HB01JuU13: Säkerhetszoner

Justitieutskottets betänkande 2023/24:JuU13

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i polislagen.

Förslaget innebär att Polismyndigheten ska kunna införa säkerhetszoner där polismän har särskilda befogenheter att söka efter vapen och andra farliga föremål. Syftet är att skjutningar och sprängningar vid konflikter inom den kriminella miljön ska kunna motverkas mer effektivt.

Enligt förslaget ska Polismyndigheten få införa en säkerhetszon i ett avgränsat område om det med hänsyn till en konflikt mellan grupper finns en påtaglig risk för brottslig verksamhet som innefattar skjutning eller sprängning i området. Zonen ska vara av synnerlig vikt för att förebygga eller förhindra denna brottsliga verksamhet. Skälen för zonen måste också uppväga det intrång eller men i övrigt som den kan innebära för enskilda eller för något annat motstående intresse. Ett beslut om en säkerhetszon ska gälla högst två veckor åt gången och kunna överklagas till domstol. Polismyndigheten ska publicera beslutet på sin webbplats och informera om det på andra sätt. Inom en säkerhetszon ska polismän ha utvidgade befogenheter att kroppsvisitera personer och genomsöka transportmedel för att söka efter vapen och andra farliga föremål. Befogenheterna ska gälla på allmän plats och ingripanden ska få göras i den utsträckning det behövs för att förebygga eller förhindra den brottsliga verksamhet som zonen har införts för att motverka. Alla ingripanden ska dokumenteras i protokoll.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 25 april 2024.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena.

I betänkandet finns åtta reservationer (S, V, C, MP). I en av reservationerna (S, V, C, MP) föreslås att riksdagen ska avslå regeringens förslag.

Utskottet föreslår att ärendet avgörs trots att det har varit tillgängligt kortare tid än två vardagar före den dag då det behandlas.

Behandlade förslag

Proposition 2023/24:84 Säkerhetszoner.

18 yrkanden i följdmotioner.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Säkerhetszoner

Reservationer

1. Regeringens lagförslag, punkt 1 (S, V, C, MP)

2. Översyn av reglerna om kroppsvisitation i polislagen, punkt 2 (S)

3. Regleringen av säkerhetszoner, punkt 3 (MP)

4. Visitationer av barn, punkt 4 (MP)

5. Dokumentation av ingripanden, punkt 5 (S)

6. Dokumentation av ingripanden, punkt 5 (MP)

7. Tidsbegränsning och utvärdering, punkt 6 (S)

8. Tidsbegränsning och utvärdering, punkt 6 (V, MP)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2023/24:84 Säkerhetszoner. I propositionen föreslår regeringen ändringar i polislagen (1984:387) som innebär att Polismyndigheten ska kunna införa säkerhetszoner där polismän har särskilda befogenheter att söka efter vapen och andra farliga föremål. Syftet med förslaget är att skjutningar och sprängningar vid konflikter inom den kriminella miljön ska kunna motverkas mer effektivt.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lag­förslag finns i bilaga 2.

Fyra motioner har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1.

Vid utskottets sammanträde den 2 april 2024 informerade jämställdhets­minister Paulina Brandberg (L) om beredningen av förslagen i betänkandet Ett utökat skydd mot diskriminering (SOU 2021:94).

Utskottets överväganden

Bakgrund

Regler om kroppsvisitation och husrannsakan

Kroppsvisitation och husrannsakan i en förundersökning

Polismäns befogenheter att göra kroppsvisitation och husrannsakan regleras i första hand i rättegångsbalken. En kroppsvisitation är en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket och andra föremål som någon har med sig. En husrannsakan är en undersökning av ett hus, rum eller slutet förvaringsställe. En genomsökning av t.ex. ett fordon eller en båt räknas som husrannsakan.

Ett grundläggande krav för att rättegångsbalkens bestämmelser om kropps­visitation och husrannsakan ska vara tillämpliga är att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts och en förundersökning därför har inletts. Om fängelse kan följa på brottet får kroppsvisitation och husrannsakan göras av respektive hos den som är skäligen misstänkt, för att söka efter föremål som kan tas i beslag eller i förvar eller som kan användas för att utföra en genom­sökning på distans. Åtgärderna får också vidtas för att ta reda på omständig­heter som kan vara av betydelse för utredning om brottet eller om förverkande i vissa fall. För kroppsvisitation och husrannsakan i förhållande till någon annan än den som är skäligen misstänkt krävs i korthet att det ska finnas syn­nerlig anledning att anta att syftet med åtgärden kommer att uppnås (28 kap. 1 och 11 §§ rättegångsbalken). För husrannsakan i lokaler som är tillgängliga för allmänheten eller som brukar användas gemensamt av personer som kan antas ägna sig åt brottslig verksamhet gäller särskilda bestämmelser (28 kap. 3 § rättegångsbalken).

Kroppsvisitation och husrannsakan utanför en förundersökning

Polismäns befogenheter att göra kroppsvisitation och husrannsakan utanför förundersökningar regleras främst i polislagen (1984:387). Enligt 19 § andra stycket 1 och 20 a § polislagen får en polisman kroppsvisitera personer och genomsöka fordon och båtar i den utsträckning det behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan förklaras förverkat enligt 36 kap. 3 § brottsbalken. Kopplingen till förverkandebestämmelsen innebär att befogenheterna gäller i situationer då risken typiskt sett framstår som stor för att vapen eller andra farliga föremål ska användas vid våldsbrott. Risken måste vara kvalificerad på detta sätt i det enskilda fallet.

En särskild befogenhet att genomföra kroppsvisitation och husrannsakan i den skyddande och förebyggande verksamheten regleras i 23 § polislagen. Bestämmelserna i paragrafen ger en polisman rätt att bereda sig tillträde till ett hus, rum eller annat ställe för att söka efter ett sprängmedel, vapen eller annat farligt föremål i syfte att avvärja eller bereda skydd mot brott som innebär allvarlig fara för liv eller hälsa eller för omfattande förstörelse av egendom. Det ska av särskilda skäl finnas en risk för att ett sådant brott begås på en viss plats och befogenheten gäller endast i anslutning till den platsen. Om risken för brott är allvarlig får en polisman även kroppsvisitera personer som uppe­håller sig på platsen för att söka efter farliga föremål. Åtgärder enligt 23 § polislagen får endast i brådskande fall vidtas utan föregående beslut av Polis­myndigheten eller Säkerhetspolisen.

Allmänna principer för tvångsmedelsanvändning

För all tvångsmedelsanvändning gäller ett antal allmänna principer, bl.a. ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Enligt ändamålsprincipen får ett tvångsmedel användas endast för det ändamål som framgår av lagstiftningen. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov av det och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen innebär att en tvångsåtgärd i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet ska stå i rimlig proportion till vad som står att vinna med åtgärden.

Skyddet för enskildas fri- och rättigheter

Skyddet för den personliga integriteten

Enligt 2 kap. 6 § första stycket regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. Skyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan får enligt 20 och 21 §§ samma kapitel endast begränsas genom lag och bara för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En sådan begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Inte heller får en begränsning göras enbart på grund av politisk, religiös, kultu­rell eller annan sådan åskådning.

Enligt artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korre­spondens. Offentliga myndigheter får inskränka rättigheterna i artikel 8 med stöd av lag om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt bl.a. med hänsyn till statens säkerhet och den allmänna säkerheten, till förebyggande av oord­ning och brott eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Kravet på att en inskränkning ska ske med stöd av lag innefattar enligt Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (Europadomstolen) ett krav på att lagstiftningen uppfyller rimliga anspråk på rättssäkerhet som ger enskilda tillräckligt skydd mot missbruk och godtycke. Europakonventionen gäller som svensk lag, se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Av 2 kap. 19 § regeringsformen följer att en lag eller annan föreskrift inte får med­delas i strid med Sveriges åtaganden på grund av konventionen.

Ett skydd för enskildas personliga integritet följer även av Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga) och Förenta nationernas konvention om medborgerliga och politiska rättig­heter. Därutöver innehåller Förenta nationernas konvention om barnets rättig­heter (barnkonventionen) bestämmelser om barns rätt till privatliv. Av artikel 16 i barnkonventionen följer att inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv. Vidare framgår det av artikel 3 att vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Sedan den 1 januari 2020 gäller barnkonventionen som svensk lag, se lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. All lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstäm­melse med barnkonventionens bestämmelser (prop. 2017/18:186 s. 94).

Skyddet mot diskriminering

Regeringsformen, diskrimineringslagen (2008:567) och internationell regler­ing som Sverige är bundet av ger ett skydd mot diskriminering som måste beaktas när lagstiftning om tvångsmedel övervägs och utformas.

I 1 kap. regeringsformen finns målsättningsstadganden om likabehandling och skydd mot diskriminering. Dessa stadganden är inte rättsligt bindande och kan därför inte åberopas av enskilda i domstol. De är dock politiskt bindande som grundläggande mål för samhällsverksamheten för det allmänna. I 1 kap. 2 § fastslås det att den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Det allmänna ska också motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörig­het, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. Av 1 kap. 9 § framgår att domstolar samt för­valtningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Enligt 2 kap. 12 § gäller vidare att en lag eller annan föreskrift inte får innebära att någon missgynnas därför att han eller hon tillhör en mino­ritet med hänsyn till etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande eller med hänsyn till sexuell läggning. Bestämmelserna riktar sig till lag­stiftaren och innebär att författningar måste utformas på ett sätt som inte står i strid med förbudet. Det kan samtidigt konstateras att bestämmelserna är rätts­ligt bindande för normgivaren. En överträdelse kan bli föremål för domstols­prövning i både civilrättslig och offentligrättslig kontext.

I 2 kap. 17 § diskrimineringslagen finns ett förbud mot diskriminerande bemötande av allmänheten som gäller bl.a. för anställda vid Polismyndigheten. Förbudet omfattar t.ex. en polismans uppträdande och språkbruk när han eller hon ingriper för att förebygga eller förhindra brott. Däremot faller myndighets­utövning utanför förbudet (prop. 2007/08:95 s. 286).

Diskrimineringsförbud finns också i ett antal internationella regleringar som Sverige är bundet av. Exempelvis föreskrivs det i artikel 14 i Europakon­ventionen att åtnjutandet av de fri- och rättigheter som anges i konventionen ska säkerställas utan någon åtskillnad på grund av kön, ras, hudfärg, språk, religion, politisk eller annan åskådning, nationellt eller socialt ursprung, tillhörighet till nationell minoritet, förmögenhet, börd eller ställning i övrigt. Förbud mot diskriminering finns även i artikel 21 i EU:s rättighetsstadga och artikel 2 i barnkonventionen. Vidare kräver Förenta nationernas konvention om avskaffande av alla former av rasdiskriminering att konventionsstaterna vidtar en rad olika åtgärder för att avskaffa rasdiskriminering. Enligt artikel 2 ska varje konventionsstat förbjuda och med alla lämpliga medel, däribland sådan lagstiftning som påkallas av omständigheterna, göra slut på sådan diskri­minering. Av artikel 5 framgår att konventionsstaterna förbinder sig att tillför­säkra rätten för var och en, utan åtskillnad på grund av ras, hudfärg, nationalitet eller etniskt ursprung, till likhet inför lagen särskilt när det gäller åtnjutande av vissa rättigheter, såsom rätten till likabehandling inför de rättsvårdande myndigheterna.

Propositionen

Ett system med säkerhetszoner

Behovet av utökade befogenheter i tidsbegränsade zoner

Regeringen konstaterar att våld i form av skjutningar och sprängningar har ökat kraftigt i Sverige de senaste åren och att våldsutvecklingen har en stark koppling till konflikter inom och mellan kriminella nätverk. Konflikterna har i stor utsträckning övergått till långvariga våldsspiraler där tidigare våldshand­lingar föder fram nya. Skjutningar och sprängningar har också blivit mer hän­synslösa. Faran för allmänheten har ökat och personer utanför de kriminella nätverken drabbas i större utsträckning än tidigare.

I propositionen anges att Polismyndigheten i stor utsträckning använder de möjligheter som polislagen ger att göra kroppsvisitationer och husrannsak­ningar i brottsförebyggande syfte men att myndigheten anser att befogen­heterna, i vissa situationer kopplade till konflikter i och mellan kriminella nätverk, är otillräckliga för att dämpa konfliktnivån och trygga allmänheten. Det handlar enligt myndigheten om situationer när en konflikt medför att risken för allvarliga brott med användning av vapen eller andra farliga föremål är överhängande. En sådan situation uppstår i typfallet efter en skjutning eller sprängning i den kriminella miljön. Den närmaste tiden efter en sådan händelse är risken stor för hämndaktioner och upptrappning av konflikten. Följaktligen är otryggheten i områden där aktuella grupper bor och uppehåller sig särskilt påtaglig. I dessa situationer är det angeläget att vidta åtgärder som förhindrar ytterligare brott och tryggar allmänheten. Polismyndighetens beskrivning av att nuvarande befogenheter vid konflikter inom eller mellan kriminella nätverk inte ger stöd för ingripanden i den utsträckning som behövs bygger på omfat­tande erfarenhet och är enligt regeringens mening övertygande. Personer som kan ha koppling till kriminella nätverk får inte kroppsvisiteras med stöd enbart av riskprofiler eller liknande. Det måste finnas omständigheter till stöd för en kvalificerad risk i det enskilda fallet för att ett ingripande ska få ske.

Mot denna bakgrund bedömer regeringen att nuvarande befogenheter inte är tillräckliga för att Polismyndigheten effektivt och på ett ändamålsenligt sätt ska kunna förhindra allvarlig nätverksrelaterad brottslighet och trygga allmän­heten. Det finns därmed ett angeläget behov av utökade möjligheter för polis­män att kroppsvisitera personer och genomsöka transportmedel för att leta efter vapen och andra farliga föremål i brottsförebyggande syfte.

Regeringen framhåller att Polismyndighetens behov av utökade före­byggande befogenheter är knutet till särskilda situationer och områden. En utgångspunkt är därför att behovet inte bör mötas med utökade befogenheter som gäller generellt, dvs. utan begränsning i tid eller rum. Behovet kan i stället mötas med utökade befogenheter inom tidsbegränsade zoner som får inrättas endast under särskilda förhållanden. På så vis kan en utökad tvångsmedels­användning begränsas till de situationer där den verkligen behövs. Regleringen kan också utformas så att den blir ändamålsenlig för dessa situationer.

Utökade befogenheter i tidsbegränsade zoner är ett effektivt verktyg

Utökade befogenheter i tidsbegränsade och för allmänheten kända zoner bör enligt regeringen påtagligt minska benägenheten hos vissa individer att ta med sig vapen in i ett område, eftersom det är tydligt att de löper större risk att bli visiterade där. De utökade befogenheterna bör också ge bättre förutsättningar att hitta de vapen som trots zonen finns i området. Den minskade benägenheten att ta med vapen och de förbättrade förutsättningarna att hitta vapen bör mot­verka våldsbrott med användning av vapen i zonen, särskilt impulsstyrda brott. Genom att antalet skjutningar och sprängningar minskar ökar den faktiska tryggheten. Ett system med utökade befogenheter i zoner bör även öka den upplevda tryggheten genom att det kommer att vara tydligt var en zon har införts och följaktligen var ökade polisiära insatser äger rum.

Det kan enligt regeringen inte uteslutas att särskilda befogenheter i zoner i viss utsträckning medför att brottslighet flyttas och i stället begås på andra platser. Forskningen talar dock mot att brottsligheten skulle omfördelas i någon större utsträckning. Tvärtom ger den stöd för slutsatsen att polisarbete som riktas mot brottsintensiva platser leder till brottsförebyggande effekter även i andra närliggande områden.

Sammantaget bedömer regeringen att en möjlighet att kombinera Polis­myndighetens nuvarande trygghetsskapande åtgärder med utvidgade befogen­heter i särskilda zoner kan förväntas öka effektiviteten i det brottsföre­byggande och trygghetsskapande arbetet. Sådana befogenheter kan förväntas medföra att risken för nätverksrelaterade skjutningar och sprängningar mins­kar i de berörda områdena, vilket också kan bidra till att kyla ned bakom­liggande konflikter och motverka fortsatta våldsspiraler. Det bör i sin tur medföra att Polismyndigheten i större utsträckning än i dag kan förebygga och förhindra allvarlig våldsbrottslighet.

Utökade befogenheter i tidsbegränsade zoner medför vissa risker

Kroppsvisitation och husrannsakan i transportmedel innebär i varje enskilt fall en begränsning av de rättigheter till skydd för den personliga integriteten som enskilda har enligt 2 kap. 6 § regeringsformen och artikel 8 i Europakonven­tionen. Ett system med utökade polisiära befogenheter i zoner kommer sanno­likt att leda till fler kroppsvisitationer och genomsökningar av transportmedel och att intrånget i enskildas personliga integritet kommer att öka. Redan det förhållandet att en säkerhetszon införs i ett visst område och därmed ökar sannolikheten för ingripanden mot personer som rör sig i området kan enligt regeringen troligen betraktas som ett ingrepp i deras rättigheter enligt artikel 8.

Av propositionen framgår vidare att ett stort antal remissinstanser har synpunkter i fråga om risken för diskriminering och stigmatisering. Reger­ingen konstaterar att diskrimineringsskyddet utgörs av flera överlappande och samverkande diskrimineringsförbud i bl.a. regeringsformen och Europakon­ventionen. Som många remissinstanser framhåller skulle utökade polisiära befogenheter i tidsbegränsade zoner vara behäftade med liknande risker från diskrimineringssynpunkt som flera av polisens nuvarande befogenheter. Lik­som tidigare kommer det att finnas utrymme för enskilda polismän att göra olika bedömningar i fråga om när de polisiära befogenheterna ska användas. Med sådant handlingsutrymme följer en risk för att stereotypa föreställningar kan påverka vem man intresserar sig för. Eftersom problemen med kriminella nätverk ofta är som störst i socialt utsatta områden, där det bor många personer som tillhör etniska minoriteter, kan tvångsmedlen komma att rikta sig mot personer som tillhör sådana minoriteter i större utsträckning än andra. I dessa områden behöver Polismyndigheten därför vara särskilt noga med att insatser förklaras på ett tydligt sätt och inte framstår som diskriminerande.

Regeringen anför att riskerna för diskriminering inte ska förringas. Det måste dock samtidigt beaktas att liknande risker finns även vid användning av nuvarande befogenheter, att Polismyndigheten arbetar aktivt med frågor av detta slag och att ett kraftfullt och effektivt brottsförebyggande arbete är särskilt viktigt för att säkerställa tryggheten och friheten för invånare i vålds­utsatta områden.

Utökade befogenheter i tidsbegränsade zoner bör införas

Mot bakgrund av det allvarliga läget och behovet av utökade befogenheter är det enligt regeringens uppfattning motiverat att utöka polismäns befogenheter, även med beaktande av de risker för ökat intrång i enskildas integritet och diskriminering som det för med sig. Det är dock viktigt att den inskränkning av skyddet för den personliga integriteten som regleringen utgör inte sträcker sig längre än vad som är nödvändigt för att uppnå dess syften och görs på ett rättssäkert sätt. Det innebär bl.a. att befogenheterna behöver avgränsas till situationer där det klart framgår att behovet och den förväntade nyttan av de utökade befogenheterna väger tyngre än de integritetsintrång som befogen­heterna kan medföra. Hänsyn måste även tas till risken för att regler om utökade befogenheter i zoner kan komma att användas på ett sätt som är eller upplevs som diskriminerande eller stigmatiserande. Förutom att etnisk och annan diskriminering är förbjuden riskerar både faktisk och upplevd diskri­minering att kränka enskilda och att slå tillbaka mot samhället i stort och minska tilliten till Polismyndigheten. Lagstiftningen bör därför förenas med mekanismer som minskar utrymmet för missbruk och godtycke. I det samman­hanget nämns att förslagen i betänkandet Ett utökat skydd mot diskriminering (SOU 2021:94) bereds i Regeringskansliet.

Sammanfattningsvis anser regeringen att det finns ett påtagligt behov av de nu aktuella befogenheterna och att de kan förväntas vara effektiva. Regeringen bedömer att de positiva effekter som utökade befogenheter inom tidsbegrän­sade zoner förväntas medföra, i form av förbättrad förmåga att förhindra all­varliga våldsbrott och att trygga allmänheten, väger tyngre än de potentiella negativa effekterna. Regeringen bedömer vidare att det system som föreslås i propositionen är förenligt med grundläggande fri- och rättigheter så som de kommer till uttryck i bl.a. 2 kap. 6 § regeringsformen och artikel 8 i Europa­konventionen. Enligt regeringen saknas också mindre ingripande och jämför­bara alternativ som har samma effekt som den reglering som nu övervägs.

Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det ska vara möjligt att införa tidsbegränsade säkerhetszoner där polismän har utökade befogenheter att söka efter vapen och andra farliga föremål.

Regleringen ska utvärderas

Lagrådet anser att regleringen och dess tillämpning bör följas upp och att en uppföljning kan säkerställas genom att regleringen görs tidsbegränsad. Lik­nande synpunkter framförs också av flera remissinstanser.

Regeringen anför att den reglering av säkerhetszoner som föreslås innebär en risk för ett ökat intrång i den personliga integriteten. Vidare innebär den att kroppsvisitationer och genomsökningar av fordon kommer att få användas under nya förutsättningar. Liksom bl.a. Lagrådet anser regeringen därför att regleringen bör utvärderas. En utvärdering ska genomföras, antingen genom en utredning eller ett regeringsuppdrag till relevant myndighet. Vid utvärder­ingen kommer bl.a. användningen av säkerhetszoner ur ett effekt-, likabehand­lings- och integritetsperspektiv, den praktiska tillämpningen och det fortsatta behovet av regleringen av säkerhetszoner att analyseras.

Lagrådet vill se en i förväg känd tidpunkt när en utvärdering kan inledas, vilken ger regeringen möjlighet att i god tid planera för hur uppföljningen ska genomföras. Regeringen understryker att det krävs ett tillräckligt omfattande underlag för att en robust och välgrundad uppföljning av den nya regleringen ska kunna genomföras. Utvärderingen ska därför inledas cirka tre år efter ikraftträdandet. Genom att redan nu bestämma när lagstiftningen ska utvär­deras ser regeringen inte något behov av att tidsbegränsa den.

Regeringen avser att genom ett särskilt uppdrag till Polismyndigheten säkerställa att det finns underlag till den kommande utvärderingen. Det hand­lar bl.a. om att upprätta interna dokumentationssystem så att en löpande och systematisk dokumentation av den praktiska tillämpningen av regleringen säkerställs. Efter utvärderingen ska det övervägas om lagstiftningen bör fort­sätta att gälla och i sådana fall om den bör ändras i något avseende.

Beredningskravet

Lagrådet och flera remissinstanser ifrågasätter remisstiden i ärendet. Reger­ingen anför att remisstiden, som har varit fem veckor delvis över jul och nyår, har varit relativt kort. Det beredningskrav som gäller för regeringsärenden enligt 7 kap. 2 § regeringsformen innebär dock inte att beredningen behöver vara lika i alla fall. I vissa fall kan beredningen behöva avvika från gängse rutiner (jfr konstitutionsutskottets bet. 2009/10:KU10 s. 76 och 77 och bet. 2022/23:KU20 s. 109). Enligt regeringens uppfattning är utvecklingen när det gäller skjutningar och sprängningar i kriminell miljö mycket oroväckande och i delar systemhotande. Sverige befinner sig i ett synnerligen allvarligt läge. Det finns alltjämt ett stort behov av mycket skyndsamma åtgärder för att komma till rätta med problemet och vända den utveckling som påverkar hela samhället. Förslaget om säkerhetszoner är en sådan åtgärd, och regeringen anser därför att en sedvanlig remisstid skulle ha varit alltför lång.

Även om remisstiden har varit kortare än normalt har den enligt regeringen inte varit så kort att remissinstanserna har fått svårt att sätta sig in i och analy­sera förslaget. Remissen har skickats ut till en bred krets av remissinstanser och de flesta har svarat. Synpunkter har följaktligen lämnats av såväl dom­stolar och förvaltningsmyndigheter som kommuner och organisationer. Det har också kommit in yttranden från kommuner och organisationer som inte stått på remisslistan. Många av remissinstanserna har lämnat utförliga svar. Den tid som har lämnats för att möjliggöra för remissinstanserna att bedöma förslagets konsekvenser och dess inverkan på områden som de särskilt bevakar eller berörs av kan därför inte anses ha varit alltför begränsad.

Regeringen bedömer sammantaget att förslaget och dess konsekvenser har blivit tillräckligt belysta genom remitteringen och att beredningskravet enligt regeringsformen är uppfyllt.

Beslut om en säkerhetszon

Förutsättningar för en säkerhetszon

Regeringen föreslår att en säkerhetszon ska få införas i ett avgränsat område om

–      det med hänsyn till en konflikt mellan grupper finns en påtaglig risk för brottslig verksamhet som innefattar skjutning eller sprängning i området

–      zonen är av synnerlig vikt för att förebygga eller förhindra denna brottsliga verksamhet

–      skälen för zonen uppväger det intrång eller men i övrigt som den kan inne­bära för enskilda eller för något annat motstående intresse.

Med en konflikt mellan grupper avses att det finns minst två personer på varje sida som är beredda att agera gemensamt eller för varandras räkning i konflik­ten. Både konflikter inom och mellan kriminella nätverk kan således omfattas. Även konflikter mellan andra grupper än kriminella nätverk kan omfattas, om de leder till en risk för brottslighet som innefattar skjutning eller sprängning.

Slutsatsen att det finns en påtaglig risk för skjutning eller sprängning får inte bygga enbart på spekulationer eller allmänna bedömningar. Enligt reger­ingen bör det i stället krävas en klar och konkret risk grundad på faktiska omständigheter. Som utgångspunkt bör det krävas att en eller flera händelser – typiskt sett våldsbrott eller hot – kan påvisas som starkt talar för att någon eller några kommer att utföra en skjutning eller sprängning i ett område. Det bör däremot inte krävas att det närmare kan konkretiseras hur risken kommer att förverkligas, t.ex. vilket tillvägagångssätt som kommer att användas, vem som kommer att utföra skjutningen eller sprängningen eller exakt vem som kommer att drabbas.

Med tanke på de intrång i enskildas integritet som en säkerhetszon leder till är det enligt regeringen viktigt att en zon införs endast om det är nödvändigt för att förebygga eller förhindra brottslig verksamhet som innefattar skjutning eller sprängning. Om kroppsvisitationer och husrannsakningar kan göras i tillräcklig utsträckning enligt 19 § andra stycket 1 och 20 a § polislagen, eller om andra insatser kan räcka, är en säkerhetszon inte nödvändig. Skälen för en säkerhetszon behöver också vägas mot de konsekvenser som zonen kan få för boende i området eller för andra enskilda liksom för andra motstående intres­sen som kan finnas.

Regeringens förslag innebär att en säkerhetszon ska få införas endast i det område där risken för brottslig verksamhet som innefattar skjutning eller sprängning är påtaglig. Det är i det området som det finns ett särskilt behov av utökade befogenheter. Bedömningen bör göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. I typfallet kan det antas handla om ett område där den eller de som en skjutning eller sprängning förväntas rikta sig mot bor eller annars brukar uppehålla sig.

Någon fast gräns för hur omfattande en säkerhetszon får vara bör enligt regeringen inte införas. Det bör endast ställas upp ett krav på att zonen ska avse ett avgränsat område. I övrigt ligger en tillräcklig begränsning i att säker­hetszonen får införas endast i det område där risken för skjutning eller spräng­ning är påtaglig och att åtgärden ska vara nödvändig och proportionerlig. Området bör i regel inte kunna omfatta en större yta än t.ex. en viss stadsdel i en större stad eller en annan avgränsad del av en sådan stad.

Säkerhetszonen ska vara tidsbegränsad

Regeringen föreslår att ett beslut om en säkerhetszon ska gälla för en viss tid, högst två veckor. Om inte annat anges i beslutet ska det gälla omedelbart.

För att åtgärden inte ska vara mer ingripande än nödvändigt anges att giltighetstiden aldrig bör vara längre än vad som krävs i det enskilda fallet. Bedömningen av om ett beslut ska gälla i två veckor eller om det ska ha en kortare giltighetstid bör göras utifrån omständigheterna i ärendet och erfaren­heter av liknande situationer.

En förlängning av en säkerhetszon, dvs. ett beslut om en fortsatt zon i sam­ma område som tidigare, bör enligt regeringen kunna beslutas om förutsätt­ningarna för en säkerhetszon fortfarande är uppfyllda. Det nya beslutet bör fattas enligt samma procedur som det tidigare och samma villkor bör gälla, även om det är rimligt att bedömningen blir strängare ju längre tid som går eftersom det måste kunna förklaras varför det trots Polismyndighetens åtgärder och den tid som har passerat fortfarande finns en påtaglig risk för skjutning eller sprängning och varför zonen alltjämt är nödvändig och propor­tionerlig. Enligt regeringen bör det inte införas någon gräns för hur många beslut i rad som får fattas i fråga om samma område.

Att beslutet gäller omedelbart innebär att polismäns utökade befogenheter att söka efter vapen och andra farliga föremål kan användas genast. Det kan dock finnas situationer när det är ändamålsenligt att beslutet gäller från en något senare tidpunkt, t.ex. om det bedöms vara lämpligt att avvakta med verkställigheten av beslutet till dess att allmänheten har fått information om zonen och varför den införs. Om det bestäms att beslutet ska gälla från en senare tidpunkt ska den anges i beslutet.

Beslutet ska fattas av Polismyndigheten

När det gäller frågan om vilken myndighet som ska fatta beslut om säkerhets­zoner framhåller regeringen att det i första hand är Polismyndigheten som, i sitt arbete med att bekämpa brott och andra störningar av allmän ordning och säkerhet, kommer att se behovet av en säkerhetszon. Polismyndigheten är också den aktör som kommer att ha tillgång till underrättelser och annan information som rör förutsättningarna för att införa en säkerhetszon. Dessutom har Polismyndigheten rättslig kompetens på området och fattar redan liknande beslut, exempelvis om husrannsakan och kroppsvisitation på platser där det finns risk för allvarligt brott, om avspärrningar för att motverka eller förebygga allvarliga störningar av den allmänna ordningen eller säkerheten och om tillstånd att anordna allmänna sammankomster och offentliga tillställningar enligt ordningslagen (1993:1617). Polismyndigheten kommer också att kunna hantera frågor om säkerhetszoner med den skyndsamhet som krävs. Genom den möjlighet till domstolsprövning som regeringen föreslår (se nedan) säker­ställs samtidigt en rättssäker ordning som motsvarar vad som gäller för andra polisiära beslut som kan överklagas till domstol, t.ex. beslut enligt ordnings­lagen. Regeringen föreslår alltså att beslut om säkerhetszoner ska fattas av Polismyndigheten i första instans.

Beslutets innehåll och offentliggörande m.m.

Polismyndighetens beslut om en säkerhetszon ska enligt förslaget vara skrift­ligt och innehålla uppgift om dagen för beslutet, beslutets innebörd, skälen för beslutet, vilka bestämmelser som har tillämpats, vem som har fattat beslutet och möjligheten att överklaga beslutet. Polismyndigheten ska omedelbart publicera beslutet på sin webbplats och informera om det på annat verksamt sätt.

Det är upp till Polismyndigheten att avgöra vad som är verksamt i det enskilda fallet. Som regel kan det enligt regeringens uppfattning vara lämpligt att informera lokala medier om beslutet. Det kan t.ex. handla om lokaltidningar och lokala radiokanaler. Andra lämpliga åtgärder kan vara informationsinsat­ser av lokalpolis, som t.ex. kan sätta upp information om beslutet på allmänna anslagstavlor eller informera i t.ex. trossamfund och skolor om att det har införts en säkerhetszon, varför den har införts och vad det innebär. Vidare kan det i vissa fall vara lämpligt att sätta upp skyltar som upplyser om var säker­hetszonen finns. En verksam åtgärd kan i vissa fall också vara att ge informa­tion på andra språk än svenska.

Om det inte längre finns skäl för ett beslut om en säkerhetszon ska Polis­myndigheten omedelbart upphäva beslutet.

Överklagande och prövning i domstol

Regeringen föreslår att Polismyndighetens beslut om en säkerhetszon ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol av den som beslutet angår, om det har gått honom eller henne emot. Ett överklagande ska ha kommit in till Polismyndigheten inom två veckor från den dag då beslutet publicerades på Polismyndighetens webbplats. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten.

Beslut ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol

I propositionen diskuteras två alternativ när det gäller hur besluten ska komma under domstolens prövning: överklagande och underställning. Underställning innebär vanligtvis att en förvaltningsmyndighet inom viss tid ska överlämna sitt beslut till domstol för prövning av om det ska bestå.

Lagrådet anser att det finns en risk att rätten att överklaga blir ineffektiv som kontrollmekanism. Med hänsyn till bl.a. att ett zonbeslut ska gälla under en kortare tid och att bedömningen av klagorätten kan vara komplicerad kan man enligt Lagrådet räkna med att beslutet har upphört när domstolen ska göra sin slutliga prövning. Även om det finns en möjlighet att pröva ärenden som blivit överspelade menar Lagrådet att utrymmet för det är litet. Lagrådet anser att kontroll genom underställning i stället hade legat nära till hands och att den ordning med överklagande av zonbeslut som föreslås i lagrådsremissen är behäftad med sådana brister att förslaget inte bör läggas till grund för lagstift­ning i den utformningen.

Efter en genomgång av de båda alternativen anser regeringen att över­vägande skäl talar för en möjlighet att överklaga Polismyndighetens beslut till domstol. En möjlighet att överklaga kan enligt regeringen förväntas tillgodose allmänna och enskilda intressen bättre än underställning skulle göra. Genom en ordning med överklagande kommer de beslut som någon är missnöjd med att prövas och den som har klagorätt kommer att få sina invändningar mot beslutet bedömda inom ramen för en sedvanlig två- eller flerpartsprocess. Dessutom kommer vanliga bestämmelser om överklagande till högre instans att gälla, vilket kan bidra till att rättspraxis växer fram.

Som Lagrådet påpekar kan det i vissa fall bli svårt för en domstol att hinna pröva ett överklagande slutligt inom de två veckor som ett beslut om en säker­hetszon som längst ska få gälla. Regeringen anser dock inte att klagorätten regelmässigt kommer att vara så svårbedömd att det i sig utesluter en prövning innan ett beslut om en säkerhetszon har upphört att gälla, särskilt inte när regleringen varit i kraft en tid och praxis och rutiner kring klagorätten har bildats.

När domstolen har tagit ställning i frågan om klagorätt kan den gå vidare och pröva målet i sak. Av rättspraxis från Högsta förvaltningsdomstolen fram­går att ett mål kan avgöras innan överklagandetiden har gått ut om det klart framgår att klaganden har slutfört sin talan. Högsta domstolen har även slagit fast att det kan finnas skäl att pröva ett överklagande innan överklagandetiden gått ut om det annars skulle komma att bli meningslöst. Domstolen kommer även att ha möjlighet att fatta beslut om inhibition, dvs. att Polismyndighetens beslut tills vidare inte ska gälla. Det finns vidare en praxis som innebär att beslut av ingripande karaktär ofta prövas trots att de har upphört att gälla.

Sammanfattningsvis anser regeringen, till skillnad från Lagrådet, att en rätt att överklaga inte kan förväntas bli en ineffektiv kontrollmekanism. Frågan om huruvida regleringen bör förändras i något avseende kan vidare övervägas inom ramen för en utvärdering.

Vem som ska ha rätt att överklaga Polismyndighetens beslut

Regeringens förslag innebär att det blir upp till domstolarna att avgöra vem eller vilka som ska ha rätt att överklaga Polismyndighetens beslut, utifrån den rättspraxis som finns. Några särskilda kategorier av klagoberättigade bör enligt regeringens uppfattning inte pekas ut i lag. Däremot utvecklar regeringen hur det går att se på frågan om klagorätt enligt den bestämmelse som föreslås.

Regeringen konstaterar att integritetsintressen har stor betydelse vid den proportionalitetsbedömning som ska göras innan en säkerhetszon får införas. Det handlar då inte minst om intressena hos de personer som bor i det berörda området och som kan komma att påverkas om de rättsliga möjligheterna till kroppsvisitation och genomsökning av transportmedel utökas. De kan då kom­ma att bli föremål för ingripanden i andra och fler fall än vad som gäller nor­malt och dessa ingripanden kan i sig inte överklagas. Till andra intressen som bör beaktas när en säkerhetszon övervägs kan ekonomiska intressen höra. Polismyndighetens beslut om en säkerhetszon skulle därför – trots att det inte riktar sig direkt mot någon enskild – kunna bedömas angå både personer som bor i området och exempelvis näringsidkare som bedriver verksamhet där. I linje med vad Lagrådet anför bör både boende och näringsidkare i regel kunna anses som klagoberättigade, särskilt om zonbeslutet får konkreta verkningar för dem. Också andra skulle kunna anses berörda, även om klagorätten knap­past kan utsträckas till exempelvis sådana medlemmar i kommunen som var­ken bor i området eller är särskilt berörda på annat sätt. Deras intressen ska ju inte beaktas när en säkerhetszon övervägs. Att en person har varit föremål för ett ingripande i zonen, med stöd av de befogenheter som gäller där, kan tala för att beslutet angår honom eller henne, samtidigt som det inte kan ställas upp som ett krav för klagorätt. Exakt var gränserna ska dras får överlämnas till rättstillämpningen.

Ingripanden i en säkerhetszon

Förutsättningar för ett ingripande

I en säkerhetszon ska en polisman enligt regeringens förslag få kroppsvisitera personer och genomsöka transportmedel för att söka efter vapen eller andra farliga föremål, i den utsträckning det behövs för att förebygga eller förhindra den brottsliga verksamhet som zonen har införts för att motverka. Åtgärderna ska få vidtas endast på allmän plats och i transportmedel på allmän plats.

Bedömningen av om det finns ett behov av att ingripa bör enligt regeringen utgå från en bedömning av om det i det enskilda fallet finns en förhöjd risk för att det påträffas ett farligt föremål som kan komma till användning vid den brottslighet som säkerhetszonen har införts för att motverka. För att befogen­heterna ska vara effektiva bör det inte krävas att underlaget är så individ­specifikt eller konkret att det kan sägas att risken är stor. Bedömningen bör dock inte få göras utifrån endast allmänna spekulationer eller antaganden, utan den bör göras på grundval av gjorda iakttagelser, underrättelser, tips, polisiär erfarenhet eller liknande. Det måste i efterhand gå att peka på vilka omständig­heter som har legat till grund för ett ingripande.

Som exempel anges att det bör kunna finnas ett behov av att ingripa om en person eller ett fordon motsvarar en riskprofil eller liknande som har arbetats fram med hjälp av underrättelser eller polisiära erfarenheter av motsvarande situationer. Detsamma gäller om en person tidigare har varit involverad i allvarlig våldsbrottslighet eller beter sig avvikande. Vidare kan klädsel och liknande i vissa fall motivera ett ingripande, t.ex. om den tyder på att personen i fråga kan ha koppling till aktuella grupper eller på att personen kan ha ett farligt föremål på sig. Det måste alltid utifrån omständigheterna finnas ett behov av ingripande utifrån syftet med säkerhetszonen. Regeringen under­stryker att ett sådant behov aldrig kan motiveras enbart eller i huvudsak på grund av faktisk eller förmodad etnicitet eller nationalitet.

Som några remissinstanser framhåller är de föreslagna befogenheterna breda och lämnar ett visst utrymme för polismäns subjektiva bedömningar. Med sådant utrymme följer en risk för att stereotypa föreställningar kan påverka vem polisen intresserar sig för. De föreslagna befogenheterna måste dock vara bredare än de nuvarande för att göra skillnad. Det är vidare ofrån­komligt att förebyggande polisiära befogenheter innefattar ett subjektivt ele­ment. Enligt regeringen är befogenheterna inte mer långtgående än vad som krävs för att Polismyndigheten effektivt ska kunna fullgöra sitt uppdrag. Vid ett ingripande inom en säkerhetszon kommer dessutom behovs- och propor­tionalitetsprinciperna att gälla. Det innebär bl.a. att det ingrepp som en kropps­visitation eller husrannsakan medför inte får vara större än vad som behövs för att uppnå det avsedda resultatet.

Ingripanden mot barn

I propositionen föreslås att de särskilda befogenheterna i en säkerhetszon ska få användas även mot barn. Att barn ofta involveras i nätverksrelaterade skjut­ningar och sprängningar medför enligt regeringen att Polismyndighetens be­hov av vidare befogenheter, för att effektivare kunna förebygga och förhindra sådan brottslighet, även innefattar ett behov av att kunna ingripa mot barn. Regeringen framhåller att ett beslut om kroppsvisitation eller husrannsakan som rör ett barn måste fattas med särskild omsorg. Åtgärden ska vara förenlig med de rättigheter som barn har enligt barnkonventionen. Det betyder bl.a. att de hänsyn som enligt konventionen ska tas till barnets bästa och barnets rätt till sin integritet måste beaktas vid avvägningen mot det behov som finns av åtgärden. Dessa hänsyn väger tyngre ju yngre barnet är. Andra mindre in­gripande åtgärder ska alltid väljas i första hand. Dessa krav på restriktivitet följer, förutom av barnkonventionen, av allmänna principer om tvångsmedels­användning och behöver enligt regeringen inte regleras särskilt.

Om en kroppsvisitation eller husrannsakan är befogad ska den göras på ett sätt som innebär så lite obehag som möjligt för barnet. Det kan exempelvis handla om att en kroppsvisitation genomförs i avskildhet om omständig­heterna tillåter det. I vissa fall kan det vara lämpligt att kontakta barnets vård­nadshavare.

Alla ingripanden ska dokumenteras

Regeringens förslag innebär vidare att protokoll ska föras över alla kropps­visitationer som utförs enligt polislagen.

Enligt 27 § polislagen ska protokoll föras över ingripanden som innebär att någon avvisas, avlägsnas, omhändertas eller grips. Protokoll ska också föras över husrannsakan och liknande åtgärder enligt polislagen samt vid omhänder­tagande av föremål. Kroppsvisitationer omfattas inte av bestämmelsen. Om en kroppsvisitation som utförs enligt polislagen inte medför att något föremål omhändertas finns det således inte någon lagstadgad skyldighet att dokumen­tera ingripandet.

Regeringen anför att krav på dokumentation av polisingripanden har stor betydelse ur rättssäkerhetssynpunkt. Sådana krav klargör att en polisman före ett ingripande måste ta ställning till om förutsättningarna för ingripandet är uppfyllda och medför en önskvärd möjlighet till kontroll av polisens verksam­het. Dokumentation ger dessutom förutsättningar för att följa upp och belysa ingripanden från ett likabehandlingsperspektiv. Det är därför angeläget att det finns en skyldighet att dokumentera kroppsvisitationer och husrannsakningar i säkerhetszoner. Vid ett beslut om husrannsakan i en säkerhetszon kommer dokumentationskravet i 27 § polislagen att gälla eftersom det omfattar alla husrannsakningar enligt den lagen. Däremot behöver paragrafen utvidgas till att omfatta kroppsvisitationer i säkerhetszoner.

De kontroll- och rättssäkerhetsskäl som talar för ett krav på att dokumentera kroppsvisitationer i säkerhetszoner gör sig enligt regeringen också gällande för andra kroppsvisitationer enligt polislagen. Dokumentationskravet i 27 § polislagen bör därför utvidgas så att det omfattar alla kroppsvisitationer enligt den lagen.

Ikraftträdande

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 25 april 2024. Enligt regeringen behövs det inte några övergångsbestämmelser.

Motionerna

Avslag på propositionen

I motion 2023/24:2831 av Ardalan Shekarabi m.fl. (S) yrkande 1 föreslår motionärerna att riksdagen ska avslå regeringens proposition. Yrkanden om avslag på propositionen framställs även i kommittémotionerna 2023/24:2829 av Gudrun Nordborg m.fl. (V) yrkande 1, 2023/24:2833 av Ulrika Liljeberg m.fl. (C) och 2023/24:2832 av Rasmus Ling m.fl. (MP) yrkande 1.

Översyn av reglerna om kroppsvisitation i polislagen

Ardalan Shekarabi m.fl. (S) begär i motion 2023/24:2831 yrkande 2 ett till­kännagivande om att de befintliga reglerna om kroppsvisitation i polislagen ska ändras så att polisens möjligheter att visitera personer som är kända och som rört sig i, eller som kan misstänkas ingå i, en gängkontext tydliggörs.

Regleringen av säkerhetszoner

I kommittémotion 2023/24:2832 av Rasmus Ling m.fl. (MP) begärs tillkänna­givanden om att kraven för att få införa en säkerhetszon bör höjas (yrkande 2), om att det ska införas en maximal gräns för hur stort område en säkerhetszon får omfatta (yrkande 3) och om att en sammantagen tidsgräns bör etableras för hur länge en säkerhetszon får gälla (yrkande 4).

Visitationer av barn

I kommittémotion 2023/24:2832 av Rasmus Ling m.fl. (MP) yrkande 5 anförs att ingripanden mot barn inom en säkerhetszon bör omfattas av vissa begräns­ningar. I yrkande 6 föreslås att ett mer omfattande ramverk för visitationer av barn ska införas.

Dokumentation av ingripanden

Ardalan Shekarabi m.fl. (S) föreslår i motion 2023/24:2831 yrkande 3 att det utöver kravet på att alla ingripanden ska dokumenteras ska införas ett system som innebär att den som visiteras får ett kvitto på ingripandet.

I kommittémotion 2023/24:2832 av Rasmus Ling m.fl. (MP) yrkande 7 anförs att regeringen bör ge Polismyndigheten i uppdrag att stärka sina rutiner för dokumentation av ingripanden enligt polislagen och att systematiskt följa upp hur sådana ingripanden genomförs.

Tidsbegränsning och utvärdering

I motion 2023/24:2831 av Ardalan Shekarabi m.fl. (S) yrkande 4 föreslås att lagstiftningen om säkerhetszoner ska tidsbegränsas till att gälla i tre år samt att den ska följas upp och utvärderas av utomstående forskare både kontinuer­ligt och i sin helhet efter tre år.

Även i kommittémotionerna 2023/24:2829 av Gudrun Nordborg m.fl. (V) yrkande 2 och 2023/24:2832 av Rasmus Ling m.fl. (MP) yrkande 8 föreslås att lagstiftningen om säkerhetszoner ska tidsbegränsas.

Gudrun Nordborg m.fl. (V) anför i kommittémotion 2023/24:2829 yrkan­de 3 att regeringen bör utvärdera om den nya lagstiftningen tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt och vid behov återkomma med förslag som ger enskilda ett fullgott skydd mot diskriminering. Rasmus Ling m.fl. (MP) fram­ställer ett likalydande förslag i kommittémotion 2023/24:2832 yrkande 10.

I kommittémotion 2023/24:2832 av Rasmus Ling m.fl. (MP) yrkande 9 anförs att Polismyndigheten regelbundet bör följa upp och utvärdera hur de nya reglerna om säkerhetszoner har tillämpats.

Utskottets ställningstagande

Regeringens förslag innebär att Polismyndigheten ska kunna införa säkerhets­zoner där polismän har särskilda befogenheter att söka efter vapen och andra farliga föremål. Utskottet konstaterar att regeringen har gjort en utförlig analys av behovet av nya polisiära befogenheter, förslagets förväntade effektivitet och nytta samt de risker för ökat intrång i enskildas integritet och diskrimi­nering som förslaget kan föra med sig.

Utskottet delar regeringens uppfattning att det finns ett påtagligt behov av utökade möjligheter för polisen att söka efter vapen och andra farliga föremål och att ett system med säkerhetszoner kan förväntas vara en effektiv åtgärd för att motverka skjutningar och sprängningar inom den kriminella miljön. Vidare delar utskottet regeringens uppfattning att de positiva effekter som förslaget förväntas medföra, i form av förbättrad förmåga att förhindra allvarliga vålds­brott och att trygga allmänheten, väger tyngre än de potentiella negativa effek­terna. Utskottet bedömer också, liksom regeringen, att förslaget är förenligt med grundläggande fri- och rättigheter och att det saknas mindre ingripande och jämförbara alternativ.

När det gäller beredningen av förslaget anser utskottet att regeringen på ett tillfredsställande sätt har motiverat varför lagstiftningsärendet är så bråds­kande att en sedvanlig remisstid skulle ha varit alltför lång. Utskottet delar regeringens bedömning att förslaget och dess konsekvenser har blivit tillräck­ligt belysta genom remitteringen och att beredningskravet enligt regerings­formen är uppfyllt.

Regeringens förslag innebär att ett beslut om en säkerhetszon ska få över­klagas till allmän förvaltningsdomstol. Utskottet noterar att regeringen efter Lagrådets synpunkter har tydliggjort vem som har rätt att överklaga beslutet och anser, i likhet med regeringen, att rätten att överklaga inte kan förväntas bli ineffektiv som kontrollmekanism.

Sammantaget anser utskottet att regeringens lagförslag har fått en ända­målsenlig utformning och att det bör antas av riksdagen. Därmed avstyrker utskottet motionerna 2023/24:2829 (V) yrkande 1, 2023/24:2831 (S) yrkan­de 1, 2023/24:2832 (MP) yrkande 1 och 2023/24:2833 (C).

Utskottet är för närvarande inte berett att ta något initiativ till ytterligare ändringar av polislagens bestämmelser om kroppsvisitation och avstyrker där­för motion 2023/24:2831 (S) yrkande 2.

När det gäller förutsättningarna för en säkerhetszon anser utskottet att regeringens förslag är väl avvägt och avstyrker därför motion 2023/24:2832 (MP) yrkande 2 om att kraven för att införa en säkerhetszon bör höjas.

Utskottet instämmer vidare i regeringens bedömning att det inte bör införas någon fast gräns för hur omfattande en säkerhetszon får vara. Utöver kravet på att zonen ska avse ett avgränsat område ligger det enligt utskottet en tillräcklig begränsning i att säkerhetszonen får införas endast i det område där risken för en skjutning eller sprängning är påtaglig och att åtgärden ska vara nödvändig och proportionerlig. Utskottet avstyrker därför motion 2023/24:2832 (MP) yrkande 3.

Utskottet delar också regeringens uppfattning att en förlängning av en säkerhetszon bör kunna beslutas om förutsättningarna fortfarande är uppfyllda och att det inte bör finnas någon gräns för hur många beslut i rad som får fattas i fråga om samma område. Utskottet är därmed inte berett att ställa sig bakom förslaget i motion 2023/24:2832 (MP) yrkande 4 om att det bör etableras en sammantagen tidsgräns för hur länge en säkerhetszon får gälla. Motions­yrkandet avstyrks.

När det gäller ingripanden mot barn konstaterar utskottet att regeringen i propositionen framhåller att ett beslut om kroppsvisitation eller husrannsakan som rör ett barn måste fattas med särskild omsorg. Åtgärden ska vara förenlig med de rättigheter som barn har enligt barnkonventionen. Det betyder bl.a. att de hänsyn som enligt konventionen ska tas till barnets bästa och barnets rätt till sin integritet måste beaktas vid avvägningen mot det behov som finns av åtgärden. Som regeringen anför följer kraven på restriktivitet, förutom av barn­konventionen, av allmänna principer om tvångsmedelsanvändning. Mot denna bakgrund delar utskottet regeringens uppfattning att det inte behövs någon särskild reglering av ingripanden mot barn inom en säkerhetszon och ser inget behov av ett sådant tillkännagivande som föreslås i motion 2023/24:2832 (MP) yrkande 5. Därmed avstyrker utskottet motionsyrkandet.

Utskottet är inte heller berett att ta något initiativ till att införa ett mer omfattande ramverk för visitationer av barn och avstyrker därför även motion 2023/24:2832 (MP) yrkande 6.

Som framgår ovan har utskottet ställt sig bakom regeringens förslag till ändringar i polislagen som bl.a. innebär att protokoll ska föras över alla kroppsvisitationer som utförs enligt den lagen. Utskottet anser inte att det finns skäl att ta något initiativ till att därutöver införa ett sådant kvittosystem som föreslås i motion 2023/24:2831 (S) yrkande 3. Motionsyrkandet avstyrks.

Det har enligt utskottet inte heller framkommit något som ger anledning för riksdagen att göra något sådant tillkännagivande om att bl.a. stärka rutinerna för dokumentation som efterfrågas i motion 2023/24:2832 (MP) yrkande 7. Utskottet avstyrker därför motionsyrkandet.

Utskottet konstaterar slutligen att regleringen av säkerhetszoner enligt propositionen ska utvärderas, antingen genom en utredning eller genom ett regeringsuppdrag till relevant myndighet, och att utvärderingen ska inledas cirka tre år efter ikraftträdandet. Vid utvärderingen kommer bl.a. användning­en av säkerhetszoner ur ett effekt-, likabehandlings- och integritetsperspektiv, den praktiska tillämpningen och det fortsatta behovet av regleringen att analy­seras. Mot denna bakgrund anser utskottet, i likhet med regeringen, att det inte finns något behov av att tidsbegränsa lagstiftningen. Det finns enligt utskottet inte heller skäl att ta något initiativ i fråga om uppföljning och utvärdering av regleringen. Utskottet avstyrker därför motionerna 2023/24:2829 (V) yrkan­dena 2 och 3, 2023/24:2831 (S) yrkande 4 och 2023/24:2832 (MP) yrkandena 8–10.

Reservationer

Ställningstagande

Vi delar regeringens bedömning att det behövs kraftfulla åtgärder för att stävja det eskalerande våldet och öka tryggheten i samhället. Av flera anledningar är förslaget med säkerhetszoner emellertid fel väg att gå.

Redan i dag finns det stora möjligheter för polisen att visitera personer och göra husrannsakan i brottsförebyggande syfte. I 19 § andra stycket 1 och 20 a § polislagen finns t.ex. bestämmelser som innebär att polisen får kroppsvisitera personer och genomsöka fordon och båtar i den utsträckning det behövs för att söka efter vapen eller andra farliga föremål som är ägnade att användas vid brott mot liv eller hälsa, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att ett sådant föremål kan förklaras förverkat enligt brottsbalken. Det finns därför inte något behov av att införa särskilda säkerhetszoner. Sådana zoner riskerar dessutom att bli missriktade eftersom utvecklingen visar att skjut­ningar och sprängningar kan inträffa var som helst, och att de som utför dåden bor på många olika ställen och inte i vissa geografiskt avgränsade områden.

Flera remissinstanser är också kritiska till bristen på underlag och forskning som visar på förslagets effektivitet när det gäller att förebygga skjutningar och sprängningar. Det framgår tydligt av regeringens proposition, och den bakom­liggande utredningen, att zonerna inte kommer att vara särskilt effektiva i den meningen att de kommer att medföra att skjutningar och sprängningar kan förhindras i någon egentlig omfattning. Samtidigt som det inte finns underlag för att zonerna fungerar finns det tydliga risker med förslaget. Lagen kommer med stor sannolikhet att leda till att fler oskyldiga personer utan koppling till gängkriminalitet och däribland även barn kommer att bli föremål för tvångs­åtgärder.

En begränsning av skyddet mot kroppsvisitation och husrannsakan får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den. Eftersom förslaget saknar effekt, befintlig lagstiftning är tillämp­lig i samma situationer som förslaget är avsett att reglera och regeringen inte har visat att mindre långtgående åtgärder inte är tillräckliga kan inte begräns­ningen anses vara nödvändig för att uppnå ändamålet med den. Förslaget upp­fyller därmed inte proportionalitetskravet i regeringsformen.

Vi menar dessutom att regeringens förslag riskerar att bli kontraproduktivt. Polisens förmåga att klara upp brott är i stor utsträckning beroende av sam­arbete med allmänheten. Redan med dagens regler vittnar människor, särskilt unga män med utländsk bakgrund, om att de blir visiterade gång på gång, utan att polisen hittar något. Risken är stor att säkerhetszonerna kommer att spä på misstroendet mot polisen och därmed avsevärt försvåra uppklaringen av brott. I detta allvarliga läge, när polis och övriga samhället måste jobba förtroende­skapande för att komma åt den grova brottsligheten, är det sista vi behöver att alla de unga som vi vill ska hålla sig borta från gängen vänder sig mot sam­hället för att polisen använder rättsosäkra metoder. Detta är särskilt viktigt i socioekonomiskt utsatta områden där det redan i dag kan finnas en större miss­tro mot polisen och andra myndigheter. För att på lång sikt bli av med den grova organiserade brottsligheten måste vi använda metoder som har bevisad effekt, i stället för snabba enkla lösningar som brister i ändamålsenlighet och rättssäkerhet. Det som krävs är starkare tillit och mer samverkan mellan myn­digheter och enskilda, inte mindre.

Det finns också en överhängande risk för att regeringens förslag kommer att användas på ett sätt som upplevs som diskriminerande och stigmatiserande inom de områden som berörs. Redan i dag finns det problem med etnisk profilering inom polisen. Förslaget om säkerhetszoner riskerar att förvärra situationen och underminera människors förtroende för polisen och andra myndigheter.

Lagrådet anser vidare att den ordning med överklagande av zonbeslut som regeringen föreslår är behäftad med sådana brister att förslaget inte bör läggas till grund för lagstiftning. Dessa brister kan enligt vår uppfattning inte läkas av de små justeringar som regeringen har gjort i propositionen.

Slutligen har beredningsförfarandet fått omfattande och allvarlig kritik av remissinstanserna. Lagrådet ifrågasätter i sitt yttrande om remisstiden har varit tillräcklig för att tillgodose regeringsformens beredningskrav med särskilt av­seende på att det är fråga om ett lagärende av komplex natur som rör grundläg­gande fri- och rättigheter och rättssäkerhet. Mot bakgrund av den lagstiftning om kroppsvisitation och husrannsakan som redan finns kan det ifrågasättas om förslaget är så brådskande att ett normalt remissförfarande inte hade varit möj­ligt.

Vi anser sammanfattningsvis att riksdagen bör avslå regeringens förslag.

 

Ställningstagande

Som framgår ovan finns i dag bestämmelser om kroppsvisitation i brottsföre­byggande syfte i 19 § andra stycket 1 polislagen. En granskning från Riks­dagens ombudsmän (JO) visar att många poliser tycker att regeln är svår att tillämpa, dels för att man måste göra överväganden i flera led, dels därför att rekvisiten är svåra att tillämpa. De befintliga reglerna i polislagen bör därför ändras så att polisens möjligheter att visitera personer som är kända och som rört sig i, eller som kan misstänkas ingå i, en gängkontext tydliggörs. På så sätt kan polisen enklare stoppa fler misstänkta för att omhänderta vapen och komma åt sprängmedel redan innan brott begås.

 

Ställningstagande

Regeringen föreslår att en säkerhetszon ska få införas i ett visst område om det med hänsyn till en konflikt mellan grupper finns en påtaglig risk för brottslig verksamhet som innefattar skjutning eller sprängning i området och åtgärden är av synnerlig vikt för att förebygga eller förhindra denna brottsliga verksam­het. Det räcker dock med att det finns minst två personer på varje sida i kon­flikten. Det finns vidare inga krav på att konflikten ska ha en viss dignitet, intensitet, omfattning eller varaktighet eller ett visst ändamål. Införandet av en säkerhetszon måste vara proportionerligt, särskilt med tanke på hur allvarligt intrånget är i den personliga integriteten och på riskerna för etnisk profilering. Jag anser att regeringens förslag riskerar att leda till en alltför vidsträckt tillämpning och att kraven för att få införa en säkerhetszon bör höjas.

Av propositionen framgår att zonerna ska vara geografiskt avgränsade och tydligt markerade i polisens beslut, exempelvis på en karta. Men någon bortre gräns för zonens omfattning finns inte. Det innebär att en zon i teorin skulle kunna omfatta hela städer eller regioner, något som jag menar skulle vara oproportionerligt. Jag anser att det bör införas en maximal gräns för hur stort område det får handla om.

Ett beslut om att införa en säkerhetszon ska gälla för en viss tid, högst två veckor, och kunna förlängas genom ett nytt beslut. Det finns ingen begräns­ning av antalet förlängningar. I praktiken kan detta innebära att en zon kan gälla tills vidare, även om en ny bedömning av nödvändighet och proportiona­litet måste göras vid varje enskilt beslut om en förlängning. Jag menar att detta är oproportionerligt och att en sammantagen tidsgräns borde etableras för hur länge en säkerhetszon får gälla.

 

Ställningstagande

Barn är särskilt sårbara och har särskilda rättigheter, vilket innebär att polisen bör vara särskilt restriktiv vid beslut om tvångsmedel. Regeringen föreslår dock inga särskilda begränsningar eller bestämmelser i lag som ska reglera när tvångsmedlen får utföras mot barn. Liksom flera remissinstanser anser jag att regeringens förslag inte är proportionerligt. Genom att inte begränsa möjlig­heten till ingripande mot barn finns det en stor risk att polisen kontinuerligt diskriminerar, stigmatiserar och etniskt profilerar barn i väldigt unga åldrar. Det kan både skada barnen och befästa en stark misstro mot polisen.

Regeringen motiverar dessa ingripanden med att visitationer är mindre skadliga för barn än att inleda en kriminell bana. Jag vill i detta sammanhang påpeka att en överväldigande majoritet av de barn som kommer att visiteras på grund av säkerhetszonerna aldrig kommer att vara i närheten av att inleda en kriminell bana. Flera remissinstanser påpekar även att det inte finns några empiriska belägg för att säkerhetszoner skulle motverka barns inblandning i kriminalitet.

Jag menar att ingripanden mot barn inom säkerhetszoner bör omfattas av vissa begränsningar. Helst skulle ett mer omfattande ramverk för visitationer av barn införas. Regeringen bör överväga hur regelverket kan ändras för att tillgodose detta.

 

Ställningstagande

Många personer uppger att de inte får besked om varför de blir visiterade av polisen. Vi är därför positiva till regeringens förslag om protokoll för att öka rättssäkerheten. Utöver det vill vi se en förändring av polislagen som innebär att den som visiteras får ett kvitto där bl.a. orsaken till visitationen anges. Regeringen bör därför återkomma till riksdagen med ett förslag om ett sådant kvittosystem.

 

Ställningstagande

Jag välkomnar förslaget om att protokoll ska föras över alla ingripanden. Det finns dock uppgifter om att polisen underlåter att fullfölja den dokumenta­tionsskyldighet som redan finns. Regeringen bör därför ge Polismyndigheten i uppdrag att stärka sina rutiner för dokumentation och att systematiskt följa upp hur ingripandena genomförs.

 

Ställningstagande

Regeringens förslag om säkerhetszoner innebär inskränkningar av den person­liga integriteten. I likhet med andra sådana lagar bör den tidsbegränsas till att gälla i tre år. På så sätt kan en ny bedömning göras av om lagen gett de effekter som avsågs. Oavsett tidsbegränsning bör lagen följas upp och utvärderas av utomstående forskare både kontinuerligt och i sin helhet efter tre år.

 

Ställningstagande

Lagrådet anser att reglerna om säkerhetszoner bör tidsbegränsas, vilket reger­ingen inte hörsammar i sin proposition. I stället vill regeringen inleda en utvär­dering tre år efter att lagen har trätt i kraft. Detta är något helt annat och riskerar att göra säkerhetszoner permanenta. Vi anser, liksom Lagrådet, att förslaget om säkerhetszoner bör tidsbegränsas. Som utredaren föreslår i den promemo­ria som ligger till grund för propositionen bör Polismyndigheten regelbundet följa upp och utvärdera hur de nya reglerna har tillämpats. Med hänsyn till den stora risk för etnisk profilering och diskriminering som införandet av zonerna innebär bör regeringen också utvärdera om den nya lagstiftningen tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt och vid behov återkomma med förslag som ger enskilda ett fullgott skydd mot diskriminering.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag