HB01JuU11: Tillfälliga förbud att transportera personer utan giltiga identitetshandlingar till Sverige

Justitieutskottets betänkande 2023/24:JuU11

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till lag om tillfälliga förbud att transportera personer utan giltiga identitetshandlingar till Sverige.

Förslaget innebär att regeringen får befogenhet att i vissa fall meddela föreskrifter om tillfälliga förbud mot att med vissa färdmedel transportera personer som saknar giltiga identitetshandlingar till Sverige. Regeringen får också befogenhet att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter för den som bryter mot ett sådant förbud. Förslaget syftar till att möjliggöra för regeringen att vidta åtgärder för att upprätthålla lag och ordning eller skydda den natio­nella säkerheten ur ett brett perspektiv vid en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet som uppkommit på grund av ett förhållande inom migrationsområdet.

Den nya lagen föreslås träda i kraft den 1 mars 2024.

Utskottet föreslår att riksdagen avslår motionsyrkandena.

I betänkandet finns en reservation (V, C, MP) och ett särskilt yttrande (S).

Behandlade förslag

Proposition 2023/24:62 Tillfälliga förbud att transportera personer utan giltiga identitetshandlingar till Sverige.

Tre yrkanden i tre följdmotioner.

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Tillfälliga förbud att transportera personer utan giltiga identitetshandlingar till Sverige

Reservation

Tillfälliga förbud att transportera personer utan giltiga identitetshandlingar till Sverige (V, C, MP)

Särskilt yttrande

Tillfälliga förbud att transportera personer utan giltiga identitetshandlingar till Sverige (S)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

Bilaga 3
Trafikutskottets yttrande 2023/24:TU3y

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2023/24:62 Tillfälliga förbud att transportera personer utan giltiga identitetshandlingar till Sverige. I propositionen föreslår regeringen en ny lag som ger regeringen befogenhet att i vissa fall meddela föreskrifter om tillfälliga förbud mot att transportera personer som saknar giltiga identitets­handlingar till Sverige.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lag­förslag finns i bilaga 2.

Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motio­nerna finns i bilaga 1.

Justitieutskottet har gett trafikutskottet tillfälle att yttra sig över propo­sitionen och följdmotionerna. Trafikutskottets yttrande finns i bilaga 3.

 

Utskottets överväganden

Bakgrund

Under den s.k. migrationskrisen som uppstod under hösten 2015 tog regeringen fram propositionen Särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet (prop. 2015/16:67). Propositionen antogs av riksdagen (bet. 2015/16:JuU24, rskr. 2015/16:122) och lagen (2015:1073) om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet trädde i kraft den 21 december 2015. Lagen var tillfällig och upphörde att gälla den 21 december 2018. Lagen innebar att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde fick meddela föreskrifter om identitetskontroller vid transporter med buss, tåg eller passagerarfartyg till Sverige från en annan stat. Regeringen beslutade om förordningen (2015:1074) om vissa identitetskontroller vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet, som gällde under tiden den 4 januari–4 juli 2016. Av förordningen följde bl.a. att en transportör skulle kontrollera att de passagerare som transportören med buss eller tåg transporterade till Sverige från Danmark innehade en giltig identitetshandling med fotografi. Även resor upp till och med 20 nautiska mil med passagerarfartyg omfattades. Likadana tidsbegränsade förordningar kom därefter att beslutas av regeringen vid flera tillfällen.

Propositionen

En ny lag om tillfälliga förbud att transportera personer utan giltiga identitetshandlingar till Sverige

Behovet av en ny lag

Regeringen konstaterar att inflödet av asylsökande och andra skydds­behövande till Sverige för närvarande inte är lika stort som hösten 2015. Däremot är Europa fortfarande en attraktiv destination och den irreguljära migrationen till EU har ökat på ett betydande sätt de senaste åren. Regeringen anför att det i migrationsströmmarna kan finnas både skyddssökande och personer som inte har för avsikt att söka internationellt skydd och inte heller annars har rätt att resa in i Sverige. Om Sverige återigen skulle hamna i en situation där ett ordnat mottagande inte går att upprätthålla, där ansvariga myndigheter blir överbelastade eller viktiga samhällsfunktioner på annat sätt inte kan fullgöras och där den allmänna ordningen och den inre säkerheten hotas, anser regeringen att särskilda åtgärder måste kunna vidtas.

Schengensamarbetet och kontroll av Schengenområdets yttre gräns är och ska enligt regeringen även i fortsättningen utgöra det primära verktyget för att hantera migrationsströmmarna till EU. Det kan dock enligt regeringen inte helt uteslutas att de åtgärder som i dag kan vidtas inte är tillräckliga för att motverka irreguljär migration, inte minst om migrationsströmmarna skulle öka kraftigt. Enligt regeringen finns det därmed skäl att möjliggöra för regeringen att vidta andra typer av åtgärder än de som omfattas av Schengensamarbetet. I situationer där det uppkommer allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet finns det enligt regeringen behov av att snabbt kunna vidta relevanta åtgärder, som samtidigt kan vara av mycket ingripande slag. Den situation som uppstod under 2015 med en mycket hög tillströmning av asylsökande där mottagandet i landet inte kunde ske på ett ordnat och säkert sätt är ett exempel på en sådan situation, men även andra situationer kan enligt regeringen tänkas bli aktuella.

Enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen ska föreskrifter meddelas genom lag om de avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Av 8 kap. 3 § första stycket regeringsformen framgår att riksdagen kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 8 kap. 2 § första stycket 2 under vissa förutsättningar, bl.a. den att föreskrifterna inte avser annan rättsverkan av brott än böter.

Mot den bakgrunden föreslår regeringen att det ska införas en ny lag som motsvarar den som infördes 2015 och som bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter om förbud att med buss, tåg eller passagerarfartyg transportera personer som saknar giltiga identitetshandlingar till Sverige. Regeringen ska också få meddela föreskrifter om sanktionsavgifter. Föreskrifter ska endast få meddelas om det på grund av ett förhållande som uppkommit inom migra­tionsområdet har uppstått en allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet och föreskrifterna behövs för att underlätta för viktiga samhällsfunktioner att fullgöra sina uppgifter. De föreskrifter som ska få meddelas ska ha en begränsad giltighetstid.

Utformningen av riksdagens bemyndigande till regeringen

I lagen från 2015 fick regeringen eller den myndighet som regeringen bestäm­de meddela föreskrifter om identitetskontroll vid transporter som utförs med buss, tåg eller passagerarfartyg vid transporter till Sverige från en annan stat. Motsvarande åtgärder bör enligt regeringen kunna få vidtas enligt den nya lagen. Regeringen anför att sådana krav bör kunna ställas som medför att transportörerna försäkrar sig om att de personer som transporteras till Sverige har giltiga identitetshandlingar. Enligt regeringen bör bemyndigandet denna gång utformas något annorlunda för att göra det klarare vad föreskrifterna egentligen kommer att innebära i praktiken. Föreskrifterna bör enligt rege­ringen utformas med hänsyn till vad som är möjligt att effektivt kontrollera vid en svensk tillsyn och så att eventuella överträdelser kan beivras. Bemyn­digandet bör därför innebära att regeringen får meddela föreskrifter om förbud att med buss, tåg eller passagerarfartyg transportera personer som saknar giltiga identitetshandlingar till Sverige. Regeringen anför vidare att en följd av detta även blir att det tydliggörs att en passagerare som inte kan upp­visa identitets­handlingar i samband med ombordstigning vid den sista anhalten före svenska gränsen inte får transporteras till Sverige. Det är först när personen ankommer till Sverige som svenska myndigheter kan kontrollera om passagerare saknar identitets­handlingar. Om de saknas kan tillsyns­myndigheten på ett enklare sätt än enligt de tidigare tillfälliga bestämmelserna konstatera att förbudet att transportera personer utan giltiga identitets­handlingar har överträtts. En överträdelse kan alltså konstateras utan att det behöver föras någon bevisning i frågan om huruvida transportören faktiskt har kontrollerat identitetshandlingar eller när sådan kontroll har ägt rum eller vad som kan ha hänt i tiden mellan en sådan kontroll och gränsövergången.

Regeringen anser att det i lagen ska anges inom vilken beloppsram regeringen ska kunna besluta om sanktionsavgifter och föreslår att sanktionsavgiften ska vara lägst 30 000 kronor och högst 250 000 kronor.

Lagrådet, som avstyrker att den föreslagna lagen införs, konstaterar i sitt yttrande att föreskrifterna ska avse ett förbud mot att transportera personer som saknar identitetshandlingar. Lagrådet anför vidare att även om transportören kontrollerat identitets­handlingarna innan transporten påbörjades är avsikten att en sanktionsavgift ska påföras transportören om den transporterade personens identitetshandlingar inte finns kvar vid ankomsten till Sverige. En överträdelse skulle således, fortsätter Lagrådet, kunna konstateras utan att det behöver föras någon bevisning om huruvida transportören faktiskt har kontrollerat identitets­handlingarna eller, när sådan kontroll har ägt rum, vad som kan ha hänt i tiden mellan en sådan kontroll och gränsövergången. Det framgår inte att trans­portören ska ges någon befogenhet att säkerställa att de kontrollerade hand­lingarna finns kvar vid gränsövergången. Lagrådet konstaterar att transportören alltså kan bli skyldig att betala en sanktionsavgift för något som ligger helt utanför dennes kontroll. Avgiften ska uppgå till minst 30 000 kronor och högst 250 000 kronor, men det framgår inte om avgiften ska tas ut per person eller per transporttillfälle. Lagrådet anser att en sådan reglering inte framstår som vare sig proportionerlig eller rättssäker.

 

Regeringen bemöter Lagrådets synpunkter och anför följande (s. 13 f.).

Det föreslagna bemyndigandet avser dels förbud att transportera, dels sanktionsavgift för den som bryter mot förbudet. Det är när transporten passerat över gränsen till Sverige som det är möjligt att konstatera om transportören bryter mot förbudet eller inte. De åtgärder som transportören i sin tur väljer att vidta innan transportören åtar sig att transportera en person till Sverige kan innebära att transportören kräver att passageraren inte enbart visar upp en giltig färdbiljett utan också en giltig identitets­handling. Inom ramen för det föreslagna bemyndigandet finns möjlighet att ta hänsyn till vad som är rimligt att kräva i fråga om åtgärder som transportören vidtar för att förvissa sig om vilka personer det är som transporteras. Bestämmelserna om sanktionsavgifter kan i förordning t.ex. utformas med kompletterande regler om jämkning. Det kan också finnas anledning att överväga en reglering som innebär att en transportör som kan visa att kontrollåtgärder avseende identitetshandlingar har vidtagits inte ska påföras en sanktion eller att en sanktion i sådana situationer ska kunna efterges.

Identitetskontrollerna var under migrationskrisen 2015–2016 ett viktigt led i arbetet med att säkerställa allmän ordning och inre säkerhet. Om regeringen utnyttjar den ingripandemöjlighet som den nu föreslagna lagen ger, måste regeringen bedöma om ett förbud är lämpligt, nödvändigt och proportionerligt i förhållande till det syfte som ska uppnås. Detta innebär exempelvis att det inte behöver vara nödvändigt att införa förbud vid transporter med alla de transportslag som lagen omfattar eller att alla slags kategorier av resenärer omfattas. Förbud behöver inte heller nödvändigtvis införas för transporter från alla stater. Som en del av denna bedömning bör exempelvis gränsregionernas situation och den gemensamma arbetsmarknaden beaktas.

 

Regeringen anser att den närmare utformningen och nivån på avgiften bör, som i den tidigare regleringen, kunna lämnas till regeringen att meddela föreskrifter om. I den reglering som infördes 2015 var sanktionsavgiften 50 000 kronor för varje transporttillfälle som transportören inte kunde visa att han eller hon hade fullgjort sina skyldigheter att utföra identitetskontroller. Regeringen uttalar att den är medveten om att det i vissa fall kan finnas praktiska svårigheter att vid passering in i Sverige göra en effektiv kontroll av passagerarnas identitetshandlingar. Regeringen anser att frågan om hur en överträdelse av förbudet att transportera in personer utan identitetshandling ska hanteras, t.ex. i vilken omfattning en transportör ska kunna åberopa att kontroller har gjorts tidigare under resan, får hanteras genom den specifika utformningen av sanktions­avgiftssystemet.

Uppgifter som innefattar myndighetsutövning

Lagrådet framhåller i sitt yttrande att ett flertal instanser under remiss­behand­lingen har framfört att gränskontroller som innefattar identitetskontroll utgör myndighetsutövning och att det ansvaret inte bör läggas på transportörerna. Som svar har regeringen anfört att om myndighetsuppgifter i något avseende behöver överlämnas åt juridiska personer eller enskilda individer, bör ytter­ligare överväganden göras och regeringen återkomma i frågan. Lagrådet konstaterar att enligt 12 kap. 4 § regeringsformen får uppgifter som innefattar myndighetsutövning överlämnas till juridiska personer eller enskilda individer endast med stöd av lag. Enligt Lagrådets uppfattning behöver frågan analy­seras närmare redan i det nu aktuella lagstiftningsärendet eftersom regeringen, om det visar sig nödvändigt att överlämna uppgifter som innefattar myndig­hetsutövning till transportörerna, inte kan använda sig av bemyndigandet i den föreslagna lagen och den därmed blir verkningslös. I samband med detta bör man enligt Lagrådet även analysera om förslaget förutsätter att svensk myn­dighetsutövning ska ske i andra länder och hur den frågan i så fall ska hanteras.

 

Regeringen bemöter Lagrådets synpunkter och anför följande (s. 15).

Regeringen menar att det faktiska utfallet av regleringen, dvs. de åtgärder som transportören kommer att behöva vidta, inte skiljer sig från den tidigare regleringen 2015. […] Den föreslagna regleringen skiljer sig heller inte i sak från den tidigare och innebär inte i sig någon myndighets­utövning.

Myndighetsutövning kännetecknas av att det rör sig om utövning av befogenhet att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande (jfr prop. 2016/17:180 s. 47). Det är fråga om åtgärder som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. Myndighets­utövning kännetecknas också av att den som utövar myndighet – en domstol, förvaltningsmyndighet eller någon enskild som fått en offentlig förvaltningsuppgift överlämnad till sig – grundar sin befogenhet att bestämma om ett visst förhållande på en författning eller något annat beslut av regeringen eller riksdagen. Det förbud som föreslås med stöd av det nu föreslagna bemyndigandet riktar sig mot transportörer. Förbudet ger inte transportören någon befogenhet att besluta om en förmån eller ett åliggande gentemot en resenär. Förbudet innebär inte att transportörens ställningstagande i frågan om att åta sig ett transportuppdrag kan anses vara ett myndighetsbeslut som är bindande för resenären. I stället innebär regleringen att transportören kan komma att behöva utföra vissa kontrollåtgärder för att uppfylla en offentligrättsligt reglerad skyldighet som transportören själv har. Det kan närmast jämföras med de kontroller som ett kassabiträde på Systembolaget utför när biträdet begär att en köpare av alkohol ska visa att han eller hon har uppnått den ålder för köp som krävs enligt alkohollagen (2010:1622). Den kontrollen utförs inte som ett led i myndighetsutövning inom ramen för en offentlig förvaltnings­uppgift som överlåtits till någon enskild.

Om det i ett senare skede visar sig att myndighetsuppgifter i något avseende behöver överlämnas åt juridiska personer eller enskilda individer, kan det bli aktuellt för regeringen att återkomma i frågan.

Giltiga identitetshandlingar

Regeringen redogör för att några remissinstanser, bl.a. Migrationsverket, Pendlar­klubben Bron och SJ AB, efterfrågat en beskrivning av vad som är en giltig identitetshandling. Regeringen anser dock att de närmare detaljerna i fråga om åtgärderna bör överlämnas till regeringen att meddela föreskrifter om.

Arbetsmiljö

Med anledning av de synpunkter som framförts av bl.a. Svenska Transport­arbetareförbundet – Transport om förslagets påverkan på arbets­miljön anför regeringen att den föreslagna lagen, om den utnyttjas och föreskrifter med­delas, ofrånkomligen kommer att påverka transportföretagen. Personalens arbets­uppgifter kan behöva ändras och det kan inte uteslutas att det kommer att uppstå effekter på arbetsmiljön. Regeringen anser dock att möjligheten att vidta åtgärder är av sådan vikt att detta förhållande inte kan utgöra hinder mot förslaget. Föreskrifterna ska dock enligt regeringen så långt det är möjligt utformas så att arbetsmiljön för personalen inte påverkas negativt.

EU-rättsliga aspekter

Lagrådet konstaterar i sitt yttrande att EU-domstolen i målen C-412/17 och C-474/17 har prövat lagligheten av en polislednings beslut att vid äventyr av vite förbjuda vissa transportörer att transportera tredjelands­medborgare som saknar pass och uppehållstillstånd till Tyskland. Lagrådet anför vidare att flera remissinstanser har gjort gällande att EU-domstolens domar utgör hinder för genomförande av delar av promemorians förslag. Regeringen har som svar på detta anfört att förslaget endast avser en ramlag där riksdagen ger regeringen mandat att meddela vissa föreskrifter, och om sådana föreskrifter ska med­delas måste bl.a. de aspekter som remissinstanserna pekar på beaktas. Lagrådet anser emellertid att även denna fråga behöver analyseras redan i det nu aktuella lagstiftningsärendet, eftersom riksdagens bemyn­digande till regeringen bör vara så pass detaljerat att regeringen inte får ett närmast obegränsat utrymme att utfärda egna föreskrifter. Av förarbetena till regeringsformen kan utläsas att för allmänt hållna bemyndiganden står i strid med de intentioner som ligger bakom grundlagens regler. Är det fråga om mindre ingripande föreskrifter bör man kunna ge tämligen vidsträckta bemyndiganden, men när det gäller föreskrifter, t.ex. på näringsrättens område, där mera väsentliga medborgar­intressen kan komma att beröras av regleringen, bör riksdagen mera preciserat ange de ramar inom vilka regeringen ska få röra sig (prop. 1973:90 s. 209). Enligt Lagrådets uppfattning är det direkt olämpligt att riksdagen, när den beslutar att delegera normgivningsmakt till regeringen, inte känner till hur regeringen avser att utnyttja sitt bemyndigande och om det presenterade förslaget ens står i överensstämmelse med 12 kap. 4 § regeringsformen eller EU-rätten.

 

Regeringen bemöter Lagrådets synpunkter och anför följande (s. 17 f.).

Regeringen kan konstatera att det EU-rättsliga regelverket respekterar att medlemsstaterna måste ha ett utrymme inom ramen för fördraget om Europeiska unionen att vidta nödvändiga åtgärder i syfte att upprätthålla lag och ordning eller skydda nationell säkerhet, jfr artikel 72 i fördraget om EU:s funktionssätt (EUF-fördraget). […]

I det avgörande från EU-domstolen som remissinstanserna och Lag­rådet hänvisar till prövade EU-domstolen om vissa tyska bestämmelser var förenliga med bland annat bestämmelser i EU:s kodex om Schengen­gränserna. I sin bedömning beaktade domstolen bland annat syftet med kontrollerna, om de var systematiska eller baserade på allmän polis­information och huruvida det i nationell rätt fanns tillräckliga preciseringar och begränsningar avseende intensiteten, frekvensen och selektiviteten av kontrollerna. I det aktuella avgörandet var det fråga om kontroller av pass och uppehållstillstånd. Avgörandet ger alltså viss vägledning kring de aspekter som bör beaktas vid bedömningen av en åtgärds förenlighet med kodexen om Schengengränserna. Det kan däremot inte anses utgöra ett generellt hinder för medlemsstaterna att genom nationell reglering upp­ställa krav som innebär en kontroll av att resenärer innehar giltiga identitets­handlingar vid vissa angivna resor i sådana situationer som avses i det nu aktuella förslaget. Förslaget i denna proposition avser vidare enbart ett förslag till ramlag där riksdagen ger regeringen mandat att meddela vissa föreskrifter. Om sådana förskrifter ska meddelas, måste den väg­ledning som ges i EU-domstolens praxis och de krav som uppställs där beaktas vid utformningen av regleringen.

Förhållandet till andra internationella åtaganden

FN:s konvention från 1951 om flyktingars rättsliga ställning (Genève­konventionen) bedöms enligt regeringen inte utgöra ett hinder mot ett infö­rande av de föreslagna åtgärderna. När det gäller asylrätten konstaterar regeringen att EU:s asylregelverk bygger på den grundläggande principen att en asylsökande ska söka asyl i det första säkra land som han eller hon anländer till. Förslagen i propositionen strider enligt regeringen alltså inte mot asylrätten.

Ikraftträdande

Regeringen föreslår att lagen ska träda i kraft den 1 mars 2024.

Konsekvenser

Regeringen anför att om åtgärder vidtas med stöd av den föreslagna lagen, kommer mer eller mindre omfattande effekter på kort och lång sikt att kunna uppstå. Förslaget ger regeringen möjlighet att införa åtgärder som, beroende på den närmare utformningen, på kort sikt förväntas kunna leda till en minskning av antalet asylsökande och andra migranter utan identitets­handlingar i förhållande till dagens nivåer. Enligt regeringen kan förbuden mot transport av personer som inte medför identitetshandlingar bidra till att myndig­heterna får en bättre kontroll över de personer som reser in i landet och att mottagandet av t.ex. skyddssökande kan vara mer ordnat, vilket bedöms innebära större möjligheter att upprätthålla allmän ordning och inre säkerhet.

Om åtgärder införs för tågtrafiken i Sverige kommer det enligt regeringen framför allt att påverka de järnvägsoperatörer som kör persontrafik över Öresundsbron. Perioden av identitetskontroller 2016–2017 innebar bl.a. res­tids­förlängningar för resenärer och inställd snabb­tågstrafik. Även när det gäller busstrafiken är det främst transporterna över Öresundsbron som kommer att påverkas. Regeringen anför att busstrafiken i Haparanda kan utgöra en särskild utmaning eftersom trafiken till Torneå bedrivs som lokal­trafik. Om åtgärder införs för passagerarfartygstrafiken på kortare distanser på samma sätt som 2016–2017 kommer trafiken från Helsingör till Helsingborg att påverkas avsevärt.

Biljettpriserna för den gränsöverskridande trafiken kan komma att höjas om transportörerna drabbas av ökade kostnader till följd av förbuden mot transport av personer utan giltiga identitetshandlingar – om dessa kostnader inte ersätts av staten. Enligt regeringen beror effekterna delvis på vilken metod för kontroll av identitetshandling som transportören kommer att använda. Kost­naden för identitetskontroll i samband med ombordstigning på tåg kan gene­rellt sett antas bli högre än vid bussresor. Även om transportörerna skulle välja att öka sin bemanning kan det enligt regeringen inte uteslutas att det kan uppstå förseningar och helt eller delvis inställda turer. Regeringen anför att försenings- och inkomst­bortfallsrisken för tågtrafiken är svår att uppskatta. Transportörerna kompenserades ur statskassan med totalt 261 miljoner kronor i ersättning för de kostnadsökningar som kontrollerna 2016–2017 medförde (perioden den 4 januari 2016–3 maj 2017).

Motionerna

I kommittémotion 2023/24:2796 av Gudrun Nordborg m.fl. (V) yrkas att propositionen ska avslås. Förslaget innebär enligt motionärerna att asylrätten urholkas. Införandet av identitetskontroller kommer vidare att negativt påverka bl.a. pendlare i Öresundsregionen samt de bussförare, tågvärdar och personal på passagerarfartyg som ska göra kontrollerna. Motionärerna anser även att förslaget är bristfälligt utformat och att transportöransvaret står i strid med EU-rätten.

I kommittémotion 2023/24:2813 av Ulrika Liljeberg m.fl. (C) yrkas att propositionen ska avslås. Enligt motionärerna ska asylsökande inte hindras att söka skydd i Sverige på grund av att de inte kan uppvisa giltiga identitets­handlingar. Motionärerna anser att förslaget har en bristfällig utformning och innebär stora kostnader för företagen och säkerhets­risker för anställda inom transportsektorn.

I kommittémotion 2023/24:2806 av Annika Hirvonen m.fl. (MP) yrkas att propositionen ska avslås. Motionärerna anför att förslaget kan få allvarliga konsekvenser för asylrätten och att det innebär svåra arbetsmiljörisker. Motio­närerna anser vidare att förslaget är bristfälligt utformat, kan strida mot EU-rätten och bygger på ett undermåligt beredningsunderlag.

Trafikutskottets yttrande

Trafikutskottet har yttrat sig över propositionen och följdmotionerna i de delar som de berör trafikutskottets beredningsområde. I yttrandet anför trafik­utskottet bl.a. följande:

Utskottet konstaterar att den föreslagna lagen ger regeringen möjlighet att vidta åtgärder i svåra situationer som kan vara ingripande för enskilda. Utskottet påminner också i sammanhanget om att det redan nu finns föreskrifter som reglerar vilka krav som ställs på den som transporterar passagerare till Sverige med flyg eller fartyg i fråga om kontroll av att passagerare har pass och sådana andra handlingar som krävs för inresa. Detta gäller även vilket ansvar dessa transportörer har om de inte uppfyller kraven.

Om den lag som föreslås nu utnyttjas och föreskrifter meddelas, kommer detta ofrånkomligen att påverka transportföretagen. Utskottet delar regeringens bedömning att införandet av föreskrifter om förbud mot att med vissa färdmedel transportera personer som saknar giltiga identitetshandlingar till Sverige kan leda till restidsförlängningar och ett minskat antal förbindelser med de länder som trafiken kommer ifrån. Även biljettpriserna för den gränsöverskridande trafiken kan komma att höjas om transportörerna drabbas av ökade kostnader – om dessa inte ersätts av staten. Effekterna beror delvis på vilken metod för kontroll av identitetshandling som transportörerna kommer att använda. Genom att hitta effektiva metoder för att kontrollera identitetshandlingar kan transportörerna också som framhålls i propositionen själva minska risken för förseningar i trafiken vid ett införande av förbud mot transport av personer utan giltig identitetshandling. Även personalens arbetsuppgifter kan behöva ändras, och det kan inte uteslutas att det kommer att uppstå effekter på arbetsmiljön. Utskottet delar dock regeringens mening att möjligheten att vidta åtgärder är av sådan vikt att detta förhållande inte kan utgöra hinder mot förslaget. Utskottet förutsätter samtidigt att föreskrifterna så långt det är möjligt ska utformas så att arbetsmiljön för personalen inte påverkas negativt och noterar att även regeringen framhåller detta i propositionen. Regeringen understryker också att om den utnyttjar den möjlighet till ingripande som den nu föreslagna lagen ger, måste den bedöma om ett förbud är lämpligt, nödvändigt och proportionerligt i förhållande till det syfte som ska uppnås. Detta innebär exempelvis att det inte behöver vara nödvändigt att införa förbud vid transporter med alla transportslag som lagen omfattar eller att alla slags kategorier av resenärer omfattas. Det föreslagna bemyndigandet är således brett utformat, men det behöver inte användas i hela sin omfattning och ger därmed regeringen en möjlighet att ta hänsyn till exempelvis sådana faktorer som remissinstanserna tar upp. Utskottet vill också framhålla att eventuella föreskrifter som regeringen meddelar ska vara tidsbegränsade och bara kunna förlängas med högst sex månader i följd.

Utskottet delar vidare regeringens uppfattning om att tillsyn och kontroll i syfte att se till att de åtgärder som vidtas med stöd av lagen följs inte är tillräckligt, och att det därför även bör finnas något slag av sanktion för överträdelser av de föreskrifter som får införas. Ett system med sanktions-avgift har den fördelen att man uppnår en snabb, enkel och kostnadseffektiv hantering av överträdelser av regelverket. Utskottet delar regeringens bedömning om att frågan om hur en överträdelse av förbudet ska hanteras, t.ex. i vilken omfattning en transportör ska kunna åberopa att kontroller har gjorts tidigare under resan, får hanteras genom den specifika utformningen av sanktionsavgiftssystemet, t.ex. möjligheter till jämkning av avgiften.

Därmed anser utskottet att justitieutskottet bör tillstyrka proposition 2023/24:62 Tillfälliga förbud att transportera personer utan giltiga identitetshandlingar till Sverige samt avstyrka samtliga motioner som behandlats här.

Utskottets ställningstagande

Läget i omvärlden är sådant att antalet migranter och människor på flykt fortsätter att öka. Utskottet anser att det är viktigt, inte minst mot bakgrund av erfarenheterna från hösten 2015, att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik. Utskottet delar därför regeringens bedömning att det, om det återigen skulle uppstå allvarlig fara för den allmänna ord­ningen eller inre säkerheten i landet på grund av händelser inom migrationsområdet, finns ett behov av att snabbt kunna vidta relevanta åtgärder från rege­ringens sida. Utskottet ser därför positivt på att rege­ringen överlämnat ett lagförslag som i sådana situationer ger regeringen möjlighet att meddela tillfälliga förbud mot att transportera personer som saknar giltiga identitetshandlingar till Sverige, förutsatt att åtgärderna krävs för att underlätta för viktiga samhälls­funktioner att fullgöra sina uppgifter.

Utskottet delar vidare regeringens uppfattning, som även stöds av trafik­utskottet, att det bör finnas en möjlighet att påföra sanktionsavgifter för överträdelser av ett infört tillfälligt förbud. Utskottet instämmer i vad regeringen anför om att frågan hur en överträdelse av förbudet ska bedömas, exempelvis i vilken omfattning en transportör ska kunna åberopa att kontroller har gjorts tidigare under resan, får hanteras i samband med den närmare utformningen av sanktionsavgiftssystemet. Då finns även möjlighet för regeringen att närmare beskriva t.ex. vad som anses utgöra en giltig identitets­handling.

Utskottet har förståelse för den oro som finns för att ett införande av tillfälliga förbud kommer att medföra olägenheter för såväl arbetspendlare som transportföretag och deras anställda. Som trafikutskottet påpekar kommer transportföretagen att drabbas av praktiska utmaningar och eventuellt även av kostnader som inte ersätts av staten. Utskottet vill dock framhålla, vilket trafikutskottet också lyfter fram, det som regeringen anför om att en bedömning alltid måste göras av om ett förbud är lämpligt, nödvändigt och proportionerligt i förhållande till det syfte som ska uppnås. Det föreslagna bemyndigandet är brett utformat men behöver inte utnyttjas fullt ut. Därmed kan regeringen vid utformningen av ett tillfälligt förbud ta hänsyn till hur det påverkar transportföretagen och deras personal samt resenärerna. Det är dock ofrånkomligt att tillfälliga förbud som införs kommer att få viss negativ inverkan. Mot bakgrund av att syftet med att till­fälliga förbud införs är att i en allvarlig situation underlätta för viktiga samhälls­­funktioner anser utskottet att förslaget är rimligt trots de negativa konsekvenser som det kan medföra.

När det gäller frågan hur införandet av tillfälliga förbud att transportera personer utan giltiga identitetshandlingar förhåller sig till rätten att söka asyl i Sverige instämmer utskottet i den bedömning som regeringen gjort och som innebär att förslaget inte kan anses stå i strid med asylrätten.

Regeringen bemöter i propositionen de synpunkter som förs fram av Lagrådet vad gäller eventuellt över­lämnande av uppgifter som innefattar myndighets­utövning och EU-rättsliga aspekter. Utskottet instämmer i det som regeringen anför och konstaterar i likhet med regeringen att vissa viktiga avvägningar kommer att behöva göras i samband med att regeringen förbereder införandet av ett tillfälligt förbud.

Utskottet anser slutligen att beredningen av lagstiftningsärendet har genomförts på ett tillfredsställande sätt och att förslaget är ändamålsenligt utformat.

Sammanfattningsvis ställer sig utskottet därmed bakom propositionen och avstyrker motionerna 2023/24:2796 (V), 2023/24:2806 (MP) och 2023/24:2813 (C).

 

 

Reservation

Ställningstagande

Regeringens förslag om förbud för transportörer att låta människor resa med dem utan giltiga identitetshandlingar riskerar att slå hårt mot de personer som flytt från krig och katastrofer och som behöver hjälp allra mest. Sverige är genom internationella konventionsåtaganden skyldigt att se till att människor kan söka asyl i vårt land och att ansökan hanteras rättssäkert. Vi anser att det finns en tydlig risk att förslaget kan urholka och inskränka asylrätten. Vi invänder mot den bedömning regeringen gör om att Sveriges internationella åtaganden, exempelvis FN:s flyktingkonvention, inte skulle utgöra ett hinder mot att införa den föreslagna lagen. Regeringen menar även att förslaget inte strider mot asylrätten och anför att EU:s asylregelverk bygger på den grundläggande principen att en asylsökande ska söka asyl i det första säkra land som den asylsökande anländer till. Vi delar inte heller här regeringens bedömning. Resonemanget är bristfälligt och bygger på felaktiga antaganden. Det finns inte någon juridisk skyldighet att ge in en asylansökan i det första säkra landet. Tillfälliga förbud att transportera personer utan giltiga identitetshandlingar skulle i praktiken omöjliggöra för många människor att ta sig till Sverige och söka asyl här. Regeringens förslag bortser från det som är många flyktingars verklighet – det är inte ovanligt att människor inte lyckas få med sig identitetshandlingar vid flykten. Det finns goda anledningar till att det saknas krav på styrkt identitet för att söka eller beviljas asyl i Sverige. Det är därför fel att skydds­behövande människor ska hindras från att söka skydd i Sverige på grund av att de inte kan uppvisa giltiga identitetshandlingar. Utöver detta är det en stor brist att det saknas en barn­konsekvensanalys av förslaget.

Förslaget kommer vidare att negativt påverka pendlare, särskilt i Öresundsregionen, som dagligen kan komma att drabbas av kontrollerna och de förare, tågvärdar och personal på passagerarfartyg som ofrivilligt kommer att behöva agera gränspoliser. Ett flertal remissinstanser, bl.a. Svenska Transport­­arbetare­förbundet – Transport, Bussföretagen och Tåg­företagen, anser att förslaget medför direkta säkerhets- och arbets­miljörisker för personalen. I likhet med dessa remissinstanser befarar vi att förare och andra kan komma att hamna i situationer och konfrontationer som kan vara direkt farliga eller som upplevs som negativa för den psykosociala arbetsmiljön. Det framstår som direkt olämpligt och förenat med stora risker att, som regeringen föreslår, ålägga personal på bussar, tåg och passagerarfartyg att vid allvarlig fara ”upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten”. Den typen av uppgifter bör utföras av myndigheter. Lagrådet har även framfört att frågan om myndighets­utövning behöver analyseras i det nu aktuella lagstiftnings­ärendet. Uppgifter som innefattar myndighetsutövning får nämligen enligt 12 kap. 4 § regeringsformen endast överlämnas till juridiska personer eller enskilda individer med stöd av lag. Vi anser att det är en stor brist att regeringen inte gör en sådan analys i propositionen.

Enligt förslaget ska regeringen få meddela föreskrifter om sanktions­avgifter för transportörer om den transporterade personens identitets­handlingar inte finns kvar vid ankomsten till Sverige. Flera remissinstanser har med fog riktat hård kritik mot den här delen av förslaget. Det är enligt vår mening inte rimligt att en överträdelse ska kunna konstateras utan att det behöver föras någon bevisning om huruvida transportören faktiskt har kontrollerat identitetshandlingarna, när en sådan kontroll har ägt rum eller vad som kan ha hänt under tiden mellan en sådan kontroll och gränsövergången. Som Lagrådet konstaterar kan transportören bli skyldig att betala en sanktions­avgift för något som ligger helt utanför dennes kontroll. Vi instämmer i Lagrådets bedömning att denna ordning varken är proportionerlig eller rättssäker. I propositionen klargörs inte heller vad som avses med en giltig identitetshandling, vilket vi anser är en brist.  

Utöver dessa brister i förslaget har såväl flera remissinstanser som Lagrådet lyft frågan om förslaget överhuvudtaget är förenligt med EU-rätten. Det finns praxis från EU-domstolen som indikerar att det finns hinder mot att införa den typ av förbud mot att transportera personer utan giltiga identitetshandlingar som föreslås. Vi anser att riksdagen inte bör bifalla ett lagförslag där det finns en risk att förslaget strider mot EU-rätten.

Som Lagrådet påpekar framgår det av förarbetena till regeringsformen att alltför allmänt hållna bemyndiganden står i strid med de intentioner som ligger bakom grundlagens regler. Riksdagen bör mer preciserat ange de ramar inom vilka regeringen ska få röra sig när, som i detta fall, mer väsentliga medborgar­intressen kan komma att beröras av regleringen. Vi anser i likhet med Lagrådet att det är direkt olämpligt att riksdagen beslutar att delegera norm­givningsmakt till regeringen utan att känna till hur regeringen avser att utnyttja sitt bemyn­digande och om det presenterade förslaget ens står i överensstämmelse med 12 kap. 4 § regeringsformen eller EU-rätten.

Mot denna bakgrund anser vi att riksdagen ska avslå regeringens proposition.

Särskilt yttrande

Mot bakgrund av tidigare erfarenheter av situationer där det varit fråga om allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet anser vi att det är motiverat att regeringen får befogenhet att i vissa fall meddela föreskrifter om förbud mot att transportera personer som saknar giltiga identitetshandlingar till Sverige med vissa färdmedel. Vi anser det också motiverat att ge regeringen befogenhet att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter för den som bryter mot ett sådant förbund.

Samtidigt visar erfarenheterna från tidigare tillfälligt införda identitets­kontroller vid inresa till Sverige att påverkan på den ordinarie trafiken till och från Sverige kan bli betydande. För resenärerna kan det innebära restids­förlängningar och minskad turtäthet. De fackliga organisationerna Kommunal, Transport och Seko har också pekat på att identitetskontrollerna kan påverka arbetsförhållandena negativt för den personal som ska hantera kraven på identitetskontroller och att de kan utsättas för direkta säkerhets- och arbetsmiljörisker. Vi anser därför att det är av största vikt att regeringen, i samband med beslut om tillfälligt förbud, beaktar dessa aspekter och vidtar åtgärder för att minimera de negativa effekterna för resenärer och transpor­törer.

Förslaget innebär att ett förbud ska vara tidsbegränsat. Vi vill understryka vikten av att regeringen vid beslut om tillfälligt förbud noga överväger behovet av och längden på ett sådant förbud och särskilt överväger de negativa konsekvenserna för resenärer som är arbetspendlare.

 

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag

Bilaga 3

Trafikutskottets yttrande 2023/24:TU3y