittne om möjligt ska närvara och att det ska föras protokoll över åtgärden.

Den 1 augusti 2023 trädde lagen (2023:474) om polisiära befogenheter i gränsnära områden i kraft. Genom de nya befogenheterna får myndigheterna utökade möjligheter att i gränsnära områden ingripa mot enskilda för att kontrollera deras rätt till vistelse i Sverige. Den nya lagen innebär bl.a. att Polismyndigheten och Kustbevakningen får utföra inre utlänningskontroller i gränsnära områden även om förutsättningarna i 9 kap. 9 § UtlL inte är upp­fyllda.

Den nya lagen innebär även att myndigheterna får särskilda befogenheter att använda tvångsmedel vid inre utlänningskontroller som utförs i gränsnära områden. Befogenheterna innebär bl.a. att

–      en polisman eller kustbevakningstjänsteman får kroppsvisitera en utlän­ning som inte överlämnar pass eller andra identitetshandlingar, om det kan antas att utlänningen bär handlingarna på sig (5 §)

–      Polismyndigheten eller Kustbevakningen får omhänderta en utlännings pass eller andra identitetshandlingar, om det inte kan klarläggas att utlän­ningen har rätt att uppehålla sig i Sverige (6 §).

Propositionen

En möjlighet att söka efter pass

Regeringen föreslår att om en utlänning vid en inre utlänningskontroll inte på begäran överlämnar sitt pass eller någon annan handling som visar att han eller hon har rätt att uppehålla sig i Sverige, ska en polisman eller en tjänsteman vid Kustbevakningen få kroppsvisitera utlän­ningen och undersöka hans eller hennes bagage, om det kan antas att utlänningen har handlingarna med sig. Att enbart genomsöka föremål som utlän­ningen har med sig ska även andra anställda vid Polismyndigheten än en polis få göra. Vid åtgärderna ska samma regler om verkställighet gälla som vid kroppsvisitation som utförs i samband med en inresekontroll.

Regeringen motiverar sitt förslag med att det finns ett behov av att kunna klargöra identiteten på utlänningar som vistas i Sverige för att kunna bedöma deras rätt att uppehålla sig här. Identifieringen är enligt regeringen en nödvän­dig förutsättning för att kunna upprätthålla den reglerade invandringen, bekämpa brott och motverka skuggsamhället. Det är också viktigt för att kunna skydda barn och unga mot brott och exploatering. Det främsta verktyget för att klarlägga en utlännings identitet är normalt genom hans eller hennes hemlandspass eller andra identitetshandlingar. Inte minst med tanke på att förhållandevis få utlänningar lämnar in passhandlingar i asylärenden är det enligt regeringen angeläget att ge myndigheterna ytterligare verktyg för att bedöma om en utlänning har rätt att uppehålla sig här.

En möjlighet att omhänderta pass

Regeringen föreslår att om det i samband med en inre utlänningskontroll inte kan klarläggas att en utlänning har rätt att uppehålla sig i Sverige, ska Polismyndigheten eller Kustbevakningen få ta hand om utlänningens pass eller andra identitetshandlingar som har påträffats vid kontrollen. Handlingarna ska återlämnas om det framkommer att utlänningen har rätt att uppehålla sig i Sverige, om utlänningen får rätt att uppehålla sig i Sverige eller om utlän­ningen lämnar Sverige.

Regeringen konstaterar i propositionen att det saknas en möjlighet att omhänderta en utlännings pass eller andra identitetshandlingar om utlänningen inte ansöker om uppehållstillstånd eller det inte finns ett verkställbart beslut om avvisning eller utvisning. För att säkerställa att sådana handlingar finns i behåll är det enligt regeringen rimligt att dessa kan omhändertas vid en inre utlänningskontroll, även om utlänningen inte ansöker om uppehållstillstånd. En sådan åtgärd kan antas få positiv effekt på möjligheten att få personer som inte har rätt att stanna i landet att återvända.

Lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden innebar bl.a. att polismän och kustbevakningstjänstemän gavs utökade möjligheter att göra inre utlänningskontroller i gränsnära områden. Vid sådana kontroller får Polis­myndigheten och Kustbevakningen bl.a. omhänderta en utlännings pass eller andra identitetshandlingar. Regeringen förslag innebär att en helt motsvarande befogenhet att omhänderta en utlännings pass eller andra identitetshandlingar införs i utlänningslagen. För att undvika onödig dubbelreglering föreslår reger­ingen att 6 § lagen om polisiära befogenheter i gränsnära områden bör tas bort.

En möjlighet att ta med en utlänning för utredning

Regeringen föreslår att det ska förtydligas att en utlänning som är föremål för en inre utlänningskontroll får tas med för utredning. Skyldigheten att stanna kvar för utredning ska även gälla vid ett medtagande.

Regeringen anger som grund för dessa förslag att en inre utlänningskontroll många gånger kan genomföras på den plats där utlänningen påträffas men att det finns situationer då det är nödvändigt att ta med utlänningen från platsen för att kunna genomföra utredningen. Till exempel gäller detta om det kan antas att utlänningen inte skulle följa en kallelse att komma vid ett senare tillfälle för att lämna uppgifter om sin vistelse i landet.

Inom Polismyndigheten finns det olika uppfattningar om den rättsliga grunden för ett sådant medtagande är 9 kap. 9 § första stycket UtlL om hämtning utan föregående kallelse eller bestämmelserna om ett tillfälligt omhändertagande i 11 § polislagen (1984:387). Regeringen anger att ingen av dessa grunder framstår som direkt felaktig, men understryker att det är otill­fredsställande att det råder viss osäkerhet om vilket stöd det finns för att vidta tvångsåtgärder. Regeringen anser således att det finns skäl för att förtydliga bestämmelsen i 9 kap. 9 § UtlL så att det uttryckligen framgår att den även omfattar ett medtagande. I linje med detta bör det också finnas en skyldighet enligt 9 kap. 11 § UtlL för utlänningen att efter medtagandet stanna kvar för utredning på samma sätt som gäller vid kallelse och hämtning.

Regeringen anger att förslagen om medtagande och skyldigheten att stanna kvar innebär en ofrivillig frihetsinskränkning. Åtgärderna kan dessutom verk­ställas med tvång. Inskränkningarna är enligt regeringen dock tidsmässigt rela­tivt kortvariga. Skyldigheten att stanna kvar gäller inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar. Förslagen innebär inte heller någon rätt till placering i arrest eller någon annan motsvarande möjlighet till inlås­ning. Vid en samlad bedömning anser regeringen att det i vissa fall skulle kunna hävdas att de föreslagna åtgärderna innebär ett ingrepp i skyddet mot frihetsberövande, men att en ändamålsenligt utformad och effektiv utlännings­kontroll kräver att myndigheterna har verktyg för att genomföra kontrollen. Möjligheten att i vissa fall tvångsvis kunna ta med en utlänning från den initiala platsen för kontrollen och hålla kvar honom eller henne är ett viktigt led i detta. Oavsett om det i vissa fall skulle kunna hävdas att åtgärderna inne­bär en begränsning av skyddet mot frihetsberövande anser regeringen att åtgär­derna inte är för ingripande utan att intresset av att kunna genomföra en inre utlänningskontroll på ett effektivt och ändamålsenligt sätt väger tyngre än den enskildes rätt till frihet.

För att ge myndigheterna bättre förutsättningar att skydda barn är det enligt regeringen angeläget att förstärka möjligheterna att identifiera barn som riske­rar att fara illa. Samtidigt är det viktigt att skydda barnets integritet och säker­ställa att barnets mänskliga rättigheter inte kränks. Regeringen anser att försla­gen om medtagande och om att kvarstanna står i rimlig relation till det intresse de avser att tillgodose. Att särskild hänsyn ska tas till barnets bästa vid tillämp­ningen av de föreslagna reglerna framgår av 1 kap. 10 § UtlL och barnkonven­tionen samt betonas i Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om Poli­sens inre utlänningskontroll. Ett medtagande av barn ska alltså genomföras på ett barnvänligt och barnanpassat sätt och som vid all tvångsmedelsanvänd­ning ska en mindre ingripande åtgärd inte vara tillräcklig. Regeringen under­stryker att medtagande endast får användas som sista utväg och för kortast möjliga tid.

Konsekvenser

Enligt regeringens bedömning medför förslagen inte några konsekvenser i form av kostnader för myndigheterna som inte ryms inom befintliga anslag. Regeringen anger även att förslagen kan innebära besparingar för stat och kommun genom effektivare prövning av ansökningar om uppehållstillstånd och att fler utlänningar som vistas i Sverige utan tillstånd kan förväntas återvända.

Motionerna

I kommittémotion 2023/24:649 av Tony Haddou m.fl. (V) föreslås att riksdagen avslår propositionen. Motionärerna anför att myndigheterna redan har tillräckliga förutsättningar för att identifiera utlänningar vid inre utlänningskontroller samt att förslagen riskerar att leda till diskriminering och etnisk profilering. Förslagen är alltför ingripande och det saknas ett barnrättsperspektiv.

I kommittémotion 2023/24:1736 av Jonny Cato m.fl. (C) föreslås ett till­kännagivande om att om ett år följa upp om de utökade befogenheter som regeringen föreslår med syfte att i fler fall kunna klarlägga identiteten vid inre utlänningskontroll är ändamålsenliga.

Utskottets ställningstagande

Sverige har ett växande problem med olovlig vistelse. Det förekommer ett flöde över gränserna av personer som saknar rätt att resa in i landet och vistas här. Det förekommer även att personer reser in med hjälp av falska handlingar och lever här under falsk identitet.

Utskottet instämmer i regeringens bedömning att myndigheterna behöver effektiva verktyg för att kunna kontrollera att en person som vistas här har rätt att göra det och att ett viktigt led i den kontrollen är att personen kan identi­fieras. En effektivare identitetskontroll ger också myndigheterna ett bättre underlag för prövning av ansökningar om uppehållstillstånd och bidrar till att stärka återvändandearbetet. Genom förbättrade identitetskontroller stärks även myndigheternas förutsättningar att skydda barn som riskerar att fara illa, efter­som barn som lever tillståndslöst löper risk för att bli utnyttjade på olika sätt och att bli indragna i kriminalitet – i egenskap av brottsoffer såväl som för­övare.

Utskottet konstaterar att en inre utlänningskontroll endast får vidtas om det finns grundad anledning att anta att utlänningen saknar rätt att uppehålla sig här i landet eller om det annars finns särskild anledning till kontroll. Reger­ingen föreslår ingen ändring av detta. Inre utlänningskontroller får inte göras enbart på grund av att en person har ett utseende som uppfattas som utländskt eller på grund av att han eller hon talar ett visst språk eller har ett visst namn. Detta framgår av Rikspolisstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om Poli­sens inre utlänningskontroll (RPSFS 2011:4, FAP 273-1). Vidare ska både beslut om inre utlänningskontroll och beslut om kroppsvisitation dokumen­teras. Utskottet bedömer i likhet med regeringen därmed att bestämmelsen om en möjlighet att söka efter pass inte riskerar att tillämpas på ett diskriminerande sätt.

Enligt förslaget ska pass och andra identitetshandlingar som påträffas vid en inre utlänningskontroll återlämnas om det framkommer att utlänningen har rätt att uppehålla sig i Sverige, om utlänningen får en sådan rätt eller om utlänningen lämnar Sverige. För att säkerställa att handlingarna finns i behåll är det enligt utskottet rimligt att de kan omhändertas vid en inre utlännings­kontroll även om utlänningen inte ansöker om uppehållstillstånd. En sådan möjlighet kan bl.a. antas få positiv effekt på möjligheten att få personer som inte har rätt att stanna i Sverige att återvända till hemlandet.

Regeringen anser att det i vissa fall skulle kunna hävdas att de föreslagna åtgärderna innebär ett ingrepp i skyddet mot frihetsberövande men bedömer att åtgärderna oavsett detta inte är för ingripande, utan att intresset av att kunna genomföra en inre utlänningskontroll på ett effektivt och ändamålsenligt sätt väger tyngre än den enskildes rätt till frihet. Utskottet delar denna bedömning. Utskottet kan också konstatera att åtgärderna inte är mer ingripande än vad som redan i dag gäller vid hämtning och skyldigheten att stanna kvar för utredning i samband med kallelse och hämtning. Skyldigheten att stanna kvar gäller dessutom inte längre än nödvändigt och inte i något fall längre än sex timmar.

 Utskottet tillstyrker därmed regeringens proposition 2023/24:12 punkterna 1 och 2 och avstyrker motion 2023/24:649 (V).

Utskottet utgår från att regeringen följer upp de föreslagna lagändringarna och ser inte någon anledning att rikta ett tillkännagivande till regeringen om detta. Utskottet avstyrker därför även motion 2023/24:1736 (C).

Reservationer

Ställningstagande

Det bör inte införas några ytterligare möjligheter för myndigheterna att genomföra kontrollåtgärder för att identifiera utlänningar vid inre utlänningskontroller. Behovet av skydd för den enskildes integritet väger tyngre än behovet av att kunna kroppsvisitera en utlänning för att söka efter identitetshandlingar. Möjligheten att medta en utlänning för utredning är vidare alltför ingripande och tiden för skyldigheten att stanna kvar för lång. Risken för att människor utsätts för diskriminering och etnisk profilering är uppenbar. Regeringens förslag saknar vidare en utförlig redogörelse för i vilka fall och på vilken grund myndigheterna ska kunna vägra att lämna tillbaka omhändertagna identitetshandlingar. Regeringens förslag saknar en tydlig analys utifrån ett barnrättsperspektiv och åtgärdernas effektivitet kan också ifrågasättas.

Regeringens förslag bör avslås.

 

Ställningstagande

Flera olika åtgärder måste vidtas för att få på plats ett sammanhållet, effektivt och humant återvändande. Polisen har behov av ytterligare befogenheter i de fall en person inte självmant överlämnar identitetshandlingar. Samtidigt måste alla åtgärder som vidtas för att öka återvändandet vara proportionerliga och ändamålsenliga, särskilt åtgärder som kan vara integritetskränkande. Det är därför viktigt att en uppföljning görs av de utökade befogenheterna, för att säkerställa att de faktiskt har lett till att identiteten har kunnat klarläggas i fler fall. Denna uppföljning bör göras om ett år. Även barnperspektivet behöver beaktas och följas upp. Detta bör riksdagen ge regeringen till känna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag