HB01SfU2: Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom

Socialförsäkringsutskottets betänkande 2023/24:SfU2

Sammanfattning

Utskottet tillstyrker regeringens förslag om anslag för 2024 inom utgiftsom­råde 11, som uppgår till ca 60 miljarder kronor. Därmed avstyrker utskottet de alternativa budgetförslag som förts fram i motioner. Utskottet tillstyrker också regeringens förslag om ett bemyndigande om ekonomiska åtaganden.

I betänkandet finns två särskilda yttranden (C, MP). Ledamöterna från Cen­ter­partiet och Miljöpartiet avstår från ställningstagande när det gäller budget­be­slutet och redovisar i stället sina överväganden i särskilda yttranden.

Behandlade förslag

Proposition 2023/24:1 inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålder­dom.

Två yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2023/24.

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Budgetprocessen i riksdagen

Utskottets överväganden

Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 11

Statens budget inom utgiftsområde 11

Särskilda yttranden

1. Statens budget inom utgiftsområde 11 (C)

2. Statens budget inom utgiftsområde 11 (MP)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Motioner från allmänna motionstiden 2023/24

Bilaga 2
Regeringens och motionärernas anslagsförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens budgetproposition 2023/24:1 i de delar som gäller utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom och två motionsyrkanden från allmänna motionstiden 2023/24. Regeringens för­slag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Motionsförslagen finns också i bilaga 1.

I bilaga 2 finns en sammanställning av regeringens förslag till anslag för 2024 och de avvikelser från dessa som Cen­ter­partiet och Miljöpartiet föreslår i sina respektive budgetmotioner.

Under beredningen av ärendet har Pensionsmyndighetens vikarierande gene­raldirektör Kajsa Möller informerat utskottet om myndighetens arbete.

Budgetprocessen i riksdagen

Rambeslutsprocessen

Budgetprocessen innebär bl.a. att riksdagen i ett första steg genom ett beslut fastställer en utgiftsram för varje utgiftsområde. Utgiftsramen anger det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till (11 kap. 18 § tredje stycket riksdagsordningen).

Riksdagen har bifallit regeringens förslag och bestämt utgiftsramen för 2024 för utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom till 60 310 483 000 kronor (prop. 2023/24:1, bet. 2023/24:FiU1, rskr. 2023/24:47). I detta betänkande föreslår socialförsäkringsutskottet för riksda­gen hur anslagen för utgiftsområdet ska fördelas inom utgiftsområdesramen. Riksdagens ställningstagande till anslag och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden för utgiftsområdet ska göras genom ett enda beslut (11 kap. 18 § fjärde stycket riksdagsordningen).

Uppföljning av regeringens resultatredovisning

Regeringen ska enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) i budgetproposi­tionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som riksdagen har beslutat.

I utskottens uppgifter ingår att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § regeringsformen). Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. Riksdagen har beslutat om riktlinjer för bl.a. den löpande uppföljningen av regeringens resul­tatredovisning (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333–335).

Utskottet har mot den bakgrunden gått igenom regeringens resultatredovis­ning för utgiftsområde 11 i budgetpropositionen. Genomgången är ett underlag för utskottets behandling av budgetpropositionen och för den fortsatta mål- och resultatdialogen med regeringen.

Betänkandets disposition

Betänkandet har disponerats så att regeringens resultatredovisning behandlas först. Därefter behandlar utskottet de förslag i budgetpropositionen och de motionsförslag som gäller statens budget inom utgiftsområde 11.

 

Utskottets överväganden

Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 11

Propositionen

Riksdagen fattade 2022 beslut om ett nytt mål för utgiftsområde 11. För­månerna ska bidra till en god ekonomisk standard för kvinnor och män, såväl ensamstående som sammanboende, med låg eller ingen inkomstgrundad pen­sion (prop. 2022/23:1 utg.omr. 11, bet. 2022/23:SfU2, rskr. 2022/23:92).

Regeringen använder följande centrala indikatorer för att redovisa resulta­ten inom utgiftsområdet:

–      Ekonomisk standard och låg ekonomisk standard för pensionärer, fördelat på allmän inkomstgrundad pension.

–      Andelen pensionärer med låg ekonomisk standard.

–      Andelen kvinnor och män 65 år eller äldre som lever i materiell fattigdom.

–      Andelen pensionärer med låg ekonomisk standard med och utan förmåner.

–      Ekonomisk standard för kvinnor med änkepension i förhållande till andra kvinnor.

Enligt regeringens bedömning är målet om att förmånerna ska bidra till en god ekonomisk standard uppfyllt, eftersom förmånerna påtagligt dels bidrar till en ökad och god ekonomisk standard för pensionärer med små ekonomiska mar­gi­naler, dels minskar andelen pensionärer med låg ekonomisk standard. Rege­ringen anger att andelen pensionärer med låg ekonomisk standard enligt pro­gnosen för 2022 har minskat till 12 procent (på grund av höjningar av garan­tipensionen och fribeloppen i bostadstillägget). I resultatredovisningen mäts andelen med låg ekonomisk standard som den andel av befolkningen vars eko­nomiska standard understiger 60 procent av medianinkomsten för hela befolk­ningen. Regeringen är emellertid medveten om att den ekonomiska situatio­nen varierar inom pensionärskollektivet och att det fortfarande finns pensionärer som av olika anledningar lever under knappa ekonomiska förhållan­den. Ande­len pensionärer med låg ekonomisk standard hade dock varit nästan dubbelt så stor som i dag om dessa pensionärer inte hade fått del av förmånerna inom utgiftsområdet (23 i stället för 12 procent). För ensam­stående kvinnor och män med de lägsta allmänna inkomstgrundade pensio­nerna utgör förmånerna en relativt stor andel av den totala inkomsten. Även sett till inkomsten för samman­boende i den gruppen med lägst allmän inkomst­grundad pension utgör förmånerna en inte oväsentlig del av inkomsten, om än en mindre andel än för ensamstående pensionärer.

Regeringen uppger även att gruppen ensamstående kvinnor i genomsnitt har lägst ekonomisk standard, utgör den största andelen av pensionärerna med låg ekonomisk stan­dard och i störst utsträckning tar del av grundskyddet. Sett över tid och även till pensionärskollektivet som helhet befinner sig dock ande­len pensionärer med låg ekonomisk standard på en förhållandevis låg och sta­bil nivå. Under perioden 2020–2022 var andelen pensionärer med låg eko­no­misk standard lägre än bland befolkningen i övrigt.

Vidare anger regeringen att den materiella fattigdomen bland svenska pen­sio­närer är mycket låg och följaktligen att pensionärer i Sverige relativt sett lever under goda ekonomiska förhållanden jämfört med pensionärer i andra länder (EU-27). Sverige hör således till de länder i EU som har lägst andel pensionärer som lever i materiell fattigdom. År 2020 beräknades 2,3 procent av kvinnorna och 2,2 procent av männen i åldern 65 år och äldre leva i mate­riell fattigdom i Sverige.

Utskottets bedömning

Utskottet konstaterar att det sedan flera år pågår en dialog mellan riksdagen och regeringen om utvecklingen av den ekonomiska styrningen. Utskottet kon­staterar även att resultatredovisningen är ett viktigt underlag för utskottets bered­ning av budgetpropositionen. Regeringens redovisning och bedömning av de resultat som uppnåtts ska ha en klar och tydlig struktur, eftersom detta bidrar till en ökad förståelse för hur statliga anslagsmedel används och vilka resultat de får i förhållande till de mål som riksdagen har beslutat om.

Utskottet noterar att den aktuella resultatredovisningen är den första sedan det nya målet för utgiftsområdet trädde i kraft, dvs. att förmånerna ska bidra till en god ekonomisk standard för kvinnor och män, såväl ensamstående som samman­boende, med låg eller ingen inkomstgrundad pension. Utskottet kan också konstatera att regeringen använder en ny indikator – Ekonomisk stan­dard och låg ekonomisk standard för pensionärer, fördelat på allmän inkomst­grun­dad pension – för att redovisa resultaten inom utgiftsområdet. Indikatorn mäter det nya målet genom att visa om och hur utgiftsområdets förmåner bid­rar till att öka den ekonomiska standarden för pensionärer med låg eller ingen allmän inkomstgrundad pension. Detta synliggörs i resultatredovis­ningen genom dia­gram och analys.

Sett till gruppen med lägst allmän inkomstgrundad pension bidrog grund­skyddets förmåner till att den ekonomiska standarden i genomsnitt ökade med ca 58 000 kronor per år för ensamstående kvinnor. Både för gruppen ensam­stående män och för gruppen ensamstående kvinnor var det framför allt grund­skyddet som bidrog till ökningen i ekonomisk standard, men för ensamstående kvinnor bidrog även efterlevandeförmåner, främst änkepension. Samman­boende hade generellt sett en bättre ekonomisk ställning än ensamstående. När det gäller de sammanboende låg genomsnittet för gruppen med den lägsta all­männa inkomst­grundade pensionen förvisso relativt högt över gränsen för låg ekono­misk standard även utan utgiftsområdets förmåner.

Utskottet kan konstatera att det i Sverige finns ca 2,3 miljoner pensionärer. Av dessa får ca 70 procent del av någon av utgiftsområdets förmåner. Drygt 1 miljon pensionärer får garantipension. Åren 2021–2022 hade 2 procent av kvinnorna och 1 procent av männen endast garantipension och ingen inkomst­grundad pension.

Utskottet konstaterar vidare att regeringen bedömer att målet om att för­månerna ska bidra till en god ekonomisk standard för kvinnor och män, såväl ensamstående som sammanboende, med låg eller ingen inkomstgrundad pen­sion är uppfyllt. Bedömningen görs bl.a. mot bakgrund av att förmånerna på utgiftsom­rådet påtagligt dels bidrar till en ökad och god ekonomisk standard för pensio­närer med små ekonomiska marginaler, dels minskar andelen pensio­närer med låg ekonomisk standard.

Som tidigare år vill utskottet framhålla att utformningen av resultatredovis­ningen av utgiftsområde 11 gör innehållet lättöverskådligt och att använd­ningen av diagram och tabeller, ofta med värdena uppdelade på kvinnor res­pek­tive män, gör redovisningen tydlig.

Propositionen

Anslaget 1:1 Garantipension till ålderspension

Regeringen föreslår att anslaget 1:1 Garantipension till ålderspension bestäms till 30 228 900 000 kronor för 2024. Anslaget får användas för utgifter för garan­tipension till ålderspension samt särskilt pensionstillägg enligt socialför­säkringsbalken och lagen (2010:111) om införande av socialförsäkringsbalken (förkortad införandelagen).

Antalet ålderspensionärer beräknas öka. En lägre andel av de nya ålders­pensionärerna väntas dock ha garantipension. Antalet garantipensionärer för­väntas också öka till följd av att prisbasbeloppet förväntas öka i snabbare takt än följsamhetsindexeringen. Anledningen till detta är att den nivå av inkomst­pension som ger ett utbetalt belopp med garanti­pension höjs, liksom att grän­sen där garantipensionen är bortreducerad höjs. Att prisbasbeloppet ökar snabbare än följsamhetsindexeringen får även som följd att det genomsnittliga garantipensionsbeloppet väntas öka fram till 2026, vilket bidrar till ökade utgif­ter för anslaget.

Anslaget 1:2 Efterlevandepensioner till vuxna

Regeringen föreslår att anslaget 1:2 Efterlevandepensioner till vuxna bestäms till 8 175 200 000 kronor för 2024. Anslaget får användas för utgifter för omställ­ningspension, förlängd omställningspension, särskild efterlevande­pension och änkepension samt för utgifter för garantipension till dessa för­måner enligt socialförsäkringsbalken och införandelagen.

Änkepensionen avskaffades 1990 och ersattes då av den tidsbegränsade och könsneutrala omställningspensionen. Övergångsbestämmelserna till reformen innebär dock att änkepensionen kommer att finnas kvar under decennier, och nya änkepensioner beviljas fortfarande enligt det äldre systemet. Omställ­ningspensionen är tidsbegränsad till i normalfallet ett år och betalas endast ut till efterlevande som är yngre än 66 år medan änkepensionen ofta är livsvarig. Antalet kvinnor med änkepension beräknas minska med knappt 11 000 perso­ner per år. Antalet kvinnor och män med omställningspension kommer dock att vara i princip oförändrat. Sammantaget innebär detta att utgifterna på ansla­get beräknas minska med mellan 5 och 6 procent per år.

Anslaget 1:3 Bostadstillägg till pensionärer

Regeringen föreslår att anslaget 1:3 Bostadstillägg till pensionärer bestäms till 13 809 000 000 kronor för 2024. Anslaget får användas för utgifter för bostads­tillägg till pensionärer och särskilt bostadstillägg till pensionärer enligt socialförsäkringsbalken och införandelagen.

Utgifterna beräknas öka något på grund av stigande bostadskostnader, vil­ket bl.a. ökar de utbetalda beloppen för bostadstillägg, och att fler personer får bostadstillägg. Boendekostnaderna förväntas öka med 6,5 procent 2023 och 4 procent 2024. Pensionärers benägenhet att ansöka om förmånen påver­kar även anslagets kostnadsutveckling. Även pensionärernas inkomster och förmögen­heter påverkar statens utgifter för bostadstillägg. En generell trend under de senaste åren har varit att antalet ålderspensionärer har ökat, vilket har inneburit att antalet pensionärer som får bostadstillägg också har ökat. Ande­len av pen­sionärerna som får bostadstillägg har dock minskat under en tid.

Anslaget 1:4 Äldreförsörjningsstöd

Regeringen föreslår att anslaget 1:4 Äldreförsörjningsstöd bestäms till 1 298 200 000 kronor för 2024. Anslaget får användas till utgifter för äldre­försörjningsstöd enligt socialförsäkringsbalken.

Äldreförsörjningsstödet garan­terar en lägsta ekonomisk standard för perso­ner som är 66 år och äldre. Stödet är inkomstprövat och avräknas mot alla andra inkomster. I praktiken innebär det att äldreförsörjningsstöd lämnas till personer som är över 66 år och som inte har en tillräcklig pension, vilket oftast är personer som har bosatt sig i Sverige i ett relativt sent skede i livet. I decem­ber 2022 fick 23 700 personer äldreförsörjningsstöd, varav 13 500 kvinnor och 10 300 män. Antalet pensio­närer som får äldreförsörjningsstöd förväntas vara 24 400 personer 2024 och 25 600 personer 2025. Den huvudsakliga anled­ningen till att antalet personer som får äldreförsörjningsstöd beräknas öka under kommande år är att en större andel av dem som är födda 1938 eller senare är berättigade till förmånen jäm­fört med dem som är födda 1937 eller tidigare.

Anslaget 1:5 Inkomstpensionstillägg

Regeringen föreslår att anslaget 1:‌5 Inkomstpensionstillägg bestäms till 6 079 000 000 kronor för 2024. Anslaget får användas för utgifter för inkomst­pensionstillägg enligt socialförsäkringsbalken.

Inkomstpensionstillägg påver­kas av storleken på ålderspensionärernas inkomst­grundade allmänna ålders­pension och antalet år med pensionsgrun­dande inkomst. Eftersom förmånsbe­loppet inte indexeras så påverkas anslaget över tid av volymutvecklingen. Refor­men om justerade åldersgränser i pen­sionssystemet har en dämpande effekt på volymen. I december 2022 fick 1 260 300 personer inkomstpensions­tillägg, varav 776 300 kvinnor och 484 000 män. Antalet som får inkomst­pensionstillägg beräknas vara 1 237 100 personer 2023 respektive 1 247 200 personer 2024.

Anslaget 2:1 Pensionsmyndigheten

Regeringen föreslår att anslaget 2:1 Pensionsmyndigheten bestäms till 720 183 000 kronor för 2024. Anslaget får användas för P­ensionsmyndig­hetens förvaltningsutgifter. Anslaget får även användas för utgifter för den verksamhet som bedrivs av Min Pension i Sverige AB.

Till följd av en generell besparing minskas anslaget med 7 245 000 kronor. Anslaget ökas dock med 4 000 000 kronor för arbetet med att leverera uppgif­ter till och hantera under­rättelser från Utbetalningsmyndigheten.

Bemyndigande om särskild kredit

I propositionen föreslås att regeringen bemyndigas att för 2024 besluta om en kredit i Riksgäldskontoret för att tillgodose Pensionsmyndighetens behov av likviditet vid handel med fondandelar som inklusive tidigare utnyttjad kredit uppgår till högst 20 000 000 000 kronor.

Pensionsmyndigheten har en särskild kredit som ska användas för att finan­siera likviditetsbehovet i samband med fondhandeln inom ramen för premie­pensionssystemet. Behovet av krediten föranleds främst av det under­skott som uppstår på grund av samtida köp- och säljtransaktioner med olika likviddagar för fonderna och behovet av handelslagret i syfte att effektivisera handeln. Under 2023 har Fondtorgsnämnden påbörjat upphandling av fonder till pre­miepensionens fondtorg. Det innebär att en omfattande förflyttning av kapital kan ske fr.o.m. 2024, vilket innebär behov av en höjd kredit.

Krediten kan beslutas med stöd av 7 kap. 6 § budgetlagen.

Motionerna

Centerpartiet

I kommittémotion 2023/24:2731 av Martina Johansson m.fl. (C) föreslås att riksdagen anvisar 4 400 000 kronor mindre till utgiftsområde 11 än vad som föreslås i budgetpropositionen för 2024. Motionärerna föreslår en sänkning av pris- och löneomräkningen, vilket påverkar anslaget 2:1 Pensionsmyndig­heten.

Miljöpartiet

I kommittémotion 2023/24:2707 av Janine Alm Ericson m.fl. (MP) föreslås att riksdagen anvisar 7 245 000 kronor mer än vad som föreslås i budgetpro­positionen för 2024. Motionärerna anser inte att det bör göras en generell bespa­ring när det gäller anslaget 2:1 Pensionsmyndigheten.

Utskottets ställningstagande

Riksdagen har bestämt ramen för utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom till ca 60 miljarder kronor. Utskottet ska nu bestämma nivån på de olika anslagen inom utgiftsområdet.

Alla pensionärer, såväl kvinnor som män, ska kunna känna ekonomisk trygg­het när de lämnar arbetslivet, och de som har jobbat ett helt arbetsliv bör få tillräckliga pensioner som ger en ekonomiskt trygg ålderdom. Likaså är det viktigt att det finns en trygg grundnivå som möjliggör en god ekonomisk stan­dard även för dem som av olika skäl inte har kunnat arbeta. Den bärande prin­ci­pen i det allmänna pensionssystemet, livsinkomstprincipen, grundar sig på arbete och att det ska finnas en tydlig koppling mellan förvärvsinkomster under livet och den allmänna inkomstgrundade pensionen. Att personer som kan arbeta faktiskt arbetar är även centralt för att klara finansieringen av den generella välfärden, särskilt i ljuset av en åldrande befolkning. För att dagens pensionärer och framtidens pensionärer ska få en god ekonomisk tillvaro även på sikt är det således avgörande att alla som kan arbeta också gör det.

Utskottet är, liksom regeringen, medvetet om att den ekonomiska situa­tionen varierar inom pensionärskollektivet och att det fortfarande finns pen­sio­närer som av olika anledningar lever under knappa ekonomiska förhållan­den. Utskottet noterar emellertid att andelen pensionärer med låg ekonomisk stan­dard hade varit nästan dubbelt så stor som i dag om dessa pensionärer inte hade fått del av förmånerna inom utgiftsområdet (23 i stället för 12 procent).

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till anslagsfördelning inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom.

Utskottet har inget att invända mot regeringens förslag om bemyndigande för Pensionsmyndigheten.

Med det anförda tillstyrker utskottet proposition 2023/24:1 utgiftsområde 11 punkterna 1 och 2 och avstyrker motionerna 2023/24:2731 (C) och 2023/24:2707 (MP).

Särskilda yttranden

 

Eftersom riksdagsmajoriteten i det första steget av budgetprocessen har gett budgetpolitiken en annan inriktning än den vi önskar avstår jag från ställnings­tagande när det gäller anslagsfördelningen inom utgiftsområde 11. Center­par­tiets budgetalternativ bör ses som ett sammanhållet paket där inte någon eller några delar kan brytas ut och behandlas isolerat.

Centerpartiets förslag när det gäller statens budget finns i partimotion 2023/24:2733. Motionen behandlas i betänkande 2023/24:FiU1, och vårt sam­lade förslag framgår av reservation 7 i det betänkandet. I den motionen finns också vårt förslag till ram för utgiftsområde 11.

Förslaget till statens budget för 2024 inom utgiftsområde 11 läggs fram i kommittémotion 2023/24:2731. Vi föreslår en sänkning av pris- och löneom­räkningen, vilket medför en minskning av Pensionsmyndighetens förvalt­ningsanslag.

Sammantaget anvisar vi 4 400 000 kronor mindre än regeringen till utgifts­område 11 för 2024.

 

Riksdagen har genom sitt beslut den 29 november 2023 fastställt att de sam­lade utgifterna för utgiftsområde 11 inte får överstiga 60 310 483 000 kronor 2024 (bet. 2023/24:FiU1, rskr. 2023/24:47). Eftersom Miljöpartiets förslag till anslag inom utgiftsområdet ligger över den nivån kan jag inte reservera mig till förmån för detta förslag. Miljöpartiets budgetalternativ bör ses som en hel­het. Därför väljer jag att avstå från ställningstagande och lägger i stället fram ett särskilt yttrande om Miljö­partiets politik inom utgiftsområde 11.

Miljöpartiets förslag när det gäller statens budget finns i partimotion 2023/24:2689. Motionen behandlas i betänkande 2023/24:FiU1, och vårt sam­lade förslag framgår av reservation 8 i det betänkandet.

Förslaget till statens budget för 2024 inom utgiftsområde 11 läggs fram i kommittémotion 2023/24:2707. Vi avvisar regeringens förslag om en generell besparing när det gäller Pensionsmyndighetens förvaltningsanslag.

Sammantaget anvisar vi 7 245 000 kronor mer än regeringen till utgiftsom­råde 11 för 2024.

 

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Bilaga 2

Regeringens och motionärernas anslagsförslag

Anslag för 2024 inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom

Tusental kronor

Anslag		Regeringens förslag	Avvikelse från regeringen
			S	V	C	MP
1:1	Garantipension till ålderspension	30 228 900	±0	±0	±0	±0
1:2	Efterlevandepensioner till vuxna	8 175 200	±0	±0	±0	±0
1:3	Bostadstillägg till pensionärer	13 809 000	±0	±0	±0	±0
1:4	Äldreförsörjningsstöd	1 298 200	±0	±0	±0	±0
1:5	Inkomstpensionstillägg	6 079 000	±0	±0	±0	±0
2:1	Pensionsmyndigheten	720 183	±0	±0	−4 400	7 245
Summa för utgiftsområdet		60 310 483	±0	±0	−4 400	7 245