HB01KU9: Tryck- och yttrandefrihet, massmediefrågor

Konstitutionsutskottets betänkande 2023/24:KU9

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen avslår samtliga motioner om tryck- och yttrandefrihet och om massmediefrågor som behandlas i betänkandet. Motionsyrkandena rör bl.a. frågor om översyn av brottet hets mot folkgrupp i grundlagarna, yttrandefrihet på internet och reglering av techjättarna, en granskningsfunktion för utländska direktinvesteringar i svenska medieföretag, begränsning av sökbarheten när det gäller vissa personuppgifter, språkbruket i radio och tv samt reklam riktad mot barn.

I betänkandet finns fem reservationer (S, SD, V, C).

Behandlade förslag

Cirka 40 yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2023/24.

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Översyn av brottet hets mot folkgrupp i grundlagarna

Yttrandefrihet på internet och reglering av techjättarna

Granskningsfunktion för utländska direktinvesteringar i svenska medieföretag

Begränsa sökbarheten när det gäller vissa personuppgifter

Språkbruket i radio och tv

Reklam riktad mot barn

Motioner som bereds förenklat

Reservationer

1. Yttrandefrihet på internet och reglering av techjättarna, punkt 2 (SD)

2. Yttrandefrihet på internet och reglering av techjättarna, punkt 2 (C)

3. Granskningsfunktion för utländska direktinvesteringar i svenska medieföretag, punkt 3 (C)

4. Begränsa sökbarheten när det gäller vissa personuppgifter, punkt 4 (S, V)

5. Reklam riktad mot barn, punkt 6 (SD)

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag

Motioner från allmänna motionstiden 2023/24

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet ca 40 yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2023/24. Av dessa behandlas 15 motionsyrkanden i förenklad ordning eftersom de rör samma eller i huvudsak samma frågor som riksdagen har behandlat tidigare under valperioden.

Motionsyrkandena handlar om översyn av brottet hets mot folkgrupp i grundlagarna, yttrandefrihet på internet och reglering av techjättarna, en granskningsfunktion för utländska direktinvesteringar i svenska medieföretag, begränsning av sökbarheten när det gäller vissa personuppgifter, språkbruket i radio och tv, reklam riktad mot barn, stärkt skydd för journalister, förtroendevalda och konstnärer, stöd till medieföretag för investeringar i säkerhetsåtgärder, begränsning av spridning av pornografi och grova våldsskildringar, en evenemangslista, pressetik samt en parlamentarisk utredning om framtidens mediestöd.

En förteckning över de behandlade förslagen finns i bilagan till betänkandet.

Utskottets överväganden

Motionen

I motion 2023/24:1134 av Jan Ericson och Lars Beckman (M) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör överväga en översyn av reglerna om hets mot folkgrupp i grundlagarna. Motionärerna anför att gränsen för vilka uttalanden som anses utgöra hets mot folkgrupp och vilka som är tillåtna inom ramen för en kritisk diskussion på bl.a. sociala medier är vag och har förändrats över tid. Enligt motionärerna finns det anledning att överväga att göra en ny övergripande översyn och uppdatering av lagreglerna om hets mot folkgrupp för att anpassa dem till dagens samhälle och samhällsdebatt, samt för att kodifiera rådande rättspraxis.

Gällande rätt

Reglering i brottsbalken

Enligt 16 kap. 8 § brottsbalken (BrB) döms för hets mot folkgrupp den som i ett uttalande eller i ett annat meddelande som sprids hotar eller uttrycker missaktning för en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer med anspelning på ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller könsöverskridande identitet eller uttryck.

Straffet för hets mot folkgrupp är fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, böter. För grovt brott är straffet fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om meddelandet haft ett särskilt hotfullt eller kränkande innehåll och spritts till ett stort antal personer på ett sätt som varit ägnat att väcka betydande uppmärk­samhet.

Reglering i grundlagarna

I 1 kap. 1 § regeringsformen (RF) framhålls att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning. Yttrandefriheten är garanterad genom 2 kap. 1 § RF. Enligt denna bestämmelse är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor.

Begränsningar i yttrandefriheten får enligt 2 kap. 21 § RF göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar.

I fråga om tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i radio, tv eller vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar gäller tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Tryckfrihetsför­ordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) innehåller ett detaljerat skyddssystem för tryck- och yttrandefriheten. Systemet vilar på ett antal grundprinciper som syftar till att ge ett särskilt starkt skydd för tryckta skrifter och vissa andra medieformer.

Sålunda är tryckfrihetsförordningen respektive yttrandefrihetsgrundlagen bl.a. exklusiva straff- och processlagar på tryck- respektive yttrandefrihetens område (1 kap. 9 § TF och 1 kap. 14 § YGL). För att en gärning som begås i ett grundlagsskyddat medium ska anses som brott krävs alltså att ett straffrättsligt ansvar för gärningen föreskrivs i någon av mediegrundlagarna.

I 7 kap. TF finns en uttömmande uppräkning av de gärningar som kan utgöra tryckfrihetsbrott om de begås i en tryckt skrift och är straffbara enligt lag (7 kap. 1 § TF). Genom en hänvisning i yttrandefrihetsgrundlagen ska tryckfrihetsbrotten anses som yttrandefrihetsbrott om de begås i en framställning som omfattas av yttrandefrihetsgrundlagen och är straffbara enligt lag (5 kap. 1 § YGL). Av bestämmelserna följer att bl.a. hets mot folkgrupp är straffbart som tryck- eller yttrandefrihetsbrott om det begås i grundlagsskyddade medier (7 kap. 6 § TF och 5 kap. 1 § YGL).

För alla tryck- och yttrandefrihetsbrott gäller att de är straffbara endast om det föreligger dubbel kriminalisering eller s.k. dubbel täckning. Med det menas att för straffbarhet krävs att gärningen anges som straffbar både i grundlagarna och i vanlig lag, dvs. i brottsbalken. En utvidgning av straffansvaret för t.ex. hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § brottsbalken får därför inte omedelbart tryck- eller yttrandefrihetsrättsligt genomslag, eftersom den motsvarande regeln i 7 kap. 6 § TF – till vilken yttrandefrihetsgrundlagen hänvisar – innehåller en egen brottsbeskrivning. En avkriminalisering eller inskränkning av regleringen i brottsbalken får däremot direkt tryck- och yttrandefrihetsrättsligt genomslag. Det straffbara området för tryck- och yttrandefrihetsbrott kan alltså inskränkas men inte utvidgas utan ändring av grundlagarna. Den avsedda konsekvensen av principen om dubbel kriminalisering är att det ska vara svårare att inskränka tryck- och yttrandefriheten än att utvidga den.

Vidare finns det en särskild rättegångsordning för mål om tryck- eller yttrandefrihetsbrott. Justitiekanslern är ensam åklagare i dessa mål. Målen prövas som huvudregel genom en juryrättegång där ett friande utslag från juryn, till skillnad från ett fällande, inte kan ändras av rättens juristdomare eller i högre rätt. När det gäller påföljd för tryck- och yttrandefrihetsbrott hänvisar grundlagarna till brottsbalken.

Ett annat särdrag i grundlagarna är principen om ensamansvar. Den innebär att endast en av de oftast många personer som deltagit i tillkomsten av en grundlagsskyddad framställning bär det straffrättsliga ansvaret för innehållet i framställningen och att andra medverkande alltså är fria från ansvar. När det t.ex. gäller tryckta skrifter som är periodiska är det i första hand den ansvariga utgivaren som ska hållas ansvarig. Detsamma gäller i fråga om publiceringar i program i radio och tv.

Pågående arbeten m.m.

Tidigare översyn

Bestämmelserna om hets mot folkgrupp har varit föremål för översyn och revidering (se t.ex. prop. 2001/02:59 Hets mot folkgrupp, m.m.), senast i proposition 2017/18:59 Ett utvidgat straffrättsligt skydd för transpersoner. I propositionen föreslogs bl.a. en utvidgning av tillämpningsområdet i bestämmelserna om hets mot folkgrupp genom att grunden könsöverskridande identitet och uttryck skulle läggas till i bestämmelserna. Det föreslogs också att det uttryckligen skulle framgå att det vid bedömningen av straffvärdet är en försvårande omständighet om ett motiv för ett brott har varit att kränka en person eller en grupp av personer på grund av könsöverskridande identitet eller uttryck.

Riksdagen antog regeringens förslag (bet. 2017/18:KU14, rskr. 2017/18:281 och bet. 2018/19:KU2, rskr. 2018/19:16). Lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2019. Bestämmelserna om hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § brottsbalken och i mediegrundlagarna (7 kap. 6 § TF och 5 kap. 1 § YGL) har haft samma lydelse sedan dess.

Betänkandet En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp

Regeringen beslutade den 20 oktober 2021 att tillkalla en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att överväga om det bör införas ett särskilt straffansvar för offentligt urskuldande, förnekande eller flagrant förringande av bl.a. folkmord (dir. 2021:87). Genom tilläggsdirektiv har kommitténs uppdrag utvidgats till att omfatta också frågan om bestämmelsen om hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § brottsbalken uttryckligen bör omfatta dels gärningar som består i uppmaning till våld, dels gärningar som avser enskilda individer i sådana grupper som skyddas av bestämmelsen (dir. 2022:55).

Utredningen har också haft i uppdrag att lämna lagförslag. Vidare har utredningen haft i uppdrag att ta ställning till om ändringarna ska gälla på det område som skyddas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrund­lagen och i så fall lämna förslag till grundlagsändringar.

Uppdraget har haft sin bakgrund i rådets rambeslut 2008/913/RIF av den 28 november 2008 om bekämpande av vissa former av och uttryck för rasism och främlingsfientlighet enligt strafflagstiftningen samt ett överträdelseärende som EU-kommissionen inlett mot Sverige med anledning av Sveriges genomförande av rambeslutet.

Utredningen, som antog namnet Kommittén om kriminalisering av förnekande av Förintelsen och av vissa andra brott, överlämnade i april 2023 till regeringen betänkandet En tydligare bestämmelse om hets mot folkgrupp (SOU 2023:17).

Utredningen föreslår ändringar såväl i brottsbalken som på tryckfrihets­förordningens och yttrandefrihetsgrundlagens tillämpningsområden, och den lämnar flera förslag som innebär att bestämmelsen om hets mot folkgrupp förtydligas. Utredningen föreslår bl.a. följande:

–      Det ska uttryckligen framgå av lagtexten att hets mot folkgrupp också omfattar uppmaningar till våld.

–      Det ska införas ett särskilt straffansvar för förnekande, urskuldande eller uppenbart förringande av Förintelsen och vissa andra folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelse och aggressionsbrott.

–      Enskilda brottsoffer ska få ett bättre skydd av bestämmelsen om hets mot folkgrupp.

Utredningen anför att de ändringar som föreslås inte innebär att det straffbara området blir mer omfattande eller, annorlunda uttryckt, att fler gärningar blir straffbara. Enligt utredningen innebär ändringarna inte heller att yttrande­friheten inskränks.

Utredningen föreslår att ändringarna i brottsbalken ska träda i kraft den 1 juli 2024 och att ändringarna i tryckfrihetsförordningen ska träda i kraft den 1 januari 2027.

Betänkandet har varit föremål för remissbehandling, och förslagen bereds för närvarande inom Regeringskansliet. I propositionsförteckningen för våren 2024 aviseras att regeringen avser att lämna en proposition till riksdagen i mars 2024.

Utredningen mot rasistiska symboler

Regeringen beslutade i juli 2018 att låta en särskild utredare gå igenom hur brottet hets mot folkgrupp hittills har tillämpats när det gäller rasistiska och liknande symboler samt ta ställning till om den nuvarande straffrättsliga lagstiftningen om sådana symboler är ändamålsenligt utformad eller om den behöver förtydligas eller kompletteras (Ju 2018:03, dir. 2018:61). I uppdraget ingick även att lämna nödvändiga författningsförslag.

Utredningen, som antog namnet Utredningen om rasistiska symboler, överlämnade i maj 2019 till regeringen betänkandet Rasistiska symboler – Praxisgenomgång och analys (SOU 2019:27).

Utredningen anför att en förändring i den nuvarande straffrättsliga lagstiftningen bör förutsätta ett påtagligt behov. En sådan förändring måste vidare enligt utredningen vara förenlig med de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna och med Europakonventionen. Utifrån sin genomgång av praxis gör utredningen bedömningen att den nuvarande straffrättsliga regleringen i fråga om rasistiska och liknande symboler är ändamålsenligt utformad. Bestämmelserna om hets mot folkgrupp bör därmed enligt utredningen inte ändras och det bör inte införas något särskilt förbud mot användning av vissa symboler. Bestämmelserna om hets mot folkgrupp har, anför utredningen, redan ett vidsträckt tillämpningsområde och det står klart att symboler kan omfattas av bestämmelserna. (Se SOU 2019:27 s. 14.)

Utredningen bereds inom Regeringskansliet.

Tidigare riksdagsbehandling

Under riksmötet 2019/20 avstyrkte utskottet ett motionsyrkande om en översyn av lagreglerna om hets mot folkgrupp (bet. 2019/20:KU14 s. 69). Utskottet konstaterade att bestämmelserna om hets mot folkgrupp nyligen hade varit föremål för en revidering och fann inte skäl att vidta någon åtgärd.

Utskottets ställningstagande

Bestämmelserna om hets mot folkgrupp har förhållandevis nyligen varit föremål för en revidering. Inom Regeringskansliet bereds för närvarande utredningsbetänkanden som avser bestämmelserna om hets mot folkgrupp. Utskottet vill inte föregripa resultatet av denna beredning och finner inte skäl att ta initiativ till en översyn av bestämmelserna om hets mot folkgrupp. Motionsyrkandet avstyrks.

Motionerna

I kommittémotion 2023/24:2626 av Gunilla Svantorp m.fl. (S) yrkande 13 begärs ett tillkännagivande om att tydliggöra ansvaret för digitala plattformar för att den digitala världen ska vara sjyst och säker. Motionärerna anför att de stora digitala plattformarna med användargenererat innehåll har blivit viktiga förmedlare av det fria ordet och en del av det demokratiska samtalet, samtidigt som de tjänar stora pengar på polariserande innehåll. Enligt motionärerna behöver det ställas krav på företagen att deras plattformar inte blir frizoner för hat, hot eller påverkansoperationer. Motionärerna menar att det behövs ett bättre regelverk och tydligare ansvar för ägare av olika digitala plattformar för att den digitala världen är sjyst och säker och bidrar till den tekniska och demokratiska utvecklingen.

I kommittémotion 2023/24:355 av Alexander Christiansson m.fl. (SD) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör verka för att initiera en dialog mellan de globala medieaktörerna för att säkerställa att det fria ordet inte tystas godtyckligt på de stora digitala plattformarna.

I kommittémotion 2023/24:448 av Tobias Andersson m.fl. (SD) efterfrågas ett flertal tillkännagivanden om reglering av techjättarna. Motionärerna begär i yrkande 1 ett tillkännagivande om rätt att på lika villkor kunna skapa verifierade konton på sociala medier-plattformar. I yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om lagskydd för anonyma konton på sociala medier-plattformar. Motionärerna efterlyser även ett tillkännagivande om att det på sociala medier-plattformar bör vara otillåtet att avtala bort en viss inriktning av åsiktsbildning (yrkande 3). I yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om att relationerna mellan staten, medborgarna och sociala medier-plattformar bör regleras på ett sätt så att användarna ges ett tydligt stöd i yttrandefrihets­grundlagen. Motionärerna efterfrågar vidare ett tillkännagivande om att algoritmer på sociala medier-plattformar inte bör få premiera eller missgynna vissa åsiktsriktningar eller partier (yrkande 5). I yrkande 6 efterlyses ett tillkännagivande om att kriminalisera skuggbanning, dvs. att användare utan vetskap åläggs digitala begränsningar för att kunna sprida innehåll. Det begärs också ett tillkännagivande om att kontot bakom ett yttrande som modererats av en plattformsinnehavare bör få skydd från ingrepp (yrkande 7). Vidare begär motionärerna ett tillkännagivande om att inget innehåll på sociala medier-plattformar bör få raderas, modereras eller förfördelas utifrån politisk eller filosofisk åskådning (yrkande 8). I yrkande 9 begärs ett tillkännagivande om återkoppling från plattformsinnehavare om ett konto blivit avstängt eller innehåll modererat. Motionärerna efterfrågar även ett tillkännagivande om att svensk domstol bör pröva fall där kontoinnehavare på sociala medier-plattformar har fått sitt konto avstängt eller innehåll modererat (yrkande 10). I yrkande 11 begärs ett tillkännagivande om att se över det rättsliga skyddet på sociala medier-plattformar som tar ned eller modererar innehåll.

Sammantaget anför motionärerna att internet och de digitala plattformarna har vuxit till den viktigaste arenan för det demokratiska samtalet och åsiktsbildningen, men att skyddet för yttrande-, åsikts- och informations­friheten är mycket svagt på internet. Motionärerna menar att fria val blir en chimär om dessa friheter inte kan nyttjas i praktiken. Enligt motionärerna har ett litet antal globalt verksamma plattformar enorma möjligheter till kontroll över vilka yttranden som hörs, vilken information som syns och vilka budskap som premieras av deras algoritmer. Motionärerna anser att transparensen är svag samt att den enskilde i praktiken är rättslös och kan stängas av eller blockeras utan förvarning eller möjlighet till överklagande, vilket ur ett demokratiskt perspektiv är oacceptabelt.

I kommittémotion 2023/24:2490 av Malin Björk m.fl. (C) yrkande 5 begärs ett tillkännagivande om att regeringen skyndsamt bör tillsätta en utredning av de globala plattformsföretagens påverkan på demokratin. Enligt motionärerna förs en stor del av de demokratiska samtalen på arenor som kontrolleras av några få plattformsföretag som har stor påverkan på hur åsiktsbildningen tar sig uttryck genom bl.a. innehållsmoderering. Motionärerna menar att de sociala plattformarna har gett upphov till genomgripande demokrati­utmaningar. Motionärerna anser att en utredning bör undersöka bl.a. hur skyddet för demokratin kan stärkas i detta hänseende för att möta de ökande problem som desinformation, propaganda och påverkansoperationer innebär.

Gällande rätt

Grundlagarna och Europakonventionen

I 1 kap. 1 § RF framhålls att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning. Yttrandefriheten respektive informationsfriheten är garanterad genom 2 kap. 1 § RF. Enligt denna bestämmelse är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet, dvs. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Informationsfriheten innebär en frihet att inhämta och ta emot upplysningar samt att i övrigt ta del av andras yttranden.

Begränsningar i yttrandefriheten får enligt 2 kap. 21 § RF göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som en av folkstyrelsens grundvalar.

Yttrandefriheten i tryckta skrifter och i medier regleras närmare i tryck­frihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Dessa mediegrundlagar syftar bl.a. till att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning. De innebär en frihet för var och en att i tryckt skrift, i radio- och tv-sändningar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar bl.a. uttrycka tankar och åsikter och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Inga andra begränsningar i tryck- och yttrandefriheten får göras än de som följer av grundlagarna. Ytterligare begränsningar förutsätter grundlagsändringar.

Publiceringar på internet faller som utgångspunkt utanför yttrandefrihets­grundlagens tillämpningsområde, vilket innebär att grundlagsskyddet i stället finns i regeringsformen. Från denna huvudregel görs det undantag genom webbsändningsregeln (1 kap. 3 § andra stycket YGL) och databasregeln (1 kap. 4 § YGL).

Databasregeln ger under vissa förutsättningar grundlagsskydd för yttranden som sker genom tillhandahållanden till allmänheten ur databaser. Det som typiskt sett avses är tillhandahållanden av lagrad information från webbplatser på begäran. För vissa aktörer gäller grundlagsskyddet automatiskt, dvs. utan att någon särskild åtgärd behöver vidtas. Så är fallet för redaktioner för periodiska skrifter och redaktioner för program. Även massmedieföretag, som t.ex. bokförlag som ger ut tryckta böcker och skivbolag som ger ut tekniska upptagningar, och nyhetsbyråer har automatiskt grundlagsskydd för sina databaser. Andra aktörer, som alltså inte har automatiskt grundlagsskydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen, har möjlighet att hos Mediemyndigheten ansöka om utgivningsbevis och på så sätt få ett s.k. frivilligt grundlagsskydd (jfr 1 kap. 4 § första stycket 1 d och 5 § YGL).

Kraven för att få ett utgivningsbevis framgår av 1 kap. 5 § YGL. Kraven är av formell karaktär. Vid en ansökan om utgivningsbevis görs det inte någon prövning av verksamhetens syfte eller databasens förväntade eller faktiska innehåll. Det går alltså att få grundlagsskydd även för databaser som inte har någon massmedial karaktär.

Mediegrundlagarna innehåller ett detaljerat skyddssystem för tryck- och yttrandefriheten. Systemet vilar på ett antal grundprinciper som syftar till att ge ett särskilt starkt skydd för tryckta skrifter och vissa andra medieformer. Inga andra begränsningar i tryck- och yttrandefriheten får göras än de som följer av grundlagarna. Ytterligare begränsningar förutsätter grundlags­ändringar.

En grundläggande princip i mediegrundlagarna är förbudet mot censur och andra hindrande åtgärder. Enligt 1 kap. 8 § TF och 1 kap. 11 § YGL får inte myndigheter eller andra allmänna organ förhandsgranska yttranden i de medier som omfattas av grundlagarna. I tryckfrihetsförordningen är censur­förbudet absolut. I yttrandefrihetsgrundlagen finns det ett undantag som innebär att det i lag får meddelas föreskrifter om s.k. biografcensur. Det är inte heller tillåtet för myndigheter eller andra allmänna organ att på grund av innehållet i en skrift eller ett medium som omfattas av yttrandefrihets­grundlagen förbjuda eller hindra offentliggörande eller spridning bland allmänheten av skriften eller mediet om åtgärden inte har stöd i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen.

En annan grundläggande princip i mediegrundlagarna är etablerings­friheten. Den innebär att det står var och en fritt att inleda och driva verksamhet för spridning av information till allmänheten i de former som skyddas av grundlagarna. Något krav på tillstånd för verksamheten får inte ställas upp, och möjligheten att driva verksamheten får inte begränsas av villkor som inte har stöd i grundlagarna. På tryckfrihetens område innebär detta att varje fysisk och juridisk person har rätt att trycka och sprida tryckta skrifter (4 kap. 1 § och 6 kap. 1 § TF). I princip alla led i framställningen och spridningen av grund­lagsskyddade medier omfattas. När det gäller etableringsfriheten på yttrande­frihetsgrundlagens område skiljer grundlagen mellan sändningar genom tråd och sändningar på annat sätt. Enligt 3 kap. 1 § YGL råder etableringsfrihet för sändningar av program genom tråd (jfr 1 kap. 13 § andra meningen YGL). Etableringsfriheten hindrar dock inte att det i lag bl.a. meddelas föreskrifter om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp (3 kap. 2 § YGL). Sådana bestämmelser finns i radio- och tv-lagen (2010:696). Sedan den 1 januari 2023 gäller även en delegationsbestämmelse i 3 kap. 2 § 7 YGL (bet. 2021/22:KU14, bet. 2022/23:KU6, rskr. 2022/23:10). Av bestämmelsen följer att etableringsfriheten för sändningar genom tråd inte ska hindra att det i lag meddelas föreskrifter om villkor för att sända program för verksamhet som bedrivs med ett uppdrag att sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst, under förutsättning att uppdraget finansieras med allmänna medel. Bestämmelsen innebär att villkor kan ställas för public service-företagens sändningar av program, men däremot inte krav på tillstånd att få sända. Begreppet program omfattar såväl radio och tv – linjär och på begäran – som textmässigt innehåll, t.ex. på en webbplats (jfr 1 kap. 4 § YGL). Enligt 3 kap. 3 § YGL får rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Även sådana bestämmelser finns i radio- och tv-lagen.

Enligt 3 kap. 6 § YGL avgör den som sänder program självständigt vad som ska förekomma i programmen.

Enligt mediegrundlagarna är det möjligt att genom lag särskilt begränsa yttrandefriheten för andra än svenska medborgare och svenska juridiska personer (14 kap. 5 § TF och 12 kap. 3 § YGL).

I sammanhanget finns det även skäl att nämna artikel 10 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Enligt artikel 10 i Europakonventionen ska var och en ha rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan en offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Utövandet av yttrandefriheten får dock underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till vissa angivna intressen, bl.a. statens säkerhet, den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten och till förebyggande av oordning eller brott.

Lagen om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster

Genom lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informations­samhällets tjänster (e-handelslagen) genomförs merparten av Europa­parlamentets och rådets direktiv 2000/31/EG av den 8 juni 2000 om vissa rättsliga aspekter på informationssamhällets tjänster, särskilt elektronisk handel, på den inre marknaden. E-handelslagen är tillämplig på informations­samhällets tjänster och påbörjande och utövande av verksamhet som rör sådana tjänster (1 §). Informationssamhällets tjänster definieras i 2 § e-handelslagen som tjänster som normalt utförs mot ersättning och som tillhandahålls på distans, på elektronisk väg och på individuell begäran av en tjänstemottagare. Med tjänstemottagare avses en fysisk eller juridisk person som använder någon av informationssamhällets tjänster. Om en informations­samhällets tjänst i något fall omfattas av bestämmelserna i tryckfrihetsför­ordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen gäller enligt förarbetena de bestämmelserna före lagen (prop. 2001/02:150 s. 55).

E-handelslagen innehåller bestämmelser om ansvarsfrihet för material som en tjänsteleverantör överför eller lagrar (16–19 §§). Bestämmelserna reglerar bl.a. ansvarsfrihet för sådana mellanhänder som bara överför information som andra har lämnat eller tillhandahåller tillgång till själva nätet etc. (s.k. mere conduit), för sådana mellanhänder som lagrar information endast i syfte att effektivisera vidare överföring till andra tjänstemottagare (s.k. cachning) och för olika typer av värdtjänster såsom webbhotell eller elektroniska anslagstavlor.

Lagen om ansvar för elektroniska anslagstavlor

I lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor (BBS-lagen) åläggs den som tillhandahåller elektroniska anslagstavlor vissa skyldigheter. Med elektronisk anslagstavla avses en tjänst för elektronisk förmedling av meddelanden där användare kan tillföra meddelanden och läsa eller på annat sätt få del av andras meddelanden (1 § BBS-lagen och prop. 1997/98:15 s. 9).

BBS-lagen är inte tillämplig på tjänster som skyddas av tryckfrihets­förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (2 § 3).

Enligt 5 § första stycket 1 BBS-lagen ska den som tillhandahåller tjänsten ta bort eller på annat sätt förhindra vidare spridning av ett meddelande som en användare sänt in till en elektronisk anslagstavla bl.a. om meddelandets innehåll uppenbart är sådant som avses i bestämmelserna om

1. olaga hot i 4 kap. 5 § BrB
2. olaga integritetsintrång i 4 kap. 6 c § BrB
3. uppvigling i 16 kap. 5 § BrB
4. hets mot folkgrupp i 16 kap. 8 § BrB
5. barnpornografibrott i 16 kap. 10 a § BrB
6. olaga våldsskildring i 16 kap. 10 c § BrB eller
7. offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet i 7 § terroristbrottslagen (2022:666).

Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet bryter mot 5 § första stycket döms till böter eller fängelse i högst sex månader eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst två år. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar (7 § första stycket BBS-lagen). Enligt 7 § andra stycket BBS-lagen tillämpas inte bestämmelsen i första stycket om det för gärningen kan dömas till ansvar enligt brottsbalken, lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk eller terroristbrottslagen (2022:666).

Pågående arbeten m.m.

Uppförandekod för att motverka olaglig hatpropaganda på nätet

I maj 2016 presenterade Europeiska kommissionen, tillsammans med Facebook, Twitter (numera X), Youtube och Microsoft (nedan kallade it-företagen) en överenskommelse om en uppförandekod med flera riktlinjer för hur spridningen av hatpropaganda på internet ska bekämpas i Europa.

I uppförandekoden ingår följande offentliga åtaganden:

–      It-företagen ska ha tydliga och effektiva rutiner för att granska anmälningar om olaglig hatpropaganda på sina plattformar så att de kan ta bort eller blockera sådant innehåll. It-företagen ska ha regler eller riktlinjer för sina forum där det tydligt framgår att uppvigling till våld och hat är förbjudet.

–      It-företag som får en giltig anmälan ska granska den mot bakgrund av sina regler och riktlinjer och om nödvändigt enligt de nationella lagar som införlivar rambeslut 2008/913/RIF, där särskilt utsedda team granskar anmälningarna.

–      It-företagen ska granska majoriteten av de giltiga anmälningarna om olaglig hatpropaganda inom mindre än 24 timmar och ta bort eller vid behov blockera innehållet.

–      Förutom åtgärderna ovan ska it-företagen utbilda och upplysa sina användare om vilka typer av innehåll som är förbjudna enligt deras regler och riktlinjer. Anmälningssystem kan användas som verktyg för detta ändamål.

–      It-företagen ska informera om sina anmälningsförfaranden, för att påskynda och effektivisera kommunikationen mellan medlemsstaternas myndigheter och it-företagen, särskilt när det gäller anmälningar och blockering och borttagning av hatpropaganda på nätet. Informationen ska skickas via de nationella kontaktpunkter som ska utses av it-företagen respektive medlemsstaterna. Därmed kan medlemsstaterna, och särskilt deras brottsbekämpande myndigheter, bättre sätta sig in i metoderna för att känna igen hatbudskap på nätet och anmäla dem till it-företagen.

–      It-företagen ska uppmuntra att experter i stor skala anmäler eller flaggar för innehåll som uppviglar till våld eller hat, särskilt i form av partnerskap med civilsamhällets organisationer, genom att tydligt informera om enskilda företags regler och föreskrifter om rapporterings- och anmälningsförfaranden. It-företagen ska sträva efter att stärka partnerskapen med civilsamhällets organisationer genom att utöka den geografiska täckningen för sådana partnerskap och, om det är lämpligt, ge stöd och utbildning så att partnerna kan axla rollen som ”tillförlitliga rapportörer” eller motsvarande, med vederbörlig respekt för deras behov av att upprätthålla sitt oberoende och sin trovärdighet.

–      It-företagen kan förlita sig på stöd från medlemsstaterna och Europeiska kommissionen för att få tillgång till ett representativt nätverk av partner från civilsamhällets organisationer och ”tillförlitliga rapportörer” i alla medlemsstater som kan bidra med anmälningar av hög kvalitet. It-företagen ska informera om de ”tillförlitliga rapportörerna” på sina webbplatser.

–      It-företagen ska regelbundet utbilda sin personal om samhällsutvecklingen och utbyta synpunkter om möjliga förbättringar.

–      It-företagen ska intensifiera sitt samarbete med varandra och andra plattformar och sociala medier-företag för att stärka utbytet om bästa praxis.

–      It-företagen och Europeiska kommissionen, som bekräftar värdet av oberoende motargument mot hatisk retorik och fördomar, ska fortsätta sitt arbete med att identifiera och främja oberoende motbudskap, nya idéer och initiativ och stödja utbildning i kritiskt tänkande.

–      It-företagen ska öka sitt arbete med civilsamhällets organisationer och utbilda dem om bästa praxis för att bemöta hatisk retorik och fördomar och genom sin förmåga att nå användarna hjälpa civilsamhällets organisationer att genomföra ändamålsenliga kampanjer om motbudskap. Europeiska kommissionen ska i samarbete med medlemsstaterna bidra till dessa satsningar genom att vidta åtgärder för att kartlägga vilka särskilda behov och önskemål som civilsamhällets organisationer har i detta avseende.

–      Europeiska kommissionen ska i samordning med medlemsstaterna verka för att också andra relevanta plattformar och företag inom sociala medier ansluter sig till åtagandena i denna uppförandekod.

I uppförandekoden anges att it-företagen och kommissionen är överens om att regelbundet utvärdera de offentliga åtagandena i uppförandekoden. Parterna är också överens om att fortsätta att diskutera hur man kan främja öppenhet och uppmuntra motbudskap och alternativa budskap. Det anges att det därför kommer att hållas regelbundna möten och att det i slutet av 2016 ska läggas fram en preliminär utvärdering för EU-högnivågruppen för kampen mot rasism, främlingshat och andra former av intolerans.

Uppförandekoden har utvärderats vid sju tillfällen sedan den trädde i kraft, senast i november 2022. Enligt kommissionen visar den senaste utvärderingen att antalet anmälningar som granskats inom 24 timmar har minskat jämfört med 2021 och 2020. Den genomsnittliga borttagningshastigheten är ungefär densamma som 2021, men fortfarande lägre än 2020. Vidare har de flesta it-företagen tagit bort innehåll med hatpropaganda i mindre utsträckning än 2021. Enligt kommissionen har dock kvaliteten på feedback till användarnas aviseringar förbättrats jämfört med vad som var fallet vid tidigare utvärderingar.

Åtgärder mot desinformation inom EU

I april 2018 presenterade kommissionen en EU-strategi för att bekämpa desinformation online (COM(2018) 236 final)[1]. Strategin innebär ett brett arbete för att öka motståndskraften mot desinformation inom EU. För att bidra till mer tillförlitligt och transparent ekosystem online åtog sig kommissionen att samla de stora digitala plattformsföretagen liksom reklambranschen, medier och civilsamhälle och ta fram en uppförandekod om desinformation. Regeringen har välkomnat det gemensamma strategiska arbete som föreslås (se fakta-PM 2017/18:FPM95 Meddelande om att bekämpa desinformation online).

I oktober 2018 inrättade EU en uppförandekod om desinformation. Uppförandekoden om desinformation har undertecknats av ett antal onlineplattformar, bl.a. Facebook, Google och Twitter (numera X). Enligt uppförandekoden är onlineplattformarna skyldiga att årligen rapportera om sina åtgärder i arbetet med att bekämpa desinformation.

I december 2018 fastslog kommissionen och EU:s höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik, härefter utrikesrepresentanten, en åtgärdsplan för att motverka desinformation. Planen utgick från de erfarenheter som gjorts inom arbetsgruppen East Stratcom Task Force, som inrättats vid Europeiska utrikestjänsten för att motverka informationspåverkan från Ryssland. En viktig del av åtgärdsplanen var att uppmana internet­plattformarna att vidta ytterligare åtgärder för att leva upp till den uppförandekod om desinformation som de anslutit sig till efter kommissionens meddelande från april 2018. Under våren 2019 inrättades också Rapid Alert System (RAS) som en plattform för snabbt informationsutbyte mellan medlemsländerna och EU-institutionerna.

Mot bakgrund av den stora mängd desinformation som kan kopplas till covid-19 lade kommissionen och utrikesrepresentanten i juni 2020 fram ett gemensamt meddelande om det gemensamma arbetet för att stävja sådan desinformation (JOIN(2020) 8)[2]. I meddelandet föreslogs ett nytt övervaknings- och rapporteringssystem där plattformarna uppmanas att varje månad rapportera alla skadliga påverkansaktioner som upptäckts i deras tjänster och vilka åtgärder som vidtagits för att stävja desinformation kopplad till covid-19, inklusive data om reklam med anknytning till sådan desinformation. Regeringen har välkomnat arbetet för att öka företagens rapportering av sitt arbete under uppförandekoden (se fakta-PM 2019/20:FPM55 Meddelande om att gripa in mot covid-19-desinformation – Kolla fakta).

I december 2020 presenterade kommissionen EU:s handlingsplan för demokrati (COM(2020) 790 final)[3]. Handlingsplanen, som är indelad i tre delar, behandlar skydd av val och demokratisk delaktighet, stärkande av en mångfald av fria medier och hur desinformation ska motverkas. När det gäller åtgärder mot desinformation framgår det av handlingsplanen att kommissionen anser att den utvärdering som gjorts av uppförandekoden om desinformation har visat på brister. Kommissionen aviserade att den i dialog med relevanta aktörer, inklusive det civila samhället, skulle ta fram och utfärda en vägledning om hur uppförandekoden ska stärkas. Arbetet har en nära koppling till utarbetandet av ett nytt regelverk för den inre marknaden för digitala tjänster som kommissionen föreslog den 15 december 2020. Den övergripande ram för tillsyn, ansvarsutkrävande och transparens som föreslogs i förordningen om en inre marknad för digitala tjänster (DSA), se vidare nedan, utgör en grund för arbetet mot desinformation.

När det gäller arbetet mot desinformation har regeringen särskilt välkomnat förslagen om nära samarbete med det civila samhället, näringslivet och andra berörda parter för att öka kunskapen om hotbilder i fråga om desinformation liksom för att bidra till arbetet med att utveckla uppförandekoden om desinformation (se fakta-PM 2020/21:FPM59 EU:s handlingsplan för demokrati).

I maj 2021 presenterade kommissionen den aviserade vägledningen om uppförandekoden om desinformation (COM(2021) 262 final)[4]. I vägledningen gav kommissionen sin syn på vad som borde göras för att förbättra uppförandekoden. Regeringen välkomnade att kommissionen engagerar sig starkt i frågan om att motverka desinformation (se fakta-PM 2020/21:FPM125 Meddelande om vägledning om uppförandekoden om desinformation).

I juni 2022 presenterade kommissionen den förstärkta uppförandekoden om desinformation. Den är mer omfattande än 2018 års uppförandekod och innehåller 44 åtaganden samt 128 specifika åtgärder inom ett antal områden. Fler branschaktörer har anslutit sig till den förstärkta uppförandekoden jämfört med antalet aktörer som hade anslutit sig till 2018 års kod.

Syftet med den förstärkta uppförandekoden är bl.a. att

–      skräddarsy nätplattformarnas åtaganden utifrån tjänster som de tillhanda­håller

–      stärka åtgärder mot manipulativt beteende som används för att sprida desinformation

–      strypa penningflödet till desinformation via annonser

–      upptäcka och förhindra alla typer av icke-autentiskt beteende på nätplattformarna, såväl befintliga som nya former av manipulativt beteende online (t.ex. botar, falska konton, organiserade manipulations­kampanjer och kontokapningar)

–      ge användarna bättre möjligheter att upptäcka, undvika och flagga desinformation

–      ge användare vars innehåll eller konton har flaggats möjlighet att på ett transparent och effektivt sätt få en överprövning av besluten

–      utöka faktagranskningen och möjliggöra ett närmare samarbete mellan faktagranskare från fler EU-länder

–      säkra tillgången till data för forskare

–      regelbundet mäta resultaten av nätplattformarnas vidtagna åtgärder.

Kommissionen ska regelbundet utvärdera genomförandet av den förstärkta uppförandekoden med utgångspunkt i den kvalitativa och kvantitativa rapportering som ska lämnas av de aktörer som har undertecknat koden. Vidare ska det finnas en permanent arbetsgrupp som leds av kommissionen. Gruppen ska bestå av de branschaktörer som undertecknat uppförandekoden, företrädare för Europeiska utrikestjänsten, den europeiska gruppen av regleringsmyndigheter för audiovisuella medietjänster (The European Regulators Group for Audiovisual Media Services, Erga) och Europeiska observatoriet för digitala medier (European Digital Media Observatory, Edmo). Arbetsgruppen ska hjälpa till med att se över uppförandekoden och anpassa den till teknikens, samhällets, marknadens och lagstiftningens utveckling.

Förordning om en europeisk mediefrihetsakt

Den 16 september 2022 presenterade kommissionen ett förslag till förordning om en europeisk mediefrihetsakt (COM(2022) 457 final)[5], åtföljt av en rekommendation till medlemsstater och medieföretag om skyddsåtgärder för redaktionellt oberoende och insyn i medieägande. Förslaget kompletterar kommissionens rekommendation om skydd, säkerhet och egenmakt för journalister (C(2021) 6650 final), och det av kommissionen föreslagna direktivet om att skydda journalister och människorättsförsvarare mot rättegångsmissbruk (COM(2022) 177 final). Syftet är att skydda mediernas mångfald och oberoende och därigenom bidra till en bättre fungerande inre marknad för medietjänster. Med utgångspunkt i allmänhetens rätt att ta del av en mångfald av fria och oberoende medier ställer förordningen ett antal krav på medlemsstaterna, medieföretagen, stora plattformsföretag liksom andra aktörer som verkar på mediemarknaden.

I december 2023 nådde Europaparlamentet och rådet en preliminär överenskommelse om förslaget till förordning.

Förordning om en inre marknad för digitala tjänster

I december 2020 presenterade kommissionen ett förslag till förordning om en inre marknad för digitala tjänster (COM(2020) 825)[6], kallad DSA (Digital Services Act).[7] Kommissionens förslag tog sikte på leverantörer av digitala tjänster såsom digitala förmedlingstjänster (providers of intermediary services). Begreppet inkluderar tre huvudgrupper av leverantörer som i olika grad tar befattning med information som användare av deras tjänster tillhandahåller – s.k. mere conduit som enbart vidarebefordrar information, cachningstjänster som därutöver utför en tillfällig mellanlagring av information samt värdtjänster som tar en mer aktiv befattning med informationen. Begreppet värdtjänster inkluderar i sin tur en än mer aktiv grupp av aktörer som på begäran av en tjänstemottagare lagrar information eller sprider den vidare, s.k. internetplattformar (online platforms). Det kan t.ex. vara digitala marknadsplatser som webbplatser eller mobilapplikationer där konsumenter kan köpa varor eller tjänster från olika bolag, sociala medier-plattformar och sökmotorer.

Syftet med förslaget var att uppnå en välfungerande inre marknad för digitala tjänster och att anpassa samt harmonisera ansvarsregler för tillhandahållare av förmedlingstjänster. Förslaget syftade även till att förbättra medlemsstaternas samarbete i fråga om efterlevnad. Det syftade vidare till att säkerställa transparens, trygghet och säkerhet samt respekt för grundläggande rättigheter i en digital miljö.

Tillhandahållare av förmedlingstjänster skulle enligt förslaget omfattas av stegvis striktare krav, bl.a. när det gäller transparens mot myndigheter och slutanvändare. Värdtjänster, internetplattformar och mycket stora plattformar gavs också i uppdrag att inrätta en s.k. notice and action-mekanism, vilket innebär att avlägsna innehåll från en tjänst efter anmälan. De mycket stora internetplattformarna gavs därutöver också incitament att ingå särskilda överenskommelser med myndigheter om att vidta åtgärder för att uppfylla förordningens krav i samband med tillsyn. Alla tillhandahållare av förmedlingstjänster gavs också incitament att vidta proaktiva åtgärder bl.a. för att identifiera och ta bort olagligt innehåll på eget initiativ.

Regeringen välkomnade kommissionens förslag. Sammantaget ansåg regeringen att förordningen har potential att bidra till ökad transparens, trygghet och förutsägbarhet för slutanvändare och de digitala tjänster som verkar på marknaden (se fakta-PM 2020/21:FPM67 Förslag till förordning om en inre marknad för digitala tjänster).

I oktober 2022 antogs Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2022/2065 av den 19 oktober 2022 om en inre marknad för digitala tjänster och om ändring av direktiv 2000/31/EG (förordningen om digitala tjänster).

Det övergripande syftet med DSA är enligt artikel 1 att bidra till en korrekt fungerande inre marknad för förmedlingstjänster. I DSA fastställs harmoniserade regler för en säker, förutsebar och förtroendeskapande onlinemiljö som främjar innovation. De grundläggande rättigheterna i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (stadgan), däribland principen om yttrandefrihet och informationsfrihet samt principen om konsumentskydd, ska skyddas på ett effektivt sätt. Detta uppnås genom att DSA ställer särskilda krav på tillbörlig aktsamhet för specifika kategorier av leverantörer samt reglerar genomförande och kontroll av efterlevnaden av förordningen. En grundpelare i DSA är kraven på tillbörlig aktsamhet för tjänsteleverantörerna och det är i första hand de som ska hantera anmälningar och klagomål från tjänstemottagare om innehåll. De materiella reglerna i DSA avser inte förekomsten av olagligt innehåll i allmänhet eller någon generell skyldighet att avlägsna visst innehåll. Vad som utgör olagligt innehåll och vilken rättslig grund som finns att förelägga leverantörer av förmedlingstjänster att vidta åtgärder mot eller att tillhanda viss specifik information om sådant olagligt innehåll framgår av dels unionsrätt (annan unionsrätt än DSA), dels varje medlemsstats nationella lagar. 

I juni 2022 beslutade regeringen kommittédirektiv till utredningen Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om en inre marknad för digitala tjänster (dir. 2022:49). Utredningen har haft i uppdrag att föreslå dels vilken eller vilka myndigheter som bör utses till behörig myndighet, inbegripet vilken av dessa som bör utses till samordnare för digitala tjänster för Sveriges räkning, dels nödvändiga ändringar och kompletteringar av svensk rätt.

Utredningen överlämnade den 31 januari 2023 delbetänkandet En inre marknad för digitala tjänster – ansvarsfördelning mellan myndigheter (SOU 2023:2). Den 29 juni 2023 lämnade utredningen sitt slutbetänkande En inre marknad för digitala tjänster – kompletteringar och ändringar i svensk rätt (SOU 2023:39). I delbetänkandet föreslog utredningen att Post- och telestyrelsen, Konsumentverket och Myndigheten för press, radio och tv (sedan den 1 januari 2024 Mediemyndigheten) skulle utses till behöriga myndigheter och hur tillsynsansvaret ska fördelas mellan dessa myndigheter. Utredningen föreslog vidare att Post- och telestyrelsen ska utses till samordnare för digitala tjänster. I slutbetänkandet redovisas övriga delar av uppdraget.

Såväl delbetänkandet som slutbetänkandet har varit föremål för remissbehandling, och förslagen bereds inom Regeringskansliet.

Genomförandeakt om transparensrapportering enligt rättsakten om digitala tjänster

Genom rättsakten om digitala tjänster, DSA (se ovan), införs nya möjligheter till ansvarsutkrävande genom olika transparensmekanismer. Sålunda är alla onlineplattformar skyldiga att offentliggöra sina aktiva användare varje månad, och vissa mycket stora onlineplattformar och sökmotorer måste upprätta annonsdatabaser, offentliggöra revisionsrapporter, utarbeta risk­bedömningsrapporter och ge forskare tillgång till dem. Vidare ska leverantörer av förmedlingstjänster och onlineplattformar offentliggöra regelbundna transparensrapporter om innehållsmoderering på sina tjänster. Dessa rapporter måste innehålla information om antalet leverantörer av förelägganden som har mottagits från medlemsstaternas rättsliga eller administrativa myndigheter, de personalresurser som avsatts för innehållsmoderering, antalet konton och innehåll som leverantören frivilligt har tagit bort samt korrektheten och felfrekvensen i deras automatiska system för innehållsmoderering.

DSA klassificerar plattformar eller sökmotorer som har mer än 45 miljoner användare per månad i EU som mycket stora onlineplattformar (very large online platforms, VLOP) eller mycket stora onlinesökmotorer (very large online search engines, VLOSE). Det är kommissionen som utser en plattform till VLOP och en sökmotor till VLOSE baserat på uppgifter som tillhandahålls av plattformen eller sökmotorn om genomsnittligt antal aktiva tjänstemottagare per månad i EU.

När kommissionen har utsett en plattform till VLOP eller en sökmotor till VLOSE har plattformen respektive sökmotorn fyra månader på sig att anpassa sin tjänst till regelverket i DSA. Utnämningen utlöser särskilda regler i DSA som tar sikte på risker som dessa stora onlinetjänster utgör när det gäller olagligt innehåll och deras inverkan på grundläggande rättigheter, allmän säkerhet och välbefinnande.

Sedan november 2023 har de utsedda mycket stora onlineplattformarna och sökmotorerna offentliggjort sina första rapporter. På grundval av dessa rapporter har kommissionen beslutat att använda sig av vissa befogenheter som kommissionen tilldelats genom DSA. Befogenheterna innebär att kommissionen får anta en genomförandeakt som syftar till att öka kvaliteten på och nivån på harmoniseringen av rapporterna, för att garantera samma nivå av transparens och ansvarsskyldighet för alla plattformar (artiklarna 15.3 och 24.6). Enligt den av kommissionen aviserade genomförandeakten ska rapporternas form och innehåll fastställas genom obligatoriska mallar. Vidare ska tjänsteleverantörernas rapporteringsperioder harmoniseras.

I december 2023 inledde kommissionen ett offentligt samråd för att hämta in synpunkter på genomförandeakten om de mallar som förmedlingstjänster och onlineplattformar ska använda i sina framtida transparensrapporter. Kommissionen uppmanade då leverantörer av förmedlingstjänster, organisationer i det civila samhället, forskare och andra att lämna synpunkter på genomförandeakten. Tidsfristen för det offentliga samrådet löpte ut den 24 januari 2024.

I sammanhanget noteras att kommissionen i december 2023 inledde ett förfarande mot X, tidigare Twitter, för misstänkt brott mot DSA.[8] Kommissionen misstänker att X inte följer regelverket i DSA när det gäller att bekämpa olagligt innehåll och vidta tillräckliga åtgärder för att komma åt manipulering av information, att X inte låter forskare ta del av data samt att X har en ”vilseledande design” i sina s.k. blå märken. Det är första gången kommissionen inleder ett förfarande av detta slag.

Förslag till förordning om transparens och inriktning när det gäller politisk reklam

Kommissionen presenterade den 25 november 2021 ett förslag till förordning om transparens och inriktning när det gäller politisk reklam (COM(2021) 731 final)[9]. Syftet med förordningen är att bidra till en väl fungerande inre marknad för politiska reklamtjänster, att säkerställa hög transparens och rättssäkerhet för mottagarna av politisk reklam och att ge ett gott skydd för behandling av personuppgifter i samband med politiska kampanjer. Behovet av reglering har uppstått genom att förekomsten av politiska reklamtjänster har utvecklats och ökat i Europa, särskilt i onlinemiljö. Många medlemsstater har också infört eller planerar att införa nationell reglering, vilket kan innebära en fragmentering av den digitala inre marknaden.

Enligt förslaget ska tillhandahållare av politiska reklamtjänster följa vissa regler om transparens. Politiska reklamtjänster utförs normalt mot betalning eller annan ersättning. Sådana tjänster består enligt förslaget i utarbetande, placering, främjande, publicering eller spridning av vissa angivna budskap. Det handlar om budskap från eller för politiska aktörer, med undantag för rent privata eller kommersiella meddelanden. Det gäller också budskap som kan komma att påverka t.ex. val, röstningsbeteenden eller lagstiftningsprocesser.

Förslaget innebär bl.a. att alla tillhandahållare av politiska reklamtjänster ska inhämta och registrera information om att det rör sig om sådana tjänster, om de betalningar som gjorts liksom, i förekommande fall, om sponsorns identitet och kontaktuppgifter. Tillhandahållare av politiska reklamtjänster ska överföra information till varandra och efter begäran till behöriga myndigheter. De ska även vidta lämpliga åtgärder för att på begäran och utan kostnad överföra information till andra berörda som forskare, valobservatörer och journalister.

Enligt förslaget ska ytterligare transparenskrav gälla för utgivare av politisk reklam, dvs. de som publicerar eller sprider sådan reklam. Utgivare ska genom t.ex. märkning upplysa mottagarna om att det är politisk reklam och vem som ligger bakom. De ska också tillgängliggöra ett transparensmeddelande med ytterligare uppgifter för att göra det möjligt att förstå det bredare sammanhang i vilket budskapet ingår och vilka ersättningar som utgått. Utgivare ska även införa användarvänliga mekanismer för att mottagarna ska kunna underrätta dem om reklammeddelanden som inte uppfyller förordningens krav. Utgivares intäkter från politisk reklam ska rapporteras varje år.

I förslaget ingår också ett generellt förbud mot användning av inriktnings- eller förstärkningstekniker som inbegriper behandling av känsliga person­uppgifter i samband med politisk reklam.

Under våren och hösten 2022 överlade regeringen med konstitutions­utskottet om förslaget.

Regeringen har välkomnat kommissionens arbete för att öka transparensen vid tillhandahållande av politisk reklam i syfte att förbättra de praktiska möjligheterna för fri opinionsbildning och rättvisa val. På samma sätt välkomnas ett ökat skydd för den enskilde med avseende på behandling av känsliga personuppgifter vid användningen av inriktnings- och förstärknings­tekniker. Likaså välkomnas syftet att säkerställa rättvisa och transparenta politiska kampanjer och minska risken för desinformation, i den mening begreppet används inom EU, dvs. bevisligen oriktiga eller missvisande uppgifter som skapas, presenteras och sprids för att uppnå ekonomisk vinning eller avsiktligt vilseleda allmänheten och som kan orsaka skada i form av t.ex. hot mot demokratiska politiska processer. 

Regeringen bedömde att Sverige bör kunna ställa sig bakom en kommande uppgörelse om en förordning om politisk reklam under förutsättning att den är utformad på ett sätt som inte bedöms stå i strid med de svenska mediegrundlagarna. (Se § 8 i konstitutionsutskottets prot. 2022/23:8.)

I november 2023 nådde rådet och Europaparlamentet en preliminär överenskommelse om förslaget till förordning.

Svar på skriftliga frågor och interpellationsdebatt

Svar på skriftliga frågor

Under riksmötena 2020/21, 2021/22 och 2022/23 ställdes ett antal skriftliga frågor till olika statsråd om yttrandefriheten på internet och regleringen av techjättarna.

Dåvarande utrikesminister Ann Linde besvarade den 17 februari 2021 en skriftlig fråga (fr. 2020/21:1736) om hon avsåg att verka för att i det internationella samfundet lyfta frågan om techjättarnas begränsningar av yttrandefriheten på nätet i syfte att komma till rätta med detta problem och hur hon i sådana fall avsåg att göra detta. Hon anförde följande:

Yttrandefriheten är en mänsklig rättighet och utgör en av demokratins hörnstenar. Det senaste årtiondets digitala utveckling och tillgången till ett fritt internet har skapat helt nya möjligheter för demokratisk utveckling och åtnjutande av mänskliga rättigheter, inte minst yttrandefrihet.

De mänskliga rättigheternas åtnjutande är en fråga som rör relationen mellan staten och individen. Internetplattformarna är privata aktörer och den enskildes användning av de internetplattformarnas tjänster är föremål för de användarvillkor som den enskilde accepterat för att kunna nyttja tjänsten. Rätten att uttrycka en åsikt innebär inte en skyldighet för andra, t.ex. privata företag, att sprida den. Regeringen verkar för att företag ska respektera de mänskliga rättigheterna genom att bland annat följa FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter.

Den digitala utvecklingen har medfört helt nya möjligheter att göra sig själv hörd och få ta del av andras yttranden, men det har också inneburit utmaningar som spridning av olagligt material, desinformation och terroristpropaganda. Inom EU pågår bl.a. därför ett arbete med att undersöka behoven av en ny eller förändrad reglering för att säkerställa att principer som är grundläggande offline upprätthålls också online.

Rätten till yttrandefrihet är prioriterat inom utrikespolitiken och i regeringens demokratisatsning. Regeringen verkar internationellt för att öka tillgången till ett öppet, fritt och säkert internet där mänskliga rättigheter, inklusive yttrandefriheten, respekteras och att internationella diskussioner tar sitt avstamp i detta.

Det är också viktigt att fortsatt ge incitament för företag att växa och vara innovativa. Flerpartssamverkan och transparent dialog mellan alla berörda aktörer, inklusive stater, företag och civilsamhället, är centralt för en rättighetsbaserad internationell dialog om normer och regler i en digital era inklusive vad gäller plattformar.

Dåvarande kultur- och demokratiminister Amanda Lind besvarade den 5 maj 2021 en skriftlig fråga (fr. 2020/21:2693) om hur hon ser på det faktum att it-jättar som har en monopolliknande ställning kan censurera viktiga samhällsaktörer, och om man kan förvänta sig åtgärder från hennes sida för att, inte minst på nätet, ytterligare stärka yttrandefriheten. Hon anförde följande som svar:

Det senaste årtiondet har enskilda fått helt nya möjligheter att sprida tankar och idéer och att delta i den allmänna debatten. Den digitala utvecklingen och tillgången till fritt internet ger stora möjligheter att skapa och distribuera olika typer av innehåll som kan nås av alla. Internetplattformar har en viktig roll i den utvecklingen.

Yttrandefriheten har en lång tradition och en stark ställning i Sverige och utgör en av demokratins hörnstenar. Yttrandefriheten innebär att det allmänna, med några undantag, inte kan straffa dig för något du uttrycker. Det förbud mot censur som återfinns i våra grundlagar handlar om relationen mellan individen och det allmänna. De stora internetplatt­formarna är inte allmänna utan privata aktörer.

Rätten att uttrycka en åsikt innebär inte en skyldighet för andra att sprida den. Den enskildes användning av de stora internetplattformarnas tjänster, och plattformarnas moderering, är föremål för de användarvillkor som den enskilde accepterat för att kunna nyttja tjänsten. Det är med andra ord en civilrättslig (avtalsrättslig) fråga mellan användaren och plattformen.

Det är otvetydigt så att de största internetplattformarna har fått en mycket stark ställning inte bara för opinionsbildning och debatt, utan också för relationer mellan offentliga och privata aktörer och allmänheten. Det är inte bra att individers, institutioners och andra aktörers praktiska möjlighet att kommunicera och delta i debatten gjorts alltför beroende av ett fåtal dominerande och kommersiella aktörers bedömningar. Detta är en fråga vi behöver hantera vidare.

Just nu förhandlas inom EU ett förslag till en förordning om en inre marknad för digitala tjänster (KOM 2020:825). Förslaget från kommissionen innebär att användare som får innehåll borttaget eller blockerat bör få reda på grunderna för detta. Vidare föreslås att det införs regler om hantering av anmälan och åtgärder mot olagligt innehåll liksom att internetplattformarna ska åläggas att utforma ett system för överprövning för den vars innehåll blir föremål för åtgärder. Det är viktigt att plattformarnas verksamhet utövas transparent, särskilt gentemot dem som är beroende av tjänsterna för att nå ut, som t.ex. medieaktörer.

Som kultur- och demokratiminister med ansvar för mediefrågor följer jag arbetet inom det här området noga. Det handlar om svåra frågor som behöver diskuteras både nationellt och internationellt. Viktiga utgångs­punkter för regeringens arbete i relation till lagstiftning som träffar internetplattformar är att värna en vidsträckt yttrandefrihet, att lagstiftningen ska vara proportionerlig, tydligt avgränsad i förhållande till yttrandefrihetsgrundlagen och innehålla tillräckliga rättssäkerhets­garantier.

Dåvarande energi- och digitaliseringsminister Khashayar Farmanbar besvarade den 16 februari 2022 en skriftlig fråga (fr. 2021/22:1005) om vilka åtgärder som avses vidtas för att ”den nya EU-lagen” inte ska inskränka yttrandefriheten. Som svar anförde han följande:

De senaste årtiondenas digitala utveckling har inneburit att stora digitala internetplattformar med användargenererat innehåll har blivit viktiga förmedlare av det fria ordet. Detta är en i grunden positiv utveckling och ger nya förutsättningar för den fria åsiktsbildningen, men utvecklingen har också medfört utmaningar bland annat när det gäller spridningen av olagligt material på internet. Regeringen har därför välkomnat att förslaget till Digital Services Act (DSA) ställer upp harmoniserade regler för förmedlingstjänsterna, och anser att de bör ta ett större ansvar för hanteringen av uppenbart olagligt innehåll. Samtidigt behöver regelverket vara balanserat och säkerställa respekten för mänskliga rättigheter, inklusive yttrande- och informationsfriheten.

Som ett led i att uppnå ett balanserat regelverk har regeringen bedrivit ett aktivt förhandlingsarbete för att åtgärder som vidtas av förmedlings­tjänster efter anmälan ska omfatta enbart uppenbart olagligt innehåll och att förordningen förblir en förfarandereglering som inte innehåller materiella skyldigheter att ta bort innehåll.

Regeringens ansträngningar har bland annat resulterat i att det i de förslag som utgör grund för rådets pågående förhandlingar med Europaparlamentet tydligt anger att anmälningar som förmedlingstjänster hanterar enligt förordningen ska vara sådana att det, utan någon ingående juridisk analys, är klart att innehållet är olagligt och att det eventuella beslutet att ta bort eller förhindra åtkomst till innehållet är förenligt med yttrande- och informationsfriheten. Därigenom minimeras risken för överborttagning. Regeringen kommer även fortsättningsvis att bevaka att DSA blir en verkningsfull förordning som leder till tydligare regler för förmedlingstjänster samtidigt som yttrandefriheten inte äventyras.

Den 1 mars 2023 besvarade justitieminister Gunnar Strömmer en skriftlig fråga (fr. 2022/23:369) om han avsåg att skyndsamt arbeta för att förebygga och stoppa exposekonton i samarbete med de stora plattformarna inom sociala medier, organisationer likt Ecpat och polisen. Justitieministern anförde bl.a. följande:

Regeringen ser mycket allvarligt på denna typ av kränkning som drabbar barn och unga och som många gånger innefattar brottsliga handlingar. En viktig del i arbetet med att stoppa exposekonton handlar om att säkerställa att lagstiftningen är ändamålsenlig. Det slår även Ecpat fast i den rapport Bassem Nasr [frågeställaren; utskottets anmärkning] hänvisar till.

Det pågår för närvarande en rättslig utveckling på EU-nivå som rör digitala tjänster och avlägsnande av olagligt innehåll på internet. Det handlar bland annat om befogenheter för nationella myndigheter att agera mot olagligt innehåll och krav på förmedlingstjänster och värdtjänster. Här bör nämnas förordningen om en inre marknad för digitala tjänster (Digital Services Act, DSA) som nyligen beslutades på EU-nivå. Den 2 juni 2022 tillsattes utredningen Kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om en inre marknad för digitala tjänster (I 2022:02) med uppdrag att bl.a. analysera behovet av nödvändiga ändringar och kompletteringar av svensk rätt med anledning av förordningen. Uppdraget ska redovisas senast den 9 juni i år.

I lagen (1998:112) om ansvar för elektroniska anslagstavlor, den s.k. BBS-lagen, föreskrivs en straffsanktionerad skyldighet för tillhandahållare av elektroniska anslagstavlor att hålla viss uppsikt över tjänsten och ta bort eller på annat sätt förhindra spridning av meddelanden vars innehåll uppenbart utgör t.ex. olaga hot, olaga integritetsintrång, barnpornografi­brott eller olaga våldsskildring. BBS-lagen är för närvarande föremål för en översyn genom den ovan nämnda s.k. DSA-utredningen.

Arbetet med en EU-förordning och ett direktiv om e-bevisning är också i slutfasen. Detta paket kommer att skapa bättre förutsättningar för samarbete över gränserna inom EU när det gäller tillgång till bevisning i bl.a. elektroniska kommunikationer. Det kommer att göra det möjligt för svenska åklagare att vända sig direkt till alla tjänsteleverantörer som erbjuder sina tjänster (dvs. även amerikanska tjänste-leverantörer som t.ex. Google, Instagram och Microsoft) och kräva ut information som kan användas som bevisning.

Arbetet med att förebygga kränkningar och brott på nätet förutsätter preventiva åtgärder från hela samhället. Precis som i den fysiska miljön, i frågor som gäller barn, är det viktigt med en närvarande skola och socialtjänst. För Polismyndighetens del arbetar man bland annat med att utveckla sin förmåga att arbeta mot IT-relaterade brott och har tagit fram grund- och vidareutbildningar som är tillgängliga för samtliga medarbetare och medarbetare som är specialiserade på IT-relaterad brottslighet. Polismyndigheten genomförde också under 2022 ett pilotprojekt rörande nätpatrullering.

Det pågår således flera lagstiftningsarbeten som berör de problem som Bassem Nasr tar upp och Polismyndigheten arbetar för att utveckla sin förmåga på området. Jag följer utvecklingen noga och tvekar inte att agera vid behov.

Interpellationsdebatt den 10 juni 2022

I maj 2022 ställdes en interpellation om nätjättarnas valpåverkan till dåvarande kulturminister Jeanette Gustafsdotter (ip. 2021/22:517). Interpellationen besvarades av dåvarande kulturministern i riksdagens kammare den 10 juni 2022 (prot. 2021/22:128 § 13). Hon anförde inledningsvis följande (anf. 193):

Fru talman! Josef Fransson har frågat mig hur regeringen ser på den kritik som framförs internationellt mot nätjättarna med avseende på valpåverkan och vidare om regeringen kommer att vidta några åtgärder för att se till att företagen bakom de större nätplattformarna inte ägnar sig åt valpåverkan. Frågorna är ställda mot bakgrund av det svenska valet i september i år.

Regeringen har ett starkt engagemang för behovet av att säkerställa fri opinionsbildning och ett öppet demokratiskt samtal i det nya medie- och kommunikationslandskapet, likaså för behovet av att säkerställa fria, rättvisa och säkra val.

De nya möjligheter som digitaliseringen och nya kommunikations­tjänster medfört är väl kända och nyttjade av många. Samtidigt har risker och utmaningar med exempelvis mycket stora globala plattformsföretag uppmärksammats alltmer. Regeringen deltar aktivt i den internationella diskussionen om de krav som detta ställer på nya politiska lösningar.

Inom EU har flera viktiga initiativ och åtgärder genomförts under de senaste åren. Det handlar om att skapa en sammanhängande politik och ett rättsligt ramverk för de stora plattformsföretagens verksamhet. Under våren har rådet och Europaparlamentet enats om principöverens­kommelser om både förordningen om öppna och rättvisa marknader inom den digitala sektorn, DMA, och förordningen om en inre marknad för digitala tjänster, DSA. Tillsammans kommer dessa att förbättra konkurrensvillkoren och säkerställa att leverantörerna av plattforms­tjänster tar ett större ansvar för olagligt innehåll online.

Det nya regelverket kommer också att innebära högre krav på transparens vad gäller hur algoritmer och affärsmodeller används för att sprida olika typer av innehåll. De största företagen kommer dessutom att behöva riskvärdera och utarbeta åtgärdsplaner för verksamheten vad gäller till exempel spridning av desinformation. Redan nu arbetar många av de relevanta företagen utifrån många av kraven, eftersom de ingått i tidigare överenskomna europeiska uppförandekoder.

Parallellt med det här arbetet pågår också samarbeten både nationellt och i EU för att säkerställa att allmänna val kan genomföras utan otillbörlig politisk eller ekonomisk påverkan. Ett valnätverk mellan europeiska myndigheter delar erfarenheter och kunskap om hur valen ska säkras. Medel har också avsatts på europeisk nivå för ett antal sammanlänkade forskningsprojekt med det gemensamma namnet European Digital Media Observatory med inriktning mot mediernas digitalisering, tjänsteut­veckling och utmaningarna med felaktig information och desinformation. Sverige deltar även i en rad olika internationella nätverk för informations- och erfarenhetsutbyte kring informationspåverkan.

Nationellt har den nya Myndigheten för psykologiskt försvar i uppdrag att arbeta för att stärka samhällets förmåga att stå emot otillbörlig informationspåverkan riktad mot Sverige i samband med de allmänna valen i höst. Arbetet sker i nära samarbete med en rad andra aktörer. Den nya myndigheten har också i uppdrag att följa, beställa och förmedla forskning och annan kunskapsutveckling bland annat när det gäller otillbörlig informationspåverkan.

Slutligen vill jag nämna att Statens medieråd tillsammans med ett antal andra myndigheter och aktörer under våren inlett ett gemensamt arbete för att öka allmänhetens uppmärksamhet på risken för felaktig information och desinformation i samband med valet.

Sammantaget är detta ett område där det pågår mycket arbete i Sverige som också hänger tätt ihop med internationella processer. För mig som kulturminister med ansvar för bland annat medie- och demokratifrågor är frågorna centrala.

Med anledning av dåvarande kulturministerns uttalanden anförde interpellanten bl.a. att det finns demokratiska problem med att globala mega­företag i dag helt lagligt och helt oreglerat kan samla in data om sina användare för att sedan skräddarsy vad användarna exponeras för i sina flöden. Vidare anförde interpellanten bl.a. att om vi ska ha en yttrandefrihet värd att tala om måste det finnas regelverk och lagar även på detta område och att det bör stiftas lagar mot nätjättarnas aktiviteter på den svenska marknaden. Dåvarande kulturministern svarade bl.a. följande (anf. 195 och 199):

Jag tror att de flesta vid det här laget har insett att internet inte är så fritt som vi en gång trodde. Även om vi i väst upprätthåller ett helt öppet internet använder de flesta av oss tjänster från de stora nätjättarna för att ha en chans att hitta rätt, som sökmotorer och sociala medietjänster. När vi gör det är det, precis som Josef Fransson påpekade, algoritmer och insamlade data om vår individuella internetanvändning som leder oss till ett visst innehåll.

De flesta av oss är nog i dag medvetna om att de här algoritmerna är utformade för att få oss att stanna längre och ta del av fler annonser, vilket genererar intäkter till de företag som erbjuder tjänsterna oavsett om det är en sökmotor eller en tjänst inom sociala medier. Techjättarna är till syvende och sist företag.

De här tjänsterna skapar möjligheter för oss att söka information och ta del av en samhällsdebatt. Men det innebär också stora utmaningar och risker. Det viktigaste skyddet mot ren manipulation är dels kunskaps­höjande insatser om hur tjänsterna fungerar, dels krav på betydligt högre transparens när det gäller hur spridningen sker på plattformarna och vilka som står bakom de olika kontona. Där kommer det att ställas krav genom just de EU-lagstiftningar som jag nämnde tidigare. Det är lagstiftning som är ytterst viktig och där Kulturdepartementet och regeringen har haft en aktiv roll. Jag ser verkligen fram emot den nya lagstiftningen.

– – –

Helt oreglerat är inte det som sker på eller via nätet. Vi har mycket som reglerar vad som får göras och inte, till exempel när det gäller förtal, olaga hot och olaga integritetsintrång. Det finns alltså rättskipning som möter när man missbrukar sin rätt att uttrycka sig via internet.

Jag vill rikta ett tack till Josef Fransson för att han har tagit initiativ till den här debatten. Vi behöver öka transparensen på digitala plattformar, och vi behöver skydda oss mot påverkansförsök från utländsk makt.

Regeringen kommer att fortsätta arbeta för ny lagstiftning på EU-nivå, som reglerar nätjättarna och gör det tydligt vilket ansvar de har för innehållet som publiceras på plattformarna.

Vi kommer också att arbeta för att öka kunskapen om medier och källkritik. Alla i Sverige ska ha möjlighet att ta del av nyheter och kunna avgöra vad som är sant och vad som är falskt. Jag hoppas att även Sverigedemokraternas riksdagsledamöter kommer att ta del av den satsningen.

Sveriges medborgare ska ha möjlighet att fritt forma och uttrycka sina åsikter. Deras utbud av information ska inte styras av nätjättars algoritmer eller utländska makters påverkansförsök. Så bygger vi en långsiktig, hållbar demokrati.

Tidigare riksdagsbehandling

Under riksmötet 2022/23 avstyrkte utskottet motioner om att bl.a. se över regleringen av yttrandefriheten på internet och i sociala medier och regleringen av techjättarna (bet. 2022/23:KU27). Utskottet framhöll vikten av att värna den grundlagsreglerade informations- och yttrandefriheten och förespråkade lösningar som i första hand bygger på frivillighet. Utskottet konstaterade att det inom EU hade vidtagits en rad åtgärder för att motverka desinformation på internet. Utskottet noterade särskilt den nyligen antagna förordningen om en inre marknad för digitala tjänster (DSA), som syftar till att anpassa och harmonisera ansvarsregler för bl.a. mycket stora internetplattformar och till att säkerställa transparens och respekt för grundläggande rättigheter i en digital miljö. Utskottet noterade även kommissionens förslag till förordning om transparens och inriktning när det gäller politisk reklam, som bl.a. syftar till att öka transparensen vid tillhandahållande av politisk reklam för att förbättra möjligheterna till fri opinions­bildning och rättvisa val samt minska risken för desinformation. Förslaget förhandlades då inom EU. Mot bakgrund av de åtgärder som hade vidtagits och det arbete som pågick inom EU var utskottet inte berett att vidta någon åtgärd med anledning av motionsyrkandena, som avstyrktes. I betänkandet lämnades en reservation (C).

Utskottets ställningstagande

Utskottet framhåller, liksom tidigare, vikten av att värna den grundlags­reglerade informations- och yttrandefriheten och förespråkar lösningar som i första hand bygger på frivillighet.

Utskottet konstaterar att det inom EU har vidtagits en rad åtgärder för att anpassa och harmonisera ansvarsregler för bl.a. mycket stora online­plattformar, säkerställa transparens och respekt för grundläggande rättigheter i en digital miljö samt motverka desinformation på internet. Utskottet noterar även att det för närvarande pågår förhandlingar inom EU om flera förslag som syftar till att bl.a. öka transparensen, förbättra möjligheterna för fri opinions­bildning och minska risken för desinformation.

Utskottet är inte berett att vidta någon åtgärd med anledning av motions­yrkandena. De avstyrks därmed.

Motionen

I kommittémotion 2023/24:2466 av Kerstin Lundgren m.fl. (C) yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om en säkerhetspolitisk granskningsfunktion också för utländska direktinvesteringar i svenska medieföretag. Enligt motionärerna ger EU:s regelverk för granskning av utländska direktinvesteringar som kan påverka säkerhet eller allmän ordning utrymme för en nationell gransknings­funktion för att också granska investeringar som rör förmågan att kontrollera information och mediers frihet och mångfald. Motionärerna beklagar att regeringen valt att utesluta just mediesektorn från granskning, trots att flera stora medieaktörer ställer sig bakom en sådan granskning vid utländska direktinvesteringar. De anför att givet det säkerhetspolitiska läget bör regeringen skyndsamt inrätta en säkerhetspolitisk granskningsfunktion också för utländska direktinvesteringar i svenska medieföretag. Syftet är enligt motionärerna att stå bättre rustade mot verksamhet som kan utgöra ett hot mot svensk demokrati, exempelvis om utländska direktinvesteringar riskerar att påverka möjligheten till fria och oberoende medier i hela Sverige.

Gällande rätt

Grundlagarna och Europakonventionen

Enligt regeringsformen är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet. Yttrandefriheten innebär en frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten enligt regeringsformen är inte absolut utan får begränsas genom lag för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Yttrandefriheten får begränsas med hänsyn till bl.a. rikets säkerhet samt allmän ordning och säkerhet.

Yttrandefriheten genom tryckta skrifter och medier regleras närmare i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Dessa grundlagar syftar bl.a. till att säkerställa ett fritt meningsutbyte och en fri och allsidig upplysning. De innebär en frihet för var och en att i tryckt skrift, i radio- och tv-sändningar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar bl.a. uttrycka tankar och åsikter och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst. Inga andra begränsningar i tryck- och yttrandefriheten får göras än de som följer av grundlagarna. Ytterligare begränsningar förutsätter grundlagsändringar.

Tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen vilar på vissa grundprinciper. En av dessa är etableringsfriheten. Den innebär att det står var och en fritt att inleda och driva verksamhet för spridning av information till allmänheten i de former som skyddas av grundlagarna. Något krav på tillstånd för verksamheten får inte ställas upp, och möjligheten att driva verksamheten får inte begränsas av villkor som inte har stöd i grundlagarna. På tryckfrihetens område innebär detta att varje fysisk och juridisk person har rätt att trycka och sprida tryckta skrifter (4 kap. 1 § och 6 kap. 1 § TF). I princip alla led i framställningen och spridningen av grundlagsskyddade medier omfattas. När det gäller etableringsfriheten på yttrandefrihetsgrundlagens område skiljer grundlagen mellan sändningar genom tråd och sändningar på annat sätt. För sändningar genom tråd råder etableringsfrihet, om än inte helt oinskränkt, medan rätten att sända program på annat sätt får regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända (3 kap. 1–3 §§ YGL). Sådana föreskrifter finns i radio- och tv-lagen (2010:696).

Utgångspunkten för fri- och rättighetsskyddet i 2 kap. RF är att det gäller för var och en. Förutom ett skydd för svenska medborgare tillerkänns alltså även andra personer här i riket ett betydande skydd. Till sin omfattning är detta skydd, med några få undantag, identiskt med det skydd som svenska medborgare har. Skillnaden är att grundlagsskyddet är svagare än för svenska medborgare genom att flera av fri- och rättigheterna, bl.a. yttrandefriheten och informationsfriheten, kan begränsas genom särskilda föreskrifter i lag. Det är alltså möjligt att begränsa yttrande- och informationsfriheten enligt regerings­formen för både svenska medborgare och andra genom vanlig lag, om det sker inom de ramar och under de förutsättningar som anges i 2 kap. 20–23 §§ RF. Vidare är det enligt 2 kap. 25 § 1 RF möjligt att genom lag införa särskilda begränsningar i bl.a. yttrandefriheten och informationsfriheten för andra än svenska medborgare.

Enligt principen om näringsfrihet i 2 kap. 17 § RF får begränsningar i rätten att driva näring eller utöva yrke införas endast för att skydda angelägna allmänna intressen och aldrig i syfte enbart att ekonomiskt gynna vissa personer eller företag.

Enligt både tryckfrihetsförordningen (14 kap. 5 §) och yttrandefrihets­grundlagen (12 kap. 3 §) är det möjligt att genom lag särskilt begränsa yttrandefriheten för andra än svenska medborgare och svenska juridiska personer. En sådan begränsning finns i 2 kap. 1 § lagen (1991:1559) med föreskrifter på tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens områden. Bestämmelsen innebär att bara sådana utlänningar som är medborgare i en stat inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) eller har sin hemvist i Sverige och sådana utländska juridiska personer som har etablerats inom EES och har sitt säte, huvudkontor eller huvudsakliga verksamhetsställe inom detta område får äga en periodisk skrift som trycks i Sverige.

I sammanhanget finns det även skäl att nämna artikel 10 i den europeiska konventionen den 4 november 1950 angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen). Enligt artikel 10 i Europakonventionen ska var och en ha rätt till yttrandefrihet. Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan en offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. Utövandet av yttrandefriheten får dock underkastas sådana formföreskrifter, villkor, inskränkningar eller straffpåföljder som är föreskrivna i lag och som är nödvändiga i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till vissa angivna intressen, bl.a. statens säkerhet, den territoriella integriteten eller den allmänna säkerheten och till förebyggande av oordning eller brott.

Radio- och tv-lagen

I 2 kap. 1 § radio- och tv-lagen (2010:696) finns bestämmelser som innebär att leverantörer av medietjänster ska se till att mottagare av deras tjänster alltid och på ett enkelt sätt ska ha tillgång till namnet på leverantören av medietjänsten, adressen där leverantören är etablerad, uppgifter om leverantören (däribland e-postadress och webbplats) och behörig tillsyns­myndighet samt uppgifter om vem som är leverantörens ägare och om leverantörens ägarstruktur samt, i förekommande fall, ägarens organisations­nummer. Om en leverantör av medietjänster inte lämnar den information om ägarförhållanden som föreskrivs i 2 kap. 1 § andra stycket 5, får Mediemyndigheten besluta om de förelägganden som behövs i enskilda fall för att bestämmelsen ska följas. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite (17 kap. 3 a §).

Det krävs tillstånd enligt radio- och tv-lagen för att sända tv och sökbar text-tv i marknätet. Reglerna om tillstånd för tv-sändningar finns i 4 kap. i lagen. Regeringen ger tillstånd att sända tv och sökbar text-tv om sändningsverksamheten finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst (4 kap. 3 §). Mediemyndigheten ger tillstånd i övriga fall.

Bestämmelser om tillstånd för att sända ljudradio finns i 10–13 kap. i radio- och tv-lagen. Regeringen meddelar tillstånd att sända ljudradio om sändningsverksamheten finansieras med public service-avgift. Regeringen meddelar även tillstånd att sända ljudradio till utlandet. Om det finns särskilda skäl, får regeringen därutöver ge tillstånd att sända ljudradio i lokala sändningar som inte uppfyller kraven för närradio eller kommersiell radio (11 kap. 1 §). Mediemyndigheten ger tillstånd att sända närradio, kommersiell radio och tillfälliga tillstånd att sända ljudradio (11 kap. 1 § tredje stycket, 12 kap. 1 § och 13 kap. 1 §).

Regler om återkallelse av tillstånd finns i 18 kap. radio- och tv-lagen. Av bestämmelserna framgår i vilka situationer ett tillstånd att sända radio eller tv får återkallas. Återkallelse får t.ex. ske om tillståndshavaren väsentligt brutit mot vissa angivna bestämmelser eller om vissa angivna tillståndsvillkor åsidosatts på ett väsentligt sätt. Olika grunder för återkallelse gäller beroende på om tillståndet att sända gäller för tv, sökbar text-tv, ljudradio med tillstånd av regeringen, närradio eller kommersiell radio. Det finns inte någon möjlighet att återkalla ett tillstånd på grund av att tillståndshavaren bedriver sändningar vars innehåll utgör en fara för Sveriges säkerhet (prop. 2019/20:168 s. 166).

Det finns inte någon tillståndsplikt för satellitsändningar av radio, tv eller sökbar text-tv. Leverantörer av dessa medietjänster som omfattas av radio- och tv-lagen är dock skyldiga att göra en anmälan för registrering till Mediemyndigheten (2 kap. 2 §).

I 5 kap. 14 § radio- och tv-lagen finns ett förbud mot uppmaning till terroristbrott, våld eller hat i vissa satellitsändningar.

Pågående arbeten m.m.

Betänkande av Utredningen om ingripande mot satellitsändningar med hänsyn till Sveriges säkerhet

Utredningens uppdrag och pågående beredning

Den 22 juni 2022 bemyndigade regeringen chefen för Kulturdepartementet att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att föreslå när och på vilket sätt ingripanden med hänsyn till Sveriges säkerhet ska kunna göras mot satellitsändningar av radio, tv och sökbar text-tv inom svensk jurisdiktion, inom en annan EES-stats jurisdiktion eller som kommer från tredjeland. Regeringen beslutade samtidigt om direktiv för utredningen (dir. 2022:81). Den 23 mars 2023 utvidgades uppdraget genom tilläggsdirektiv (dir. 2023:39).

Utredningen har haft i uppdrag att föreslå regler för ingripanden med hänsyn till Sveriges säkerhet mot sändningar av radio, tv och sökbar text-tv över satellit samt mot sändningar av radio, tv och sökbar text-tv som det krävs tillstånd för av Myndigheten för press, radio och tv (sedan den 1 januari 2024 Mediemyndigheten), samtidigt som yttrande- och informationsfriheterna värnas. För de senare sändningsslagen har det ingått i uppdraget att analysera och föreslå om och i sådant fall när sådana tillstånd ska kunna återkallas på grund av yttrandefrihetsbrott.

När det gäller satellitsändningar av radio, tv och sökbar text-tv har utredningens uppdrag innefattat sändningar inom svensk jurisdiktion, sändningar inom en annan EES-stats jurisdiktion samt sändningar som kommer från tredjeland. Vidare har utredningen haft i uppdrag att föreslå regler för förfarandet vid ingripanden.

Utredningen har slutligen haft till uppgift att översiktligt kartlägga vilka möjligheter som finns inom andra EES-stater att ingripa mot satellitsändningar av radio och tv med hänsyn till allmän ordning och säkerhet.

Utredningen lämnade sitt betänkande Sveriges säkerhet i etern (SOU 2023:63) i oktober 2023. Betänkandet är för närvarande föremål för remissbehandling och remissvaren ska ha kommit in till Kulturdepartementet senast den 2 april 2024 (dnr Ku2023/01106). Ärendet bereds således inom Regeringskansliet.

Ett urval av förslagen i betänkandet redovisas under särskilda rubriker nedan.

Tillståndsplikt för satellitsändningar

Utredningen har övervägt olika alternativ för ingripanden mot satellit­sändningar med hänsyn till Sveriges säkerhet. Utredningen anser att ett stärkt skydd för Sveriges säkerhet bör åstadkommas genom att det införs tillståndsplikt för satellitsändningar av radio, tv och sökbar text-tv. Därigenom blir reglerna för olika slags etersändningar mer enhetliga. Det blir därmed enklare att införa enhetliga regler till skydd för Sveriges säkerhet för sådana sändningar. 

Utredningens förslag innebär att satellitsändningar av radio, tv och sökbar text-tv i stora drag inordnas under det system med tillstånd som i dag gäller för marksändningar där Myndigheten för press, radio och tv (sedan den 1 januari 2024 Mediemyndigheten) är tillståndsmyndighet. Tillståndsplikten föreslås gälla för tv-sändningar som förmedlas genom satellitupplänk belägen i Sverige eller satellitkapacitet som tillhör Sverige, om tv-sändningen kan tas emot i någon EES-stat. Kravet på tillstånd för att få sända tv över satellit föreslås gälla även för leverantörer av audiovisuella medietjänster som står under en annan EES-stats jurisdiktion. När det gäller satellitsändningar av text-tv som inte åtföljer en tv-sändning och radio föreslås att tillstånd ska gälla för sådana sändningar som kan tas emot i Sverige, om den som bedriver sändningsverksamheten har sin hemvist i Sverige eller sändningen till satellit sker från en sändare här i landet.

Tillstånd ska kunna förenas med villkor. På motsvarande sätt som gäller för tv-sändningar i marknätet ska dock programrelaterade regler och villkor inte gälla för tv-sändningar över satellit från leverantörer av medietjänster som står under en annan EES-stats jurisdiktion.

Återkallelse av sändningstillstånd

Utredningen föreslår att tillstånd att sända radio, tv eller sökbar text-tv över satellit, i likhet med vad som gäller för tillstånd att sända tv eller sökbar text-tv i marknätet, bör få återkallas om tillståndshavaren väsentligen brutit mot bestämmelser som anges i 18 kap. 2 § första stycket 1 radio- och tv-lagen eller väsentligen åsidosatt tillståndsvillkor. Vid programrelaterade överträdelser som handlar om missbruk av yttrandefriheten föreslår utredningen att frågan om återkallelse prövas av allmän domstol på talan av Justitiekanslern. I övriga fall föreslås att frågan om återkallelse prövas av Mediemyndigheten.

Vidare anser utredningen att vissa yttrandefrihetsbrott är av sådant allvarligt slag att de i syfte att stärka skyddet för Sveriges säkerhet bör kunna leda till återkallelse av tillstånd som beviljats av Myndigheten för press, radio och tv (sedan den 1 januari 2024 Mediemyndigheten) för radiosändningar över satellit samt sändningar av tv och sökbar text-tv. Det gäller t.ex. yttrande­frihetsbrotten: uppvigling, krigsanstiftan, spioneri, utlandsspioneri och obehörig befattning med hemlig uppgift.

Utredningen anser även att det bör införas en ny återkallelsegrund för vissa satellitsändningar. Utredningen föreslår därför att det införs en möjlighet att återkalla tillstånd för den leverantör av medietjänster som väsentligt brutit mot bestämmelsen i 5 kap. 14 § radio- och tv-lagen om att programmen inte får ha ett innehåll som uppmanar till terroristbrott, våld eller hat och som avses i bestämmelserna om olaga hot, uppvigling eller hets mot folkgrupp i brottsbalken eller i bestämmelsen om offentlig uppmaning till terrorism eller särskilt allvarlig brottslighet i terroristbrottslagen (2022:666).

Enligt utredningen bör det även införas en regel om hinder mot att få ett nytt satellitsändningstillstånd efter en återkallelse.

Ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar till skydd för svenska säkerhetsintressen

I proposition 2022/23:116 Ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar till skydd för svenska säkerhetsintressen föreslog regeringen att det skulle införas ett granskningssystem för utländska direkt­investeringar genom en ny lag. Syftet med lagen var enligt regeringen att hindra utländska direktinvesteringar i svensk skyddsvärd verksamhet som kan inverka skadligt på Sveriges säkerhet eller på allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige. Enligt förslaget skulle granskningssystemet omfatta investeringar i företag som bedriver skyddsvärd verksamhet, bl.a. i form av samhällsviktig verksamhet.

Regeringen bedömde att granskningssystemet inte skulle omfatta investeringar i medieföretag (prop. 2022/23:116 s. 46 f.). Regeringen noterade att ett antal remissinstanser bedömde att investeringar i medieföretag borde omfattas av granskningssystemet och att det innebar risker för Sverige att undanta sådana investeringar från tillämpningsområdet. Regeringen konstaterade att det finns risk för att främmande makt försöker påverka beslut, uppfattningar och beteenden hos olika aktörer i Sverige genom att sprida vilseledande eller oriktig information via olika typer av medier. Vidare anförde regeringen att utvecklingen på medieområdet med bl.a. ökande ägarkoncentrationer i medieföretag och det faktum att medier allt oftare används som plattformar för desinformationskampanjer, gör att utländska direktinvesteringar i svenska medieföretag skulle kunna medföra risker för Sveriges säkerhet eller för allmän ordning eller allmän säkerhet i Sverige. Enligt regeringen skulle dessa omständigheter kunna tala för att granskningssystemet borde omfatta investeringar i vissa medieföretag. Samtidigt var det på grund av den grundlagsreglerade etableringsfriheten inte möjligt att begränsa svenska medborgares eller svenska juridiska personers möjlighet att göra investeringar i medieföretag utan grundlagsändringar. För att inkludera medieföretag i granskningssystemet utan sådana grundlagsändringar skulle det enligt regeringen krävas ett undantag i lagen som skulle innebära att en investering som gjordes av en svensk medborgare eller av en svensk juridisk person i ett medieföretag skulle undantas från anmälningsplikten. Enligt regeringen skulle ett sådant undantag kunna innebära ett incitament för främmande makt att genomföra investeringar i medieföretag via svenska fysiska eller juridiska personer och därigenom kringgå granskningssystemet på ett enkelt sätt. Undantaget skulle därmed riskera att motverka syftet med att låta utländska investeringar i medieföretag vara anmälningspliktiga. Att helt undanta svenska investeringar skulle också kunna anses strida mot EU-rätten då det skulle kunna utgöra diskriminering mot andra unionsinterna investerare. Regeringen bedömde därmed att det inte borde föreslås en reglering för att inkludera investeringar i medieföretag i granskningssystemet.

Propositionen behandlades i justitieutskottets betänkande 2022/23:JuU32 Ett granskningssystem för utländska direktinvesteringar till skydd för svenska säkerhetsintressen. I en motion som lämnades in med anledning av propositionen, kommittémotion 2022/23:2397 av Ulrika Liljeberg m.fl. (C), begärdes ett tillkännagivande om att inkludera utländska direktinvesteringar i svenska mediebolag i granskningssystemet (yrkande 1). I sitt ställningstagande uttalade justitieutskottet bl.a. att när det gällde motionsyrkandet om att inkludera direktinvesteringar i svenska mediebolag i granskningssystemet delade utskottet regeringens bedömning att det inte är möjligt att på ett bra sätt innefatta denna typ av investeringar. Utskottet pekade också på att lagstiftning inte är den enda möjligheten att kunna skydda samhället och stärka dess förmåga att upptäcka, möta och förebygga påverkanskampanjer och desinformation. Utskottet föreslog att riksdagen skulle anta regeringens lagförslag och avstyrkte samtliga motionsyrkanden.

Riksdagen antog regeringens lagförslag och avslog motionsyrkandena (bet. 2022/23:JuU32, rskr. 2023/24:3).

Tidigare riksdagsbehandling

Under riksmötet 2021/22 avstyrkte utskottet motioner om att inrätta en granskningsfunktion för utländska direktinvesteringar i svenska medieföretag (bet. 2021/22:KU33). I sitt ställningstagande framhöll utskottet inledningsvis vikten av att ta allvarligt på de utmaningar som en förändrad mediemarknad innefattar och de risker och hot som påverkanskampanjer och propaganda innebär, samtidigt som den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten värnas. Utskottet noterade att möjligheten att återkalla tillstånd att sända radio och tv med hänsyn till Sveriges säkerhet då bereddes inom Regeringskansliet och att regeringen hade beslutat om en lagrådsremiss som behandlade frågan om ökad tillgång till information om ägarförhållanden hos leverantörer av medietjänster. Även frågan om huruvida medieföretag bör omfattas av ett svenskt system för granskning av utländska direktinvesteringar var föremål för beredning inom Regeringskansliet. Mot bakgrund av det arbete som bedrevs inom Regeringskansliet och en lagrådsremiss som regeringen hade fattat beslut om var utskottet inte berett att vidta någon åtgärd med anledning av motionerna, och de avstyrktes därmed.

Utskottet avstyrkte motioner om att inrätta en granskningsfunktion för utländska direktinvesteringar i svenska medieföretag även under riksmötet 2022/23 (bet. 2022/23:KU27). I sitt ställningstagande framhöll utskottet, liksom tidigare, vikten av att ta allvarligt på de utmaningar som en förändrad mediemarknad innefattar och de risker och hot som påverkanskampanjer och propaganda innebär, samtidigt som den grundlagsskyddade tryck- och yttrandefriheten värnas. Utskottet noterade att det nyligen hade genomförts författningsändringar som syftade till att öka insynen i ägandet av radio- och tv-företag. Vidare noterade utskottet att en utredning bl.a. hade övervägt frågan om huruvida medieföretag borde omfattas av ett svenskt system för granskning av utländska direktinvesteringar samt hur granskningssystemets tillämpningsområde skulle kunna avgränsas när det gäller medieföretag. Utskottet noterade att utredningens förslag bereddes inom Regeringskansliet. Utskottet ville inte föregripa resultatet av beredningen och avstyrkte därför motionsyrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (C).

Utskottets ställningstagande

Liksom tidigare framhåller utskottet vikten av att ta allvarligt på de utmaningar som en förändrad mediemarknad innefattar och de risker och hot som påverkanskampanjer och propaganda innebär, samtidigt som den grundlags-skyddade tryck- och yttrandefriheten värnas. Utskottet noterar att det har vidtagits åtgärder för att öka transparensen vid utländska direktinvesteringar och att en utredning nyligen har haft i uppdrag att överväga frågor om ingripanden mot satellitsändningar. Utredningens förslag bereds inom Regeringskansliet.

Utskottet noterar vidare att frågan om att inkludera utländska direkt­investeringar i svenska mediebolag i granskningssystemet nyligen har övervägts i ett lagstiftningsärende. Utskottet är därför inte berett att vidta någon åtgärd med anledning av motionsyrkandet, som därmed avstyrks.

Motionerna

I kommittémotion 2023/24:2685 av Ida Karkiainen m.fl. (S) yrkande 10 begärs ett tillkännagivande om att begränsa möjligheten att göra mycket känsliga personuppgifter sökbara på internet. Motionärerna menar att det publiceras känsliga personuppgifter om enskilda, t.ex. uppgifter om förekomst i brottsregister eller psykiatrisk tvångsvård, på vissa webbplatser som har s.k. frivilligt grundlagsskydd genom utgivningsbevis. Enligt motionärerna utgör dessa webbplatser allvarliga ingrepp i enskildas personliga integritet och kan användas av kriminella för att kartlägga individer. Motionärerna anför att Sverige har fått kritik av EU-kommissionen på grund av dessa webbplatser, vilket i förlängningen kan leda till vite. Motionärerna förutsätter att regeringen agerar så att den personliga integriteten kan upprätthållas och vill därför att det tas fram en ny lagstiftning som kommer till rätta med problemet.

I kommittémotion 2023/24:440 av Jessica Wetterling m.fl. (V) yrkande 12 begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med ett förslag som innebär att det införs undantagsbestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som avser känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser. Motionärerna anför att det är problematiskt när webbplatser som har s.k. frivilligt grundlagsskydd genom utgivningsbevis bedrivs på kommersiella grunder och tillhandahåller rena personregister med information av personlig och känslig karaktär. Enligt motionärerna finns det databaser med utgivningsbevis som i praktiken kan liknas vid privata belastningsregister och informationen kan lätt missbrukas för kriminella syften, t.ex. identitetskapning, stalkning och andra typer av integritets­kränkningar. Motionärerna anser att den nuvarande regleringen ger ett otillräckligt skydd mot integritetskränkningar samt att yttrandefriheten och offentlighetsprincipen inte är ämnade att skydda spridning av information som innehåller djupt integritetskänsliga uppgifter, såsom känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser.

I motionerna 2023/24:280 av David Perez (SD), 2023/24:1840 av Carita Boulwén (SD) yrkande 2, 2023/24:2299 av Sten Bergheden (M) och 2023/24:269 av Yusuf Aydin (KD) begärs liknande tillkännagivanden om att begränsa tillgången till personuppgifter hos digitala söktjänster och söktjänsternas publicering av personuppgifter för att värna enskildas integritet.

Gällande rätt

Publiceringar på internet faller som utgångspunkt utanför yttrandefrihets­grundlagens tillämpningsområde, vilket innebär att grundlagsskyddet i stället finns i regeringsformen. Från denna huvudregel görs det undantag genom webbsändningsregeln (1 kap. 3 § andra stycket YGL) och databasregeln (1 kap. 4 § YGL).

Databasregeln ger under vissa förutsättningar grundlagsskydd för yttranden som sker genom tillhandahållanden till allmänheten ur databaser. Det som typiskt sett avses är tillhandahållanden av lagrad information från webbplatser på begäran. För vissa aktörer gäller grundlagsskyddet automatiskt, dvs. utan att någon särskild åtgärd behöver vidtas. Så är fallet för redaktioner för periodiska skrifter och redaktioner för program. Även massmedieföretag, som t.ex. bokförlag som ger ut tryckta böcker och skivbolag som ger ut tekniska upptagningar, och nyhetsbyråer har automatiskt grundlagsskydd för sina databaser. Andra aktörer, som alltså inte har automatiskt grundlagsskydd enligt yttrandefrihetsgrundlagen, har möjlighet att hos Mediemyndigheten ansöka om utgivningsbevis och på så sätt få ett s.k. frivilligt grundlagsskydd (jfr 1 kap. 4 § första stycket 1 d och 5 § YGL).

Personuppgiftsregleringens grundläggande syfte är att värna enskilda individers personliga integritet när deras personuppgifter behandlas. Regleringen tillämpas emellertid inte om den är oförenlig med tryckfrihets­förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. När det gäller offentliggörande av vissa särskilt integritetskänsliga personuppgifter, bl.a. uppgifter som avslöjar politisk eller religiös åskådning eller som rör hälsa och sexualliv, innehåller mediegrundlagarna dock bestämmelser om undantag från det grundlagsskyddade området som medför att personuppgiftsregleringen i viss utsträckning ändå kan tillämpas. Men något motsvarande undantag för uppgifter om lagöverträdelser finns inte.

Artikel 10 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning), nedan kallad EU:s dataskyddsförordning, innehåller bestämmelser som syftar till att skydda den personliga integriteten med avseende på behandling av personuppgifter om fällande domar i brottmål och lagöverträdelser som innefattar brott. Sådana personuppgifter får endast behandlas under kontroll av en myndighet eller då behandling är tillåten enligt unionsrätten eller medlemsstaternas nationella rätt, där lämpliga skyddsåtgärder för de registrerades rättigheter och friheter fastställs. Ett fullständigt register över fällande domar i brottmål får endast föras under kontroll av en myndighet.

Enligt artikel 85.1 i EU:s dataskyddsförordning ska medlemsstaterna i lag förena rätten till integritet i enlighet med förordningen med yttrande- och informationsfriheten, inbegripet behandling som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Sådana bestämmelser har förts in i lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning (dataskyddslagen).

Enligt 1 kap. 7 § första stycket dataskyddslagen ska EU:s dataskydds­förordning och dataskyddslagen inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. De båda grundlagarna innehåller inte något särskilt undantag för sådana person­uppgifter som avses i artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning. Det medför att de begränsningar i behandlingen av sådana personuppgifter som följer av den artikeln inte gäller i de fall uppgifterna publiceras i sådana medier som skyddas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen.

Vidare följer av 1 kap. 7 § andra stycket dataskyddslagen att stora delar av EU:s dataskyddsförordning och dataskyddslagen, däribland artikel 10 i EU:s dataskyddsförordning, inte ska tillämpas vid behandling av personuppgifter som sker för journalistiska ändamål eller för akademiskt, konstnärligt eller litterärt skapande. Även vid offentliggöranden som sker i sådana former som inte omfattas av mediegrundlagarna finns det alltså ett undantag för sådan personuppgiftsbehandling som sker inom ramen för bl.a. journalistisk verksamhet.

Pågående arbeten m.m.

Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten

I proposition 2021/22:59 Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrande­friheten gjorde regeringen bedömningen att det finns skäl att begränsa grundlagsskyddet för vissa söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser, med hänsyn till skyddet för den personliga integriteten. Till stöd för sin bedömning anförde regeringen bl.a. att databasernas utveckling har ökat behovet av ett stärkt integritetsskydd och att den nuvarande regleringen är inkonsekvent och ger ett otillräckligt skydd mot integritetskränkningar. Regeringen menade därför att grundlagsskyddet för vissa uppgiftssamlingar behöver begränsas.

Regeringen konstaterade att det i dag finns databaser med utgivningsbevis som i allt väsentligt är utformade som söktjänster för personuppgifter. En del av dessa tjänster kan i praktiken liknas vid privata belastningsregister. Enligt regeringen är uppgiftssamlingar som innehåller uppgifter om lagöverträdelser integritetskänsliga. Sammantaget ansåg regeringen att övervägande skäl talar för att skyddet för den personliga integriteten bör stärkas genom att begränsningar införs i grundlagsskyddet för vissa söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser.

I propositionen föreslog regeringen därför att bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen inte ska hindra att det i lag meddelas föreskrifter om förbud mot offentliggörande av – vid sidan av vissa s.k. känsliga personuppgifter – personuppgifter som rör fällande domar i brottmål eller lagöverträdelser som innefattar brott eller därmed samman­hängande beslut om häktning och andra straffprocessuella tvångsmedel. Vidare föreslog regeringen att det som förutsättning för att föreskrifterna ska få meddelas, i fråga om alla de berörda kategorierna av personuppgifter, ska krävas att personuppgifterna ingår i en uppgiftssamling som har ordnats så att det är möjligt att söka efter eller sammanställa dessa och det med hänsyn till uppgiftssamlingens karaktär står klart att det finns särskilda risker för otillbörliga intrång i enskildas personliga integritet.

Enligt regeringens förslag skulle alltså avgränsningen i förhållande till det grundlagsskyddade området göras utifrån uppgiftssamlingens karaktär och graden av det integritetsintrång som kan accepteras. Enligt regeringens mening innebar förslaget att det upprätthölls en rimlig balans mellan de motstående intressen som gjorde sig gällande.

Propositionen behandlades i konstitutionsutskottets betänkande 2021/22:KU14 Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten. Utskottet avstyrkte regeringens förslag om att begränsa grundlagsskyddet för vissa söktjänster och anförde bl.a. följande:

Redan när det frivilliga grundlagsskyddet för databaser infördes varnade utskottet för att det skulle kunna uppstå konflikter med skyddet för den personliga integriteten och att grundlagsskyddet i värsta fall skulle kunna omfatta databaser som är rena personregister (bet. 2001/02:KU21 s. 32). Utskottet har också framhållit att söktjänster som tillhandahåller personuppgifter om lagöverträdelser m.m. utgör ett allvarligt ingrepp i enskildas personliga integritet och samtidigt framhållit vikten av att grundlagarnas tillämpningsområde är tydligt avgränsat (bet. 2017/18:KU16 s. 40). Som regeringen konstaterar har utvecklingen gått i den riktning som utskottet befarade. I dag finns databaser med utgivnings­bevis som i praktiken kan liknas vid privata belastningsregister. Utskottet delar därför regeringens bedömning att den nuvarande regleringen ger ett otillräckligt skydd för integritetskränkningar.

Utskottet vill samtidigt betona att intresset av att skydda enskilda mot integritetskränkningar i detta fall måste vägas mot rätten till informations- och yttrandefrihet. Vidare måste varje begränsning av det grundlags­skyddade området ske varsamt och övervägas noggrant med hänsyn till den fria åsiktsbildningens betydelse som en av demokratins grundvalar.

De förslag på begränsningar av grundlagsskyddet för vissa söktjänster som regeringen nu lagt fram ligger i linje med de förslag som presenterades av utredningen Ett ändamålsenligt skydd för tryck- och yttrandefriheten (SOU 2020:45). Utredningens förslag mötte mycket stark remisskritik. En majoritet av remissinstanserna har t.ex. motsatt sig förslaget på grund av att de föreslagna bestämmelserna är för vaga eller svårtolkade. Till bemötande av denna kritik har regeringen bl.a. anfört att det med hänsyn till den snabba utvecklingen på området är oundvikligt att regleringen måste ges en sådan utformning att det lämnas visst utrymme för en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda fallet, även om tillämpningen därmed riskerar att bli något mindre förutsebar.

Utskottets uppfattning är att de påtalade bristerna i den föreslagna regleringens förutsebarhet innebär att regeringens förslag inte kan anses utgöra en ändamålsenlig begränsning av det grundlagsskyddade området. Om regeringens förslag skulle genomföras riskerar det enligt utskottet att skapa en alltför bred och oprecis möjlighet att göra inskränkningar i grundlagsskyddet genom vanlig lag.

Utskottet vill i detta sammanhang framhålla den värdefulla ordningen att grundlagsändringar normalt genomförs i brett samförstånd. Den breda enighet som brukar eftersträvas saknas när det gäller regeringens förslag i denna del.

I betänkandet lämnades en reservation (S, V, L, MP).

Riksdagen beslutade i enlighet med utskottsmajoritetens förslag (bet. 2021/22:KU14 och 2022/23:KU6, rskr. 2021/22:283 och 2022/23:10).

Ett förstärkt skydd för personuppgifter på tryck- och yttrandefrihets­området

Regeringen beslutade den 19 oktober 2023 att ge en särskild utredare i uppdrag att se över grundlagsskyddet för söktjänster som offentliggör personuppgifter om lagöverträdelser och söktjänster som offentliggör personuppgifter om adress, telefonnummer, civilstånd och andra uppgifter som rör enskildas personliga förhållanden (dir. 2023:145). Syftet med uppdraget är att stärka skyddet för den personliga integriteten när personuppgifter offentliggörs i sådana söktjänster. Utredaren ska

–      analysera och ta ställning till om det finns behov av att inskränka grundlagsskyddet för söktjänster som offentliggör personuppgifter om adress, telefonnummer, civilstånd och andra uppgifter som rör enskildas personliga förhållanden samt för söktjänster som offentliggör person­uppgifter om lagöverträdelser

–      ingående redovisa de ändringar i grundlag och, vid behov, i vanlig lag som skulle kunna göras för att stärka skyddet för personuppgifter i sådana söktjänster samt konsekvenserna av varje författningsändring

–      lämna de förslag på författningsändringar som utredaren bedömer motiverade för att stärka skyddet för den personliga integriteten när personuppgifter offentliggörs i sådana söktjänster

–      redogöra för de regler som kommer att gälla för söktjänsterna för det fall utredaren bedömer att delegationsbestämmelser bör införas i tryckfrihets­förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen.

Utredaren ska biträdas av en parlamentariskt sammansatt referensgrupp. Uppdraget ska redovisas senast den 15 november 2024.

Tidigare riksdagsbehandling

Under riksmötet 2022/23 avstyrkte utskottet ett motionsyrkande om att begränsa möjligheten att göra mycket känsliga personuppgifter sökbara (bet. 2022/23:KU27 s. 53). Utskottet uttalade bl.a. att det finns behov av ändringar i nu gällande regler för att uppnå ett ändamålsenligt skydd mot integritetskränkningar. Samtidigt konstaterade utskottet att de förslag till förändringar som dittills presenterats inte kunnat läggas till grund för författningsändringar. Utskottet förutsatte att regeringen arbetade vidare med frågan i syfte att åstadkomma nödvändiga förändringar för att uppnå ett adekvat regelverk på detta område. I betänkandet lämnades en reservation (S, V, MP).

Utskottets ställningstagande

Utskottet anser, liksom tidigare, att det finns behov av ändringar i nu gällande regler om det frivilliga grundlagsskyddet för databaser i syfte att uppnå ett ändamålsenligt skydd mot integritetskränkningar. Utskottet ser därför positivt på att regeringen har tillsatt en ny utredning om att se över grundlagsskyddet för söktjänster som offentliggör personuppgifter, i syfte att stärka skyddet för den personliga integriteten när personuppgifter offentliggörs i sådana söktjänster. Utskottet vill inte föregripa resultatet av denna utredning. Motionsyrkandena avstyrks därmed.

Motionen

I motion 2023/24:1764 av Michael Rubbestad (SD) begärs ett tillkänna­givande om att begränsa olämpligt språkbruk i radio och tv. Motionären anför att olämpligt språkbruk bör stävjas och att radio och tv ska föregå med gott exempel på hur svenska språket kan och bör användas. Enligt motionären bör tillstånd för att få sända kommersiell radio eller tv, samt public service-sändningar, villkoras så att svordomar och kraftiga könsord inte ska få användas under sändning.

Gällande rätt

Yttrandefrihetsgrundlagen

Yttrandefrihetsgrundlagen reglerar skyddet för yttrandefrihet i ljudradio, tv och vissa liknande överföringar och offentliga uppspelningar ur en databas m.m.

En grundläggande princip i yttrandefrihetsgrundlagen är förbudet mot censur. Enligt 1 kap. 11 § YGL får inte myndigheter eller andra allmänna organ förhandsgranska yttranden i de medier som omfattas av grundlagen; dock får det i lag meddelas föreskrifter om s.k. biografcensur (jfr 1 kap. 12 § YGL). Det är inte heller tillåtet för myndigheter eller andra allmänna organ att på grund av innehållet i ett medium som omfattas av yttrandefrihets­grundlagen förbjuda eller hindra offentliggörande eller spridning bland allmänheten av mediet om åtgärden inte har stöd i yttrandefrihetsgrundlagen.

En annan grundläggande princip i yttrandefrihetsgrundlagen är etablerings­friheten. Den innebär att det står var och en fritt att inleda och driva verksamhet för spridning av information till allmänheten i de former som skyddas av grundlagen. Något krav på tillstånd för verksamheten får inte ställas upp, och möjligheten att driva verksamheten får inte begränsas av villkor som inte har stöd i grundlagen. När det gäller etableringsfriheten på yttrandefrihetsgrund­lagens område skiljer grundlagen mellan sändningar genom tråd och sändningar på annat sätt. Enligt 3 kap. 1 § YGL råder etableringsfrihet för sändningar av program genom tråd (jfr 1 kap. 13 § andra meningen YGL). Etableringsfriheten hindrar dock inte att det i lag bl.a. meddelas föreskrifter om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp (3 kap. 2 § YGL). Sådana bestämmelser finns i radio- och tv-lagen (2010:696). Sedan den 1 januari 2023 gäller även en delegationsbestämmelse i 3 kap. 2 § 7 YGL. Av den bestämmelsen följer att etableringsfriheten för sändningar genom tråd inte ska hindra att det i lag meddelas föreskrifter om villkor för att sända program för verksamhet som bedrivs med ett uppdrag att sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst, under förutsättning att uppdraget finansieras med allmänna medel (bet. 2021/22:KU14, bet. 2022/23:KU6, rskr. 2022/23:10). Bestämmelsen innebär att villkor kan ställas för public service-företagens sändningar av program, men däremot inte krav på tillstånd att få sända. Begreppet program omfattar såväl radio och tv – linjär och på begäran – som textmässigt innehåll, t.ex. på en webbplats (jfr 1 kap. 4 § YGL). Enligt 3 kap. 3 § YGL får rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Även sådana bestämmelser finns i radio- och tv-lagen.

Enligt 3 kap. 6 § YGL avgör den som sänder program självständigt vad som ska förekomma i programmen. Bestämmelsen innebär att krav på innehållet i vad som sänds endast kan ställas genom lag eller genom sådana tillstånds­villkor som får förekomma.

Radio- och tv-lagen

Enligt 4 kap. 3 § radio- och tv-lagen är det regeringen som ger tillstånd att sända tv och sökbar text-tv om sändningsverksamheten finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst. Mediemyndigheten ger tillstånd i övriga fall.

Tillstånd att sända tv eller sökbar text-tv får förenas med villkor enligt vad som närmare anges i 4 kap. 8–11 §§ radio- och tv-lagen. Motsvarande bestämmelse om villkor för tillstånd att sända annan ljudradio än närradio och kommersiell radio finns i 11 kap. 3 § radio- och tv-lagen, som hänvisar till 4 kap. 8, 10 och 11 §§.

Enligt 4 kap. 8 § får ett sändningstillstånd för tv förenas med villkor som innebär att sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet ska råda i tv. Ett sändningstillstånd får därutöver förenas med villkor om skyldighet bl.a. att ta hänsyn till televisionens respektive ljudradions särskilda genomslags­kraft när det gäller programmens ämnen och utformning och tiden för sändning av programmen (4 kap. 9 § 10 och 11 kap. 3 § andra stycket 9) samt att respektera den enskildes privatliv (4 kap. 9 § 12 och 11 kap. 3 § andra stycket 12).

Sändningstillstånd får återkallas med stöd av vissa bestämmelser i 18 kap. radio- och tv-lagen. Detta gäller bl.a. om ett tillståndsvillkor i enlighet med 4 kap. 8–11 §§ eller 11 kap. 3 § radio- och tv-lagen väsentligen har åsidosatts. Mål om återkallelse av tillstånd på grund av överträdelse av villkor som meddelats med stöd av bl.a. 4 kap. 8 och 9 §§ samt 11 kap. 3 § andra stycket 9–12 ska på talan av Justitiekanslern prövas av allmän domstol (19 kap. 1 § radio- och tv-lagen). I vissa fall prövas ärenden om återkallelse av tillstånd av Mediemyndigheten.

Nuvarande sändningstillstånd för SR, SVT och UR trädde i kraft den 1 januari 2020 och gäller t.o.m. den 31 december 2025. Som villkor för sändningsrätten gäller bl.a. att sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt samt med beaktande av att en vidsträckt yttrandefrihet och informationsfrihet ska råda i tv. Programföretagen ska före sändning av program så noggrant som omständigheterna medger kontrollera sakuppgifter i programmet. Ämnesval och framställning ska ta sikte på vad som är relevant och väsentligt. Enligt 5 § i sändningstillståndet för SR har SR ett särskilt ansvar för det svenska språket och dess ställning i samhället. Språkvårdsfrågor ska beaktas i verksamheten. Motsvarande regel finns även i sändningstillståndet för SVT (6 §) och UR (7 §).

Enligt 16 kap. 2 § första stycket radio- och tv-lagen övervakar gransknings­nämnden för radio och tv genom granskning i efterhand om program som har sänts i tv, sökbar text-tv eller ljudradio eller som har tillhandahållits i beställradio som finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst eller i beställ-tv står i överensstämmelse med radio- och tv-lagen och de programrelaterade villkor som kan gälla för tjänsterna. Nämnden har även tillsyn bl.a. över sådana krav på produktplacering, sponsring och reklam som gäller för videodelningsplattformar (16 kap. 2 § andra stycket).

Granskningsnämnden granskar program efter anmälningar från tv-tittare och radiolyssnare eller på eget initiativ. Beslut av granskningsnämnden kan vara friande, fällande eller friande med kritik. Följden av ett fällande beslut är beroende av vilken bestämmelse programbolaget har överträtt. Vid över­trädelser av regler om innehållet får nämnden besluta att programbolaget ska offentliggöra beslutet på lämpligt sätt. Beslutet i ett granskningsärende ska sändas till den som ansvarar för sändningen. Nämnden kan också förelägga ett programföretag vid vite att följa bestämmelser om t.ex. sändningsbeteckning eller varning för våldsskildringar i tv. Om företaget inte följer ett vitesföre­läggande kan nämnden ansöka hos förvaltningsrätten om att vitet ska dömas ut. Vid överträdelse av reglerna om otillbörligt gynnande, reklam och sponsring kan nämnden ansöka hos Förvaltningsrätten i Stockholm om att programföretaget ska betala en särskild avgift.

Granskningsnämnden har vidare i uppgift att årligen i efterhand, utifrån redovisningar från SR, SVT och UR, bedöma om public service-bolagen har uppfyllt sina uppdrag. Granskningsnämnden gör bedömningen med utgångspunkt i de villkor som reglerar bolagens verksamheter och som anges i radio- och tv-lagen, sändningstillstånden och anslagsvillkoren.

Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet har tidigare avstyrkt ett motionsyrkande om att begränsa olämpligt språkbruk i radio och tv (bet. 2021/22:KU33). I betänkandet fanns en reservation (SD).

Utskottets ställningstagande

Utskottet finner inte skäl att föreslå någon åtgärd med anledning av motions­yrkandet om att begränsa olämpligt språkbruk i radio och tv. Det avstyrks därmed.

Motionen

I kommittémotion 2023/24:413 yrkande 13 av Mikael Eskilandersson m.fl. (SD) begärs ett tillkännagivande om att Sverige i EU ska verka för att svensk lagstiftning om reklam riktad mot barn i tv-sändningar ska utgöra miniminivå i hela Europa. Motionärerna anför att enligt svensk lagstiftning ska barn under tolv år slippa reklam före och efter tv-program riktade till deras åldersgrupp. Enligt motionärerna gäller detta endast för tv-sändningar från Sverige, och många tv-kanaler använder plattformar utanför Sverige, där andra lagar gäller. Många barn ser dessa sändningar, och motionärerna menar att lagen behöver skärpas så att barn kan se på barnprogram utan att riskera att se reklam.

Gällande rätt

Yttrandefrihetsgrundlagen

Yttrandefrihetsgrundlagen reglerar skyddet för yttrandefrihet i ljudradio, tv och vissa liknande överföringar och offentliga uppspelningar ur en databas m.m.

En grundläggande princip i yttrandefrihetsgrundlagen är förbudet mot censur. Enligt 1 kap. 11 § YGL får inte myndigheter eller andra allmänna organ förhandsgranska yttranden i de medier som omfattas av grundlagen; dock får det i lag meddelas föreskrifter om s.k. biografcensur (jfr 1 kap. 12 § YGL). Det är inte heller tillåtet för myndigheter eller andra allmänna organ att på grund av innehållet i ett medium som omfattas av yttrandefrihets­grundlagen förbjuda eller hindra offentliggörande eller spridning bland allmänheten av mediet om åtgärden inte har stöd i yttrandefrihetsgrundlagen.

En annan grundläggande princip i yttrandefrihetsgrundlagen är etablerings­friheten. Den innebär att det står var och en fritt att inleda och driva verksamhet för spridning av information till allmänheten i de former som skyddas av grundlagen. Något krav på tillstånd för verksamheten får inte ställas upp, och möjligheten att driva verksamheten får inte begränsas av villkor som inte har stöd i grundlagen. När det gäller etableringsfriheten på yttrandefrihetsgrund­lagens område skiljer grundlagen mellan sändningar genom tråd och sändningar på annat sätt. Enligt 3 kap. 1 § YGL råder etableringsfrihet för sändningar av program genom tråd (jfr 1 kap. 13 § andra meningen YGL). Etableringsfriheten hindrar dock inte att det i lag bl.a. meddelas föreskrifter om ingripanden mot fortsatt sändning av ett utbud som inriktas på våldsframställningar, pornografiska bilder eller hets mot folkgrupp (3 kap. 2 § YGL). Sådana bestämmelser finns i radio- och tv-lagen (2010:696). Sedan den 1 januari 2023 gäller även en delegationsbestämmelse i 3 kap. 2 § 7 YGL. Av den bestämmelsen följer att etableringsfriheten för sändningar genom tråd inte ska hindra att det i lag meddelas föreskrifter om villkor för att sända program för verksamhet som bedrivs med ett uppdrag att sända ljudradio eller tv i allmänhetens tjänst, under förutsättning att uppdraget finansieras med allmänna medel (bet. 2021/22:KU14, bet. 2022/23:KU6, rskr. 2022/23:10). Bestämmelsen innebär att villkor kan ställas för public service-företagens sändningar av program, men däremot inte krav på tillstånd att få sända. Begreppet program omfattar såväl radio och tv – linjär och på begäran – som textmässigt innehåll, t.ex. på en webbplats (jfr 1 kap. 4 § YGL). Enligt 3 kap. 3 § YGL får rätten att sända radioprogram på annat sätt än genom tråd regleras genom lag som innehåller föreskrifter om tillstånd och villkor för att sända. Även sådana bestämmelser finns i radio- och tv-lagen.

Enligt 3 kap. 6 § YGL avgör den som sänder program självständigt vad som ska förekomma i programmen. Bestämmelsen innebär att krav på innehållet i vad som sänds endast kan ställas genom lag eller genom sådana tillstånds­villkor som får förekomma.

Radio- och tv-lagen

Regler om reklam, annonser och produktplacering som riktar sig till barn finns i radio- och tv-lagen. I lagen föreskrivs i huvudsak följande.

Produktplacering i tv-sändningar eller i beställ-tv får inte förekomma i program som huvudsakligen riktar sig till barn under tolv år (6 kap. 1 § 4).

I tv-sändning får bl.a. program som huvudsakligen riktar sig till barn under tolv år inte avbrytas av annonsering (8 kap. 3 § första stycket). I beställ-tv får program som huvudsakligen riktar sig till barn under tolv år inte avbrytas av annonsering (8 kap. 3 § andra stycket).

Enligt 8 kap. 7 § får reklam i tv-sändningar, sökbar text-tv och beställ-tv inte syfta till att fånga uppmärksamheten hos barn under tolv år. I tv-sändningar och beställ-tv får reklam inte förekomma omedelbart före eller efter ett program eller en del av ett program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år. I 8 kap. 8 § föreskrivs att det i reklam i tv-sändningar, sökbar text-tv och beställ-tv inte får förekomma personer eller figurer som spelar en framträdande roll i program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år.

En leverantör av en videodelningsplattform får inte ingå eller främja avtal om produktplacering i användargenererade videor och tv-program om videon eller programmet huvudsakligen riktar sig till barn under tolv år (9 a kap. 5 § 2). En leverantör av en videodelningsplattform får inte avbryta användar­genererade videor eller tv-program för reklam om dessa videor eller program huvudsakligen riktar sig till barn under tolv år (9 a kap. 9 § första stycket). Leverantören får inte heller tillhandahålla reklam omedelbart före eller efter användargenererade videor eller tv-program eller en del av sådana videor eller program som huvud­sakligen riktar sig till barn under tolv år (9 a kap. 9 § andra stycket). En leverantör av en videodelningsplattform får inte före, under eller efter användargenererade videor eller tv-program tillhandahålla reklam som syftar till att fånga uppmärksamheten hos barn under tolv år (9 a kap. 10 §).

I 16 kap. 15 § 3 föreskrivs att om en mot Sverige helt eller huvudsakligen riktad medietjänst från en leverantör etablerad i en annan EES-stat strider mot bestämmelserna om bl.a. reklam och barn i 8 kap. 7 eller 8 § får en behörig myndighet i Sverige kontakta en behörig myndighet i den andra EES-staten för att uppmana leverantören att följa bestämmelserna.

Enligt 16 kap. 2 § första stycket radio- och tv-lagen övervakar gransknings­nämnden för radio och tv genom granskning i efterhand om program som har sänts i tv, sökbar text-tv eller ljudradio eller som har tillhandahållits i beställradio som finansieras med public service-avgift enligt lagen (2018:1893) om finansiering av radio och tv i allmänhetens tjänst eller i beställ-tv står i överensstämmelse med radio- och tv-lagen och de programrelaterade villkor som kan gälla för tjänsterna. Nämnden har även tillsyn bl.a. över sådana krav på produktplacering, sponsring och reklam som gäller för videodelningsplattformar (16 kap. 2 § andra stycket).

Granskningsnämnden granskar program efter anmälningar från tv-tittare och radiolyssnare eller på eget initiativ. Beslut av granskningsnämnden kan vara friande, fällande eller friande med kritik. Följden av ett fällande beslut är beroende av vilken bestämmelse programbolaget har överträtt. Vid över­trädelser av regler om innehållet får nämnden besluta att programbolaget ska offentliggöra beslutet på lämpligt sätt. Beslutet i ett granskningsärende ska sändas till den som ansvarar för sändningen. Nämnden kan också förelägga ett programföretag vid vite att följa bestämmelser om t.ex. sändningsbeteckning eller varning för våldsskildringar i tv. Om företaget inte följer ett vitesföre­läggande kan nämnden ansöka hos förvaltningsrätten om att vitet ska dömas ut. Vid överträdelse av reglerna om otillbörligt gynnande, reklam och sponsring kan nämnden ansöka hos Förvaltningsrätten i Stockholm om att programföretaget ska betala en särskild avgift.

Granskningsnämnden har vidare i uppgift att årligen i efterhand, utifrån redovisningar från SR, SVT och UR, bedöma om public service-bolagen har uppfyllt sina uppdrag. Granskningsnämnden gör bedömningen med utgångs­punkt i de villkor som reglerar bolagens verksamheter och som anges i radio- och tv-lagen, sändningstillstånden och anslagsvillkoren.

Stiftelsen Reklamombudsmannen

Internationella Handelskammaren tar bl.a. fram uppförandekoder inom affärsetik och marknadsföring. Reglerna utgör ett viktigt underlag vid en bedömning av vad som utgör god marknadsföringssed. Enligt artikel 18 i Internationella Handelskammarens regler för reklam och marknads­kommunikation ställs det särskilda krav på marknadsföring som riktas till barn och unga. Den får inte motverka positiva sociala beteenden, livsstilar och attityder. Produkter som är olämpliga för barn eller unga får inte marknadsföras i medier som riktar sig till dessa och sådant material ska dessutom klart markeras som olämpligt för barn.

Stiftelsen Reklamombudsmannen prövar om anmäld reklam är förenlig med Internationella Handelskammarens regler för reklam och marknads­kommunikation. Stiftelsen är näringslivets organisation för självreglering och består av två prövande instanser: Reklamombudsmannens opinionsnämnd (RON) och Reklamombudsmannen (RO). RO finansieras på frivillig väg genom en årlig avgift från marknadens aktörer.

Enligt stiftelsens stadgar ska RO ha som ändamål att främja hög etisk standard inom reklam och marknadsföring. RO ska verka för att egenåtgärder och självreglering ska utgöra ett komplement och till viss del ett alternativ till lagstiftning (§ 1).

Av stadgarna följer att RON:s uppgift är att behandla ärenden samt göra uttalanden om huruvida en marknadsföringsåtgärd anses strida mot god marknadsföringsetik (§ 4).

RON och RO ska höja och bibehålla etiken i marknadskommunikationen genom beslut om anmäld reklam, utbildning och vägledning.

Privatpersoner, företag och andra organisationer kan anmäla reklam till RO.

RON:s ledamöter utses av RO:s styrelse. Nuvarande ordförande och vice ordförande är lagfarna domare. Vidare består RON av ett tjugotal ledamöter som utses bland marknadens aktörer, bl.a. annonsörer, medier, reklam­producenter och konsumenter. I RON finns även akademiker med specialist­kunskaper inom marknadskommunikation. RON:s beslut kan inte överklagas, men de kan omprövas om ett fel begåtts i handläggningen eller om nya förhållanden motiverar det.

Självreglering av reklam finns i 27 länder i Europa och dessa samarbetar genom organisationen European Advertising Standards Alliance (EASA) som har sitt säte i Bryssel. Medlemmar i EASA är självregleringsorganisationer, bransch- och intresseorganisationer inom reklam och medier på Europanivå samt plattformsföretaget Google. Sverige representeras av RO i EASA.

EASA sätter upp en gemensam standard för självreglering av reklam för att säkerställa en hög kvalitet i prövningen av reklam och vägledning i marknadsetiska frågor.

EASA sammanställer även praxis för självreglering och information om alla självregleringsorganisationer.

Självreglering av reklam finns i flera länder och dessa samarbetar genom organisationen International Council for Ad Self-Regulation (ICAS), som har sitt säte i Bryssel.

Medlemmar i ICAS är EASA och självregleringsorganisationer från fem världsdelar samt branschorganisationer inom reklam och medier på global nivå. Sverige representeras av RO i ICAS.

Tidigare riksdagsbehandling

Liknande motionsyrkanden om reklam riktad till barn i digitala miljöer har tidigare behandlats av civilutskottet, senast våren 2023 i betänkande 2022/23:CU8 samt dessförinnan våren 2021 i betänkande 2020/21:CU12 och i förenklad ordning våren 2022 i betänkande 2021/22:CU8. Civilutskottet föreslog att motionsyrkandena skulle avslås. Riksdagen följde utskottets förslag. I det senaste betänkandet 2022/23:CU8 lämnades en reservation (SD, C).

Utskottets ställningstagande

Utskottet finner inte skäl att föreslå någon åtgärd med anledning av motions­yrkandet att Sverige i EU ska verka för att svensk lagstiftning om reklam riktad mot barn i tv-sändningar ska utgöra miniminivå i hela Europa. Det avstyrks därmed.

I motioner från allmänna motionstiden 2023/24 har väckts förslag som rör stärkt skydd för journalister, förtroendevalda och konstnärer, stöd till medieföretag för investeringar i säkerhetsåtgärder, begränsning av spridning av pornografi och grova våldsskildringar, en evenemangslista, pressetik samt en parlamentarisk utredning om framtidens mediestöd.

Dessa motionsyrkanden rör samma eller i huvudsak samma frågor som utskottet har behandlat tidigare under valperioden, se betänkandet 2022/23:KU27. Utskottet avstyrker därför dessa motionsyrkanden. Tidigare ståndpunkter framgår av det nämnda betänkandet.

Reservationer

Ställningstagande

Internet och de digitala plattformarna har vuxit till den viktigaste arenan för det demokratiska samtalet och åsiktsbildningen, men skyddet för yttrande-, åsikts- och informationsfriheten är mycket svagt på internet. Fria val blir en chimär om dessa friheter inte kan nyttjas i praktiken. Ett litet antal globalt verksamma plattformar har enorma möjligheter till kontroll över vilka yttranden som hörs, vilken information som syns och vilka budskap som premieras av deras algoritmer. Transparensen är svag och den enskilde är i praktiken rättslös och kan stängas av eller blockeras utan förvarning eller möjlighet till överklagande, vilket ur ett demokratiskt perspektiv är oacceptabelt.

Regelverket bör utformas så att det främjar demokrati, rättssäkerhet och användarnas rättigheter gentemot plattformsinnehavarna, inbegripet bl.a. skydd mot godtycklig avstängning eller moderering. Alla fysiska och juridiska personer bör ha rätt att på lika villkor kunna skapa verifierade konton. Konton där användaren gentemot andra användare är anonym men där denne identifierat sig gentemot sajten bör ha samma skydd som ett konto verifierat till en specifik person eller organisation. Ett åsiktstorg på de stora sociala medier-plattformarna bör inte i användaravtalet kunna avtala bort en viss inriktning av åsiktsbildning. Relationerna mellan staten, medborgarna och plattformarna bör regleras på ett sätt så att användarna ges ett tydligt stöd i yttrandefrihetsgrundlagen. Utformning av och justeringar i algoritmer ska inte få premiera eller missgynna vissa åsiktsriktningar eller partier. Skuggbanning, dvs. att användare utan vetskap åläggs digitala begränsningar för att kunna sprida innehåll, bör vara olagligt. Vid moderering bör som huvudregel enbart yttrandet kunna bli föremål för ingrepp och inte kontot bakom yttrandet. Inget innehåll bör få raderas, modereras eller förfördelas utifrån politisk eller filosofisk åskådning annat än sådant som är förbjudet utifrån nationell lagstiftning. Om en kontohavare har fått sitt konto avstängt eller innehåll modererat bör plattformsinnehavaren i detalj beskriva vad som föranlett åtgärden. Svensk domstol bör, i en omfattning som säkrar att plattformarna upprätthåller lagen och dess intentioner, pröva fall där kontohavare har fått sitt konto avstängt eller innehåll modererat. Om en plattform tar ned eller modererar innehåll som domstol senare bedömer som lagligt bör det finnas möjlighet till sanktioner och skadestånd. Regeringen bör också initiera en dialog mellan de globala medieaktörerna för att säkerställa att det fria ordet inte tystas godtyckligt.

 

Ställningstagande

I dag förs en stor del av de demokratiska samtalen på arenor som kontrolleras av några få plattformsföretag som har stor påverkan på hur åsiktsbildningen tar sig uttryck genom bl.a. innehållsmoderering. Samtidigt är det genom sociala plattformar som Facebook, Youtube och X (tidigare Twitter) som mycket av desinformation, propaganda och näthat sprids. Den påverkan som plattformarna och olika former av digital teknik har på samhället väcker dessutom flera komplexa rättighets- och integritetsfrågor. Likaså är det ur ett demokratiperspektiv problematiskt när åsiktsbildningen i viss utsträckning förs på plattformar som kontrolleras av individer och stater som inte står bakom grundläggande demokratiska principer.

Just nu pågår en diskussion inom EU om hur de digitala plattformarna kan regleras, men det finns stora svårigheter att utforma en reglering som är förenlig med yttrandefriheten och som är tillämpbar, ändamålsenlig och anpassningsbar i förhållande till medieformat och affärsmodeller. De olika demokratiutmaningar som de sociala plattformarna gett upphov till är dock genomgripande. Det bör tillsättas en utredning för att analysera de globala plattformsföretagens påverkan på demokratin och hur skyddet för demokratin kan stärkas i detta hänseende. En sådan utredning bör skyndsamt tillsättas för att möta de ökande problem som desinformation, propaganda och påverkansoperationer innebär.

 

Ställningstagande

Det är sedan tidigare känt att andra länder har strategiska intressen av att påverka svensk debatt och på sikt vårt lands säkerhetspolitiska val och handlingsfrihet. För att inte öppna dörrarna på vid gavel vore det därför betydelsefullt att höja trösklarna på ett lämpligt sätt, med respekt för grundlagarna. EU-kommissionens regelverk för granskning av utländska direktinvesteringar som kan påverka säkerhet eller allmän ordning ger utrymme för en nationell granskningsfunktion att också granska investeringar som rör förmågan att kontrollera information och mediers frihet och mångfald. Det är beklagligt att regeringen valt att utesluta just mediesektorn från granskning, trots att flera stora medieaktörer ställer sig bakom en sådan granskning vid utländska direktinvesteringar. Givet det säkerhetspolitiska läget bör regeringen därför skyndsamt inrätta en säkerhetspolitisk granskningsfunktion också för utländska direktinvesteringar i svenska medieföretag – inte i syfte att stoppa utländskt ägande i svenska medier, utan i syfte att stå bättre rustade mot verksamhet som kan utgöra ett hot mot svensk demokrati, exempelvis om utländska direktinvesteringar riskerar att påverka möjligheten till fria och oberoende medier i hela Sverige. Regeringen behöver återkomma till riksdagen med information om hur man avser att gå vidare med detta.

 

Ställningstagande

Det finns databaser som är tillgängliga via internet och som publicerar omfattande och känsliga personuppgifter om enskilda, t.ex. uppgifter om förekomst i brottsregister eller psykisk tvångsvård. Webbplatserna utgör allvarliga ingrepp i enskildas personliga integritet och kan användas av kriminella för att kartlägga individer. Innehållet på de aktuella webbplatserna skyddas av grundlag, oftast genom att de har ett s.k. utgivningsbevis för verksamheten. Men yttrandefriheten och offentlighetsprincipen är inte ämnade att skydda spridning av information som innehåller djupt integritetskänsliga uppgifter. Sverige har fått kritik av EU-kommissionen på grund av dessa webbplatser, vilket i förlängningen kan leda till vite. Den föregående regeringen agerade för att skapa en bättre balans mellan integritetsskyddet och yttrandefriheten genom att föreslå begränsningar i grundlagsskyddet för de mest integritetskänsliga söktjänsterna, men det förslaget stoppades i riksdagen. Vi förutsätter att regeringen agerar så att den personliga integriteten kan upprätthållas och vill därför att det tas fram en ny lagstiftning som kommer till rätta med problemet. Regeringen bör återkomma med ett förslag som innebär att det införs undantagsbestämmelser i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som avser känsliga personuppgifter och uppgifter om lagöverträdelser.

 

Ställningstagande

Barn och unga har ofta svårare än vuxna att sålla och vara kritiska till de budskap som de möter och kan därför anses vara extra mottagliga för reklam. Enligt radio- och tv-lagen får inte reklam i tv-sändningar, sökbar text-tv och beställ-tv syfta till att fånga uppmärksamheten hos barn under tolv år. I tv-sändningar och beställ-tv får reklam inte förekomma omedelbart före eller efter ett program eller en del av ett program som huvudsakligen vänder sig till barn under tolv år. Genom lagändringar som trädde i kraft den 1 december 2020 ska även en leverantör av en videodelningsplattform följa dessa regler (prop. 2019/20:168). Detta gäller dock endast för tv-sändningar från Sverige. Det resulterar i att många tv-kanaler använder plattformar utanför Sverige, där andra lagar gäller. Många barn ser dessa sändningar, och lagen behöver därför skärpas så att alla barnprogram kan ses utan att riskera reklam. Sverige ska i EU verka för att svensk lagstiftning om reklam riktad mot barn i tv-sändningar ska utgöra miniminivå i hela Europa.

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag