HB01NU17: Natura 2000-tillstånd i samband med ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen

Näringsutskottets betänkande 2023/24:NU17

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag och avslår motionsyrkandena.

Regeringens förslag innebär att Natura 2000-tillstånd inte ska vara en förut­sättning för att en bearbetningskoncession ska kunna beviljas. De föreslagna ändringarna syftar till att effektivisera koncessionsprövningen samtidigt som de EU-rättsliga kraven på en fullständig, exakt och slutlig bedömning av påverkan på livsmiljöer eller arter i ett Natura 2000-område kan tillgodoses.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2024.

I betänkandet finns tre reservationer (V, MP) och ett särskilt yttrande (S). I en reservation (MP) föreslås att riksdagen ska avslå regeringens förslag.

Behandlade förslag

Proposition 2023/24:126 Natura 2000-tillstånd i samband med ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen.

Tre yrkanden i följdmotioner.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Natura 2000-tillstånd i samband med ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen

Utskottets ställningstagande

Reservationer

1. Regeringens lagförslag, punkt 1 (MP)

2. Utredning om prövningen enligt miljöbalkens hushållningsbestämmelser, punkt 2 (V)

3. Utredning om prövningen enligt miljöbalkens hushållningsbestämmelser, punkt 2 – motiveringen (MP)

Särskilt yttrande

Regeringens lagförslag, punkt 1 (S)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2023/24:126 Natura 2000-tillstånd i samband med ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen. Med anledning av propositionen har två motioner väckts. En förteckning över de behandlade förslagen återfinns i bilaga 1. Regeringens lag­förslag finns i bilaga 2.

I propositionen finns en redogörelse för ärendets beredning fram till regeringens beslut om propositionen.

Utskottets överväganden

Bakgrund

Våren 2021 lämnade riksdagen ett tillkännagivande till regeringen om Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession (bet. 2020/21:NU16, rskr. 2020/21:257). Av tillkännagivandet framgår det att regeringen bör åter­komma till riksdagen med förslag som innebär att det görs tydligt att pröv­ningen av en ansökan om Natura 2000-tillstånd, i de fall ett sådant tillstånd behövs, ska göras i samband med prövningen av ansökan om tillstånd enligt miljöbalken. Ett Natura 2000-tillstånd ska enligt tillkännagivandet inte vara en förutsättning för att en bearbetningskoncession enligt minerallagen ska kunna beviljas.

Näringsdepartementet beslutade den 2 maj 2022 att ge en utredare i uppdrag att utreda frågan om prövning av Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bear­betningskoncession enligt minerallagen (N2022/01133). Den 28 februari 2023 överlämnades promemorian Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbet­ningskoncession enligt minerallagen (Ds 2023:5) till regeringen.

Regeringen har begärt in Lagrådets yttrande. Regeringen har delvis följt Lagrådets förslag.

Propositionen

Regeringens lagförslag

Prövning av gruvverksamhet är en process som kräver flera olika tillstånd. För att kunna påbörja gruvverksamhet krävs att verksamhetsutövaren har en beviljad bearbetningskoncession enligt minerallagen (1991:45), men också att det finns ett miljötillstånd enligt miljöbalken. I dag är vidare ett s.k. Natura 2000-tillstånd, i de fall ett sådant tillstånd krävs, en förutsättning för att en ansökan om bearbetningskoncession ska kunna beviljas.

Regeringen föreslår i propositionen ändringar i minerallagen som innebär att bestämmelserna om Natura 2000-tillstånd i 4 kap. 8 § miljöbalken inte ska tillämpas, vilket medför att ett Natura 2000-tillstånd inte ska vara en förut­sättning för att en ansökan om bearbetningskoncession ska kunna beviljas. Vidare föreslås ett förtydligande om att bergmästarens bedömning i kon­cessionsärendet inte ska vara bindande för efterföljande bedömningar av Natura 2000-frågan.

Regeringen föreslår vidare ett förtydligande om att uppgifterna i miljökon­sekvensbeskrivningen ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för prövningen av koncessionsansökan. I och med detta tydliggörs enligt regeringen att uppgifterna i miljökonsekvensbeskrivningen ska ha den om­fattning och detaljeringsgrad som är rimlig med hänsyn till att vissa frågor kan bedömas bättre i samband med miljötillståndsprövningen. Det innebär, menar regeringen, att uppgifterna om påverkan på Natura 2000-områden i miljökon­sekvensbeskrivningen inte behöver vara lika omfattande och detaljerade som i en ansökan om Natura 2000-tillstånd enligt 7 kap. miljöbalken samt att uppgifterna om eventuell påverkan på Natura 2000-områden kan anpassas till den prövning enligt hushållningsbestämmelserna i 3 kap. och 4 kap. 1–7 §§ miljöbalken som ska göras i koncessionsärendet.

Regeringen bedömer att koncessionsprövningen genom de föreslagna ändringarna effektiviseras och att förutsebarheten ökar. Samtidigt tillgodoses de EU-rättsliga kraven på en fullständig, exakt och slutlig bedömning av påverkan på livsmiljöer eller arter i ett Natura 2000-område. Även hand­läggningstiderna bedöms minska eftersom prövningen av Natura 2000-tillstånd ska göras en gång för varje enskilt ärende. Det leder enligt regeringen till en effektivare fördelning av resurser, både för de sökande bolagen och för myndigheterna.

Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft den 1 juli 2024. De nya bestämmelserna bör tillämpas även på ärenden där en ansökan har lämnats in före ikraftträdandet. Regeringen bedömer därmed att det inte behöver införas några övergångsbestämmelser.

Riksdagens tillkännagivanden

I propositionen framhåller regeringen att den föreslår ändringar i minerallagen i enlighet med det tillkännagivande om Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession som riksdagen lämnade till regeringen våren 2021 (bet. 2020/21:NU16, rskr. 2020/21:257). Regeringen anger i propositionen att tillkännagivandet därmed är tillgodosett och slutbehandlat.

I propositionen redovisas även att riksdagen har tillkännagett för regeringen att den snarast bör vidta nödvändiga åtgärder för att förenkla och förkorta tillståndsprocesserna för gruv- och mineralnäringen (bet. 2018/19:NU11 punkt 1, rskr. 2018/19:209). Av tillkännagivandet framgår det att regeringen bör återkomma till riksdagen med en redovisning av vilka åtgärder som har vid­tagits. Riksdagen har därtill tillkännagett för regeringen det som utskottet anför om tillståndsprocesser och handläggningstider (bet. 2020/21:NU18 punkt 1, rskr. 2020/21:228). Enligt tillkännagivandet ska regeringen senast den 30 juni 2022 återkomma till riksdagen med förslag på förenklade tillstånds­processer och kortare handläggningstider för gruv- och mineralnäringen. Regeringen anger i propositionen att dessa tillkännagivanden inte är slut­behandlade. 

Motionerna

I kommittémotion 2023/24:2872 föreslår Lorena Delgado Varas m.fl. (V) ett tillkännagivande till regeringen om att tillsätta en utredning med uppdraget att lämna författningsförslag i syfte att flytta den prövning som krävs enligt miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden från koncessionsprövningen till miljöprövningen. Motionärerna framhåller att de i sak tillstyrker förslagen i propositionen men menar att det är problematiskt att prövningen av 3 och 4 kap. i miljöbalken kan fortsätta göras i samband med koncessionsprövningen. Enligt motionärerna bör koncessionsprövningen begränsas till att endast ta ställning till om det finns ekonomi i malmfyndig­heten och om ensamrätten till den, och frågan om markanvändning och bedömningen av vilka intressen som ska ha företräde flyttas till miljö­prövningen.

I kommittémotion 2023/24:2874 av Elin Söderberg m.fl. (MP) yrkande 1 föreslår motionärerna att riksdagen ska avslå förslaget i propositionen om ändring i minerallagen. Motionärerna anger bl.a. att det framstår som osanno­likt att de föreslagna ändringarna kan leda till en tydligare, effektivare och mer förutsägbar koncessionsprövning utan i stället riskerar att bidra till nya moment av rättsosäkerhet. Motionärerna framhåller även att det är proble­matiskt att dela upp prövningen enligt miljöbalkens bestämmelser om riks­intressen och föra över en del av den till prövningen enligt miljöbalken. En sådan ordning skulle enligt motionärerna skapa en otydlighet om hur de olika prövningarna ska förhålla sig till varandra. Motionärerna föreslår mot den bakgrunden i yrkande 2 ett tillkännagivande om en ändrad skrivning i 4 kap. 2 § minerallagen. Motionärerna instämmer i de synpunkter som Lagrådet har lämnat till regeringen, bl.a. när det gäller paragrafens fjärde och femte stycke och att tillägget i sjätte stycket bör utgå.

Utskottets ställningstagande

Inledning

Utskottets ställningstagande redovisas under följande rubriker:

–      Regeringens lagförslag

–      Utredning om prövningen enligt miljöbalkens hushållningsbestämmelser

Regeringens lagförslag

Som det har redogjorts för i det föregående innebär regeringens förslag om ändringar i minerallagen att ett Natura 2000-tillstånd inte ska vara en förut­sättning för att en ansökan om bearbetningskoncession ska kunna beviljas. Regeringen har även föreslagit att kraven på miljökonsekvensbeskrivningen ska anpassas till koncessionsprövningen.

Utskottet ser positivt på regeringens förslag. Det är utskottets uppfattning att dessa lagändringar kan bidra till en effektiviserad koncessionsprövning, bl.a. eftersom prövningen av Natura 2000-tillstånd endast ska göras en gång för varje enskilt ärende och kommer att ske vid en tidpunkt då det är möjligt att bedöma hela verksamheten och dess eventuella påverkan på de värden som ska skyddas inom ett Natura 2000-område. Förslaget innebär också att den stegvisa prövningen enligt minerallagen upprätthålls och att förutsebarheten ökar. Det kan även leda till en effektivare fördelning av resurser, både för de sökande bolagen och för myndigheterna. Förslaget bedöms tillgodose de EU-rättsliga kraven på en fullständig, exakt och slutlig bedömning av påverkan på livsmiljöer eller arter i ett Natura 2000-område.

Utskottet noterar också att regeringen framhåller att de föreslagna ändring­arna i minerallagen är i enlighet med det tillkännagivande om Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession som riksdagen lämnade till regeringen våren 2021 och att tillkännagivandet därmed anses vara tillgodosett och slutbehandlat. Regeringen anger vidare att tillkännagivanden dels om åtgärder för att förenkla och förkorta tillståndsprocesserna för gruv- och mineralnäringen, dels om förenklade tillståndsprocesser och kortare hand­läggningstider inte är slutbehandlade. Utskottet gör ingen annan bedömning än regeringen när det gäller tillkännagivandena.

I en motion föreslås att propositionen bör avslås och att riksdagen ska göra ett tillkännagivande om en ändrad formulering av förslagen i 4 kap. 2 § minerallagen. Med anledning av dessa förslag vill utskottet framhålla att det delar regeringens bedömning om det tillägg som förtydligar att uppgifterna i miljökonsekvensbeskrivningen vid ansökan om bearbetningskoncession inte kräver samma omfattande och detaljerade underlag som den miljökonsekvens­beskrivning som görs i samband med ansökan om miljötillstånd. Dessa frågor bedöms bättre i samband med miljötillståndsprövningen. Utskottet står även bakom regeringens förslag när det gäller förtydligandet om att bergmästarens bedömning i koncessionsärendet inte är bindande för efterföljande bedöm­ningar av Natura 2000-frågan.

Därmed tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker motions­yrkandena.

Utredning om prövningen enligt miljöbalkens hushållnings­bestämmelser

I en motion förordas att regeringen ska tillsätta en utredning med uppdrag att lämna författningsförslag som syftar till att även flytta den prövning som krävs av hushållningsbestämmelserna i 3 och 4 kap. 1–7 §§ miljöbalken från koncessionsprövningen till miljöprövningen.

Utskottet kan konstatera att koncessionsprövningen, även efter att det nu aktuella lagförslaget har trätt i kraft, kan omfatta en prövning av bestämmel­serna enligt 3 och 4 kap. miljöbalken. Därmed kommer det i koncessionspröv­ningen fortsättningsvis att göras en bedömning av om verksamheten går att förena med en lämplig användning av mark- och vattenresurser och kan genomföras på ett sätt som inte påtagligt skadar ett områdes natur- och kulturvärden. Vidare noterar utskottet att regeringen i propositionen gör bedömningen att en flytt av hela prövningen av 3 och 4 kap. miljöbalken från koncessionsprövningen till miljöprövningen är en ändring som skulle kräva en särskild utredning och att detta inte är en fråga som kan hanteras inom ramen för det aktuella lagstiftningsärendet. Utskottet delar denna bedömning. Vidare ser utskottet inget skäl för riksdagen att i nuläget ställa sig bakom förslaget i motionen och förorda en sådan utredning.

Därmed avstyrks motionen.

Reservationer

Ställningstagande

Regeringen föreslår i propositionen att prövningen av påverkan på Natura 2000-områden enligt 3 och 4 kap. miljöbalken ska göras i samband med miljö­tillståndsprövningen i stället för vid ansökan om bearbetningskoncession. Jag är av uppfattningen att översynen av prövningssystemet för gruvverksamhet har missgynnats av att den utredning som ligger till grund för regeringens förslag inte också har utrett och lämnat förslag på författningsändringar när det gäller prövningen av riksintressen i 3 och 4 kap. miljöbalken. Natura 2000-områden är i sin helhet av riksintresse. Såsom lagstiftningen ser ut i dag prövas riksintressen endast i samband med ansökan om bearbetningskoncession. Jag menar att det är problematiskt att dela upp prövningen av riksintressen och föra över en del av den till miljöprövningen såsom regeringen har föreslagit. Jag befarar att den föreslagna ordningen inte kommer att nå det eftersträvade målet om en tydligare, effektivare och mer förutsägbar prövningsordning utan i stället bidra till att skapa otydlighet om hur de olika prövningarna ska förhålla sig till varandra och därmed skapa nya moment av rättsosäkerhet. Mot denna bakgrund anser jag att riksdagen bör avslå propositionen.

När det gäller det föreslagna femte stycket i 4 kap. 2 § minerallagen som innebär ett förtydligande om att bergmästarens bedömning i koncessions­ärendet inte är bindande för efterföljande bedömningar av Natura 2000-frågan när en verksamhet prövas enligt miljöbalken, anser jag att det i bestämmelsen borde finnas en tydligare hänvisning till både 7 kap. 28 a och 28 b §§ i miljö­balken.

Vidare delar jag den uppfattning som Lagrådet har framfört i sitt yttrande om att det föreslagna tillägget i 4 kap. 2 § sjätte stycket minerallagen bör utgå. Tillägget, som innebär att uppgifterna i miljökonsekvensbeskrivningen ska ha den omfattning och detaljeringsgrad som behövs för prövningen av koncessionsansökan, kan enligt min mening inte anses innebära något förtyd­ligande. Jag menar därför att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag på ändringar i minerallagen som beaktar Lagrådets synpunkter när det gäller 4 kap. 2 § minerallagen.

Sammanfattningsvis avstyrker jag regeringens lagförslag och förordar att riksdagen ställer sig bakom det ovan anförda och ger detta regeringen tillkänna.

 

Ställningstagande

Nuvarande ordning som innebär att Natura 2000-tillstånd ska sökas i ett tidigt skede av prövningsprocessen är problematisk, särskilt när det gäller risken att ett tidigt meddelat tillstånd kan behöva omprövas när den slutliga miljö­prövningen genomförs. Denna ordning kan inte anses vara effektiv och det finns därför fördelar med regeringens förslag att Natura 2000-tillstånd ska sökas först i samband med prövningen enligt miljöbalken. Jag har därför i det föregående ställt mig bakom regeringens förslag i propositionen. Det som däremot är problematiskt med regeringens förslag är att prövningen av 3 och 4 kap. miljöbalken kan fortsätta göras i koncessionsprövningen. Jag anser att den bedömning av hur man bäst hushållar med mark och vatten och värnar riksintressen i stället bör göras samlat när hela verksamhetens fullständiga omfattning är känd. Koncessionsprövningen bör därmed begränsas till att endast ta ställning till om det finns ekonomi i malmfyndigheten och om ensamrätten till densamma, och frågan om markanvändning och en bedömning av vilka intressen som ska ha företräde, dvs. frågan om vad marken är bäst lämpad för, bör flyttas till miljöprövningen.

Därmed anser jag att regeringen bör tillsätta en utredning för att lämna författningsförslag som syftar till att flytta den prövning av hushållnings­bestämmelserna i miljöbalken som krävs från koncessionsprövningen till miljöprövningen.

Detta bör riksdagen ställa sig bakom och ge regeringen till känna.

 

Ställningstagande

I en motion föreslås det att regeringen ska tillsätta en utredning med uppdrag att lämna författningsförslag som syftar till att även flytta den prövning som krävs enligt miljöbalkens bestämmelser om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. miljöbalken från koncessionsprövningen till miljöprövningen.

Prövningen av bestämmelserna om hushållning med mark- och vatten­områden i 3 och 4 kap. miljöbalken bör genomföras under miljöprövningen och ske samlat när hela verksamhetens fullständiga omfattning är känd. Mot den bakgrunden finner jag det anmärkningsvärt att regeringen inte lät utreda frågan i samband med att prövningen av Natura 2000-tillstånd sågs över. Jag anser däremot att det inte finns skäl för riksdagen att i nuläget lämna ett till­kännagivande till regeringen i enlighet med vad som föreslås i motionen.

Därmed avstyrks motionsyrkandet.

Särskilt yttrande

Frågan om att tydliggöra när i tillståndsprocessen ett Natura 2000-tillstånd ska behandlas är enligt gruv- och mineralnäringen angelägen. Den 2 maj 2022 beslutade därför den tidigare regeringen att tillsätta en utredare med uppdraget att utreda frågan om prövning av Natura 2000-tillstånd vid ansökan om bearbetningskoncession enligt minerallagen. Det är bra att regeringen nu går vidare med de förslag som presenterades av utredningen. Vi har i det före­gående ställt oss bakom förslagen i propositionen om att Natura 2000-till­ståndsprövningen ska kunna göras i samband med prövningen av miljötill­stånd och inte i samband med bearbetningskoncessionsprövningen. Vi bedömer att det är positivt att det även fortsättningsvis kommer att vara möjligt för verksamhetsutövare att ansöka om Natura 2000-tillstånd innan bear­betningskoncessionen, om och när det är lämpligt.

Vidare bedömer vi att propositionen är i linje med minerallagens primära syfte, vilket bör möjliggöra en effektivare tillståndsprövning och ett bättre användande av landets mineralresurser. De föreslagna ändringarna är därför positiva för såväl myndigheter som andra aktörer eftersom processen blir tydligare, mer förutsägbar och minskar osäkerheter för aktörer och investerare. Vi bedömer därtill att myndigheternas handläggningstid för Natura 2000-tillstånd kommer att förkortas, vilket förväntas ge Bergsstaten större möjlighet att handlägga ärenden snabbare och på ett mer kostnadseffektivt sätt. För de privata aktörerna innebär förändringen ett tidigare besked om ensamrätt till en fyndighet och den processuella rådigheten över området, vilket krävs vid ansökan om miljötillstånd. En tydlig och förutsägbar process leder även till större investeringsvilja i den svenska gruvnäringen.

Vi har även instämt i regeringens bedömning att övergångsbestämmelser inte är nödvändigt. De ärenden som Bergsstaten i dag har vilande i väntan på ett laga kraftvunnet Natura 2000-tillstånd, i de fall ett sådant krävs, kommer genom förslaget att kunna avgöras. Bergsstatens handläggningstider kommer således att förkortas även för redan pågående ärenden.

När det gäller de två tillkännagivanden som riksdagen tidigare har lämnat till regeringen, dels om att snarast vidta nödvändiga åtgärder för att förenkla och förkorta tillståndsprocesserna för gruv- och mineralnäringen, dels om att senast den 30 juni 2022 återkomma till riksdagen med förslag på förenklade tillståndsprocesser och kortare handläggningstider, delar vi, som vi tidigare redogjort för, regeringens bedömning att dessa inte är slutbehandlade. Vi ställer oss däremot frågande till vad som ger regeringen anledning att dra ut på tiden med hanteringen av dessa tillkännagivanden, inte minst utifrån kommissionens förslag till förordning om kritiska och strategiska råmaterial – European Critical Raw Materials Act – som tveklöst kommer att innebära krav och förtydligande i lagstiftningen och betydligt hårdare krav på en förkortad tillståndsprövning.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag