HB01KU16: Författningsfrågor

Konstitutionsutskottets betänkande 2023/24:KU16

Sammanfattning

Utskottet föreslår att riksdagen avslår samtliga motionsyrkanden om författningsfrågor som behandlas i betänkandet. Motionsyrkandena rör frågor om bl.a. medlemskapet i EU, subsidiaritetsprövningen inom EU, parti­finansiering och reglering av lobbyister. Några yrkanden gäller ändring i lagstiftningen om karensregler för statsråd och höga statstjänstemän, medlemskap i ordenssällskap samt grundlagsbestämmelser om att Sverige är ett kristet land, skydd av transpersoner och advokaters oberoende. Det finns även motionsyrkanden om en krislagstiftning och den kommunala revisionen.

I betänkandet finns tolv reservationer (S, SD, V, C, MP).

Behandlade förslag

Ett nittiotal yrkanden i motioner från allmänna motionstiden 2023/24.

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Frågor kopplade till EU-samarbetet

Finansiering av partier samt lobbyister

Karensregler m.m.

Grundlagsreglering

Övriga frågor

Motioner som bereds förenklat

Reservationer

1. Medlemskapet i EU, punkt 1 (SD)

2. Subsidiaritetsprövningen inom EU, punkt 2 (SD)

3. Partifinansiering, punkt 3 (S)

4. Partifinansiering, punkt 3 (V)

5. Partifinansiering, punkt 3 (C)

6. Partifinansiering, punkt 3 (MP)

7. Reglering av lobbyister, punkt 4 (S)

8. Reglering av lobbyister, punkt 4 (C)

9. Reglering av lobbyister, punkt 4 (MP)

10. Ändring i lagstiftningen om karensregler för statsråd och höga statstjänstemän, punkt 5 (S)

11. Ändring i lagstiftningen om karensregler för statsråd och höga statstjänstemän, punkt 5 (V)

12. Bestämmelse om advokaters oberoende, punkt 9 (MP)

Bilaga
Förteckning över behandlade förslag

Motioner från allmänna motionstiden 2023/24

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet ca 90 motionsyrkanden om författnings­frågor från allmänna motionstiden 2023/24. Av dessa behandlas drygt 60 motionsyrkanden i förenklad ordning eftersom de rör samma eller i huvudsak samma frågor som riksdagen har behandlat tidigare under valperioden.

Motionsyrkandena rör frågor om bl.a. medlemskapet i EU, subsidiaritets­prövningen inom EU, partifinansiering och reglering av lobbyister. Några motionsyrkanden gäller ändring i lagstiftningen om karensregler för statsråd och höga statstjänstemän, medlemskap i ordenssällskap samt grundlags­bestämmelser om att Sverige är ett kristet land, skydd av transpersoner och advokaters oberoende. Det finns även motionsyrkanden om en krislagstiftning och den kommunala revisionen.

De motionsyrkanden som behandlas förenklat rör en rad olika frågor. Några motionsyrkanden handlar om statsskicket, statschefens uppgifter, rättsstats­principen, medborgarinitiativ, en minskning av antalet riksdagsledamöter och byte av partitillhörighet. Andra motionsyrkanden gäller konstitutionsutskottets granskning, ett utvidgat ansvar för statsråd, en författningsdomstol, formerna för grundlagsändringar och domstolarnas oberoende. Ytterligare motions­yrkanden rör den offentliga äganderätten och public service.

En förteckning över de behandlade förslagen finns i bilagan till betänkandet.

 

Utskottets överväganden

Motionerna

Medlemskapet i EU

I kommittémotion 2023/24:2688 av Martin Kinnunen m.fl. (SD) yrkande 1 begärs att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att öka det direkta folkliga inflytandet över Sveriges medlemskap i EU. Enligt motionärerna har medlemskapet i EU påverkat hela det svenska samhället på ett sätt som få hade kunnat ana vid Sveriges inträde i EU. Den svenska regeringens förhandlingsposition skulle stärkas i förhållande till övriga medlemsstater och EU:s institutioner om det blev tydligt att Sverige kan lägga in ett veto i ett ärende som inte är ordentligt förankrat hos folket. I regerings­formen finns i dag endast begränsade bestämmelser (10 kap. 6 §) om förankring av större reformer inom EU. Enligt motionärerna bör en utvecklad och utvidgad variant av detta förfarande alternativt en modell med folk­omröstningar utredas i syfte att förbättra folkförankringen av Sveriges medlemskap i EU.

Björn Söder (SD) efterlyser i motion 2023/24:56 yrkande 1 ett tillkännagivande om att Sveriges medlemskap i EU inte ska stå inskrivet i grundlag. Enligt motionären kan och bör medlemskap i EU vara ett avtal som Sverige ska kunna omförhandla eller dra sig ur utan en grundlagsändring.

Subsidiaritetsprövningen inom EU

Martin Kinnunen m.fl. (SD) yrkar i kommittémotion 2023/24:2688 yrkande 2 att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om obligatoriskt väckande av talan vid EU-domstolen över lagstiftningsakter som riksdagen har beslutat strider mot subsidiaritetsprincipen. Motionärerna framhåller att Sverige aldrig har använt sig av möjligheten att väcka talan vid EU-domstolen.

Gällande rätt

Medlemskapet i EU

Den 1 januari 1995 anslöt sig Sverige till EU. Samma dag trädde lagen (1994:1500) med anledning av Sveriges anslutning till Europeiska unionen i kraft.

Samarbetet i EU regleras genom ett antal fördrag som har antagits och ändrats allteftersom samarbetet har utvecklats. Fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) innehåller övergripande bestämmelser för unionen. EU-fördraget i sin nuvarande form började gälla den 1 december 2009 när Lissabonfördraget[1] trädde i kraft. Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) kompletterar EU-fördraget med mer detaljerade bestämmelser.

Vidare bygger samarbetet inom EU på att medlemsstaterna genom fördragen har tilldelat EU befogenheter att uppnå gemensamma mål. Principen om tilldelade befogenheter ska styra avgränsningen av EU:s befogenheter (artikel 5.1 i EU-fördraget). Det finns tre huvudsakliga typer av befogenhets­fördelning mellan EU och medlemsstaterna:

–      områden där EU har exklusiva befogenheter

–      områden där EU och medlemsstaterna delar befogenheter

–      områden där EU endast har befogenheter att vidta åtgärder för att stödja, samordna eller komplettera medlemsstaternas åtgärder.

Varje befogenhet som inte har tilldelats EU i fördragen tillhör medlems­staterna (artiklarna 4 och 5.2 i EU-fördraget). Utövandet av befogenheterna ska styras av principerna om subsidiaritet och proportionalitet (artikel 5.1 i EU-fördraget).

Av 1 kap. 10 § regeringsformen framgår att Sverige är medlem i EU.

Enligt 10 kap. 6 § första stycket regeringsformen kan riksdagen inom ramen för samarbetet i EU överlåta beslutanderätt som inte rör principerna för statsskicket. En sådan överlåtelse förutsätter att fri- och rättighetsskyddet inom det samarbetsområde till vilket överlåtelsen sker motsvarar det som ges i regeringsformen och i europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Av andra stycket följer att riksdagen kan besluta om en sådan överlåtelse om minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagens ledamöter röstar för det. Riksdagens beslut kan också fattas i den ordning som gäller för att stifta grundlagar. Överlåtelsen kan beslutas först efter riksdagens godkännande av överens­kommelsen enligt 10 kap. 3 § regeringsformen. Om förutsättningarna i 10 kap. 6 § regeringsformen inte är uppfyllda krävs en ändring i grundlagen för att kunna överlåta beslutanderätt.

Subsidiaritetsprövningen inom EU

Subsidiaritetsprincipen

Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten en särskild roll när det gäller kontrollen av hur subsidiaritetsprincipen tillämpas. Innebörden av subsidiaritetsprincipen framgår av artikel 5.3 i EU-fördraget:

Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna […] och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.

Subsidiaritetsprincipen gäller således inte på de områden där unionen har exklusiv befogenhet, dvs. områden där unionen ensam har beslutanderätten. Sådana områden är tullunionen, vissa konkurrensregler, den gemensamma handelspolitiken och den monetära politiken för medlemsstater som har euron som valuta (se artikel 3 i EUF-fördraget). För övriga områden inom unions­samarbetet där befogenheten är delad mellan unionen och medlemsstaterna gäller att subsidiaritetsprincipen ska tillämpas.

Delade befogenheter

Enligt artikel 4 i EUF-fördraget ska unionen ha delad befogenhet med medlemsstaterna om den genom fördragen tilldelas en befogenhet som inte omfattas av de områden som omfattas av artiklarna 3 och 6 i EUF-fördraget.

Av artikel 2 i EUF-fördraget framgår vidare att när fördragen tilldelar unionen en befogenhet som ska delas med medlemsstaterna på ett visst område, får unionen och medlemsstaterna lagstifta och anta rättsligt bindande akter på detta område. Medlemsstaterna ska utöva sin befogenhet om inte unionen har utövat sin befogenhet.

Varje gång rådet och Europaparlamentet utfärdar en rättsakt inom ett givet område upphör medlemsstaternas rätt att lagstifta på ett sätt som står i strid med eller kan påverka den gemensamma rättsaktens tillämpning (Melin och Nergelius, EU:s konstitution, Maktfördelningen mellan den europeiska unionen, medlemsstaterna och medborgarna, 7 uppl., 2012, s. 31 f.).

Det som sker kan beskrivas som att unionen successivt utnyttjar den kompetens som den fått genom fördraget i takt med att rättsakter beslutas. I samma takt upphör den tidigare samtidiga kompetensen hos medlemsstaterna. Detta brukar kallas lagstiftningsutrymmets upptagenhet eller EU-rättens spärr­verkan. I den utsträckning gemensamma normer beslutas blir utrymmet för nationell lagstiftning upptaget eller intecknat (Melin och Nergelius, s. 31, se även Bernitz och Kjellgren, Europarättens grunder, 6 uppl., 2018, s. 41).

EU-institutionernas och de nationella parlamentens roll

Unionens institutioner ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokoll nr 2 om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitets­principerna (protokoll nr 2). Enligt artikel 5 i protokoll nr 2 ska utkasten till lagstiftningsakter motiveras i fråga om subsidiaritets- och proportionalitets­principerna. Detta gäller oavsett om Europeiska kommissionen (kommissionen) eller i förekommande fall någon annan är förslagsställare.

Genom Lissabonfördraget har, som nämnts, de nationella parlamenten fått en särskild roll i kontrollen av hur subsidiaritetsprincipen tillämpas. Enligt artikel 5.3 i EU-fördraget ska de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet.

Kommissionen, och i förekommande fall andra förslagsställare, ska över­sända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten. Efter att utkasten har översänts till de nationella parlamenten får varje nationellt parlament (eller kammare i ett sådant parlament som har två kamrar) lämna ett motiverat yttrande till Europaparlamentets, rådets och kommissionens ordförande med skälen till att det anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. De nationella parlamenten har åtta veckor på sig från den dag då utkasten översänds att lämna ett sådant motiverat yttrande.

Europaparlamentet, rådet och kommissionen ska ta hänsyn till alla motiverade yttranden från de nationella parlamenten.

Ogiltighetstalan enligt Lissabonfördraget

Enligt artikel 263 i EUF-fördraget ska EU-domstolen granska lagenligheten av sådana lagstiftningsakter som antas av rådet, kommissionen eller Europeiska centralbanken och som inte är rekommendationer eller yttranden. EU-domstolen ska också granska lagenligheten av sådana rättsakter som antas av Europaparlamentet eller Europeiska rådet och som ska ha rättsverkan i förhållande till tredje man och sådana akter antagna av unionens organ eller byråer som är avsedda att ha rättsverkan i förhållande till tredje man. För detta ändamål ska domstolen vara behörig att pröva talan som väcks av en medlems­stat, Europaparlamentet, rådet eller kommissionen om bristande behörighet, åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, åsidosättande av fördragen eller av någon rättsregel som gäller dess tillämpning eller maktmissbruk.

En talan som avses i denna artikel ska väckas inom två månader från den dag då åtgärden offentliggjordes eller delgavs klaganden eller, om så inte skett, från den dag då klaganden fick kännedom om åtgärden, allt efter omständigheterna.

Enligt artikel 8 i protokoll nr 2 är EU-domstolen bl.a. behörig att pröva en talan om åsidosättande av subsidiaritetsprincipen genom en lagstiftningsakt som i enlighet med artikel 263 i EUF-fördraget har väckts av en medlemsstat eller som i enlighet med denna medlemsstats rättsordning har överlämnats av denna på dess nationella parlaments vägnar eller för en kammare i detta parlament.

Tidigare utredningar

Medlemskapet i EU

Inför anslutningen till EU diskuterades hur medlemskapet och dess konsekvenser borde komma till uttryck i regeringsformen. Frågan behandlades av Grundlagsutredningen inför EG (SOU 1993:14). Enligt utredningen fanns det två möjliga sätt att låta medlemskapet komma till uttryck i regerings­formen. Antingen fick medlemskapets konsekvenser framgå av var och en av de berörda bestämmelserna eller så skulle det finnas en allmän regel om medlemskapet som lämnade utrymme åt medlemskapets rättsliga följder. Utredningen valde att föreslå att en allmän bestämmelse om medlemskapet skulle föras in i regeringsformen. Det infördes emellertid inte någon allmän bestämmelse om EU-medlemskapet. I regeringsformen avspeglades i stället EU-medlemskapet i fyra bestämmelser.

Frågan om en allmän bestämmelse om EU-medlemskapet behandlades även av Grundlagsutredningen, som ansåg att en ny bestämmelse borde införas i 1 kap. regeringsformen i vilken det anges att Sverige är medlem i EU (SOU 2008:125). Som skäl för förslaget anfördes bl.a. följande (s. 497 f.):

Vårt medlemskap i EU är det internationella samarbete som har störst direkt påverkan på det svenska samhället, något som bl.a. kommer till uttryck genom den omfattande överlåtelse som har skett av svensk beslutanderätt från riksdag och regering till EU:s institutioner. En stor andel av de bestämmelser som svenska medborgare har att följa har numera sin grund i regler meddelade på EU-nivå och inte enligt regerings­formens bestämmelser om normgivning. De grundläggande bestämmelserna meddelas i dessa fall inte av riksdag eller regering utan av organ på EU-nivå. Gemenskapsrätten har på dessa områden företräde framför konkurrerande nationella bestämmelser, däribland i princip även regeringsformen och våra andra grundlagar. Den slutliga uttolkningen av sådana bestämmelser görs av EG-domstolen och inte av de domstolar som i regeringsformen utpekas som högsta dömande instanser, dvs. Högsta domstolen och Regeringsrätten.

På de områden som berörs av en överlåtelse kan Sverige inte längre på egen hand ingå internationella överenskommelser med andra stater eller med internationella organisationer. På samarbetsområden som inte förutsätter överlåtelse av beslutanderätt – något som i princip gäller vid polissamarbete och på straffrättens område samt inom utrikes- och säkerhetspolitiken – har samarbetet formellt inte samma påtagliga inverkan på det svenska rättssystemet. I realiteten innebär dock även dessa samarbetsformer långtgående politiska och juridiska bindningar för Sverige.

Som har framgått ovan var en grundtanke vid införandet av regeringsformen att denna borde spegla de faktiska politiska förhållandena i landet. På EU-området kan regeringsformen knappast anses leva upp till denna målsättning. Hänvisningarna till EU sker i fyra spridda och mer funktionellt inriktade bestämmelser. Medlemskapet går bara att indirekt utläsa ur dessa. Vi menar att EU-medlemskapet tydligt bör framgå för den som tar del av regeringsformen. Att Sverige är medlem i EU bör därför anges redan i 1 kap. om statsskickets grunder. Däremot finns det inte anledning att låta medlemskapets konsekvenser framgå av var och en av de bestämmelser i regeringsformen som på olika sätt påverkas.

Det kan – vilket berördes av Grundlagsutredningen inför EG (SOU 1993:14 s. 92 f.) – hävdas att ett inskrivande av medlemskapet i grundlag skulle kunna begränsa Sveriges konstitutionella handlingsfrihet om landet snabbt vill lämna EU. Att i en sådan situation återta den beslutanderätt som har överlämnats till EU skulle formellt kunna kräva att regeringsformen först ändras så att medlemskapet inte längre grundlagsskyddas (jfr prop. 1964:140 s. 132). Vi menar dock att det inte längre är rimligt att låta den typen av överväganden styra utformningen av regeringsformen i detta hänseende. Det realistiska är att ett svenskt eventuellt utträde ur EU skulle ske stegvis och efter grundliga överväganden som även innefattar nödvändiga ändringar av regeringsformen.

Regeringen ställde sig bakom Grundlagsutredningens förslag (prop. 2009/10:80). Våren 2010 behandlade konstitutionsutskottet regeringens proposition, och utskottet delade regeringens bedömning att Sveriges medlem­skap i EU har så långtgående effekter på det svenska samhället att det borde flyttas fram i regeringsformens inledande kapitel (bet. 2009/10:KU19 s. 50).

Tidigare riksdagsbehandling

Medlemskapet i EU

Hösten 2008 behandlade utrikesutskottet regeringens proposition 2007/08:168 Lissabonfördraget (bet. 2008/09:UU8). Konstitutionsutskottet yttrade sig i ärendet (yttr. 2008/09:KU3y). Enligt utrikesutskottet kunde riksdagen godkänna Lissabonfördraget och de protokoll som hade förtecknats i slutakten till fördraget. Utskottet ansåg att varken ändringar i dåvarande 10 kap. 5 § regeringsformen[2] eller ändringar i någon annan grundlagsbestämmelse behövdes för att Sverige skulle kunna tillträda Lissabonfördraget. I denna del instämde utrikesutskottet i vad regeringen och konstitutionsutskottet hade anfört. I anslutning till propositionen behandlades några motionsyrkanden om folkomröstning om Lissabonfördraget. I denna del konstaterade utrikes­utskottet när det gällde den svenska ratifikationsprocessen att riksdagen tidigare hade tagit ställning för att inte genomföra en folkomröstning, senast med anledning av utskottets betänkande 2007/08:UU10 (rskr. 2007/08:176). Utrikesutskottet anförde vidare att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick. Enligt utskottet är riksdagen väl skickad att ta ställning i frågor som nya fördrag och fördragsändringar kan ge upphov till. Tidigare fördragsändringar efter Sveriges medlemskap i EU hade också varit föremål för ställningstagande i riksdagen (bet. 1997/98:UU13, rskr. 1997/98:197 och bet. 2001/02:KU1, rskr. 2001/02:92). Enligt utrikesutskottets mening fanns det inte anledning att i det aktuella fallet göra på något annat sätt, och utskottet avstyrkte därför motions­yrkandena.

Våren 2012 behandlade konstitutionsutskottet motioner om medlemskapet i EU och om att upphäva bestämmelsen i regeringsformen om att Sverige är medlem i EU (bet. 2011/12:KU15). I sitt ställningstagande noterade utskottet att det följer av regeringsformen att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick. Utskottet konstaterade att den aktuella bestämmelsen nyligen hade införts i grundlagen. Utskottet hänvisade också till vad det hade uttalat i samband med behandlingen av regeringens förslag i denna del (se bet. 2009/10:KU19). Med anledning av detta avstyrkte utskottet en motion om att upphäva bestämmelsen i regerings­formen om att Sverige är medlem i EU.

Senast utskottet behandlade motionsyrkanden om medlemskapet i EU och om att det inte ska stå inskrivet i grundlag att Sverige är medlem i EU var våren 2022 (bet. 2021/22:KU30). Utskottet vidhöll sina tidigare ställnings­taganden och avstyrkte yrkandena.

Subsidiaritetsprövningen inom EU

Utskottet behandlade under våren 2021 motionsyrkanden om subsidiaritets­prövningen inom EU (bet. 2020/21:KU24). I sitt ställningstagande betonade utskottet vikten av de nationella parlamentens särskilda roll när det gäller kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Utskottet fann dock inte skäl att ta sådana initiativ som motionärerna föreslog. Mot denna bakgrund avstyrkte utskottet motionsyrkandena.

Enligt 7 kap. 8 § riksdagsordningen ska konstitutionsutskottet följa tillämpningen i riksdagen av subsidiaritetsprincipen och en gång om året meddela kammaren sina iakttagelser. I december 2023 redovisade utskottet resultatet av uppföljningen för 2022 (bet. 2023/24:KU5).

Utskottets ställningstagande

När det gäller motionsyrkandena som rör medlemskapet i EU har utskottet tidigare behandlat yrkanden om att det inte ska stå inskrivet i grundlag att Sverige är medlem i EU. I denna del vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden. När det gäller motionsyrkandet om att öka det direkta folkliga inflytandet över Sveriges medlemskap i EU finner utskottet inte skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna föreslår. Motionsyrkandena som rör medlemskapet i EU avstyrks därmed.

Utskottet, som inte ser skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna föreslår, avstyrker även motionsyrkandet om subsidiaritetsprövningen inom EU.

Motionerna

Partifinansiering

I partimotion 2023/24:2669 efterlyser Märta Stenevi m.fl. (MP) tillkänna­givanden om att skärpa lagstiftningen om insyn i finansiering av partier (yrkande 161) och om att förbjuda utländsk finansiering av partier (yrkande 162). Enligt motionärerna ska väljarna veta vem eller vilka som finansierar partierna. Motionärerna efterlyser även ett straffansvar vid lagöverträdelser. Vidare framhåller de att Sverige är ett av få länder i Europa som fortfarande tillåter utländska bidrag till politiska partier. Det är enligt motionärerna dags att Sverige skärper regelverket och begränsar möjligheterna för främmande makt att påverka Sveriges partier, demokrati och säkerhet. Utländsk finansiering av partier bör därför förbjudas.

Ida Karkiainen m.fl. (S) begär i kommittémotion 2023/24:2685 yrkande 6 att den parlamentariska utredningen om partiers finansiering ska inkludera ytterligare delar som beskrivs i motionen. Enligt motionärerna bör kommittén även överväga att införa åtgärder som stoppar att partibidrag som är avsedda för det lokala demokratiarbetet slussas uppåt i partier för att användas av partiledningar samt se över om det är rimligt att statligt ägda bolag genom sina avgifter till arbetsgivarorganisationer är med och finansierar partiers opinions­bildning.

I kommittémotion 2023/24:440 efterlyser Jessica Wetterling m.fl. (V) tillkännagivanden om att ge utredningen om förstärkt insyn och transparens i finansieringen av politiska partier i tilläggsdirektiv att se över lagen om insyn i finansiering av partier (insynslagen) i syfte att dels utreda förbud för riksdagspartier mot att ta emot anonyma donationer genom att använda en bulvan eller motsvarande upplägg med tredje part (yrkande 14), dels införa förbud mot försök att ta emot anonyma gåvor (yrkande 15). Motionärerna välkomnar att regeringen har tillsatt en utredning i syfte att förstärka insynen och transparensen i finansieringen av politiska partier. Utredningen behöver dock få tydliga direktiv att se över fler frågor som rör anonyma gåvor.

Malin Björk m.fl. (C) begär i kommittémotion 2023/24:2490 tillkänna­givanden om att stärka dagens bristfälliga förbud mot utländsk parti­finansiering (yrkande 12) och om att skyndsamt förstärka insynslagen (yrkande 13). Motionärerna vill skärpa insynslagen för att stänga kryphål och öka transparensen. Bland annat behöver partiernas möjligheter att kringgå förbudet mot anonyma bidrag stoppas. De politiska partierna bör redovisa lån, tillgångar och annan information om sina finanser som är viktigt för allmänheten att känna till. Därutöver bör riksdagspartierna vara tvungna att redovisa intäkter och utgifter kopplade till valkampanjer separat från sin ordinarie årliga redovisning.

I motion 2023/24:1791 efterlyser Niels Paarup-Petersen (C) tillkänna­givanden om att avskaffa rätten till anonyma partibidrag vid mindre belopp (yrkande 1) och om att avskaffa rätten till separata insamlingsorganisationer (yrkande 2). Rickard Nordin (C) yrkar i motion 2023/24:1793 på att utvidga kravet på öppenhet om partiers finansiering till invalda partier på både kommunal och regional nivå.

Oliver Rosengren och Lars Beckman (båda M) yrkar i motion 2023/24:1137 på att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att överväga att utreda ett stärkt individuellt skydd för fackförenings­medlemmar mot att medlemsavgifter ska kunna användas för partisponsring.

Reglering av lobbyister

I partimotion 2023/24:2669 av Märta Stenevi m.fl. (MP) yrkande 160 efterlyses ett tillkännagivande om att möten med lobbyister alltid ska redovisas och att det ska införas ett transparensregister. Motionärerna vill bl.a. inrätta ett transparensregister över lobbyister som agerar för olika intressen gentemot riksdagen, regeringen och myndigheterna. Även kommuner och regioner kan enligt motionärerna komma i fråga.

Ida Karkiainen m.fl. (S) begär i kommittémotion 2023/24:2685 yrkande 5 att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om lobbyism. Möjligheten att påverka politiska beslut genom dialog med politiker är enligt motionärerna en självklar del i en demokrati. Samtidigt framhåller de att ekonomisk styrka inte får bli det som avgör möjligheten till inflytande över politiska beslut. En översyn av reglerna för kontakter mellan politiker och lobbyister bör innefatta lobbyregister och redovisningsskyldighet.

Ett lobbyregister efterlyses även av Malin Björk m.fl. (C) i kommittémotion 2023/24:2490 yrkande 14. Motionärerna vill inrätta ett lobbyregister på nationell nivå. Att beslutsfattare talar med representanter för näringslivet, fackföreningar, intresseorganisationer och civilsamhället är enligt motionärerna i grunden en nyttig del av lagstiftningsprocessen och regerings­arbetet. Samtidigt är det viktigt att dessa kontakter tas på ett transparent och korrekt sätt. Syftet med ett lobbyregister är enligt motionärerna att allmänheten ska få bättre insyn i vilka personer eller organisationer som har bidragit med synpunkter på lagstiftning eller beslut.

En översyn av behovet av en lobbyistlagstiftning framhålls även av Mattias Vepsä och Lawen Redar (båda S) i motion 2023/24:2571. Motionärerna konstaterar att det i Sverige saknas ett lobbyregister och att det bör övervägas lagstiftning på området.

I motion 2023/24:2007 efterlyser Peter Hultqvist m.fl. (S) ett tillkänna­givande om att se över om pr-byråer, konsulter och lobbyister som arbetar med inriktning på Sveriges regering och riksdag ska omfattas av ett särskilt regelverk.

Gällande rätt m.m.

Politiska partier

De politiska partiernas verksamhet är i det närmaste helt oreglerad. Anledningen till detta är att principen om åsiktsbildningens frihet har ansetts motivera en stor varsamhet när det gäller att reglera partiernas verksamhet (se bl.a. SOU 2008:125 s. 209).

Partifinansiering

Offentligt ekonomiskt stöd till politiska partier

Till ett politiskt parti som har deltagit i val till riksdagen betalas statligt stöd enligt lagen (1972:625) om statligt stöd till politiska partier. I förarbetena till lagen framhålls att det i en utveckling som innebär att samhällsfrågorna blir alltmer komplicerade är nödvändigt att partierna driver en omfattande upplysande och opinionsbildande verksamhet och att de förfogar över de ekonomiska resurser som en sådan verksamhet kräver (prop. 1972:126 s. 5).

Det statliga stödet ges till den allmänna verksamheten i partier både i och utanför riksdagen. Stödet går till partiernas riksorganisationer och valresultatet styr hur mycket pengar partierna får. Stödet bestäms årligen med hänsyn till utgången av de två närmast föregående valen. För partier som har kommit in i riksdagen bestämmer antalet platser bidragets storlek, medan partier utanför riksdagen får partistöd om de har fått minst 2,5 procent av rösterna i hela landet i något av de två senaste riksdagsvalen. Partierna bestämmer i huvudsak själva vad stödet ska användas till. Pengarna kan t.ex. användas till valarbete, kampanjer eller löner.

Statens stöd till partier som har kommit in i riksdagen består av partistöd och kanslistöd. Partistödet lämnas som mandatbidrag, och varje mandatbidrag utgör ca 325 000 kronor. Kanslistödet lämnas som grundstöd och tilläggsstöd.

Frågor om partistöd prövas av Partibidragsnämnden.

Utöver det statliga stödet till partiernas riksorganisationer får riksdags­partierna bidrag till partigruppernas och ledamöternas arbete i riksdagen. Bidragen delas ut i form av basstöd, stöd till ledamöternas politiska sekreterare, stöd till ledamöternas utrikes resor och stöd till ledamöternas språkutbildning. Även dessa stödformer regleras i lag, och varje år ska partigrupperna lämna en redovisning till Riksdagsförvaltningen om användningen av det ekonomiska stödet.

Slutligen kan även kommuner och regioner lämna stöd till politiska partier.

Insyn i partiernas finansiering av sin verksamhet

Lagen (2018:90) om insyn i finansiering av partier (insynslagen) har till syfte att trygga allmänhetens insyn i hur partier, ledamöter i beslutande politiska församlingar och ersättare för sådana ledamöter finansierar sin verksamhet.

Av lagen följer att ett parti ska redovisa hur det har finansierat sin verksamhet (3 §). Av redovisningen ska det tydligt framgå vilka medel som har kommit in till verksamheten och varifrån de kommer (intäktsredovisning). En intäktsredovisning ska bl.a. innehålla uppgifter om hur stort stödet är enligt lagen om statligt stöd till politiska partier.

Det framgår vidare av lagen att bl.a. partier inte får ta emot anonyma bidrag till den del värdet överstiger 0,05 prisbasbelopp (9 §).

En intäktsredovisning ska avse räkenskapsår, om den som ska lämna redovisningen är bokföringsskyldig enligt bokföringslagen (1999:1078). I annat fall ska intäktsredovisningen avse kalenderår.

Av 7 § följer att ett parti ska lämna intäktsredovisning för det räkenskapsår eller kalenderår då partiet deltar i val till riksdagen, regionfullmäktige, kommunfullmäktige eller Europaparlamentet. Ett parti som har mandat i riksdagen, regionfullmäktige, kommunfullmäktige eller Europaparlamentet ska lämna intäktsredovisning för samtliga räkenskapsår eller kalenderår som helt eller delvis sammanfaller med mandatperioden.

Intäktsredovisningarna ska lämnas in till Kammarkollegiet, och myndigheten ska göra dem tillgängliga för allmänheten på sin webbplats (24 och 27 §§). En intäktsredovisning ska ha kommit in till Kammarkollegiet senast den 1 juli året efter det räkenskapsår eller kalenderår som redovisningen avser.

Tidigare utredning

2014 års Demokratiutredning

Regeringen beslutade i juli 2014 att ge i uppdrag åt en särskild utredare att utarbeta förslag till åtgärder för att öka och bredda engagemanget inom den representativa demokratin och att stärka individens möjligheter till delaktighet i och inflytande över det politiska beslutsfattandet mellan de allmänna valen (dir. 2014:111). Vidare utsågs bl.a. en parlamentarisk referensgrupp som skulle bistå utredaren i arbetet. Utredningen, som tog namnet 2014 års Demokratiutredning – Delaktighet och jämlikt inflytande (demokrati­utredningen), överlämnade i januari 2016 sitt betänkande Låt fler forma framtiden! (SOU 2016:5). Demokratiutredningen behandlade bl.a. lobbning (s. 354 f.). Utredningen konstaterade att ett förslag som ofta nämns i den mediala debatten om lobbning är att införa någon form av registrering av lobbyister och att förslaget delvis har inspirerats av de register som finns i bl.a. EU. Ett register över lobbyister har genom en överenskommelse mellan Europaparlamentet, rådet och kommissionen upprättats på EU-nivå. Demokratiutredningen framhöll att ett obligatoriskt eller frivilligt lobby­register i Sverige varken är lämpligt ur ett demokratiskt hänseende eller realistiskt ur ett juridiskt perspektiv. Ett uppenbart problem är enligt utredningen svårigheten att avgöra vad som bör definieras som lobbning. De olika påverkansaktörer som kontaktar beslutsfattare omfattar både enskilda individer och företag, ideella organisationer, medborgerliga samman­slutningar, representanter för näringslivet, fackförbund, tankesmedjor och professionella pr-byråer. Demokratiutredningen framhöll att det skulle vara svårt att införa en reglering av politisk påverkan som enbart skulle omfatta vissa aktörer, såsom organiserade eller professionella lobbyister. Därutöver menade utredningen att en obligatorisk registrering inte är förenlig med grundlagarna. En frivillig registrering, i likhet med det system som finns i EU, skulle enligt demokratiutredningen troligen inte ge några positiva effekter för demokratin. Bland annat skulle den demokratiska rättigheten för var och en att försöka påverka politiker urholkas. Politiker kan också tendera att lyssna mer till de registrerade lobbyisterna, vilket skulle hämma mångfalden. Därutöver visade erfarenheterna från bl.a. EU att det är få organisationer som väljer att registrera sig.

Demokratiutredningens betänkande har remitterats, och ärendet har sedermera avslutats i samband med budgetpropositionen för 2023 (prop. 2022/23:1).

Pågående arbete

2023 års insynskommitté

Den 15 juni 2023 beslutade regeringen att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté med uppdrag att utreda frågan om förstärkt insyn och transparens i finansieringen av politiska partier (dir. 2023:88). I direktiven framhåller regeringen att allmänheten har ett berättigat behov av insyn i hur partier, ledamöter och ersättare samt valkandidater finansierar sin verksamhet. För att undvika intressekonflikter och för att säkerställa öppenhet i fråga om bidrag är det därför av största vikt att regleringen av insyn i finansiering av politiska partier är effektiv och ändamålsenlig. Den tillsatta kommittén ska göra en översyn av nuvarande reglering och överväga om den behöver förtydligas eller kompletteras. Kommittén ska även överväga om det finns behov av att ytterligare stärka transparensen i det politiska beslutsfattandet genom en reglering som ställer krav på transparens och insyn i kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister.

Kommittén ska bl.a. analysera och ta ställning till

–      om det finns behov av förtydliganden av förbudet mot anonyma bidrag

–      om särskilda insamlingsorganisationer ska omfattas av redovisnings­skyldighet

–      om partiernas redovisning ska omfatta utgifter, tillgångar och skulder

–      om regleringen av oberoende revision bör förändras för att bättre tillgodose rekommendationen från kontrollorganet Greco

–      om utländska bidrag till partier, ledamöter och ersättare för ledamöter samt valkandidater ska vara otillåtna eller på annat sätt omfattas av en särskild reglering

–      om det bör införas särskilda krav på transparens respektive samtycke från enskilda medlemmar när det gäller ekonomiskt stöd till partier, ledamöter och ersättare för ledamöter samt valkandidater från organisationer på arbetsmarknaden

–      om en reglering med krav på transparens i fråga om kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister bör införas och hur den i så fall bör utformas och administreras.

När det gäller förbudet mot anonyma bidrag framhålls i direktivet att kommittén ska överväga och ta ställning till om det nuvarande förbudet bör förtydligas eller på annat sätt förändras. Med hänsyn till vikten av att värna föreningsfriheten, principen om den fria åsiktsbildningen och skyddet mot att tvingas uppge politisk åskådning samt förbudet mot åsiktsregistrering ska enligt direktivet för- och nackdelar med en förändrad reglering analyseras. Kommittén ska därför analysera och ta ställning till

–      om det finns behov av förtydliganden av förbudet mot anonyma bidrag

–      om förbudet mot anonyma bidrag ska gälla även för bolag, stiftelser och andra juridiska personer än sidoorganisationer som den redovisnings­skyldige har ett bestämmande inflytande över eller som genom sitt ändamål är knutna till partiet

–      om tröskelvärdet för anonyma bidrag bör ändras eller tas bort.

I direktivet framhålls att införandet av en reglering av och krav på öppen information om kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister skulle vara en nyhet i förutsättningarna för det politiska beslutsfattandet i Sverige. Hur en sådan reglering förhåller sig till yttrande- och föreningsfriheten behöver därför analyseras. En sådan reglering skulle vidare, beroende på hur den utformas, innebära att kontakter mellan vissa personer registreras och offentliggörs. Även förutsättningarna och ramarna för en sådan registrering måste övervägas utifrån ett dataskyddsperspektiv. Vidare behöver frågor om administration och eventuell tillsyn och sanktioner övervägas och analyseras. I denna del ska kommittén

–      göra en internationell kartläggning, i den utsträckning kommittén finner lämpligt, av förekomsten av reglering med krav på transparens i fråga om kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister samt hur sådan reglering utformas

–      bedöma för- och nackdelar med en reglering som ställer krav på transparens i fråga om kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister, särskilt hur en sådan skulle påverka tillgängligheten till politiska beslutsfattare och den offentliga sektorns dialog med det civila samhället samt yttrande- och föreningsfriheten

–      analysera och ta ställning till om en reglering med krav på transparens i fråga om kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister bör införas och hur den i så fall bör utformas och administreras.

Enligt direktivet ska kommittén lämna de författningsförslag som den finner motiverade, och den är oförhindrad att ta upp sådana närliggande frågor som har samband med de frågeställningar som ska utredas. Om kommittén bedömer att det är lämpligt får den lämna ett eller flera delbetänkanden.

Uppdraget ska redovisas senast den 15 februari 2025.

Översyn av regleringen av partipolitiska lotterier

Finansdepartementet gav den 19 juni 2023 en s.k. bokstavsutredare i uppdrag att se över regleringen av partipolitiska lotterier (Fi2023/02035). Utredaren skulle bl.a.

–      föreslå ändringar i spellagen (2018:1138) som innebär att lotterier till förmån för partipolitiska verksamheter inte längre ska kunna ges licens enligt lagen

–      lämna författningsförslag som innebär att lotterier till förmån för partipolitiska verksamheter ska omfattas av spellagens bestämmelser om kreditförbud och bonusbegränsning, att sådana licenspliktiga spel ska omfattas av tillämpningsområdet för lagen (2018:1139) om skatt på spel, och att sådana lotterianordnare ska upplysa om att överskottet från spelet går till partipolitiska verksamheter

–      ta ställning till vilket av alternativen som förordas, med särskilt beaktande av vikten av ett högt förtroende för politiska partier och spelmarknaden.

Uppdraget omfattade inte verksamheter som har andra allmännyttiga ändamål än partipolitiska, t.ex. kulturella och idrottsliga.

Uppdraget skulle redovisas till Finansdepartementet senast den 29 februari 2024.

I slutet av februari 2024 överlämnade utredaren promemorian Partipolitiska lotterier (Ds 2024:3) till det ansvariga statsrådet. Utredaren har i enlighet med uppdraget tagit fram två alternativa förslag – ett som innebär ett förbud mot partipolitiska lotterier och ett annat som innebär skärpta krav på partipolitiska lotterier. Utredaren förespråkar det senare alternativet.

Den 1 mars 2024 hölls en pressträff med finansmarknadsminister Niklas Wykman och utredaren. Finansmarknadsministern uppgav bl.a. att utredarens båda förslag nu ska analyseras och beredas i Regeringskansliet.

Lagstiftningspaket om försvar av demokratin

År 2020 lade kommissionen fram EU:s handlingsplan för demokrati, i syfte att skydda och stärka unionens demokratier genom att skydda integriteten i samband med val, främja fria och rättvisa val, stärka mediernas frihet och mångfald samt motverka desinformation och utländsk påverkan.

Den 12 december 2023 presenterade kommissionen ett s.k. paket om försvar av demokratin (demokratipaketet). Paketet innehåller bl.a. ett meddelande om försvar av demokratin och ett direktiv om transparens kring intresserepresentation för tredjeländers räkning.[3] Vidare innehåller demokrati­paketet två rekommendationer från kommissionen om dels inkluderande och motståndskraftiga valprocesser i EU, dels medborgares och civilsamhällets delaktighet i politiska beslutsprocesser. Därutöver åtföljs förslaget till direktiv av ett förslag till förordning.[4]

Direktivet har två övergripande syften: dels ska det säkerställa en välfungerande inre marknad för aktörer som agerar som opinionsbildare på uppdrag av tredjeländer, dels ska det öka insynen i verksamheter som innebär intresserepresentation på uppdrag av tredjeländer där syftet är att påverka samhällsutvecklingen eller offentliga beslutsprocesser i medlemsstaterna. Dessa syften föreslås förverkligas på så sätt att det införs krav på aktörer som representerar intressen på uppdrag av tredjeländer att registrera sig i ett nationellt register samt att dokumentera och tillhandahålla viss information om sina aktiviteter, kunder och finansiella transaktioner. Sådana aktörer kan vara civilsamhällesorganisationer, företag och privatpersoner. Medlemsstaterna blir skyldiga att inrätta eller anpassa nationella register över dessa. Vidare ska medlemsstaterna utse tillsynsmyndigheter med uppgift att ansvara för att övervaka fullgörandet av de skyldigheter som fastställs i direktivet och att i vissa fall utbyta information med andra medlemsstaters tillsynsmyndigheter och kommissionen. Aktörer som bryter mot direktivets bestämmelser ska av medlemsstaten åläggas sanktioner i form av administrativa böter.

Det belgiska ordförandeskapets målsättning är att nå en allmän inriktning om förslaget till direktiv under dess ordförandeskap.

Tidigare riksdagsbehandling

I november 2017 överlämnade regeringen propositionen Ökad insyn i partiers finansiering – ett utbyggt regelverk (prop. 2017/18:55) till riksdagen. Regeringen föreslog bl.a. att kravet på intäktsredovisning skulle utökas till att gälla även för partier på regional och lokal nivå samt för sidoorganisationer till partier. Vidare föreslogs att partier på central nivå som har mandat i riksdagen eller Europaparlamentet eller av någon annan orsak får statligt stöd och deras sidoorganisationer på central nivå alltid ska lämna en intäkts­redovisning. Regeringen föreslog även att det skulle införas ett förbud mot att ta emot anonyma bidrag vars värde överstiger 0,05 prisbasbelopp och att sanktionssystemet skulle anpassas för de olika kategorierna redovisnings­skyldiga och omfatta även otillåtna anonyma bidrag.

Propositionen behandlades av konstitutionsutskottet (bet. 2017/18:KU19). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att regeringen genom lag­förslaget hade slutbehandlat utskottets och riksdagens tillkännagivande om uppgifter om bidragsgivarens identitet. Utskottet ställde sig bakom regeringens överväganden och tillstyrkte lagförslagen.

Utskottet har vid flera tillfällen behandlat motioner om lobbning. Våren 1998 gjorde utskottet med anledning av en motion en allmän genomgång av frågan om lobbning, både i Sverige och i länder där olika typer av registreringsförfaranden tillämpas samt i Europaparlamentet (bet. 1997/98:KU27). Utskottet anförde bl.a. att frågan om lobbning som riktar sig mot regeringen och riksdagen verkade ha utvecklats i olika avseenden under senare år. Samtidigt konstaterade utskottet att det saknades en systematisk genomgång av lobbningens former, omfattning och effekter på det demokratiska systemet i Sverige. Mot denna bakgrund föreföll det lämpligt att avvakta resultatet av det utredningsarbete som då pågick i demokrati­utredningen (se även bet. 1998/99:KU20, bet. 2000/01:KU4 och bet. 2001/02:KU12).

Våren 2005 behandlade utskottet åter en motion om ökad öppenhet vid lobbning (bet. 2004/05:KU29). Utskottet konstaterade att demokrati­utredningen (2000 års demokratiutredning) hade funnit att starka skäl talade mot en reglering. Utskottet var då inte berett att förorda en ny utredning i syfte att föreslå en lagstiftning på området och avstyrkte motionen.

Våren 2023 behandlade utskottet motionsyrkanden om partifinansiering och reglering av lobbyister (bet. 2022/23:KU30). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att det pågick och planerades arbeten i Regerings­kansliet som rörde dessa frågor. Utskottet, som välkomnade detta, såg inte skäl att ta sådana initiativ som efterfrågades och avstyrkte motionsyrkandena. I betänkandet lämnades sex reservationer (S, C, MP).

Utskottets ställningstagande

Utskottet noterar att 2023 års insynskommitté har fått i uppdrag att utreda frågan om förstärkt insyn och transparens i finansieringen av politiska partier. I uppdraget ingår bl.a. att analysera och ta ställning till om det finns behov av förtydliganden av förbudet mot anonyma bidrag och om utländska bidrag till t.ex. partier, ledamöter och valkandidater ska vara otillåtna eller på annat sätt omfattas av en särskild reglering. Andra frågor som kommittén ska behandla är innehållet i partiernas redovisning samt huruvida en reglering med krav på transparens i fråga om kontakter mellan politiska beslutsfattare och lobbyister bör införas och hur den i så fall bör utformas och administreras. Härmed får flera motionsyrkanden om att utreda frågor om partifinansiering och reglering av lobbyister anses tillgodosedda. Därutöver finner utskottet inte skäl att ta sådana initiativ om utvidgning av kommitténs uppdrag som några motionärer föreslår. Sammantaget avstyrker utskottet motionsyrkandena om parti­finansiering och reglering av lobbyister.

Motionerna

Ändring i lagstiftningen om karensregler för statsråd och höga statstjänstemän

I kommittémotion 2023/24:2685 av Ida Karkiainen m.fl. (S) yrkande 8 begärs att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att ytterligare stärka regelverket för övergångar från offentliga uppdrag. Motionärerna konstaterar att en utredning under hösten presenterade en ny lagstiftning som gör att fler med ledande befattningar kan komma att omfattas av restriktioner. Enligt motionärerna bör regeringen återkomma med förslag som ytterligare stärker regelverket och som syftar till att säkerställa att övergångar från centrala offentliga uppdrag till icke-offentliga uppdrag inte riskerar det offentligas integritet.

Jessica Wetterling m.fl. (V) efterlyser i kommittémotion 2023/24:440 yrkande 16 ett tillkännagivande om att regeringen bör tillsätta en utredning av karenssystemet för statsråd m.fl. i syfte att strama åt tillsynen och skärpa regelverket. Motionärerna konstaterar att den förra regeringen tillsatte en utredning för att se över det nuvarande systemet. Dessvärre lämnar utredningen inte något förslag om sanktionsmöjligheter vid överträdelser av regelverket. Vidare föreslår utredningen att anmälningsskyldigheten ska begränsas till att omfatta övergångar utom offentlig sektor. Motionärerna anser att detta snarare skulle leda till att lagen blir ännu mer tandlös. Enligt motionärerna bör en ny utredning tillsättas i syfte att strama åt tillsynen vid övergångar mellan politiken och näringslivet. Självfallet bör även den offentliga sektorn omfattas av regleringen.

I motion 2023/24:1121 begär Jan Ericson (M) en översyn av karensreglerna för statsråd och statssekreterare.

Medlemskap i ordenssällskap

Tomas Kronståhl m.fl. (S) begär i motion 2023/24:1963 att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om anmälningsplikt för medlemskap i ordenssällskap och s.k. hemliga sällskap. Enligt motionärerna är det rimligt att den som är förtroendevald på högre positioner i en kommun, en region eller riksdagen och som har som uppdrag att företräda folket också redogör för vilka andra intressen och förpliktelser han eller hon företräder i form av hemliga sällskap. Det är också rimligt att förvänta sig detsamma av högt uppsatta tjänstemän i offentliga organisationer.

Gällande rätt

Förtroendevalda och statsråd

Riksdagen består av en kammare med 349 ledamöter, och det ska finnas ersättare för ledamöterna (3 kap. 2 § regeringsformen).

Endast den som uppfyller villkoren för rösträtt kan vara ledamot av riksdagen eller ersättare för en ledamot (3 kap. 4 § regeringsformen). Varje svensk medborgare som är eller någon gång har varit bosatt i landet och fyllt 18 år har rösträtt vid val till riksdagen. Det finns inga andra begränsningar i form av valbarhets- och behörighetsvillkor för en riksdagsledamot eller ersättare.

Beslutanderätten i kommuner och regioner utövas av valda församlingar (fullmäktige) som utses av röstberättigade medlemmar i allmänna val. Enligt 4 kap. 3 § kommunallagen (2017:725) väljs ledamöter och ersättare i fullmäktige bland dem som har rösträtt. Rösträtt vid val av ledamöter och ersättare i kommunfullmäktige har den som är folkbokförd i kommunen, senast på valdagen fyller 18 år och är medborgare i Sverige eller i någon annan av EU:s medlemsstater eller i Island eller Norge, eller har varit folkbokförd i Sverige tre år i följd före valdagen (1 kap. 7 § kommunallagen). Rösträtt vid val till regionfullmäktige har den som är röstberättigad vid val till kommun­fullmäktige i en kommun inom regionen (1 kap. 8 § kommunallagen).

Med förtroendevalda avses i kommunallagen ledamöter och ersättare i fullmäktige, nämnder och fullmäktigeberedningar, kommunal- och regionråd samt revisorer (4 kap. 1 § kommunallagen). Vidare avses med förtroendevalda ledamöter och ersättare i den beslutande församlingen, förbundsstyrelsen eller någon annan nämnd, de beslutande församlingarnas beredningar samt revisorer i ett kommunalförbund. I 6 kap. 28–32 §§ kommunallagen finns bestämmelser om jäv.

Regeringen består av statsministern och övriga statsråd vilka tillsätts av statsministern (6 kap. 1 § regeringsformen). Statsråden är inte arbetstagare i arbetsrättslig bemärkelse utan arvoderade uppdragstagare och har inte någon anställningstrygghet.

Enligt 6 kap. 2 § andra stycket regeringsformen får ett statsråd inte inneha någon anställning. Han eller hon får inte heller inneha något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för honom eller henne.

Bestämmelserna om jäv i förvaltningslagen (2017:900) är tillämpliga även på statsråd.

Statlig anställning

Arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer (12 kap. 5 § första stycket regeringsformen). Av 12 kap. 5 § andra stycket regeringsformen framgår att vid beslut om sådan statlig anställning ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet.

Närmare bestämmelser om tillsättning av statliga tjänster finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning, förkortad LOA. En arbetstagare får inte ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för arbetstagarens eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende (7 § LOA).

Finansiella instrument

Statsråd och vissa offentliga funktionärer vid statliga myndigheter, kommuner och regioner är skyldiga att anmäla innehav av finansiella instrument (se lagen [2018:1625] om skyldighet för vissa offentliga funktionärer att anmäla innehav av finansiella instrument).

Lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet

I juli 2018 trädde lagen (2018:676) om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet (restriktionslagen) i kraft. Lagen gäller för personer som innehar eller har avslutat ett uppdrag som statsråd eller en anställning som statssekreterare (1 §). Den som omfattas av lagen ska i samband med en övergång till och vid utövandet av ett nytt uppdrag eller en ny anställning, eller i samband med etablering av näringsverksamhet, alltid sträva efter att agera på ett sådant sätt att det inte uppstår någon risk för ekonomisk skada för staten eller otillbörlig fördel för någon enskild eller för att allmänhetens förtroende för staten skadas (2 §).

Av 3 § restriktionslagen följer att innan en person som omfattas av lagen börjar ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan än statlig verksamhet, eller etablerar näringsverksamhet, ska personen anmäla detta till Nämnden för prövning av statsråds och vissa andra befattningshavares övergångs­restriktioner (Karensnämnden).[5] Detta gäller dock inte sådana uppdrag som avses i 4 kap. 1 § kommunallagen eller partipolitiska uppdrag.

Anmälningsskyldigheten gäller ett uppdrag, en anställning eller en närings­verksamhet som ska påbörjas eller etableras inom tolv månader efter det att statsrådet eller statssekreteraren avslutat sitt uppdrag eller sin anställning. Om det under den angivna perioden sker en betydande förändring av innehållet i uppdraget, anställningen eller näringsverksamheten, ska en ny anmälan göras.

Karensnämnden får för en person som är eller har varit statsråd eller statssekreterare och som avser att efter avslutat uppdrag som statsråd eller anställning som statssekreterare börja ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan än statlig verksamhet, eller etablera näringsverksamhet, meddela en övergångsrestriktion i form av karens eller ämnesrestriktion (4 §). Karens och ämnesrestriktion får kombineras.

Med karens avses i lagen att en person inte får påbörja ett nytt uppdrag eller en ny anställning i annan än statlig verksamhet, etablera näringsverksamhet eller ha kontakter av annat än praktisk natur med den framtida uppdrags­givaren eller arbetsgivaren. Medan med ämnesrestriktion avses att en person inom ramen för ett nytt uppdrag, en ny anställning eller en ny närings­verksamhet, inte får befatta sig med vissa särskilt angivna frågor eller områden.

Enligt 5 § restriktionslagen ska en övergångsrestriktion meddelas om en person inom ramen för sitt uppdrag respektive sin anställning har förvärvat sådan information eller kunskap som gör att det, om personen påbörjar ett visst nytt uppdrag eller en viss ny anställning i annan än statlig verksamhet eller etablerar viss näringsverksamhet, finns en risk för

–      ekonomisk skada för staten

–      otillbörlig fördel för någon enskild eller

–      att allmänhetens förtroende för staten skadas.

Om risken för skada eller otillbörlig fördel kan undvikas med såväl karens som ämnesrestriktion ska nämnden välja den senare restriktionen.

Av 6 § samma lag följer att vid bestämmande av den tid under vilken en övergångsrestriktion ska gälla ska hänsyn tas till hur lång tid den information eller kunskap som personen förvärvat i samband med sitt uppdrag eller sin anställning kan orsaka en risk för sådan skada eller otillbörlig fördel som avses i 5 §. En övergångsrestriktion får gälla upp till tolv månader efter det att statsrådet eller statssekreteraren har avslutat sitt uppdrag respektive sin anställning.

Lagen om restriktioner vid en riksrevisors och en riksrevisions­direktörs övergång till annan verksamhet

Den 1 augusti 2020 trädde lagen (2020:537) om restriktioner vid en riksrevisors och en riksrevisionsdirektörs övergång till annan verksamhet i kraft (framst. 2019/20:RS7, bet. 2019/20:KU8, rskr. 2019/20:316–317). Regleringen innebär krav på prövning av restriktioner för en riksrevisor och en riksrevisionsdirektör vid övergång till annan verksamhet, såväl statlig som privat. Liksom för statsråd och statssekreterare kan två olika former av restriktioner meddelas, karens eller ämnesrestriktion. Frågor om övergångs­restriktioner prövas av Karensnämnden.

Pågående arbete

I juni 2022 beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag om restriktioner vid övergång från offentlig till annan verksamhet (dir. 2022:71). Enligt direktiven skulle utredaren utvärdera om syftena med restriktionslagen har uppnåtts och lämna nödvändiga författningsförslag. Vidare skulle utredaren ta ställning till vilka som borde omfattas av en reglering om övergångsrestriktioner och föreslå hur en sådan reglering borde utformas.

Utredningen, som antog namnet Utredningen om övergångsrestriktioner i offentlig verksamhet, överlämnade i augusti 2023 sitt betänkande Övergångsrestriktioner – ökat förtroende för offentlig verksamhet (SOU 2023:45) till det ansvariga statsrådet.

När det gäller utvärderingen av restriktionslagen konstaterar utredningen att lagen har haft en viss självreglerande verkan och anmälningsskyldigheten synes ha fullföljts. Vidare konstateras att vid lagens tillkomst gjordes bedömningen att det saknades behov av att införa sanktionsmöjligheter. Vid utvärderingen har det enligt utredningen inte framkommit några förhållanden som motiverar en annan bedömning. Det föreslås därför inte några sanktions­möjligheter. Utredningen har inte heller funnit skäl att föreslå en förändring av den tid som restriktioner längst kan meddelas. I denna del framhåller utredningen att den avvägning mellan individens och det allmännas intressen som gjordes inför restriktionslagens införande synes skälig och att tidsperioden om längst tolv månader framstår som ändamålsenlig.

De ärenden som har prövats av Karensnämnden visar emellertid enligt utredningen att den anmälningsskyldighet som följer av restriktionslagen är alltför omfattande. I denna del framhålls att risken för intressekonflikter framför allt uppstår i relation till privat verksamhet. Anmälningsskyldigheten bör därför enligt utredningen begränsas till att omfatta övergångar utom offentlig sektor. Det föreslås därför att anmälningsskyldigheten inte längre ska omfatta en övergång till anställning eller uppdrag i en kommun, en region eller ett kommunförbund, eller ett kommunalt företag där kommunen, regionen eller kommunalförbundet utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Anmälningsskyldigheten föreslås inte heller omfatta övergång till en anställning i ett politiskt parti eller ett uppdrag eller en anställning i en sådan internationell organisation eller ett sådant internationellt organ i vars verksamhet Sverige deltar som medlemsstat.

Vidare anser utredningen att chefer med en tidsbegränsad anställning vid förvaltningsmyndigheter under regeringen (generaldirektörer m.fl.) har en sådan befattning att denna i sig kan medföra risk för intressekonflikt vid en övergång till privat verksamhet. Dessa föreslås därför omfattas av en reglering om övergångsrestriktioner, på samma sätt som statsråden och stats­sekreterarna.

När det gäller andra arbetstagare i offentlig verksamhet anser utredningen att det är arbetsgivaren som är bäst lämpad att avgöra vilka anställningar inom verksamheten som ska omfattas av en reglering om övergångsrestriktioner. Arbetsgivaren ska därför enligt den generellt tillämpliga reglering som utredningen föreslår bedöma vilka anställningar som ska förenas med villkor om övergångsrestriktioner. Regleringen föreslås gälla för förvaltnings­myndigheterna under regeringen, medan kommuner, regioner och kommunal­förbund ges möjlighet att besluta att regleringen ska gälla för hela eller delar av deras verksamhet.

Det framhålls vidare att det ska framgå av avtalsvillkoren för anställningen om en arbetstagare omfattas av regleringen om övergångsrestriktioner. Villkor om övergångsrestriktioner borde enligt utredningen i första hand bli aktuellt för personer i ledande ställning, såsom överdirektörer, andra chefer direkt underställda myndighetschefen, chefstjänstemän i Regeringskansliet, kommun- och regiondirektörer, andra chefer för en kommunal förvaltning eller politiskt sakkunniga. Det kan dock även gälla personer som har ansvar för tillsyn av eller tillstånd till företag eller som tar del av information som kan snedvrida konkurrensen vid t.ex. upphandling. Villkoren ska emellertid enligt utredningen inte införas schablonmässigt eller på vaga grunder.

Utredningen föreslår att restriktioner ska kunna meddelas i form av karens eller ämnesrestriktion eller kombinerat i längst sex månader. För arbetstagare inom försvarsområdet föreslås att det ska finnas utrymme att meddela restriktioner under en längre tid, nämligen tolv månader. Vid bestämmandet av restriktionstiden i det enskilda fallet ska hänsyn tas till hur lång tid den information eller kunskap som personen har förvärvat i samband med sin anställning kan orsaka en risk för skada eller otillbörlig fördel. Hänsyn ska också tas till om det är möjligt att under uppsägningstiden vidta åtgärder som motverkar risken för intressekonflikt.

Innan särskilda sanktionsmöjligheter införs bör enligt utredningen följsamheten till de nya reglerna utvärderas. Det föreslås därför inte att sådana möjligheter införs i nuläget.

Regleringen om övergångsrestriktioner för statsråd, statssekreterare och myndighetschefer och den generellt tillämpliga regleringen för andra arbetstagare bör enligt utredningen framgå av en och samma lag. Det föreslås därför en ny lag som ersätter restriktionslagen. Lagen föreslås träda i kraft den 1 januari 2025.

Utredningens betänkande har remitterats och ärendet bereds för närvarande i Regeringskansliet.

Tidigare riksdagsbehandling

I mars 2018 överlämnade regeringen proposition 2017/18:162 Vissa villkor för statsråd och statssekreterare till riksdagen, där den föreslog lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet.

Propositionen behandlades av konstitutionsutskottet under våren 2018 (bet. 2017/18:KU42). Utskottet tillstyrkte i huvudsak regeringens förslag i propositionen, men lämnade ett eget förslag om en ändring i riksdags­ordningen.

I betänkandet behandlade utskottet även motionsyrkanden om bl.a. att göra vissa kompletteringar som rörde sanktioner och att lagens bestämmelser om karens och ämnesrestriktion även skulle avse uppdrag eller anställningar hos arbetsmarknadens parter. I sitt ställningstagande ansåg utskottet, i likhet med regeringen, att den nya regleringen i sig skulle komma att ha en preventiv verkan och att det därför inte fanns något behov av sanktionsmöjligheter. Därutöver konstaterade utskottet att den föreslagna regleringen av restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet är av generell art. Utskottet såg därför inte behov av att tydliggöra att bestämmelserna om karens och ämnesrestriktion även skulle avse uppdrag eller anställningar hos exempelvis arbetsmarknadens parter. Utskottet avstyrkte motionsyrkandena.

Våren 2020 behandlade utskottet en framställning från riksdagsstyrelsen om avgångsvillkor och karens för riksrevisorn och riksrevisionsdirektören (framst. 2019/20:RS7). I framställningen föreslogs bl.a. att det skulle införas krav på prövning av restriktioner för en riksrevisor och en riksrevisions­direktör vid övergång till annan verksamhet, såväl statlig som privat. Liksom för statsråd och statssekreterare föreslogs att två olika former av restriktioner skulle kunna meddelas, karens eller ämnesrestriktion. Utskottet föreslog att riksdagen skulle anta riksdagsstyrelsens lagförslag med vissa ändringar (bet. 2019/20:KU8).

Senast utskottet behandlade motionsyrkanden om ändring i lagstiftningen om karensregler för statsråd och höga statstjänstemän var våren 2021 (bet. 2020/21:KU24). Utskottet vidhöll sitt tidigare ställningstagande och avstyrkte motionsyrkandena. I betänkandet lämnades en reservation (SD).

Utskottets ställningstagande

Utskottet noterar att Utredningen om övergångsrestriktioner i offentlig verksamhet har haft i uppdrag att utvärdera om syftena med lagen om restriktioner vid statsråds och statssekreterares övergång till annan än statlig verksamhet uppnåtts och att lämna nödvändiga författningsförslag. Vidare har det ingått i uppdraget att ta ställning till vilka som borde omfattas av en reglering om övergångsrestriktioner och att föreslå hur en sådan reglering borde utformas. Utredningens förslag bereds för närvarande i Regeringskansliet. Resultatet av beredningen bör inte föregripas. Därutöver finner utskottet inte skäl att ta ett sådant initiativ till ytterligare utrednings­åtgärder som några motionärer föreslår. Sammantaget avstyrker utskottet motionsyrkandena om ändring i lagstiftningen om karensregler för statsråd och höga statstjänstemän.

När det gäller motionen om medlemskap i ordenssällskap finner utskottet inte skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna föreslår. Motionen avstyrks därmed.

Motionerna

Bestämmelse om att Sverige är ett kristet land

Erik Hellsborn (SD) yrkar i motion 2023/24:160 på att det i regeringsformen ska införas en formulering om att Sverige är ett kristet land. Eftersom kristendomen är så grundläggande för Sverige är det enligt motionären rimligt att det framgår av regeringsformen.

Bestämmelse om skydd av transpersoner

I motion 2023/24:312 vill Anna Starbrink (L) stärka skyddet för transpersoner. Motionären framhåller att det i den allmänna samhällsdebatten ofta förekommer angrepp på transpersoner. För att stärka skyddet för transpersoner mot diskriminering bör 1 kap. 2 § regeringsformen ändras så att även könsöverskridande identitet eller uttryck omfattas. Denna fråga bör den grundlagsutredning som regeringen tillsatt få i uppdrag att utreda genom tilläggsdirektiv.

Bestämmelse om advokaters oberoende

Märta Stenevi m.fl. (MP) begär i partimotion 2023/24:2669 yrkande 177 att advokaters oberoende ska grundlagsskyddas. Motionärerna framhåller att advokaternas oberoende är viktigt för att enskilda och företag ska kunna anlita kvalificerade rådgivare som inte har andra lojaliteter än till klienten. För att säkerställa advokaters ställning över tid bör därför deras oberoende skyddas i grundlag.

Gällande rätt

1 och 2 kap. regeringsformen

I 1 kap. regeringsformen finns bestämmelser om statsskickets grunder. Avsikten med kapitlet är att det ska ge en bild i stort av de grundstenar på vilka den svenska författningen vilar (prop. 1973:90 s. 227). Genom sin konstruktion ger 1 kap. regeringsformen också en bild av det politiska systemet som demokratiskt och parlamentariskt (Holmberg m.fl., Grund­lagarna, 3 uppl., 2012, s. 50).

Enligt 1 kap. 1 § regeringsformen utgår all offentlig makt i Sverige från folket, och den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom kommunal självstyrelse.

I 1 kap. 2 § regeringsformen fastslås vissa grundläggande mål för politiken. Bestämmelsen brukar kallas för målsättningsparagrafen, och dess innehåll är sådant att man får förutsätta att det accepteras av de allra flesta invånarna i Sverige.

Av bestämmelsen följer att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa. Det sägs vidare att det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.

Enligt målsättningsbestämmelsen ska det allmänna även verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv. Det allmänna ska också verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska dessutom motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionsnedsättning, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Avslutningsvis framhålls att det samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas.

Målsättningsparagrafen är inte bindande och ger därför t.ex. inte upphov till några fri- och rättigheter som kan göras gällande av den enskilde mot det allmänna.

I 2 kap. regeringsformen finns bestämmelser om grundläggande fri- och rättigheter. Bland annat finns två särskilda bestämmelser om skydd mot diskriminering som är rättsligt bindande. Bestämmelserna ger ett absolut skydd mot olika typer av diskriminerande föreskrifter och innebär att sådana föreskrifter inte kan meddelas utan grundlagsändring. I 2 kap. 12 § regerings­formen föreskrivs att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en minoritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning. Vidare följer av 2 kap. 13 § regeringsformen att lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas på grund av sitt kön, om inte föreskriften utgör ett led i strävanden att åstadkomma jämställdhet mellan män och kvinnor eller avser värnplikt eller motsvarande tjänsteplikt.

Relationen mellan staten och Svenska kyrkan

Den nuvarande relationen mellan staten och Svenska kyrkan föregicks av ett principbeslut som riksdagen fattade 1995 (prop. 1995/96:80, bet. 1995/96:KU12). Enligt principbeslutet skulle den rättsliga regleringen av trossamfundens förhållanden vara föremål för ett konstitutionellt skydd, som syftade till att säkerställa stabila förutsättningar för den särskilda verksamhet som trossamfunden bedriver utan att ge samfunden en rättslig särställning i andra hänseenden (Holmberg m.fl., s. 374). Under de följande åren följdes principbeslutet upp genom ett antal beslut. Här kan nämnas ändringar i regeringsformen och tryckfrihetsförordningen samt lagar om trossamfund och Svenska kyrkan.

I lagen (1998:1591) om Svenska kyrkan finns bestämmelser om grunderna för Svenska kyrkan som trossamfund. Enligt 3 § lagen (1998:1593) om trossamfund är ingen skyldig att tillhöra något trossamfund. Bestämmelser om statligt stöd till trossamfund finns i lagen (1999:932) om stöd till trossamfund.

Advokatsamfundet och en advokats roll

Advokatsamfundet är en privaträttslig sammanslutning, där landets alla advokater ingår.[6]

I 8 kap. rättegångsbalken finns grundläggande bestämmelser om Advokat­samfundet och advokater. Av 1 § följer att det för riket ska finnas ett allmänt advokatsamfund och att stadgar för samfundet fastställs av regeringen. Vidare framgår att advokat är den som är ledamot av samfundet. En advokat ska i sin verksamhet redbart och nitiskt utföra de uppdrag som har anförtrotts honom eller henne och iaktta god advokatsed (4 §). Vidare är en advokat skyldig att förtiga vad han eller hon får kännedom om i sin yrkesutövning när god advokatsed kräver detta. Advokatväsendet står under tillsyn av Advokat­samfundets styrelse och disciplinnämnd (6 §). Disciplinnämnden består av advokater och representanter för allmänheten. I vissa fall kan en advokat uteslutas ur Advokatsamfundet.

Tidigare utredningar

Grundlagsreglering

När det gällde principerna för innehållet i regeringsformen angav Författnings­utredningen att man i görligaste mån hade strävat efter att begränsa grundlagsregleringen till moment som bedömts vara av väsentlig betydelse för statsskicket (SOU 1963:17 s. 43). Grundlagen skulle enligt utredningen fastställa en ram av så stor allmängiltighet att den inte behövde ändras alltför ofta.

Målsättningsparagrafen behandlades av Grundlagsutredningen (SOU 2008:125 s. 454 f.), som föreslog att samerna skulle omnämns i 1 kap. 2 § regeringsformen. Vidare föreslogs att bestämmelsen skulle ändras så att den föreskriver att etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas i stället för bör främjas. När det gällde diskrimineringsbestämmelsen i paragrafen föreslog Grundlagsutredningen endast en ändring av redaktionellt slag.

Pågående arbete

2023 års fri- och rättighetskommitté

Den 12 juni 2023 beslutade regeringen att en parlamentariskt sammansatt kommitté ska utreda några frågor om det skydd för grundläggande fri- och rättigheter som gäller enligt 2 kap. regeringsformen (dir. 2023:83). Kommittén ska överväga om detta skydd i vissa delar bör ändras och om helt nya grundläggande fri- och rättigheter bör införas. Bland annat ska kommittén bedöma om nya grundläggande fri- och rättigheter − en rätt till abort, en rätt till domstolsprövning och ett generellt skydd mot diskriminering − bör läggas till i 2 kap. regeringsformen.

Kommittén ska lämna de förslag till grundlagsändringar som den bedömer är motiverade. Uppdraget ska redovisas senast den 1 december 2024.

Tidigare riksdagsbehandling

Konstitutionsutskottet behandlade under våren 2018 ett motionsyrkande om att nämna de nationella minoriteterna och minoritetsspråken i regeringsformen (bet. 2017/18:KU36). I sitt ställningstagande framhöll utskottet att Grundlags­utredningen hade gjort en samlad översyn av bl.a. regleringen i regerings­formen av de nationella minoriteterna. Utskottet ansåg inte att det fanns något skäl att förorda en ny översyn i denna del och avstyrkte motionsyrkandet.

Våren 2021 behandlade utskottet ett motionsyrkande om att det skulle skrivas in i grundlag att Sverige är en sekulär stat (bet. 2020/21:KU24). Utskottet, som inte fann skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna föreslog, avstyrkte yrkandet.

Utskottets ställningstagande

Utskottet finner inte skäl att ta sådana initiativ som motionärerna föreslår och avstyrker därför motionsyrkandena om grundlagsbestämmelser om att Sverige är ett kristet land, skydd av transpersoner och advokaters oberoende.

Motionerna

En krislagstiftning

I motion 2023/24:2108 yrkar Jesper Skalberg Karlsson och Johan Hultberg (båda M) på att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att se över hur regeringsformen kan omformuleras för att tillåta snabbare beslut när svenska medborgare är i fara utomlands. I motionen hänvisas till evakueringen av svenskar från Sudan under våren 2023. Denna evakuering var enligt motionärerna framgångsrik, men det finns inga garantier för att utfallet kommer att vara detsamma om liknande situationer uppstår i framtiden. Därför bör nästa grundlagsutredning lyfta upp frågan till diskussion, om det är rimligt att regeringen ska invänta godkännande från riksdagen när svenskar är i fara utomlands. Kanske bör svenska regeringar i framtiden under liknande omständigheter kunna fatta dessa beslut utan riksdagens inblandning.

Den kommunala revisionen

I motion 2023/24:2425 av Yusuf Aydin (KD) yrkas att riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att utreda om ansvaret för att granska kommunsektorn ska ligga under Riksrevisionen. Motionären anser att ansvaret för att granska all offentlig verksamhet bör ligga under samma myndighet.

Gällande rätt

Krissituationer

Regeringsformen vilar på och ger uttryck åt förutsättningen att konstitutionella befogenheter inte kan överlåtas utan uttryckligt stöd i grundlagen (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 621). I 15 kap. regeringsformen finns särskilda regler om beslutsfattandet för statsmakterna och andra offentliga organ under krig eller vid krigsfara. Reglerna möjliggör bl.a. för riksdagen att i vissa situationer delegera sin normgivningskompetens till regeringen mer än vad som normalt får ske. Det finns inte någon motsvarande reglering i regeringsformen vid krissituationer i fredstid. Sådana situationer får hanteras inom ramen för de allmänna bestämmelserna i regeringsformen. Bestämmelserna i regeringsformens övriga kapitel och riksdagsordningen är alltså tänkta att kunna tillämpas även i krissituationer. Som exempel kan nämnas bestämmelserna om att riksdagen kan sammanträda med kort varsel och om skyndsam behandling av riksdagsärenden. Vidare kan nämnas bestämmelserna om delegering av normgivningsmakt och regeringens möjlighet att styra de statliga myndigheterna. Genom att upprätta en god s.k. författningsberedskap kan behovet av skyndsam lagstiftning i en krissituation minska.

Normgivningsmakten

Normgivningsmakten regleras främst i 8 kap. regeringsformen.

Av 8 kap. 1 § regeringsformen följer att föreskrifter meddelas av riksdagen genom lag och av regeringen genom förordning. Föreskrifter kan också, efter bemyndigande av riksdagen eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Ett bemyndigande att meddela föreskrifter ska alltid ges i lag eller förordning.

Bestämmelserna i 8 kap. regeringsformen har som huvudsaklig uppgift att fördela normgivningskompetensen mellan riksdagen och regeringen. Tanken bakom bestämmelserna är att föreskrifter som är särskilt viktiga för medborgarna och för samhällslivet i övrigt ska meddelas av riksdagen genom lag. Vilka ämnesområden som hör till det s.k. obligatoriska lagområdet framgår bl.a. av 8 kap. 2 § regeringsformen.

Den kommunala revisionen

I regeringsformen finns ett eget kapitel om kommuner. Principen om kommunal självstyrelse finns i 14 kap. 2 § regeringsformen, och det klargörs att den gäller för all kommunal verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § bör en inskränkning i den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

I kommunallagen (2017:725) finns bestämmelser om den kommunala revisionen. Enligt 3 kap. 10 § kommunallagen ska kommuner och regioner utse revisorer för granskning av den kommunala verksamheten. En revisor är således förtroendevald och revisionen sker på uppdrag av fullmäktige. Revisorerna granskar årligen i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas eller fullmäktigeberedningarnas verksamhetsområden (12 kap. 1 § kommunallagen). I revisorernas uppdrag ingår att pröva om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontroll som utförs inom nämnderna är tillräcklig.

Revisorerna ska varje år lämna en revisionsberättelse till fullmäktige (12 kap. 12 § kommunallagen). Berättelsen ska innehålla ett uttalande om huruvida ansvarsfrihet för de förtroendevalda i styrelser, nämnder och fullmäktigeberedningar tillstyrks eller inte. De har också en möjlighet att rikta en motiverad anmärkning mot nämnder, fullmäktigeberedningar eller enskilda förtroendevalda. Det är sedan fullmäktige som prövar frågan om ansvarsfrihet.

Varje revisor fullgör sitt uppdrag självständigt. Det innebär att en revisor kan anföra en egen mening i revisionsberättelsen eller lämna en egen revisionsberättelse.

Revisorerna ska i sin granskning biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som behövs för att fullgöra granskningen enligt god revisionssed. De sakkunniga ska ha den insikt och erfarenhet av kommunal verksamhet som fordras för att kunna fullgöra uppdraget. De sakkunnigas rapporter ska bifogas revisionsberättelsen.

Riksrevisionen

Riksrevisionen är en myndighet under riksdagen med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten (13 kap. 7 § första stycket regeringsformen). Bestämmelser om att Riksrevisionens granskning kan avse också annan än statlig verksamhet meddelas i lag.

Enligt 13 kap. 7 § andra stycket regeringsformen ska statliga myndigheter lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som Riksrevisionen begär för granskningen. Andra som får granskas har en motsvarande skyldighet när det gäller den del av den egna verksamheten som granskas.

Av 13 kap. 8 § första stycket regeringsformen följer att Riksrevisionen leds av en eller flera riksrevisorer, som väljs av riksdagen. En riksrevisor beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas (13 kap. 8 § andra stycket regeringsformen). Riksrevisorn beslutar vidare självständigt hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning.

Ytterligare bestämmelser om Riksrevisionen meddelas i riksdagsordningen och i annan lag (13 kap. 9 § regeringsformen).

Antalet riksrevisorer regleras i riksdagsordningen. Under 2020 ändrades Riksrevisionens ledningsstruktur (framst. 2019/20:RS5, bet. 2019/20:KU6, rskr. 2019/20:160–162). Ändringen innebär att myndigheten numera leds av endast en riksrevisor i stället för en tredelad ledningsstruktur. Därutöver väljer riksdagen en ställföreträdare för riksrevisorn med titeln riksrevisionsdirektör.

Omfattningen och inriktningen av Riksrevisionens granskning regleras i 2–5 §§ lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. (revisions­lagen). Granskningen består av två delar, dels en granskning av bl.a. myndigheternas årsredovisningar (årlig revision), dels en granskning av statlig verksamhet främst med sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt, men också de statliga insatserna i allmänhet (effektivitetsrevision). Den senare formen av granskning ska främja en sådan utveckling att staten med hänsyn till allmänna samhällsintressen får ett effektivt utbyte av sina insatser. Effektivitetsrevisionen ska huvudsakligen inriktas på en granskning av hushållning, resursutnyttjande och måluppfyllelse. Som ett led i effektivitets­revisionen får förslag lämnas om alternativa insatser för att nå de avsedda resultaten.

Den årliga revisionen ska ske i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitliga och räkenskaperna rättvisande samt – med undantag för granskningen av redovisningen för staten, Regeringskansliet samt Kungliga slottsstaten och Kungliga Djurgårdens förvaltning – om ledningens förvaltning följer tillämpliga föreskrifter och särskilda beslut.

Av revisionslagen och riksdagsordningen följer att riksrevisorn ska lämna sina granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen, sin årliga rapport över de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen direkt till riksdagen. Enligt 9 kap. 18 § riksdagsordningen ska talmannen överlämna en granskningsrapport från riksrevisorn, som inte rör den verksamhet som bedrivs av Riksdagsförvaltningen eller en myndighet under riksdagen, till regeringen. Regeringen ska i en skrivelse till riksdagen redovisa vilka åtgärder den har vidtagit eller avser att vidta med anledning av en granskningsrapport (9 kap. 19 § riksdagsordningen). Regeringens skrivelse ska lämnas in till riksdagen inom fyra månader från det att regeringen har tagit emot granskningsrapporten.

Tidigare utredningar m.m.

Civila nödsituationer

Grundlagsutredningen gjorde bedömningen att det fanns ett behov av att utvidga regeringens normgivningskompetens i civila nödsituationer (SOU 2008:125 s. 521 f.). Utredningen föreslog att det skulle införas en särskild reglering i regeringsformen som innebär att regeringen i sådana situationer under vissa förutsättningar får meddela föreskrifter som enligt grundlag ska meddelas av riksdagen. Denna utvidgning av regeringens normgivningsmakt kan enligt utredningen aktualiseras vid nödsituationer som innebär omfattande skador eller en överhängande risk för omfattande skador på människor, egendom eller miljö eller en allvarlig störning eller en överhängande risk för en allvarlig störning i centrala samhällsfunktioner.

Ett par remissinstanser framförde kritik mot denna del av Grundlags­utredningens förslag (prop. 2009/10:80 s. 207). Mot bakgrund av den kritik som riktades mot förslaget ansåg regeringen att Grundlagsutredningens förslag inte borde genomföras utan ytterligare utredning. Regeringen lade alltså inte fram något förslag till grundlagsändring i denna del.

Den kommunala revisionen

Regleringen av den kommunala revisionen har varit föremål för översyn vid flera tillfällen. Syftet med dessa översyner har bl.a. varit att stärka oberoendet i den kommunala revisionen.

Den första översynen föreslogs av Kommunrevisionsutredningen i betänkandet Den kommunala revisionen – ett demokratiskt kontrollinstrument (SOU 1998:71). Utredningen ledde senare fram till att regeringen lade fram propositionen En stärkt kommunal revision (prop. 1998/99:66), och regeringens förslag antogs av riksdagen (bet. 1998/99:KU30, rskr.1998/99:210). De ändringar som då infördes innebar bl.a. att kommunal­lagens bestämmelser om jäv för förtroendevalda och anställda i nämnder utvidgades till att även omfatta de förtroendevalda revisorerna, att revisorerna i sin granskning ska biträdas av sakkunniga som de själva väljer och anlitar i den omfattning som de själva bestämmer, att de sakkunnigas rapporter ska bifogas de förtroendevalda revisorernas revisionsberättelse och att varje revisor fick rätt att löpande under året i fullmäktige, nämnder och fullmäktige­beredningar väcka ärenden som rör granskningen.

Under 2003 fick en särskild utredare i uppdrag att se över den kommunala revisionen. Utredningen överlämnade betänkandet Att granska och pröva ansvar i kommuner och landsting (SOU 2004:107). Betänkandet låg till grund för propositionen Stärkt revision och ansvarsprövning i kommuner och landsting (prop. 2005/06:55). I den föreslog regeringen, för att markera revisionens objektivitet och opartiskhet, ändringar i kommunallagen som innebar att en revisor inte ska vara valbar till uppdrag som ordförande eller vice ordförande i fullmäktige, ledamot eller ersättare i en nämnd eller en fullmäktigeberedning, eller som ledamot eller suppleant i kommunala företag. Vidare gjordes ändringar i reglerna om fullmäktiges ansvarsprövning, och skyldigheten att anlita sakkunniga förtydligades. Riksdagen antog de föreslagna lagändringarna (bet. 2005/06:KU27, rskr. 2005/06:227). I samband med riksdagsbehandlingen av propositionen beslutade riksdagen att i enlighet med en reservation tillkännage för regeringen att en ny utredning borde tillsättas med ett brett uppdrag att se över vilka åtgärder som kunde vidtas för att ytterligare stärka den kommunala revisionens oberoende.

Mot bakgrund av riksdagens tillkännagivande gav regeringen i december 2006 Statskontoret i uppdrag att analysera tänkbara åtgärder för att stärka den kommunala revisionens oberoende inom det nuvarande systemet med förtroendevalda revisorer. I uppdraget ingick även att analysera andra huvud­mannaskapsformer än den nuvarande, t.ex. att revisionen bedrivs av privata yrkesrevisorer, i statlig regi eller i annan offentligrättslig form. I rapporten En mer oberoende kommunal revision – analys av tänkbara åtgärder (2008:4) redovisade Statskontoret sina överväganden. Statskontorets rapport och en promemoria upprättad inom Finansdepartementet (Oberoendet i den kommunala revisionen, Ds 2009:11) låg till grund för propositionen Oberoendet i den kommunala revisionen (prop. 2009/10:46). I den föreslog regeringen att den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige inte ska vara valbar som revisor inom den kommunen eller det landstinget.[7] I övrigt föreslogs inte någon ytterligare förändring av reglerna inom ramen för det kommunala huvudmannaskapet för revision. Det lämnades inte heller något förslag om att ändra huvudmannaskapet genom exempelvis statligt eller privat huvudmannaskap. Enligt regeringen har det gällande systemet stora fördelar. I denna del anförde regeringen bl.a. att den kommunala revisionen med revisorer utsedda av fullmäktige har en mycket stark koppling till hur kommuner och landsting fungerar. Regeringen betonade att det i Sverige finns en långtgående kommunal självstyrelse och att det kommunala besluts­fattandet utgår från den folkvalda fullmäktigeförsamlingen. Det är fullmäktige som utser ledamöter i styrelse och nämnder, som beslutar om budget och som fastställer bokslutet. Dessutom utser fullmäktige revisorer och fastställer revisionens budget, något som följer av fullmäktiges starka ställning. Revisionen är således fullmäktiges kontrollinstrument, och den vilar liksom nämndsystemet på att huvudansvaret ligger på förtroendevalda.

När det gällde frågan om ett system med revision i statlig regi ansåg regeringen att det lokala självstyret med en sådan ordning skulle försvagas i och med att fullmäktige inte kan påverka valet av revisorer eller vilka medel som ska avsättas för revision. Om staten tar över fullmäktiges ansvar för revisionen riskerar den enligt regeringen snarare att bli en del av den statliga tillsynen av kommunerna. Revisionen tappar också värdefull lokalkännedom och erfarenhet av den kommunala organisationen och politiken. Det är också främmande för den gällande ansvarsfördelningen mellan de bägge folk­styrelsenivåerna att den ena nivån reviderar den andra. Sammanfattningsvis ansåg regeringen att en sådan modell inte borde införas. Riksdagen antog regeringens förslag (bet. 2009/10:KU16, rskr. 2009/10:135), och de föreslagna lagändringarna trädde i kraft den 1 januari 2011.

I april 2017 överlämnade regeringen en proposition med förslag till ny kommunallag (prop. 2016/17:171). När det gällde den kommunala revisionen konstaterade regeringen att den hade varit föremål för flera reformer de senaste decennierna och att många åtgärder vidtagits för att stärka oberoendet och professionaliteten (s. 241). Regeringen framhöll att det fanns många argument som talade för att behålla den nuvarande ordningen.

All verksamhet i kommuner bygger på nämndmodellen där förtroendevalda är ansvariga. Inom en sådan modell är det enligt regeringen inte anmärkningsvärt att även fullmäktiges kontroll genom revision bedrivs på motsvarande sätt. Om systemet med förtroendevalda revisorer avskaffades skulle det enligt regeringen innebära en förändring av kommunernas organisationsmodell och ett ingrepp i det kommunala självstyret. Den kommunala förvaltningsrevisionen är till sin karaktär politisk, och de som granskas är till stor del förtroendevalda. Därför ansåg regeringen att granskningen ska ledas av förtroendevalda. De förtroendevalda revisorerna har stor kompetens om hur kommunen eller regionen är organiserad och om lokala förhållanden. Det kunde enligt regeringen ifrågasättas om en helt yrkesmässig revision kan upprätthålla motsvarande kunskap. Om revisionen t.ex. ska upphandlas kan upparbetad kompetens förloras varje gång en ny upphandling görs. Långsiktigheten i revisionsarbetet blir då enligt regeringen lidande. Därutöver borde det uppmärksammas att den politiska minoritetens insyn i revisionen med en sådan modell riskerar att försvinna. Vidare framhöll regeringen att det gällande systemet i allt väsentligt får anses fungera väl.

Regeringen lämnade dock i propositionen vissa förslag som syftade till att öka den kommunala revisionens oberoende och professionalism inom ramen för den nuvarande ordningen. Av dessa förslag kan här nämnas att det ska vara fullmäktiges presidium, och inte styrelsen, som ska upprätta förslaget till budget för revisorerna. Förslaget syftade enligt regeringen till att stärka revisionens oberoende gentemot de granskade organen och att se till att frågan om budget till revisionen får en allsidig prövning. Vidare föreslogs att de sakkunniga alltid ska få tillfälle att yttra sig när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen. För att ytterligare förstärka revisionens oberoende var det enligt regeringen viktigt att stärka de sakkunnigas ställning. Dessutom föreslog regeringen att den som är revisor inte ska kunna väljas till ledamot eller ersättare i fullmäktige.

Förslagen i redovisade delar antogs av riksdagen, och en ny kommunallag trädde i kraft den 1 januari 2018 (bet. 2016/17:KU30, rskr. 2016/17:335).

Pågående arbete

Kommittén om beredskap enligt regeringsformen

I september 2021 beslutade regeringen att ge en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att bl.a. göra en översyn av regeringens normgivnings­kompetens i allvarliga fredstida kriser (dir. 2021:80). Enligt direktiven skulle kommittén bl.a.

–      bedöma om det finns ett behov av att utvidga regeringens normgivnings­kompetens i allvarliga fredstida kriser

–      lämna de förslag till författningsändringar som kommittén bedömer vara motiverade.

Kommittén om beredskap enligt regeringsformen överlämnade i november 2023 sitt betänkande Stärkt konstitutionell beredskap (SOU 2023:75) till det ansvariga statsrådet. Enligt kommittén medför regeringsformens nuvarande utformning vissa svårigheter i allvarliga fredstida kriser. Enligt den nuvarande regleringen får riksdagen inte bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter inom det obligatoriska lagområdet i en allvarlig fredstida kris. Detta begränsar enligt kommittén möjligheten att bygga upp god författningsberedskap och kan leda till problem även under en pågående kris. När delegation är omöjlig måste riksdagen meddela alla föreskrifter själv, oavsett hur detaljerade de är eller hur ofta de behöver ändras. Därtill kommer att författningsberedskapen alltid kommer att ha luckor, eftersom alla behov av föreskrifter inte går att förutse. Det beror enligt kommittén på att vissa kriser är oväntade men också på att varje kris har sitt eget förlopp och sina egna konsekvenser. Vilka regler som behövs kan variera stort.

Att det finns luckor och behövs nya föreskrifter under en kris behöver enligt kommittén inte vara ett problem, om det finns tid att lagstifta på vanligt sätt. Kommittén bedömer dock att regeringsformen saknar en ändamålsenlig lösning för exceptionella situationer när föreskrifter på det obligatoriska eller fakultativa lagområdet behövs i princip omedelbart, dvs. under dagen eller inom några få dagar. Sådana fall är ovanliga, men de kan inträffa.

Kommittén konstaterar att regeringsformens bestämmelser om norm­givningsmakten har principiell betydelse och att förändringar av dessa kan vara förenade med risker. Det kan t.ex. inte uteslutas att särskilda lösningar för kriser som ger regeringen större makt kan komma att användas i fall som de inte är avsedda för. Flera länder har samtidigt grundlagsregler som möjliggör ett särskilt snabbt agerande i nödlägen och det finns internationella rekommendationer om hur sådana regler kan byggas upp. Med noggrant utformade regler anser kommittén att det bör gå att tillgodose både intresset av en effektiv normgivning i kriser, till skydd för befolkningen och riket, och intresset av restriktivitet och demokratisk kontroll.

Mot denna bakgrund bedömer kommittén att regeringsformen bör kompletteras med särskilda regler om normgivning i kriser. Förutsättningarna för författningsberedskap bör stärkas genom en möjlighet för riksdagen att ta fram bemyndiganden till regeringen på det obligatoriska lagområdet, som kan användas i händelse av en kris. Regeringen bör samtidigt i exceptionella situationer kunna meddela tillfälliga föreskrifter på hela lagområdet utan bemyndigande av riksdagen men under riksdagens överinseende och kontroll. Bland annat krävs för ett beslut av riksdagen att minst tre fjärdedelar av de röstande enas om det. Riksdagen ska vidare när som helst kunna besluta att regeringen inte längre ska ha de särskilda befogenheterna att meddela föreskrifter. Kommittén framhåller att regeringen genom förslagen får förutsättningar att styra riket även i mycket svåra lägen, samtidigt som riksdagen behåller sin roll som folkets främsta företrädare med uppgift att granska och utkräva ansvar av regeringen.

Kommitténs förslag innebär att särskilda regler om normgivning i allvarliga fredstida krissituationer ska införas i regeringsformen.

Kommitténs betänkande har remitterats och remissvaren ska lämnas in till Justitiedepartementet senast den 22 april 2024.

Tidigare riksdagsbehandling

Krislagstiftning

Utskottet har tidigare behandlat motionsyrkanden om att utreda frågan om att införa en krislagstiftning. Senast utskottet behandlade ett sådant yrkande var våren 2023 (bet. 2022/23:KU30). I ställningstagandet noterade utskottet att en parlamentariskt sammansatt kommitté hade fått i uppdrag att bl.a. göra en översyn av regeringens normgivningskompetens i allvarliga fredstida kriser. Härmed fick motionsyrkandet anses tillgodosett och utskottet avstyrkte yrkandet. I betänkandet lämnades ett särskilt yttrande (C).

Den kommunala revisionen

Våren 2011 avstyrkte utskottet en motion om behovet av extern yttre revision (bet. 2010/11:KU24). I denna del hänvisade utskottet till att den kommunala revisionens oberoende nyligen hade stärkts.

Även våren 2012 behandlade utskottet motioner om den kommunala revisionen (bet. 2011/12:KU15). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att Grundlagsutredningen nyligen hade utrett reglering av kommunala frågor i regeringsformen, och att det i regeringsformen numera finns ett eget kapitel om kommuner. Dessutom hade regleringen av den kommunala revisionen varit föremål för översyn vid flera tillfällen de senaste åren. Bland annat hade frågan om ett system med revision i statlig regi utretts. Syftet med dessa översyner hade bl.a. varit att stärka den kommunala revisionens oberoende. De hade också lett till ändringar i kommunallagen. Sammantaget var utskottet inte berett att förorda en översyn av frågan om ytterligare åtgärder i fråga om den kommunala revisionen och avstyrkte motionerna.

Frågan om att förstärka den kommunala revisionen behandlades även av utskottet i samband med beredningen av regeringens proposition om en ny kommunallag (bet. 2016/17:KU30). Utskottet delade regeringens uppfattning att den rådande ordningen med förtroendevalda revisorer som ansvarar för både förvaltnings- och redovisningsrevision borde behållas. Utskottet konstaterade att regeringen i propositionen dessutom hade lämnat vissa förslag som ytterligare skulle förstärka revisionens oberoende. Det saknades därför enligt utskottet skäl att ställa sig bakom motionerna.

Våren 2018 behandlade utskottet en motion om reglering av den kommunala revisionen i regeringsformen (bet. 2017/18:KU36). Utskottet vidhöll sina tidigare ställningstaganden och avstyrkte motionen.

Även våren 2021 behandlade utskottet en motion om den kommunala revisionen (bet. 2020/21:KU24). Utskottet vidhöll sina tidigare ställnings­taganden. Därutöver fann utskottet inte heller skäl att ta ett sådant initiativ om revision av Riksrevisionen som motionären föreslog. Mot denna bakgrund avstyrktes motionen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet noterar att Kommittén om beredskap enligt regeringsformen har haft i uppdrag att utreda om det finns ett behov av att utvidga regeringens normgivningskompetens i allvarliga fredstida kriser och att lämna de förslag till författningsändringar som kommittén bedömer vara motiverade. Kommitténs förslag bereds för närvarande i Regeringskansliet. Resultatet av beredningen bör inte föregripas och utskottet avstyrker därför motionen om en krislagstiftning.

När det gäller motionen om den kommunala revisionen vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden. Motionen avstyrks därmed.

I motioner från allmänna motionstiden 2023/24 har det väckts förslag som rör bl.a. statsskicket, vissa av successionsordningens bestämmelser, statschefens uppgifter och immunitet samt ökad insyn i Kungliga hov- och slottsstatens ekonomi och verksamhet. Några motionsyrkanden gäller internationellt samarbete, rättsstatsprincipen, ett mer demokratiskt EU, nationella folk­omröstningar, medborgarinitiativ och internationella avtal. Andra motions­yrkanden rör en representativ fördelning av politiska uppdrag, yttre hot mot politiska partier, en minskning av antalet riksdagsledamöter, byte av partitillhörighet och ledamotsuppdraget samt regeringsarbetet. Vidare finns det motionsyrkanden som rör konstitutionsutskottets granskning, ett utvidgat ansvar för statsråd, misstroendevotum, en författningsdomstol, formerna för grundlagsändringar, domstolarnas oberoende, grundläggande regler om budget och penningenheten. Andra motionsyrkanden gäller grundlags­bestämmelser om bl.a. det svenska språket, nationella minoriteter, svenskt medborgarskap och helgdagar. Slutligen finns det motionsyrkanden som rör den offentliga äganderätten, public service och Riksrevisionens uppgifter.

Dessa motionsyrkanden rör samma eller i huvudsak samma frågor som utskottet har behandlat tidigare under valperioden, se betänkande 2022/23:KU30. Utskottet avstyrker därför dessa motionsyrkanden. Tidigare ståndpunkter framgår av det nämnda betänkandet.

Reservationer

Ställningstagande

Vi anser att Sveriges medlemskap i EU bör främja svenska folkets långsiktiga intressen. Det bör därför vara en grundläggande tanke att begränsa all makt­överföring till EU med mindre det är uppenbart positivt för Sverige.

Medlemskapet i EU har påverkat hela det svenska samhället på ett sätt som få hade kunnat ana vid Sveriges inträde i EU. Det föregicks visserligen av en folkomröstning, men till skillnad från i flera andra länder tillfrågades inte allmänheten om t.ex. Amsterdamfördraget, Nicefördraget och Lissabon­fördraget. Vi anser att den svenska regeringens förhandlingsposition skulle stärkas i förhållande till övriga medlemsstater och EU:s institutioner om det blev tydligt att Sverige kan lägga in ett veto i ett ärende som inte är ordentligt förankrat hos folket. I regeringsformen finns i dag endast begränsade bestämmelser (10 kap. 6 §) om förankring av större reformer inom EU. Vi menar att en utvecklad och utvidgad variant av detta förfarande alternativt en modell med folkomröstningar bör utredas i syfte att förbättra folkförankringen av Sveriges medlemskap i EU.

 

Ställningstagande

Sverige har aldrig använt sig av möjligheten att väcka talan vid EU-domstolen över lagstiftningsakter som riksdagen beslutat strider mot subsidiaritets­principen. Det finns inget hinder i EU-rätten eller i svensk rätt för regeringen att göra detta, och underlåtenheten därtill kan snarast verka uppmuntrande för de intressen som vill begränsa Sveriges självbestämmande.

Regeringen bör alltid, såvida det inte är uppenbart onödigt, väcka talan vid EU-domstolen när subsidiaritetsprincipen har kränkts.

 

Ställningstagande

Öppenhet och transparens kring de bidrag som politiska partier får är en hygienfråga i en välfungerande demokrati. Att de partier som tar emot bidrag följer de regler som finns torde vara en självklarhet. Därför är det oacceptabelt att partier på mer eller mindre kreativa sätt försöker kringgå regelverket.

En parlamentarisk kommitté har fått i uppdrag av regeringen att se över finansieringen av politiska partier och reglerna för kontakter mellan politiker och lobbyister. Vi är positiva till vissa delar av uppdraget och kritiska till andra. Bland annat anser vi att kommittén även bör överväga att införa åtgärder som stoppar att partibidrag som är avsedda för det lokala demokrati­arbetet slussas uppåt i partier för att användas av partiledningar. Vidare bör kommittén se över om det är rimligt att statligt ägda bolag genom sina avgifter till arbetsgivarorganisationer är med och finansierar partiers opinionsbildning.

Regeringen bör genom tilläggsdirektiv utvidga kommitténs uppdrag i enlighet med våra förslag.

 

Ställningstagande

I ett tv-program som sändes under valrörelsen 2022 avslöjades att flera företrädare för riksdagspartier hade försökt kringgå förbudet mot att ta emot anonyma bidrag. Det är viktigt att det klargörs vilka ekonomiska intressen som finns bakom partierna eftersom anonyma bidrag kan påverka politiken. Dessutom har väljarna rätt att veta vilka organisationer eller personer som stöttar ett parti ekonomiskt med bidrag över en viss nivå.

Det är för lätt att kringgå den nuvarande lagstiftningen om partifinansiering och regelverket behöver därför ses över och skärpas. Jag välkomnar att regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté i syfte att förstärka insynen och transparensen i finansieringen av politiska partier. Kommittén behöver dock få tydliga direktiv att se över fler frågor som rör anonyma gåvor. Bland annat bör ett förbud för riksdagspartier att ta emot anonyma donationer genom att använda en bulvan eller motsvarande upplägg med tredje part utredas. Även införandet av ett förbud mot försök att ta emot anonyma gåvor bör utredas.

Regeringen bör utvidga kommitténs uppdrag i enlighet med mina förslag.

 

Ställningstagande

Dagens bristfälliga förbud mot partifinansiering från utländska källor bör stärkas.

Därutöver bör lagen om insyn i finansiering av partier skärpas för att stänga kryphål och öka transparensen. Bland annat behöver partiernas möjligheter att kringgå förbudet mot anonyma bidrag stoppas. Vidare bör de politiska partierna redovisa lån, tillgångar och annan information om sina finanser som är viktiga för allmänheten att känna till. Riksdagspartierna bör därutöver vara tvungna att redovisa intäkter och utgifter kopplade till valkampanjer separat från sin ordinarie årliga redovisning. Redovisningen bör ske kort efter ett val, så att allmänheten inte som i dag behöver vänta till den ordinarie öppna redovisningen i juli varje år för att upptäcka eventuella oegentligheter.

 

Ställningstagande

I ett tv-program som sändes i september 2022 avslöjades att fem av riksdagens åtta partier aktivt hade försökt kringgå gällande regelverk. Ett sådant förfarande riskerar att undergräva tilltron till de politiska partierna och till demokratin. Jag välkomnar därför att regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté som bl.a. ska se över frågor om anonyma partibidrag och utländsk partifinansiering.

Lagstiftningen behöver stramas åt. Bland annat bör regleringen av anonyma partibidrag skärpas och de luckor som möjliggör att partierna kommer runt syftet med lagstiftningen täppas till. Väljarna ska veta vem eller vilka som finansierar partierna och därmed kan påverka politiken. Det bör även övervägas ett straffansvar vid lagöverträdelser.

Sverige är ett av få länder i Europa som fortfarande tillåter utländska bidrag till politiska partier. Det är dags att Sverige skärper regelverket och begränsar möjligheterna för främmande makt att påverka Sveriges partier, demokrati och säkerhet. Utländsk finansiering av partier bör därför förbjudas.

 

Ställningstagande

Möjligheten att påverka politiska beslut genom dialog med politiker är en självklar del i en demokrati. Samtidigt får ekonomisk styrka inte bli det som avgör möjligheten till inflytande över politiska beslut.

En parlamentarisk kommitté har fått i uppdrag av regeringen att se över bl.a. reglerna för kontakter mellan politiker och lobbyister. Vi anser att det är viktigt att inte på förhand utesluta åtgärder som lobbyregister och redovisningsplikt.

 

Ställningstagande

Ett lobbyregister bör inrättas på nationell nivå. Att beslutsfattare talar med representanter för näringslivet, fackföreningar, intresseorganisationer och civilsamhället är i grunden en nyttig del av lagstiftningsprocessen och regeringsarbetet. Genom sådana samtal kan olika delar av samhället vara med och utforma politiska beslut som påverkar dem. Det är samtidigt viktigt att det sker på ett transparent och korrekt sätt.

Syftet med ett lobbyregister är att allmänheten ska få bättre insyn i vilka personer eller organisationer som har bidragit med synpunkter om lagstiftning eller beslut. Bland annat bör det utredas vilka personer, organisationer och typer av kontakter som ska omfattas av registret och hur uppgifterna ska redovisas.

 

Ställningstagande

Lobbning är ett viktigt verktyg som används av intresseorganisationer för att åstadkomma förändringar. Denna möjlighet att påverka politiken bidrar till en levande demokrati och leder till värdefulla diskussioner, kontaktytor och utbyte av kunskap. Samtidigt är det viktigt att dessa kontakter är transparenta och att medborgare har insyn i vilka intressen som är med och påverkar de politiska besluten.

Jag välkomnar att regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté som bl.a. ska se över inrättandet av ett lobbyregister. I ett sådant transparensregister bör möten och aktörer redovisas öppet. Registret bör omfatta riksdagen, regeringen och myndigheterna. Även regioner och kommuner bör kunna omfattas. Transparensregistret bör vara obligatoriskt och i offentlig regi.

 

Ställningstagande

När personer med centrala positioner och stort inflytande inom den offentliga verksamheten i nära anslutning till avslutade uppdrag går till den privata sektorn inom liknande områden väcks alltid misstankar om intressekonflikter.

Den reglering om övergångsrestriktioner för statsråd och statssekreterare som infördes den 1 juli 2018 var ett mycket viktigt steg för att stärka förtroendet för den offentliga verksamheten och motverka att intresse­konflikter uppstår. Även om ytterligare några uppdrag inom den offentliga verksamheten omfattas av övergångsrestriktioner är det fortfarande en begränsad grupp, och det finns all anledning att se över om fler bör omfattas.

I höstas presenterade Utredningen om övergångsrestriktioner i offentlig verksamhet sitt uppdrag. Utredningen föreslår en ny lagstiftning som gör att fler med ledande befattningar kan komma att omfattas av restriktioner.

Vi anser att regeringen bör återkomma med förslag som ytterligare stärker regelverket med syftet att säkerställa att övergångar från centrala offentliga uppdrag till icke-offentliga uppdrag inte riskerar det offentligas integritet.

 

Ställningstagande

Utbytet av personer på högre tjänster mellan den offentliga sektorn och näringslivet är i många delar positivt men kan också leda till intressekonflikter. Det nuvarande regelverket infördes för att komma till rätta med svängdörrarna mellan politiken och näringslivet. Någon sanktionsmöjlighet infördes inte eftersom regleringen i sig bedömdes ha en tillräckligt preventiv verkan.

Den förra regeringen gav en särskild utredare i uppdrag att se över systemet och att lämna förslag på restriktioner vid övergång från offentlig sektor till annan verksamhet. I augusti 2023 presenterade Utredningen om övergångs­restriktioner i offentlig verksamhet sitt betänkande. Dessvärre lämnar utredningen inte något förslag om sanktionsmöjligheter vid överträdelser av regelverket. Därutöver föreslår utredningen att anmälningsskyldigheten ska begränsas till att omfatta övergångar utom offentlig sektor. Jag menar att förslagen i redovisade delar gör lagen än mer tandlös.

Regeringen bör tillsätta en ny utredning i syfte att strama åt tillsynen vid övergångar mellan politiken och näringslivet. Självfallet bör även den offentliga sektorn omfattas av regleringen.

 

Ställningstagande

Advokater har en central roll i det svenska rättssystemet. Deras oberoende är viktigt för att enskilda och företag ska kunna anlita kvalificerade rådgivare som inte har andra lojaliteter än till sina klienter. För att säkerställa advokaters ställning över tid bör deras oberoende skyddas i grundlag.

Regeringen bör vidta åtgärder som tillgodoser det anförda.

 

Bilaga

Förteckning över behandlade förslag