HB01JuU2: Ekonomiska sanktioner mot terrorism

Justitieutskottets betänkande 2023/24:JuU2

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till bl.a. en ny lag om frysning av tillgångar. Lagen ska skapa förutsättningar att frysa tillgångar för att förhindra och motverka finansiering av terrorhandlingar. Förslagen syftar till att Sverige ska uppfylla sina internationella förpliktelser på sanktions­området.

I propositionen föreslår regeringen också att svensk domstol ska vara behörig att döma över brott som har begåtts på en annan stats område enligt den föreslagna lagen om frysning av tillgångar, även när gärningen inte är straffbar enligt lagen på gärningsorten. Vidare föreslår regeringen en ny bestämmelse som gör det möjligt att tillfälligt frysa tillgångar i enlighet med ett beslut från FN:s säkerhetsråd eller en sanktionskommitté under rådet. Ett sådant beslut ska enligt förslaget gälla till dess att EU med bindande verkan för sina medlemsstater genomför beslutet.

De nya reglerna föreslås träda i kraft den 1 januari 2024.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandet.

I betänkandet finns en reservation (V).

Behandlade förslag

Proposition 2022/23:137 Ekonomiska sanktioner mot terrorism.

Ett yrkande i en följdmotion.

 

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Regeringens lagförslag

Reservation

Beviskrav vid frysning av tillgångar, punkt 2 (V)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionen

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2022/23:137 Ekonomiska sanktioner mot terrorism. I propositionen föreslår regeringen en ny lag om frysning av tillgångar, en ändring i brottsbalken som innebär att svensk domstol ska vara behörig att döma över brott som har begåtts på en annan stats område enligt den föreslagna lagen om frysning av tillgångar, även om gärningen inte är straffbar enligt lagen på gärningsorten, samt en ny bestämmelse i lagen om vissa internationella sanktioner som gör det möjligt att tillfälligt frysa tillgångar i enlighet med ett beslut från FN:s säkerhetsråd eller en sanktionskommitté under rådet. Ett sådant beslut ska enligt förslaget gälla till dess att EU med bindande verkan för sina medlemsstater genomför beslutet. Förslagen syftar till att Sverige ska uppfylla sina internationella förpliktelser på sanktionsområdet.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2.

Utskottets överväganden

Bakgrund

En översikt av sanktionssystemet

De sanktioner som gäller i Sverige är beslutade av FN eller Europeiska unionen (EU). Sverige har inte några egna, nationellt beslutade sanktioner. Syftet kan vara att främja fred och säkerhet, försvara demokratiska principer och mänskliga rättigheter, förhindra användning och spridning av mass­förstörelse­vapen eller kemiska vapen, förhindra cyberattacker eller bekämpa terrorism. Sanktioner skiljer sig från andra utrikespolitiska instrument genom att de är rättsligt reglerade. Brott mot sanktioner kan medföra straff.

Enligt kapitel VII i Förenta nationernas stadga (FN-stadgan) kan FN:s säkerhetsråd under vissa förhållanden med bindande verkan för medlems­staterna anta resolutioner om bl.a. sanktioner av icke militär natur för att upprätt­hålla eller återställa internationell fred och säkerhet. Sådana resolu­tioner kan innehålla både beslut och icke-bindande rekommendationer.

I fråga om sanktioner av icke militär natur anges i FN-stadgan att åtgärderna kan innefatta fullständigt eller partiellt avbrytande av ekonomiska förbindelser, järnvägs-, sjö-, luft-, post-, telegraf- och radioförbindelser samt annan samfärdsel, liksom också avbrytande av diplomatiska förbindelser (artikel 41). Alla slags sanktioner som inte innefattar vapenmakt anses falla under artikeln. Först om säkerhetsrådet anser att åtgärder enligt artikel 41 skulle bli eller redan har visat sig vara otillräckliga kan rådet besluta om militära åtgärder under artikel 42.

När säkerhetsrådet beslutar om internationella sanktioner tillsätter det normalt en sanktionskommitté, med mandat att övervaka hur medlemsstaterna genomför sanktionerna. Om det är fråga om riktade sanktioner kan en sanktions­kommitté också ha mandat att föra och kontinuerligt uppdatera en lista med namn på de som ska vara föremål för sanktionerna.

Med den syn på folkrättsliga förpliktelser som råder i Sverige gäller att ett beslut av säkerhetsrådet är bindande för Sverige som stat, men att det inte direkt kan grunda rättigheter eller skyldigheter för enskilda fysiska eller juridiska personer. Detta är ett resultat av att Sverige tillämpar den s.k. dualistiska principen, som innebär att det krävs att resolutionerna genomförs, dvs. omvandlas till lag, antingen direkt i form av svensk lag eller via EU-rätt som är direkt tillämplig i Sverige.

Lagen (1996:95) om vissa internationella sanktioner (sanktionslagen) är en fullmaktslag som ger regeringen ett bemyndigande att snabbt genomföra beslut från FN och EU om internationella sanktioner. Av 3 § sanktionslagen framgår under vilka omständigheter regeringen får besluta om sanktioner som behöver genomföras i Sverige.

Internationella sanktioner mot terrorism

Inom FN finns två sanktionsregimer vars syfte är att bekämpa och motverka terrorism. Med en sanktionsregim avses ett regelsystem som innebär att restriktiva åtgärder införs mot t.ex. personer, grupper eller enheter i ett särskilt syfte. Den ena sanktionsregimen inrättades genom FN:s säkerhetsråds resolu­tion 1267 (1999) och har därefter utvecklats genom ett flertal efterföljande resolu­tioner. Under 2011 delades den s.k. 1267-regimen upp i två delar, varav en gäller åtgärder mot Isil (Daish) och al-Qaida och en gäller åtgärder mot talibanerna i Afghanistan.

Den andra sanktionsregimen mot terrorism inrättades genom säkerhets­rådets resolution 1373 (2001), som antogs efter terroristattackerna i USA den 11 september 2001. Den s.k. 1373-regimen avser åtgärder mot terrorism och finansiering av terrorhandlingar i allmänhet. Den är dock inte tillämplig på fall som omfattas av åtgärder enligt 1267-regimen.

Stärkt rättssäkerhet på sanktionsområdet

Tidigare fanns det stora rättssäkerhetsbrister i FN:s sanktionssystem mot terrorism. Några av de allvarligaste bristerna var att de listade inte fick reda på skälen till listningen och inte hade någon möjlighet att yttra sig eller begära någon form av rättslig överprövning av beslutet. Avsaknaden av direkta rätts­medel inom FN:s sanktionssystem mot terrorism ledde till att flera personer och organisationer väckte talan vid EU-domstolen om ogiltigförklaring av de EU-rättsakter som genomför FN-sanktionerna.

Ett omfattande internationellt arbete med att förbättra rättssäkerheten på sanktionsområdet har bedrivits under åren och flera förändringar och förbättringar har skett. Sverige har, tillsammans med likasinnade stater, sedan 2001 varit drivande i arbetet med att förbättra rättssäkerheten i listnings­förfaranden.

Arbetsgruppen för finansiella åtgärder

Arbetsgruppen för finansiella åtgärder (Financial Action Task Force, FATF) är en mellanstatlig organisation som arbetar med att ta fram och besluta om internationella standarder för bekämpning av penningtvätt, av finansiering av terrorism och av finansiering av spridning av massförstörelsevapen. FATF har i dag 39 medlemmar, inklusive Sverige.

FATF:s standarder består av rekommendationer, tolkningsnoter och en ordlista med tillämpliga definitioner. Grunden för organisationens arbete utgörs i dagsläget av 40 rekommendationer. FATF har inte mandat att granska hur sådana riktade ekonomiska sanktioner som beslutas inom andra FN-sanktionsregimer genomförs än just de som gäller finansiering av terrorism och spridning av massförstörelsevapen. Rekommendationen avser såväl 1267-som 1373-regimen.

Genom sitt medlemskap i FATF har Sverige åtagit sig att leva upp till de krav som följer av rekommendationerna och att vidta åtgärder för att säker­ställa att vi har ett effektivt system för bekämpning av penningtvätt, av finansiering av terrorism och av finansiering av spridning av massförstörelse­vapen. Medlemskapet innebär också att Sverige har åtagit sig att regelbundet genomgå utvärderingar av sitt system.

FATF:s rekommendation 6

FATF:s rekommendation 6 anger följande:

Länder bör införa riktade finansiella sanktionsåtgärder för att följa FN:s säkerhetsråds resolutioner om förebyggande och bekämpande av terrorism och finansiering av terrorism. Resolutionerna kräver att länder utan dröjsmål ska frysa medel eller andra tillgångar, och säkerställa att inga medel eller tillgångar görs tillgängliga, direkt eller indirekt, till eller till förmån för, någon person eller enhet (i) utsedd av, eller under överinseende av, Förenta nationernas säkerhetsråd enligt kapitel VII i Förenta nationernas stadga, samt i enlighet med resolution 1267 (199) och dess efterföljande resolutioner; eller (ii) utsedd av det landet i enlighet med resolution 1373 (2001).   

Till rekommendationen finns en tolkningsnot med 13 paragrafer. I de inledande paragraferna, som behandlar syftet med rekommendationen, påpekas bl.a. att riktade ekonomiska sanktioner är av förebyggande karaktär och syftar till att förhindra flödet av medel eller andra tillgångar till terrorister eller terroristorganisationer. Åtgärderna som medlemsstaterna ska vidta enligt rekommendation 6 kan komplettera ett straffprocessuellt förfarande men får inte vara villkorade av ett sådant. Det framhålls också att medlems­staterna, vid genomförandet av riktade ekonomiska sanktioner, måste respektera mänskliga rättigheter och rättsstatliga principer och erkänna oskyldiga tredje parters rättig­­heter (paragraf A2).

När det gäller utpekandet av vilka personer och enheter som ska omfattas av sanktionerna, dvs. vilka som ska listas, uttalas i tolkningsnoterna att medlemsstaterna ska ha tydliga och effektiva procedurer och mekanismer för att dels kunna identifiera och lämna förslag på vilka personer och enheter som ska listas enligt resolution 1267 (1999) samt efterföljande resolutioner, dels identifiera och lista personer som omfattas av resolution 1373 (2001), inbegripet möjligheten att lista personer och enheter på begäran av en annan stat.

För dessa ändamål bör medlemsstaterna utse en myndighet eller en domstol som är behörig att föreslå listning till 1267-kommittén och 1988-kommittén och som kan lista själv enligt resolution 1373 (2001) eller på förslag från en annan stat (paragraf B4).

Det beviskrav som ska tillämpas vid avgörandet av om en person eller enhet ska listas anges av FATF som ”reasonable grounds” eller ”reasonable basis”, i enlighet med hur detta beviskrav ska förstås i respektive medlemslands rättssystem. Beviskravet ska gälla i förhållande till om det finns anledning att misstänka eller anta att den person eller enhet som föreslås bli listad uppfyller kriterierna för listning i resolution 1373 (2001). Beviskravet ska vara detsamma oavsett om en person eller enhet ska listas på initiativ av den egna staten, eller om det avser en begäran om frysning från en annan stat (paragraf B4d). I de fall en begäran om frysning kommer från någon annan stat ska den mottagande staten omgående avgöra om begäran stöds av ”reasonable grounds” enligt den mottagande statens rättssystem (paragraf B4b).

I tolkningsnoterna framhålls också medlemsstaternas skyldighet att genom­föra riktade ekonomiska sanktioner beslutade av FN:s säkerhetsråd enligt kapitel VII i FN-stadgan utan dröjsmål, (”without delay”, paragraf C5).

Begreppet utan dröjsmål definieras i FATF:s ordlista som helst inom några timmar från det att FN:s säkerhetsråd eller en sanktionskommitté under säkerhetsrådet har beslutat om listning. I praktiken har dock en praxis utvecklats inom FATF som innebär att ett dygn är rimlig tid för genomförande, detta inte minst på grund av de tidsskillnader som finns globalt.

När det gäller 1373-regimen uppstår skyldigheten att vidta åtgärder så snart ”reasonable grounds” eller ”reasonable basis” finns i enlighet med resolution 1373 (2001). I FATF:s ordlista framhålls om begreppet ”without delay” att det begreppet ska tolkas i ljuset av behovet av att förhindra förflyttning av penning­medel eller andra tillgångar som kan kopplas till terrorister och terrorist­­­organisationer eller någon som finansierar terrorism.

Det finns också flera paragrafer i tolkningsnoten som handlar om avlistning och upphävande av frysning av tillgångar för avlistade personer samt möjlig­heten att frigöra medel eller andra tillgångar för personer och enheter som fått sina tillgångar frysta.

FATF:s utvärdering av Sverige

Inom ramen för den fjärde rundan av ömsesidiga utvärderingar av Sverige, vilken publicerades den 25 april 2017, bedömdes såväl Sveriges tekniska efterlevnad av FATF:s rekommendationer som effektiviteten i det svenska systemet. Sverige fick samma betyg som vid den tidigare utvärderingen 2006 när det gällde den tekniska efterlevnaden av rekommendation 6, dvs. att Sveriges genomförande delvis stämmer överens med rekommendationen. De brister som särskilt påtalades kan sammanfattas enligt följande:

•       Genomförandet av riktade ekonomiska sanktioner enligt FN:s säkerhets­råds resolutioner 1267 respektive 1988 genomförs inte ”utan dröjsmål”.

•       När det gäller resolution 1373 (2001) finns ett glapp i EU:s genomförande eftersom frysningsbestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 2580/2001 och rådets gemensamma ståndpunkt 2001/931/GUSP inte gäller EU-interna terrorister.

Propositionen

Genomförande av resolution 1373, resolution 1267 och FATF:s rekommendation 6

Regeringen anför att för att Sverige ska uppfylla sina internationella förpliktelser enligt FN:s resolution 1373 (2001), resolution 1267 (1999) och FATF:s rekommendation 6 behövs nya regleringar. FN:s medlemsstater har en skyldighet att genomföra riktade ekonomiska sanktioner beslutade av FN:s säkerhetsråd utan dröjsmål. För Sveriges del genomförs dessa på EU-nivå.

Regeringen konstaterar att FATF i fråga om resolution 1373 (2001) påtalade att det finns ett glapp i EU:s genomförande eftersom frysnings­bestämmelserna i rådets förordning (EG) nr 2580/2001 och rådets gemen­samma ståndpunkt 2001/931/GUSP inte omfattar EU-interna terrorister. FATF påtalade även att riktade ekonomiska sanktioner enligt FN:s säkerhets­råds resolutioner 1267 (1999) (och efterföljande resolutioner 1989 [2011] och 2253 [2015]), respektive 1988 (2011) inte genomförs ”utan dröjsmål”.

Regeringen konstaterar att det för att Sverige ska uppfylla sina internationella förpliktelser enligt FN:s säkerhetsråds resolution 1373 (2001) och FATF:s rekommendation 6 fullt ut krävs att bestämmelser införs som gör det möjligt att nationellt frysa tillgångar för alla som omfattas av resolutionen, dvs. både EU-interna och EU-externa terrorister och terroristorganisationer. För att Sverige ska uppfylla kravet i resolution 1267 (1999) om att genomföra de sanktioner som FN har beslutat om utan dröjsmål och FATF:s tolkning av vad detta innebär krävs det även bestämmelser som gör det möjligt att frysa tillgångar i enlighet med ett frysningsbeslut från FN i avvaktan på att beslutet genomförs av EU.

Regeringen föreslår att en ny lag om frysning av tillgångar ska införas. Lagen ska inte gälla de fysiska eller juridiska personer som i stället omfattas av frysningsåtgärder enligt en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EU. Det ska också bli möjligt att i Sverige besluta om att tillfälligt frysa tillgångar och ekonomiska resurser för någon som har listats av FN:s säkerhetsråd eller en sanktionskommitté under säkerhetsrådet till dess att EU har genomfört listningen.

Utformningen av lagen om frysning av tillgångar

Regeringen föreslår att ordet frysning uttryckligen definieras i den nya lagen. Regeringen föreslår vidare att ett beslut om frysning ska få meddelas för den som skäligen kan misstänkas för brott enligt terroristbrottslagen. Ett beslut om frysning ska också få meddelas för den som har dömts för brott enligt terrorist­brottslagen. Ett beslut om frysning ska enligt regeringen även få meddelas för den som på grund av innehållet i en utländsk brottsutredning eller dom skäligen kan misstänkas för att i en annan stat ha begått brott som motsvarar brott enligt terroristbrottslagen. Vid prövningen av om beslut ska meddelas ska det som sägs i förvaltningslagen om legalitet, objektivitet och propor­tionalitet tillämpas. För att ett frysningsbeslut ska få meddelas ska det vidare enligt regeringen alltid krävas att beslutet behövs för att förhindra fortsatt brottslighet av likartat slag.

Enligt lagförslaget ska ett beslut om frysning meddelas av Åklagar­myndigheten. En åklagare får avvakta med att meddela beslut om frysning om beslutet kan skada utredningen eller lagföringen av den brottslighet som miss­tankarna avser eller skada arbete med att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda eller lagföra sammanhängande eller likartad brottslighet. Om det finns förutsättningar för ett beslut om frysning ska åklagaren enligt lagförslaget även få fatta beslut på begäran av en behörig myndighet i en annan stat. Åklagarens beslut ska gälla omedelbart.

Vid åklagarens handläggning av ärenden om frysning av tillgångar ska allmänna bestämmelser om grunderna för god förvaltning, handläggning och beredning av ärenden som gäller hos förvaltningsmyndigheterna tillämpas.

Enligt lagförslaget ska åklagare få begära hjälp av Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen för att genomföra de utredningsåtgärder som krävs med anledning av frysningsbeslut. Åklagaren ska också få ge i uppdrag åt en polis att vidta en viss åtgärd som hör till utredningen, om det är lämpligt med hänsyn till åtgärdens karaktär. Förhör ska få hållas med den vars tillgångar har frysts. Förhör ska också få hållas med någon annan som kan ha uppgifter av betydelse att lämna. Bestämmelser om objektivitet och förfarande som gäller vid förhör i en förundersökning ska tillämpas.

Regeringen föreslår vidare att åklagarens beslut om frysning ska vara skriftligt och att det i lagen ska anges vad beslutet ska innehålla och vad som i övrigt ska framgå av beslutet. Om det inte längre finns skäl för ett beslut om frysning ska beslutet omedelbart hävas. Ett beslut ska också hävas om den som beslutet avser blir föremål för frysningsåtgärder enligt en förordning om ekonomiska sanktioner som har beslutats av EU. Åklagaren ska med högst sex månaders mellanrum ompröva ett beslut om frysning. Dessutom ska åklagaren snarast möjligt ompröva ett frysningsbeslut om en behörig myndighet i en annan stat, vars begäran ligger till grund för beslutet, begär att det ska upphävas.

Den som genom ett beslut om frysning har förbjudits att förfoga över tillgångar får överklaga åklagarens beslut. Tingsrätten ska avgöra ärendet snarast möjligt och, om det inte finns något synnerligt hinder mot det, senast inom en vecka från det att överklagandet kom in till tingsrätten.

Den som uppsåtligen bryter mot ett beslut om frysning ska dömas till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år. Den som begår gärningen av grov oaktsamhet ska dömas till böter eller till fängelse i högst sex månader. I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Svensk domstol ska vara behörig att döma över brott enligt den föreslagna lagen även om brottet har begåtts på en annan stats område och även om gärningen inte är straffbar enligt lagen på gärningsorten.

Utformningen av bestämmelsen om interimistiska beslut om frysning

Regeringen föreslår att interimistiska beslut om frysning ska fattas av Finans­inspektionen. Finansinspektionen ska tillfälligt besluta om frysning av tillgångar och ekonomiska resurser för någon som har listats av FN:s säkerhets­­råd eller en sanktionskommitté under säkerhetsrådet i en sanktions­regim som avser sådana riktade ekonomiska sanktioner och beslutet ska genomföras av EU genom ändring i en redan antagen förordning. Beslutet ska fattas snarast möjligt och gälla fram till dess att EU har genomfört listningen.

Regeringen föreslår vidare att den som uppsåtligen bryter mot ett interimistiskt beslut ska dömas till böter eller fängelse i högst två år eller, om brottet är grovt, till fängelse i högst fyra år. Den som har begått gärningen av grov oaktsamhet ska dömas till böter eller fängelse i högst sex månader. Det ska inte dömas till ansvar om brottet är ringa. Det ska inte heller dömas till ansvar för anstiftan av eller medhjälp till brott. Det ska vara möjligt att i särskilda fall bevilja undantag från ett interimistiskt beslut. Beslutet ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Regeringen föreslår att den nya lagen och de övriga lagändringarna ska träda i kraft den 1 januari 2024. Vidare gör regeringen bedömningen att det inte behövs några övergångsbestämmelser.

Motionen

I kommittémotion 2023/24:89 av Gudrun Nordborg m.fl. (V) begärs ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med förslag till ändring i lagen om frysning av tillgångar som innebär att det krävs misstanke på sanno­lika skäl för att beslut om frysning ska få meddelas.

Utskottets ställningstagande

Utskottet välkomnar regeringens förslag om en ny lag om frysning av tillgångar för att Sverige ska uppfylla sina internationella förpliktelser på sanktions­­området. Lagförslaget är ändamålsenligt utformat och väl avvägt och utskottet anser att riksdagen bör anta det.

Utskottet ställer sig bakom regeringens bedömning att beviskravet för att frysa tillgångar bör vara skälig misstanke. Utskottet delar således regeringens uppfattning att den föreslagna bevisnivån i allt väsentligt motsvarar kravet som följer av FATF:s rekommendation samt att det är naturligt att anknyta till detta lägre beviskrav som gäller vid tvångsåtgärder som kvarstad eller beslag. Av detta följer att det enligt utskottet inte finns anledning för riksdagen att göra något sådant tillkännagivande som motionärerna efterfrågar. Utskottet avstyrker därmed motion 2023/24:89 (V).  

Reservation

Ställningstagande

Syftet med regeringens proposition är att stärka rättssäkerheten på sanktions­området kopplat till terroristbrottslighet, vilket jag i sig anser är positivt. Regeringens förslag innebär dock att ett beslut om frysning av tillgångar ska få meddelas för den som skäligen kan misstänkas för brott enligt terrorist­brotts­lagen. Ett beslut om frysning ska även få meddelas för den som på grund av innehållet i en utländsk brottsutredning eller dom skäligen kan misstänkas för att i en annan stat ha begått brott som motsvarar brott enligt terrorist­­brottslagen.

Tillämpningsområdet för bestämmelsen är mycket brett och får till följd att den krets av personer, organisationer och grupper som kan komma att omfattas av ett beslut om frysning är mycket stor. Flera remissinstanser har framfört kritik om att beviskravet är för lågt ställt. Ett högre beviskrav skulle minska risken för att sanktioner riktas mot oskyldiga personer och även att vissa etniska grupper misstänkliggörs i högre grad än andra.

Jag instämmer i remissinstansernas kritik och anser därför att regeringen bör återkomma med förslag till ändring i lagen om frysning av tillgångar som innebär att det krävs misstanke på sannolika skäl för att ett beslut om frysning ska få meddelas.

 

 

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag