HA01KU31: 2022 års rapport om rättsstatsprincipen

Konstitutionsutskottets utlåtande 2022/23:KU31

2022 års rapport om rättsstatsprincipen

Sammanfattning

Konstitutionsutskottet har granskat kommissionens meddelande om 2022 års rapport om rättsstatsprincipen. Utskottet understryker vikten av respekten för grundläggande rättigheter och rättsstaten och värdesätter kommissionens arbete med att stärka och försvara rättsstatsprincipen. Utskottet välkomnar den tredje upplagan av rapporten som enligt utskottet utvecklats och blivit bättre, inte minst som ett resultat av att den innehåller landsspecifika rekommendationer. Kommissionens rapport visar att det finns problem på rättstatsområdet i flera av EU:s medlemsstater, vilket ger anledning till oro och också tydliggör behovet av att upprätthålla dialogen och kontinuerligt arbeta för att stärka respekten för rättsstatens principer i hela EU.

Utskottet anser att det är angelägna frågor som tas upp i kommissionens iakttagelser och rekommendationer till Sverige. 2020 års grundlags­kommitté, som utreder ett förstärkt skydd för demokratin och rättsväsendets oberoende, ska redovisa sina slutsatser senast den 31 mars 2023. Domstolarnas oberoende är avgörande i en rättsstat, och utskottet anför att det kommer att ta del av kommitténs slutsatser och förslag med stort intresse. Vidare understryker utskottet särskilt betydelsen av att förebygga och motverka korruption och otillåten påverkan. Att medborgarna har ett högt förtroende för de politiska processerna, de beslutande organen och den offentliga förvaltningen är centralt för demokratin.

Granskade dokument

Kommissionens meddelande 2022 års rapport om rättsstatsprincipen – Situationen i fråga om rättsstatsprincipen i EU (COM(2022) 500).

 

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Bakgrund och gällande ordning

Utskottets granskning

2022 års rapport om rättsstatsprincipen

Bilaga
Förteckning över granskade dokument

 

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

 

2022 års rapport om rättsstatsprincipen

Riksdagen lägger utlåtandet till handlingarna.

Stockholm den 16 mars 2023

På konstitutionsutskottets vägnar

Ida Karkiainen

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Ida Karkiainen (S), Erik Ottoson (M), Matheus Enholm (SD), Fredrik Lindahl (SD), Mirja Räihä (S), Per-Arne Håkansson (S), Malin Danielsson (L), Amalia Rud Pedersen (S), Susanne Nordström (M), Jessica Wetterling (V), Gudrun Brunegård (KD), Malin Björk (C), Lars Engsund (M), Jan Riise (MP), Lars Johnsson (M), Peter Hedberg (S) och Carl Nordblom (M).

 

 

 

 

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

Den 13 juli 2022 lämnade kommissionen ett meddelande om 2022 års rapport om rättsstatsprincipen – situationen i fråga om rättsstatsprincipen i EU (COM(2022) 500). Den svenska språkversionen kom in till riksdagen den 20 juli 2022. Det behandlade förslaget anges i bilagan.

Efter samråd med gruppledarna beslutade talmannen den 2 december 2022 att dokumentet skulle hänvisas till konstitutionsutskottet för granskning i enlighet med 9 kap. 20 § riksdagsordningen. Kammaren hänvisade dokumentet till utskottet den 6 december 2022.

Utskotten ska enligt 10 kap. 3 § andra stycket riksdagsordningen lämna utlåtanden till kammaren över de EU-dokument som har hänvisats till dem.

Bakgrund och gällande ordning

Fördraget om Europeiska unionen

Respekt för rättsstaten

Enligt artikel 3.1 och 13.1 i fördraget om Europeiska unionen (EU-fördraget) ska EU och dess medlemsstater respektera unionens värden. Bland dessa värden, som är uppräknade i artikel 2 i EU-fördraget, återfinns rättsstaten:

Unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.

Två artiklar i EU-fördraget, artikel 7 och 49, hänvisar direkt till artikel 2. I enlighet med artikel 7 kan rådet bl.a. besluta om att tillfälligt upphäva vissa av en medlemsstats rättigheter, inbegripet rösträtten i rådet (se nedan).

Av artikel 49 följer bl.a. att varje europeisk stat som respekterar de värden som avses i artikel 2 och som förbinder sig att främja dem får ansöka om att bli medlem av unionen.

Effektivt domstolsskydd

Enligt artikel 19.1 i EU-fördraget ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. EU-domstolen har uttryckt att artikel 19, som ger uttryck för det värde som rättsstaten utgör enligt artikel 2 i fördraget, innebär att uppgiften att säkerställa domstolsprövningen inom unionens rättsordning inte enbart är EU-domstolens uppgift utan även de nationella domstolarnas.[1]

Artikel 7-förfarandet

Artikel 7 i EU-fördraget består av två olika förfaranden. Det ena benämns ofta det ”förebyggande förfarandet” (artikel 7.1) och det andra ”sanktions­förfarandet” (artikel 7.2).

I enlighet med artikel 7.1 kan det efter beslut med en majoritet på fyra femtedelar i rådet slås fast att det finns en klar risk att medlemsstaten i fråga åsidosätter något eller några av de värden som anges i artikel 2. Rådet kan även ge icke rättsligt bindande rekommendationer.

I enlighet med artikel 7.2 kan det efter enhälligt beslut i Europeiska rådet slås fast att en överträdelse av artikel 2 redan skett och att över­trädelsen är allvarlig och ihållande.

Av artikel 7.3 följer att rådet med kvalificerad majoritet kan besluta om att tillfälligt upphäva vissa av den berörda medlemsstatens rättigheter, inbegripet rösträtten i rådet. Den sanktion som ska delas ut är inte fastställd på förhand.

I artikel 354 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) fastställs att den berörda medlemsstaten inte får delta i omröstningen om de båda förfaranden som följer av artikel 7.

Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt

Överträdelseförfarandet

Kommissionen kan i enlighet med artikel 258–260 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) inleda ett överträdelseförfarande i de fall en medlemsstat inte har uppfyllt en skyldighet enligt fördragen. Det kan också handla om skyldigheter som följer av sekundärrätten, dvs. direktiv, förordningar eller beslut.

Efter ett dialogförfarande kan kommissionen lämna ett motiverat yttrande. Medlemsstaten får då tillfälle att komma med synpunkter. Om medlemsstaten inte rättar sig efter yttrandet inom en viss angiven tid får kommissionen föra ärendet vidare till EU-domstolen.

EU-domstolen kan enligt artikel 260 fastställa att en överträdelse har ägt rum och kräva att medlemsstaten ska vidta de åtgärder som krävs för att följa domstolens dom. Om kommissionen därefter anser att medlemsstaten inte har vidtagit sådana åtgärder, får kommissionen väcka en ny talan vid EU-domstolen. Denna talan kan utmynna i att domstolen ålägger medlemsstaten att betala böter.

Ramen för rättsstatsprincipen

EU har ett antal verktyg till sitt förfogande för att skydda unionens grund­läggande värden. Sedan 2014 utgör ramen för rättsstatsprincipen det första steget för att säkra efterlevnaden av rättsstatsprincipen inom unionen. När kommissionen föreslog en ny ram angav den som skäl dels att överträdelse­förfaranden endast kan inledas vid överträdelser av en viss bestämmelse i EU-lagstiftningen, dels att trösklarna är höga för att aktivera och besluta om förebyggande förfaranden och sanktionsförfaranden när det finns en risk att en medlemsstat åsidosätter de värden som anges i artikel 2 i EU-fördraget.[2]

Ramen syftar till att genom dialog med den berörda medlemsstaten få denna att vidta åtgärder som säkrar att rättsstatsprincipen efterlevs och på så sätt undvika ett tillgripande av ett överträdelse- eller artikel 7-förfarande. Ramen innefattar i regel tre steg: en bedömning av kommissionen, en rekommendation av kommissionen samt en uppföljning av rekommendationen. Till skillnad mot den europeiska rättstatsmekanismen (se nedan) riktar ramen in sig på enskilda medlemsstater.

Ett förebyggande förfarande har inletts i två fall – kommissionen har aktiverat det mot Polen (december 2017[3]) och Europa­parlamentet har aktiverat det mot Ungern (december 2018). Den 15 september 2022 antog Europa­parlamentet en resolution om förslaget till rådets beslut om att enligt artikel 7.1 i fördraget (EU-fördraget) fastställa om det finns en klar risk för att Ungern allvarligt åsidosätter unionens värden. Parlamentet hänvisar bl.a. till kommissionens landskapitel om situationen i Ungern i 2022 års rättsstats­rapport och uttrycker farhågor på en rad områden. Parlamentet beklagar rådets oförmåga att göra meningsfulla framsteg när det gäller det pågående förfarandet och uppmanar kommissionen att utnyttja tillgängliga verktyg för att ta itu med den klara risken att Ungern allvarligt åsidosätter unionens värden. Parlamentet välkomnar de överträdelseförfaranden som kommissionen inlett mot Ungern och Polen som en del av överträdelsepaketet från juli 2021 om respekten för hbtqi-personers mänskliga rättigheter och överträdelser av EU-lagstiftningen.

Rådets årliga rättsstatsdialog

Genom allmänna rådets slutsatser från den 16 december 2014 fastställdes att rådet skulle genomföra en årlig rättsstatsdialog. Enligt slutsatserna från 2014 ska dialogen baseras på objektivitet, icke-diskriminering och likabehandling.

Den 20 september 2022 ägde en första övergripande diskussion av den här aktuella rapporten rum inom ramen för rådets årliga rättsstatsdialog som främst handlade om den huvudsakliga utvecklingen för rättsstatsprincipen i EU. Landsspecifika aspekter diskuterades därefter vid rådsmöten i november och december som en del av den årliga rättsstatsdialogen. Vid allmänna rådets möte den 13 december diskuterades bl.a. utvecklingen i Sverige. Det var den femte omgången med landspecifika diskussioner som hållit sedan november 2020 och situationen i 25 medlemsstater har därmed diskuterats.

En europeisk rättsstatsmekanism

Europaparlamentet har vid ett flertal tillfällen i resolutioner föreslagit en ny EU-mekanism för demokrati, rättsstatlighet och grundläggande rättigheter.[4] Den europeiska rättsstatsmekanismen skulle till skillnad från ramen för rätts­statsprincipen bedöma samtliga medlemsstaters efterlevnad av de värden som anges i artikel 2 i EU-fördraget. Mekanismen skulle bl.a. innehålla en årlig evidensbaserad och objektiv utvärdering inklusive landsspecifika rekom­mendationer.

Kommissionen föreslog i sitt meddelande i juli 2019 att EU och medlems­staterna skulle öka insatserna för att främja en stark politisk och rättslig kultur som stöder rättsstatsprincipen och utveckla instrument som förebygger att rättsstatsproblem uppstår eller förvärras.[5] Kommissionens meddelande avsåg dels åtgärder för att stärka och effektivisera redan befintliga verktyg, dels nya verktyg. Ett sådant nytt verktyg är den europeiska rättsstatsmekanismen, en årlig granskning som ska omfatta samtliga medlemsstater. Meddelandet från kommissionen granskades av utskottet (utl. 2018/19:KU37).

Den nya mekanismen har nu resulterat i kommissionens tredje årliga rapport om rättsstatssituationen i EU, som beslutades den 13 juli 2022 (se vidare under Kommissionens meddelande).

Den europeiska rättsstatsmekanismen är inte rättsligt bindande, men nästkommande tre ordförandeskap har åtagit sig att fortsätta arbetet med mekanismen[6]. Demokratiska värden och rättsstatsprincipen är en av det svenska ordförandeskapets huvudprioriteringar.

Europaparlamentet kommenterade den nya mekanismen i sin resolution från den 7 oktober 2020 (2020/2072(INI)) då parlamentet bl.a. välkomnade kommissionens arbete med dess årliga rapport om rättsstatsprincipen samtidigt som man anförde att rapporten i vissa avseenden innehöll brister. I sin resolution av den 19 maj 2022 (2021/2180(INI)) kommenterade parlamentet 2021 års rapport om rättsstatsprincipen. I resolutionen uppmanade parlamentet kommissionen bl.a. att göra en bedömning av medlemsstaternas resultat i förhållande till rapportens enskilda pelare.

Den 6 februari 2023 antog parlamentets utskott för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (LIBE) sitt förslag till resolution om 2022 års rapport om rättsstatsprincipen.[7] I förslaget till resolution framhåller utskottet bl.a. att de landsspecifika rekommendationerna och fokus på specifika problem­områden är välkomna förbättringar. Utskottet påminner samtidigt om utestående krav från parlamentets granskning av 2021 års rapport, t.ex. att utvidga analysen till att omfatta hela spektrumet av EU-värden. Ledamöterna upprepar vidare att en panel av oberoende experter bör inrättas för att ge råd till EU-institutionerna. Europaparlamentet väntas ta ställning till förslaget till resolution i mars.

Villkorlighetsförordningen för skydd av unionsbudgeten

Den 1 januari 2021 trädde förordningen om en generell villkorlig­hetsordning för skydd av unionsbudgeten i kraft (den s.k. villkorlig­hetsförordningen).[8]

Vid överträdelser av rättsstatens principer i medlems­staterna ger förordningen rådet möjlighet att på förslag av kommissionen bl.a. vidta åtgärder som innebär att man fryser utbetalning av medel som belastar unionsbudgeten eller stoppar genomförandet av ett eller flera program som finansieras genom denna budget. Ungern och Polen väckte var sin talan vid EU-domstolen för att få förordningen ogiltigförklarad. De båda medlems­staterna gjorde bl.a. gällande att förordningen saknar rättslig grund i EU-fördraget och EUF-fördraget, att förfarandet enligt artikel 7 kringgåtts, att unionen överskridit sina befogenheter och att rättssäkerhets­principen åsidosatts. Den 16 februari 2022 avslog EU-domstolen såväl Ungerns som Polens talan i sin helhet[9]. I april 2022 inledde kommissionen ett förfarande mot Ungern enligt förordningen (COM(2022) 485). Med undantag för delegationerna från Ungern och Polen, som röstade emot, röstade samtliga delegationer för antagandet av rådets genomförandebeslut i frågan[10]. Enligt beslutet anser rådet att villkoren är uppfyllda för antagande av lämpliga åtgärder för skydd av unionsbudgeten mot överträdelser av rättsstatens principer i Ungern. De korrigerande åtgärder som Ungern föreslagit ansågs inte fullt ut lämpliga för att åtgärda problemen. Därmed beslutades att 55 procent av budgetåtagandena för ett antal operativa program inom ramen för sammanhållningspolitiken, när de har godkänts, ska hållas inne. Vidare ska kommissionen när den genomför unionsbudgeten inom ramen för direkt eller indirekt förvaltning inte ingå rättsliga åtaganden med s.k. allmännyttiga truster[11] som inrättats på grundval av Ungerns lag IX från 2021 eller med enheter som underhålls av en sådan allmännyttig trust. Ungern ska senast den 16 mars 2023, och därefter var tredje månad, underrätta kommissionen om genom­förandet av de korrigerande åtgärder som Ungern har åtagit sig.

 

Utskottets granskning

2022 års rapport om rättsstatsprincipen

 

Kommissionens meddelande

Sammanfattning

Kommissionen understryker att den årliga rapporten om rättsstatsprincipen är central för att främja och skydda rättsstaten i EU i praktiken. I sin slutsats konstaterar kommissionen att många medlemsstater har genomfört viktiga rättsreformer för att ta itu med utmaningar som identifierats i tidigare upplagor av rapporten. Samtidigt kvarstår allvarliga farhågor i vissa medlemsstater. Kommissionen välkomnar fortsatta diskussioner bl.a. på nationell nivå med deltagande av nationella parlament, civilsamhället och andra viktiga aktörer samt uppmanar medlemsstaterna att på ett ändamålsenligt sätt ta itu med de utmaningar som identifieras i rapporten.

Inledning

Kommissionen framhåller att Europeiska unionen är en värdeunion och att rättsstatsprincipen tillsammans med grundläggande rättigheter och demokrati är grunden för medlemsstaternas gemen­samma identitet. Rättsstatliga utmaningar i en medlemsstat påverkar rättsordningen och EU:s funktion som helhet. Kommissionen konstaterar att pandemin prövat de nationella systemens motståndskraft att upprätthålla rättsstatsprincipen i kristider och att Rysslands oprovocerade och oberättigade aggression mot Ukraina och dess folk utgör en direkt utmaning för EU:s värden och den regelbaserade världsordningen. Mot denna bakgrund betonar kommissionen att det gemensamma ansvar som vilar på medlems­staterna och EU-institutionerna att skydda och upprätthålla de demokratiska institutionerna och värdena har blivit ännu viktigare. Kommissionen tar fasta på att den har en särskild roll för att förverkliga det gemensamma ansvaret genom att dels driva på förändringar och leda samarbeten, dels framhålla och agera mot misslyckanden.

Den årliga rapporten om rättsstatsprincipen är enligt kommissionen central för att främja och skydda rättsstaten i praktiken. Årets rapport är den tredje upplagan och det är den första som innehåller konkreta rekommendationer till medlemsstaterna. Målet med rekommendationerna är att bistå och stödja medlemsstaterna i deras fortsatta arbete utifrån en kontinuerlig dialog med dem. I vissa fall är syftet även att behandla systemomfattande utmaningar. I rapporten redovisas även betydande utveckling på EU-nivå.

Iakttagelser om den rättsstatliga situationen i medlemsstaterna

Inledning

I likhet med tidigare år behandlar rapporten utvecklingen inom följande fyra pelare: domstolsväsende, regelverk för korruptionsbekämpning, mediernas mångfald och oberoende samt andra institutionella frågor som rör kontroller och motvikter. I rapporten beskrivs viktiga gemensamma teman och trender, särskilda utmaningar och exempel på positiv utveckling inom ramen för de fyra pelarna. De exempel som ges är hämtade från bedömningarna i de 27 landskapitlen, som är en integrerad del av rapporten.

Bedömningen i landskapitlen har utarbetats i enlighet med det tillämpnings­område och den metod som tagits fram efter diskussioner med medlems­staterna. Kommissionen framhåller samtidigt att landskapitlen baseras på kommissionens egen kvalitativa bedömning och ger en sammanfattning av de väsentligaste inslagen i utvecklingen sedan juli 2021. Rapporten har utarbetats i nära samarbete med medlemsstaterna och både internationella och andra källor har använts.

Nedan följer en kortfattad sammanställning av kommis­sionens huvud­sakliga iakttagelser i rapporten.

Domstolsväsende

Enligt undersökningar som genomfördes 2022[12] har företagens uppfattning om domstolarnas oberoende stärkts i omkring två tredjedelar av medlemsstaterna jämfört med 2021. Bland allmänheten pekade dock undersökningarna på en försämrad uppfattning i mer än hälften av medlemsstaterna.

Kommissionen framhåller att domstolsråd kan vara särskilt viktiga garanter för domstolsväsendets oberoende och konstaterar att insatser för att stärka domstolsrådens oberoende inleddes i ett antal medlemsstater. Samtidigt kvarstår oro och farhågor ökar i vissa andra medlemsstater i detta avseende. Därtill har strukturella eller systemomfattande problem inte behandlats i andra medlems­stater. Sedan den senaste rapporten har vidare vissa medlemsstater börjat förbättra förfarandena för utnämning av domare, men trots det kvarstår fortfarande utmaningar i vissa medlemsstater. Utnämnings­förfarandet för högre tjänster i domstolsväsendet utgör fortfarande ett centralt problem i vissa medlemsstater. Kommissionen konstaterar vidare att flera medlemsstater har börjat genomföra reformer för att stärka åklagar­myndighetens oberoende. I vissa medlemsstater finns dock farhågor om åklagarmyndigheternas oberoende och självständighet.

EU-domstolen har fortsatt att utveckla rättspraxis om viktiga garantier för att säkerställa att det disciplinära regelverket inte kan användas som instrument för politisk kontroll av rättsliga avgöranden. I vissa medlemsstater pågår reformer för att stärka skyddsåtgärderna för rättsväsendets oberoende i disciplinära förfaranden. I andra medlemsstater kvarstår oro över att disciplinära förfaranden skulle kunna utnyttjas för att inskränka rättsväsendets oberoende.

Ett antal medlemsstater har anslagit ytterligare resurser för att stärka rättssystemets resiliens i sina nationella återhämtnings- och resiliensplaner och genom att investera i digitaliseringen av rättskipningen. Vissa medlems­stater har vidtagit åtgärder för att underlätta tillgången på advokater.

Regelverk för korruptionsbekämpning

Kommissionen konstaterar att enligt Transparency Internationals rapport från 2021 finns det 10 medlemsstater bland de 20 länder som uppfattas som minst korrupta i världen. Vidare är EU:s genomsnitt överlag bra och har förbättrats jämfört med 2021. Vissa medlemsstater har förbättrat sina poäng jämfört med tidigare år, medan andra fortfarande har betydligt lägre poäng än de övriga medlemsstaterna.

Undersökningar visar att korruption fortfarande är ett allvarligt problem för EU:s medborgare och företag i EU. Nästan sju av tio européer anser att korruptionen är utbredd i deras land och över fyra av tio anser därtill att korruptionen har ökat. Andelen som svarar att regeringens insatser för att bekämpa korruption är effektiva är vidare låg (31 procent). Fler än sex av tio europeiska företag anser att korruptionsproblem är utbrett i deras land, och lite drygt hälften av företagen anser att det är osannolikt att korrupta människor eller företag i deras land skulle bli avslöjade eller rapporteras till polis eller åklagare.

Medlemsländerna är enligt internationell rätt skyldiga att upprätthålla effektiv och samordnad politik för korruptionsbekämpning. Det vanligaste sättet att möjliggöra detta är att ta fram och genomföra en nationell strategi för korruptionsbekämpning. Nästan alla medlemsstater har infört nationella strategier som de regelbundet utvärderar och ser över.

Medlemsstaterna har omfattande lagstiftning som ger det straffrättsliga systemet verktyg för att bekämpa korruption. Flera medlemsstater har fortsatt sina ansträngningar för att fylla luckor i lagstiftningen och anpassa befintliga ramar till internationella normer för korruptionsbekämpning och EU-lagstiftning.

I vissa medlemsstater har strukturella och organisatoriska förändringar genomförts, eller övervägs, för att öka de korruptionsbekämpande myndigheternas kapacitet. Vidare har många medlemsstater vidtagit åtgärder för att öka kapaciteten för åklagarmyndigheter med ansvar för korruptions­bekämpning, t.ex. genom ytterligare resurser eller kompletterande utbildning.

En del medlemsstater har infört åtgärder för att minska hindren mot effektiva utredningar och åtal. I vissa medlemsstater är statstjänstemäns immunitet mot korruptionsbrott ett orosmoment. Några medlemsstater fortsätter att befästa sina resultat när det gäller utredningar, lagföring och straff för korruption på hög nivå. Andra medlems­stater visar stabila resultat när det gäller hanteringen av korruptionsfall på hög nivå, bl.a. genom effektiva utredningar och åtal.

Medlemsstaterna har fortsatt att vidta åtgärder för att stärka regelverket för integritet och förebyggande av korruption under det gångna året. För att förebygga intressekonflikter som kan uppstå när offentliga tjänstemän har privata eller yrkesmässiga intressen har de flesta medlemsstater åtgärder på plats som omfattar ett stort antal valda och utsedda offentliga tjänstemän. Utmaningar har identifierats i ett antal medlemsstater, varav vissa vidtar åtgärder för att stärka sina ramar. De flesta medlemsstater har uppförande­koder och regler om förebyggande av intressekonflikter och oförenlighet med andra verksamheter. Vissa medlemsstater uppvisar förbättringar eller arbetar med att förbättra sina regler.

I fråga om lobbningsverksamhet har en del medlemsstater sett över sina ramar för att öka öppenheten, medan regler fortfarande saknas eller kan förbättras i andra medlemsstater. I vissa medlemsstater pågår diskussioner om ny lagstiftning om lobbningsverksamhet. Ett annat område som granskas offentligt i många medlemsstater är regleringen och tillämpningen av reglerna om ”svängdörrar” mellan offentliga och privata funktioner. Enligt kommissionens bedömning har flera medlemsstaters regler för svängdörrar luckor eller brister.

Alla medlemsstater har regler på plats för att säkerställa att kategorier av tjänstemän från den offentliga sektorn omfattas av skyldigheten att lämna upplysningar om tillgångar och intressen. Vissa medlemsstater gör framsteg med sina reformansträngningar men har fortfarande problem som måste lösas.

Införlivandet av direktiv (EU) 2019/1937 om skydd för personer som rapporterar om överträdelser (det s.k. visselblåsardirektivet) har lett till att flera medlemsstater har infört lagstiftning, medan många andra fortfarande arbetar med att se över den nationella lagstiftningen eller införa nya regler och rationalisera de institutionella ramarna för handläggning av uppgifter som lämnas av rapporterande personer.

Kommissionen anför att finansiering av politiska partier är ett stort riskområde för korruption och konstaterar att flera medlemsstater har infört eller överväger att införa reformer för ökad insyn och tillsyn. Vidare ser kommissionen risker med s.k. program för medborgarskap och uppe­hållstillstånd för investerare. Kommissionen anser att beviljande av EU-medborgarskap i utbyte mot förutbestämda betalningar eller investeringar, utan någon verklig koppling till den berörda medlemsstaten, undergräver det väsentliga innehållet i EU-medborgarskapet och strider mot EU-lagstiftningen. Kommissionen har därför uppmanat medlemsstaterna att avskaffa medborgarskapssystem för investerare och vidta lämpliga åtgärder för att hantera riskerna med system för uppehållstillstånd för investerare. Kommissionen konstaterar därtill att trenden med ökad korruption i samband med covid-19 har fortsatt sedan 2020. Riskområdena är i likhet med tidigare utfärdande av intyg om vaccination, testning och tillfrisknande samt upphandling av medicinsk skydds­utrustning. Medlemsstaterna har skärpt insynskraven och övervakningen för att förebygga korruption i direkta tilldelningar eller icke-konkurrensutsatta upphandlingsförfaranden.

Mediernas mångfald och oberoende

Kommissionen påminner om att medlemsstaterna har en positiv skyldighet att garantera en gynnsam miljö för journalister och skydda deras säkerhet samt främja mediepluralism och mediefrihet. Av rapporten framgår att utmaningar på området som identifierats i tidigare rapporter har lett till flera nya EU-initiativ, bl.a. en rekommendation om skydd för journalister och ett åtgärdspaket för att ta itu med missbruk av rättsprocesser mot allmänhetens deltagande.

Enligt övervakningsverktyget för mediepluralism är risken för medie­koncentration av nyhetsmedier fortfarande hög på kontinenten och det har inte heller gjorts några framsteg i förhållande till 2021 när det gäller politiskt oberoende i förhållanden där risken fortfarande är medelstor. Skyddet för journalistyrket har försämrats något, medan insynen i mediernas ägande har förbättrats till följd av att flera medlemsstater har genomfört EU-lagstiftningen som reglerar området.

Alla medlemsstater har lagstiftning som fastställer medietillsyns­myndigheternas behörigheter och oberoende och det pågår också ett arbete i flera medlemsstater för att stärka oberoendet och/eller utvidga deras behörighet att omfatta nya områden. Trots att vissa medlemsstater formellt har uppdaterat sina rättsliga ramar anför kommissionen att det kvarstår farhågor om ramarnas ändamålsenlighet eller tillsynsmyndigheternas oberoende i praktiken.

Enligt europeiska normer och EU-lagstiftning bör medlemsstaterna vidta särskilda åtgärder i fråga om insyn i medieägandet. Sedan den förra rapporten har också flera medlemsstater antagit ny lagstiftning för att öka insynen i medieägande eller förbättra allmänhetens tillgång till information om medieägande. Kommissionen konstaterar samtidigt att vissa medlemsstater har särskilt stora problem med att genomföra reglerna.

Kommissionen framhåller vikten av att skydda medier mot politiska påtryckningar och inflytande. Alla medlemsstater har rättsliga och institutionella system för att reglera offentligägda medier, och vissa vill stärka oberoendet för sina programföretag i allmänhetens tjänst. Vissa medlems­staters regler garanterar dock inte offentligägda mediers oberoende i tillräcklig grad. Flera medlemsstater har vidare fortfarande problem med bristande insyn och orättvis fördelning av statlig reklam.

I fråga om tillgång till information som innehas av offentliga myndigheter pågår sedan den förra rapporten ett arbete med att se över lagstiftningen i flera medlemsländer. I andra medlemsländer kvarstår vissa praktiska eller rättsliga farhågor.

Under 2021 lämnade kommissionen en rekommendation om säkerställande av journalisters säkerhet. Några medlemsstater har vidtagit eller skärpt befintliga åtgärder för att förbättra journalisters säkerhet. I andra medlems­stater bedömer kommissionen att det krävs mer beslutsamma insatser för att komma till rätta med situationen. För att ta itu med det hot som strategiska rättsprocesser för att hindra offentlig debatt innebär (eng. SLAPP), har några medlemsstater börjat diskutera eller överväger att införa förfarande­mässiga garantier och/eller att se över sina lagar mot förtal. Den ökade förekomsten av strategiska rättsprocesser för att hindra offentlig debatt och kombinationen av brottmålsförfaranden och civilrättsliga förfaranden som rör förtal ger dock upphov till farhågor.

Andra institutionella frågor som rör kontroller och motvikter

Kommissionen konstaterar att modellen för systemet med kontroller och motvikter kan variera mellan medlemsstaterna enligt deras respektive rättsliga och konstitutionella traditioner men understryker att alla medlemsstater måste ha ett sådant system för att respektera rättsstatsprincipen och de demokratiska normerna.

I linje med den trend som noterades i 2020 och 2021 års rapporter om rättsstatsprincipen har ett antal medlemsstater fortsatt att förbättra kvaliteten på sina lagstiftningsprocesser. Kommissionen framhåller att förbättringar av berörda aktörers deltagande, även civilsamhällesorganisationers, kan bidra till förbättrad kvalitet på lagstiftningen och insynen i lagstiftningsprocessen. Avsaknaden av en formell ram för samråd med berörda parter i ett flertal medlemsstater eller bristande tillämpning av sådana ramar ger fortsatt upphov till farhågor.

Till följd av utmaningarna när pandemin återigen förvärrades under hösten och vintern 2021 fortsatte en del medlemsstater att tillämpa undantagstillstånd. De flesta medlemsstater avskaffade dock gradvis sådana åtgärder och de relaterade begränsningarna av de grundläggande rättigheterna. Ett antal medlemsstater drar nu lärdomar från denna erfarenhet och uppdaterar i vissa fall sina rättsliga ramar för att förbättra beredskapen inför framtida kriser. I vissa medlemsstater har befogenheter i nödlägen fortsatt att tillämpas utanför ramen för pandemin som en följd av invasionen i Ukraina.

Kommissionen framhåller att författningsdomstolar spelar en viktig roll i systemet för kontroller och motvikter och att de har fortsatt att göra det under pandemin. Författningsdomstolarna har också granskat andra viktiga områden som t.ex. val. I några medlemsstater har vissa beslut som fattats av författnings­domstolarna gett upphov till frågor om unionsrättens företräde.

Nationella människorättsorganisationer, ombudsmän, jämställdhetsorgan och andra oberoende myndigheter har fortsatt att fylla sin funktion i de nationella systemen för kontroller och motvikter. I vissa medlemsstater har sådana myndigheters ställning stärkts ytterligare. Kommissionen framhåller behovet av strukturella garantier för dessa institutioners oberoende och tillräckliga resurser för att de ska kunna arbeta effektivt, och konstaterar att många av dem fortfarande möter utmaningar.

Kommissionen anför att resultatet av genomförandet av grundläggande domar från Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna är en viktig indikator på hur rättsstatsprincipen fungerar i ett land. Landskapitlen innehåller därför för första gången systematiska indikatorer för genomförandet av sådana domar i samtliga medlemsstater. Resultaten varierar mellan medlems­staterna, men totalt sett har omkring 40 procent av de grundläggande domarna som rör medlemsstaterna inte genomförts.

Kommissionen lämnar även synpunkter på användningen av spionprogram, en fråga som blivit alltmer aktuell eftersom den är kopplad till nationell säkerhet. Enligt rättsstatsprincipen ska användningen av sådana verktyg fullständigt respektera EU-rätten, inklusive grundläggande rättigheter som skydd av personuppgifter, journalisters säkerhet och yttrandefrihet. Kommissionens bedömning är att det krävs robusta institutionella kontroller och motvikter för att garantera de statliga organens funktion och samarbete och ömsesidig kontroll så att befogenheter utövas av en statlig myndighet under granskning av andra.

Kommissionen noterar att flera medlemsstater vidtar åtgärder för att förbättra situationen för civilsamhällesorganisationer. I majoriteten av medlemsstaterna finns det en möjliggörande och stödjande miljö för det civila samhället, och det civila samhällets utrymme anses fortfarande vara öppet. I vissa medlemsstater finns dock fortfarande utmaningar, och i några medlems­stater har systematiska begränsningar ytterligare försvårat civilsamhälles­organisationernas arbete.

Utveckling och åtgärder på EU-nivå

Dialog och uppföljning av rapporterna om rättsstatsprincipen

Kommissionen redogör i meddelandet för de diskussioner som förts inom EU:s institutioner om rättsstatsprincipen samt kommissionens dialog med myndigheter och berörda aktörer i medlemsstaterna och det civila samhället på EU-nivå.

Kommissionen framhåller bl.a. att medlemsstaterna har visat ett tydligt intresse av att dela med sig av utvecklingen och bästa praxis och bidra till att förebygga problem på ett inkluderande och konstruktivt sätt. Kommissionen värdesätter samarbetet med Europaparlamentet och anför att beslutet att inkludera rekommendationer i 2022 års rapport även är ett svar på en uppmaning från parlamentet. När det gäller dialogen med myndigheter och berörda aktörer i medlemsstaterna avser kommissionen att fortsätta stärka denna, även för att följa upp rekommendationerna. Kommissionen betonar betydelsen av det civila samhället som en viktig partner i utarbetandet av de årliga rapporterna om rättsstatsprincipen. Av meddelandet framgår också att kommissionen har ökat sina insatser för att stödja civilsamhälles­organisationer, särskilt små och lokala organisationer som möter särskilda begränsningar.

Internationellt samarbete

Kommissionen framhåller att rättsstatsprincipen är central för EU:s åtgärder på global nivå. Samarbetet med partner för att skydda och främja mänskliga rättigheter och stärka demokratier runt om i världen är prioriterat. Arbetet omfattar stärkt samarbete om rättsstatliga problem med internationella och regionala organisationer, bl.a. Europarådet och FN. Kommissionen avser att fortsätta sitt nära samarbete med dessa parter och ytterligare stärka det internationella samarbetet i arbetet med rättsstatsprincipen.

EU:s åtgärder för att upprätthålla rättsstatsprincipen

Den årliga rapporten kompletterar ett antal andra mekanismer och instrument på EU-nivå för att upprätthålla rättsstatsprincipen. I rapporten ger kommissionen en översikt av relevanta åtgärder och mekanismer.

Kommissionen anför att EU-domstolens rättspraxis om rättsstatsprincipen har befästs ytterligare när den tagit ställning till flera begäranden om förhandsavgöranden från nationella domstolar. EU-domstolen har vidare fortsatt att granska de överträdelse­ärenden som kommissionen har väckt talan om inför domstolen. Kommissionen uppger att den har fortsatt att utöva sin roll som EU-fördragens väktare genom att vid behov inleda överträdelse­förfaranden för att hantera överträdelser av rättsstatsprincipen.

Respekten för rättsstatsprincipen är även fortsättningsvis en grundläggande förutsättning för en lämplig förvaltning av EU:s medel. En relaterad ram för skydd av ett antal EU-fonder är förordningen om gemensamma bestämmelser,[13] som trädde i kraft den 1 juli 2021, enligt vilken medlemsstaterna ska införa effektiva mekanismer för att säkerställa att de program som stöds överensstämmer med de rättigheter och principer som anges i stadgan om de grundläggande rättigheterna.

Vidare framgår att ett antal frågor med anknytning till rättsstatsprincipen, bl.a. rättssystemets effektivitet, kampen mot korruption och lagstiftnings­processens kvalitet och graden av delaktighet i denna, även ingår i den europeiska planeringsterminen[14]. För att hantera landsspecifika rekommendationer inom ramen för planeringsterminen har en överens­kommelse om konkreta delmål nåtts med flera medlemsstater inom ramen för de nationella återhämtningsplanerna enligt faciliteten för återhämtning och resiliens. I den europeiska planeringsterminens vårpaket 2022 lade kommissionen fram förslag på ytterligare rekommendationer för rådet i fråga om två medlemsstater.

Slutsatser och kommande åtgärder

Kommissionen anför att årets rapport visar att många medlemsstater har genomfört viktiga rättsreformer för att ta itu med utmaningar som identifierats i tidigare rapporter. Samtidigt är kommissionens bedömning att allvarliga farhågor kvarstår i vissa medlemsstater. I nästa upplaga av rapporten kommer kommissionen att följa upp utvecklingen och bedöma genomförandet av rekommendationerna.

Kommissionen uppmanar rådet och Europaparlamentet att fortsätta med sina allmänna och landsspecifika diskussioner på grundval av rapporten, och även utnyttja rekommendationerna för att titta närmare på det konkreta genomförandet. Kommissionen välkomnar även fortsatta diskussioner på nationell nivå, med deltagande av nationella parlament, civilsamhället och andra viktiga aktörer. Även diskussioner på EU-nivå med ökat deltagande från allmänhetens sida är välkommet. Avslutningsvis uppmanar kommissionen medlemsstaterna att på ett ändamålsenligt sätt ta itu med de utmaningar som identifieras i rapporten, vilket också är något som kommissionen anger att den kan vara behjälplig i.

Rekommendationer till Sverige

I landskapitlet om situationen i Sverige konstaterar kommissionen bl.a. att en parlamentariskt sammansatt kommitté sedan 2020 har utrett hur det svenska domstolsväsendets oberoende kan stärkas, och att den förväntas lämna sitt betänkande i februari 2023[15]. Trots att antalet förvaltningsrättsliga mål fortsätter att öka är kommissionens bedömning att Sveriges domstolsväsende är effektivt.

I fråga om korruption konstaterar kommissionen att den upplevda korruptionen i Sverige, i likhet med tidigare år, är bland de lägsta i EU. Kommissionen noterar att vissa lagbestämmelser mot korruption håller på att ses över. Infiltration av organiserad brottslighet i offentlig förvaltning och den lagliga ekonomin lyfts fram som ett orosmoment. Vidare har karantänsregler för personer på ledande befattningar i staten på det hela taget begränsad omfattning enligt kommissionens bedömning. Kommissionen noterar att regeringen inledde en utredning av dessa regler i juni 2022 och att den förväntas slutföras senast i augusti 2023. Därtill konstaterar kommissionen att lobbningsverksamheten fortfarande är oreglerad. Mutbrott utomlands fortsätter enligt kommissionen att vara ett problemområde med endast måttlig nivå av lagföring och slutliga domar, och det finns brister i den rättsliga definitionen av fenomenet.

I fråga om mediefrihet och mediepluralism är kommissionens bedömning att Sverige har ett starkt rättsligt ramverk för att garantera dessa. Kommissionen konstaterar samtidigt att det inte finns någon mediespecifik lagstiftning om öppenhet i fråga om medieägandet, men noterar att regeringen föreslagit ändringar i radio- och tv-lagen i syfte att öka öppenheten. Svenska journalister sägs ha några av de mest gynnsamma arbetsvillkoren i världen. Kommissionen konstaterar dock att trakasserier av journalister på nätet ökar och noterar att det pågår ett arbete för att ytterligare stärka skyddet.

Kommissionen noterar att det pågår en översyn av ramverket för civilsamhällets organisationer, och särskilt organisationernas finansiering. Enligt kommissionen har översynen på det hela taget tagits emot väl, men berörda parter har uttryckt vissa farhågor om eventuella begränsningar som skulle kunna påverka civilsamhällets engagemang.

I en bilaga till meddelandet lämnar kommissionen mot bakgrund av sina iakttagelser följande fyra rekommenda­tioner till Sverige:

•       Kommittén som utreder ett förstärkt skydd för demokratin och rätts­väsendets oberoende bör fortsätta sitt arbete, med beaktande av europeiska normer för rättsväsendets oberoende.

•       Omfattningen, effekterna och genomförandet av karantänsregler för personer på ledande befattningar i staten bör utvärderas.

•       Kampen mot mutor i utlandet bör intensifieras, bl.a. genom att befintliga rättsliga definitioner ändras och att förbättringar sker vad gäller åtal och slutliga domar.

•       De pågående reformerna av den rättsliga ramen för civilsamhälles­organisationers finansiering och verksamhet bör utformas så att de inte otillbörligt påverkar engagemanget i det civila samhället.

Tidigare riksdagsbehandling

Våren 2019 granskade (utl. 2018/19:KU37) utskottet kommissionens meddelande om att ytterligare stärka rättsstatsprincipen inom EU (COM(2019) 163). I sitt ställningstagande välkomnade utskottet kommissionens initiativ till en diskussion om hur man kan förbättra de verktyg som finns till förfogande för EU:s institutioner för att skydda unionens grundläggande värden, däribland respekten för rättsstaten. Utskottet framhöll att det är av stor vikt att de verktyg som finns till förfogande används och att nya kan bidra till att stärka tillämpningen av rättsstatsprincipen inom unionen. Utskottet såg med oro på utvecklingen inom rättsstatsområdet och uttalade att EU:s grundläggande värden inte är förhandlingsbara samt att en bredare diskussion var angelägen.

Utskottet granskade våren 2021 (utl. 2020/21:KU14) kommissionens meddelande om 2020 års rapport om rättsstatsprincipen (COM(2020) 580). I sitt ställningstagande framhöll utskottet följande:

Våren 2019 välkomnade konstitutionsutskottet kommissionens initiativ till en diskussion om hur man kan förbättra de verktyg som finns till förfogande för EU:s institutioner för att skydda unionens grundläggande värden, däribland respekten för rättsstaten. Den europeiska rättsstats­mekanismen utgör ett nytt verktyg som kompletterar andra EU-instrument. Den årliga granskningsmodellen syftar till att främja skyddet av rättsstaten och förebygga att rättsstatliga problem uppstår eller förvärras.

I sin första årliga rättsstatsrapport ger kommissionen exempel på positiva trender inom rättsstatsområdet inom EU, men också på allvarliga utmaningar. Utskottet vill återigen understryka vikten av respekten för grundläggande rättigheter och rättsstaten, vilka är fundament i en demokrati och centrala för samarbetet inom unionen. Utskottet välkomnar därför rapporten och bedömer att en årlig granskning och fortlöpande diskussion nationellt och inom EU kan bidra till att öka respekten för rättsstaten.

Covid-19-pandemin innebär stora utmaningar för samhället. Beslut har fattats som inneburit begränsningar av fri- och rättigheter, t.ex. rörelse­friheten och mötesfriheten, och som påverkat konstitutionella kontroller och motvikter. Utskottet vill framhålla vikten av att de åtgärder som vidtagits under pandemin fortsatt följs upp och utvärderas.

I likhet med regeringen välkomnar utskottet den nya förordningen med skydd av unionsbudgeten vid överträdelser av rättsstatens principer.

I yttranden till utrikesutskottet om kommissionens arbetsprogram har konstitutions­­utskottet vid flera tillfällen uttalat att det värdesätter kommissionens arbete med att stärka och försvara rättsstatsprincipen och framhållit vikten av att kommissionen fortsätter detta arbete (yttr. 2019/20:KU6y och yttr. 2021/22:KU4y). I yttrandet över arbetsprogrammet för 2021 framhöll utskottet att det sätter stort värde på kommissionens nya satsning på demokratin i Europa. Utskottet välkomnade åtgärder för att förbättra våra demokratiers motståndskraft mot yttre påverkan, däribland åtgärder som syftar till att motverka desinformation och hot om extern inblandning i valet till Europaparlamentet samt för att stödja fria och oberoende medier (yttr. 2020/21:KU3y). Även i yttrandet över arbets­programmet för 2022 uttalade utskottet att det sätter stort värde på kommissionens satsning på demokratin i Europa. Därtill framhöll utskottet det angelägna i att värna mediernas frihet, oberoende och mångfald (yttr. 2021/22:KU4y).

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill återigen understryka vikten av respekten för grundläggande rättigheter och rättsstaten, vilka är fundament i en demokrati och centrala för samarbetet inom unionen. Utskottet delar kommissionens uppfattning att det gemensamma ansvaret, som delas av medlemsstaterna och EU-institutionerna, att skydda och upprätthålla de demokratiska institutionerna och värdena har blivit ännu viktigare som en följd av pandemins prövningar och Rysslands oprovocerade, olagliga och oförsvarliga angrepp mot Ukraina och dess folk.

Utskottet ser positivt på att kommissionen tar fasta på att den har en särskild roll för att förverkliga det gemensamma ansvaret genom att dels driva på förändringar och leda samarbeten, dels framhålla och agera mot misslyckanden. Utskottet värdesätter kommissionens arbete med att stärka och försvara rättsstats­principen.

I samband med att utskottet granskade kommissionens första rapport om rättsstatsprincipen våren 2021 uttalade utskottet att dess bedömning var att en årlig granskning och fortlöpande diskussion nationellt och inom EU kan bidra till att öka respekten för rättsstaten. Utskottet vidhåller den uppfattningen och välkomnar den tredje upplagan av rapporten som enligt utskottet utvecklats och blivit bättre, inte minst som ett resultat av att den innehåller landsspecifika rekommendationer. Kommissionens rapport visar att det finns problem på rättsstatsområdet i flera av EU:s medlemsstater, vilket ger anledning till oro och också tydliggör behovet av att upprätthålla dialogen och kontinuerligt arbeta för att stärka respekten för rättsstatens principer i hela EU.

Utskottet noterar att de tre nästkommande ordförandeskapen i EU har åtagit sig att fortsätta arbetet med den europeiska rättsstats­mekanismen och konstaterar att demokratiska värden och rättsstatsprincipen är en av det svenska ordförandeskapets huvud­prioriteringar. Att värna och stärka demokratin och rättsstatsprincipen står också på dagordningen när riksdagen i juni 2023 bjuder in till temakonferens under det svenska ordförandeskapet.

Utskottet anser att det är angelägna frågor som tas upp i kommissionens iakttagelser och rekommendationer till Sverige. 2020 års grundlags­kommitté, som utreder ett förstärkt skydd för demokratin och rättsväsendets oberoende, ska redovisa sina slutsatser senast den 31 mars 2023. Domstolarnas oberoende är avgörande i en rättsstat, och utskottet kommer att ta del av kommitténs slutsatser och förslag med stort intresse. Utskottet vill vidare särskilt understryka betydelsen av att förebygga och motverka korruption och otillåten påverkan. Att medborgarna har ett högt förtroende för de politiska processerna, de beslutande organen och den offentliga förvaltningen är centralt för demokratin.

 

 

 

 

Bilaga

Förteckning över granskade dokument

Kommissionens meddelande 2022 års rapport om rättsstatsprincipen – Situationen i fråga om rättsstatsprincipen i EU (COM(2022) 500).