HA01KU20: Granskningsbetänkande

nästkommande riksmöte.

Vissa resultat av granskningen

Vissa frågor om regeringens förhållande till riksdagen

Utskottet har granskat regeringens samråd med EU-nämnden om TEN-T- kartor. Kartorna utgjorde en bilaga till en förordning men bilagan fanns inte med i det underlag som översändes till EU-nämnden och den var därmed inte heller föremål för samråd. Utskottet konstaterar att det är regeringen som beslutar vilka infrastrukturprojekt som ska genomföras. Av granskningen har vidare framkommit att tidigare uppdateringar av kartbilagor inte heller har varit föremål för samråd med EU-nämnden. Vidare sker det inte någon förhandling om kartbilagan i rådsstrukturen även om den formellt är föremål för behandling i rådet. Utskottet pekar på möjligheten för statsråd och EU- nämnd att under samrådet gemensamt uppmärksamma och klargöra varför delar av ett dokument som ska behandlas av rådet inte finns med i den version som översänds till nämnden. Granskningen ger dock inte anledning till något uttalande av utskottet.

En annan granskning gäller regeringens samråd med EU-nämnden om plattformsdirektivet. Den kommenterade dagordning som översändes av regeringen till EU-nämnden på måndagen inför samrådet på fredagen samma vecka innehöll inte något förslag till ståndpunkt, och något rådsdokument med förslag till allmän riktlinje fanns inte tillgängligt. Inte heller under torsdagen fanns det något rådsdokument tillgängligt. Arbetsmarknadsdepartementet överlämnade då ett dokument från rådssekretariatet till Coreper, som departementet hade haft tillgång till sedan slutet av veckan innan, och en reviderad kommenterad dagordning som innehöll regeringens ståndpunkt. En förutsättning för att ett samråd mellan regeringen och EU-nämnden ska bli meningsfullt är enligt utskottet att EU-nämnden får ett så fullständigt skriftligt underlag som möjligt och att det överlämnas så fort som det är praktiskt möjligt. Det är angeläget att det finns utrymme för partierna att internt diskutera och förankra en välgrundad ståndpunkt. Samtidigt kan man inte bortse från att EU:s beslutsprocess sätter ramen för samrådet mellan regeringen och EU-nämnden, och regeringen råder inte över beslutsprocessen inom EU eller hur förhandlingarna förs. Att statsrådet i den uppkomna situationen avvaktade rådsdokumentet med förslag till allmän riktlinje måste bedömas mot den bakgrunden, och enligt utskottet tycks det inte ha funnits någon annan ambition än att förse EU-nämnden med ett så aktuellt underlag som möjligt inför samrådet. Utskottet konstaterar att det översända underlaget svårligen medgav ett meningsfullt samråd. Regeringen har alltid ett informationsövertag om vad som sker i förhandlingarna inom EU och den har därför ett ansvar för att förse EU-nämnden med det underlag som krävs. EU- nämnden måste kunna ha förtroende för att regeringen lever upp till detta

2

ansvar. I situationer som den nu aktuella kan det finnas skäl för regeringen att uppdatera EU-nämnden med information om ärendets status. Utskottet understryker vikten av dialog mellan regeringen och EU-nämnden så att EU- nämndens behov av information så långt som möjligt kan tillgodoses.

Regeringens samråd med EU-nämnden om EU:s årsbudget för 2023 har också granskats av utskottet. Vid omröstningen om årsbudgeten i rådet lade regeringen ned sin röst eftersom överenskommelsen mellan rådet och Europaparlamentet innebar en ökning jämfört med det ursprungliga förslaget, medan regeringens ståndpunkt var att den skulle verka för en effektiv och återhållsam budgetpolitik inom EU. Utskottet noterar att frågan om hur regeringen skulle ställa sig vid en omröstning i rådet inte uttryckligen angavs i ståndpunkten eller kom till uttryck vid samrådet med EU-nämnden. En förutsättning för ett väl fungerande samråd mellan riksdagen och regeringen är att eventuella oklarheter klaras ut, och att så sker är en angelägenhet för både EU-nämnden och regeringen. Sett till läget i förhandlingarna och Sveriges agerande i rådet vid tidigare beslut om årsbudgeten hade det tett sig naturligt om regeringen och EU-nämnden gemensamt vid samrådet sett till att även ta upp hur Sverige skulle lägga sin röst i rådet utifrån hur förhandlingarna föll ut, alternativt kommit överens om att regeringen skulle återkomma i frågan i samband med det skriftliga samrådet före rådsmötet. Från formell synpunkt ger dock inte granskningen anledning till något uttalande av utskottet.

Utskottet har också granskat skolministerns agerande vid riksdagens frågestund. I granskningen har framkommit att det inte låg någon rättslig bedömning bakom skolministerns svar vid frågestunden om att hon inte fick svara på vissa frågor på grund av att hon var anmäld till konstitutionsutskottet. Senare under frågestunden svarade hon också på frågor från riksdagens ledamöter om bl.a. vinstuttag och en ny friskolelag. Utskottet framhåller att en anmälan till konstitutionsutskottet inte kan anses innebära att statsråd är förhindrade att svara på frågor om regeringens politik.

Handläggning av vissa regeringsärenden

Utskottet har granskat avvecklingen av investeringsstödet för hyres- och studentbostäder. Stödet är reglerat i en förordning och i den anges att stöd lämnas i mån av tillgång på medel. En förutsättning för att stödet ska kunna betalas ut är att riksdagen anvisar medel för ändamålet. Utskottet noterar att initiativet för att avveckla investeringsstödet har tagits av civilutskottet och att riksdagen därefter genom budgetbeslut har fortsatt att avveckla investeringsstödet. Utskottet granskar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning och gör således ingen bedömning av dessa beslut.

Avvecklingen av klimatbonusen har också granskats av utskottet. Även det stödet är reglerat i en förordning i vilken det anges att stöd lämnas i mån av tillgång på medel, och att riksdagen anvisar medel för ändamålet är en förutsättning för att stödet ska kunna betalas ut. I budgetpropositionen för 2023 angav regeringen att klimatbonusen skulle avvecklas och föreslog att medel

3

4

avser den formella sidan av ärendets hantering, har inte framkommit något som utskottet finner skäl att anmärka på.

I granskningen om regeringens beredning av lagförslag om sekretess i ärenden om elstöd anser utskottet att det inte kan uteslutas att beredningen av den första av de två promemoriorna med lagförslagen hade kunnat inledas tidigare än vad som nu gjordes. Ett tidigareläggande av arbetet med promemorian hade till viss del kunnat begränsa behovet av brådskande beredning. Utskottet konstaterar att tidsfristerna för remissinstanserna och Lagrådet var mycket korta givet lagförslagens innebörd och komplexitet. Även om beredningen givet det föreslagna ikraftträdandedatumet hade behövt avvika kraftigt från gängse beredningsrutiner skulle bara några extra dagar innebära en markant skillnad för såväl remissinstanserna och Lagrådet som det interna arbetet i Regeringskansliet med att behandla yttrandena över förslagen. I sitt ställningstagande konstaterar utskottet också att den korta tidsramen även medförde att förutsättningarna för riksdagens behandling av propositionen påverkades genom förkortad motionstid och kort tid för beredning. Utskottet framhåller att det endast undantagsvis kan vara aktuellt att lägga fram lagförslag till riksdagen med så pass kort tid fram till ikraftträdandet som nu blev fallet.

Granskningen om avräkningar på det internationella biståndet ger inte anledning till något uttalande av utskottet.

Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning

Utskottet har granskat skolministerns hantering av sitt aktieinnehav i samband med tillträdet som statsråd. Hon avyttrade sina aktier i en skolkoncern kort efter det att nya statsråd anmälts för riksdagen. Efter tillträdet lämnade hon också uppdraget som styrelseledamot i skolkoncernen. Statsministern var informerad om hennes aktieinnehav och styrelsepost i skolkoncernen innan han förordnade henne som statsråd. Utskottet har inga invändningar mot det sätt på vilket skolministern hanterade sina engagemang i skolkoncernen i samband med tillträdet.

Vidare har utskottet granskat energi- och näringsministerns uttalande om ett järn- och stålprojekt. Uttalandet gjordes som svar på en av flera frågor från en journalist. Med undantag för en fråga handlade hela intervjun om behoven av omställning och ökad energiproduktion generellt. Utskottet påminner om vikten av återhållsamhet när det gäller uttalanden om sådana fall som prövas eller kommer att prövas av en myndighet. Sett i sitt sammanhang kan det aktuella uttalandet inte anses ta sikte på en möjlig kommande prövning eller i övrigt ses som ett försök att påverka en sådan.

En annan granskning gäller den dåvarande klimat- och miljöministerns uttalande om möjligheterna till ny kärnkraft, som gjordes i svaret på en interpellation. Utskottet framhåller att det är en självklar utgångspunkt att statsråds uttalanden ska vara korrekta. Det gäller inte minst svaret på en interpellation som är ett led i riksdagens kontrollmakt, och till skillnad från

5

6

kommit att avse om ett uttalande har varit korrekt i sak eller inte. Över tid har denna typ av anmälningar fått en omfattning som lett till att utskottet finner anledning att se över sin hantering av dem framöver. Enligt utskottet bör granskning av statsråds uttalanden avgränsas till fall där det kan ställas konstitutionellt berättigade krav på uttalandena, t.ex. uttalanden i samband med svar på frågor från riksdagens ledamöter inom ramen för kontrollmakten eller när det rör sig om uttalanden som gjorts enkom för att informera i en viss fråga varvid krav på saklighet och korrekthet gör sig gällande. Många uttalanden är dock av ett slag som faller utanför en sådan avgränsning. Det rör sig om uttalanden som mer har karaktären av inlägg i en specifik eller fortgående politisk debatt mellan partierna. Förekomsten av fri och öppen debatt är av grundläggande betydelse i en demokrati. Inlägg som görs kan ofta vara tillspetsade och polemiska och bör så kunna vara, men de förutsätts också vara korrekta i sak. Statsråd och förtroendevalda på ledande positioner har här ett stort ansvar för hur debatten förs. Medvetet felaktiga och osanna uttalanden omöjliggör inte bara en seriös politisk debatt utan inverkar också negativt på åsiktsbildningen i samhället och leder i förlängningen till en försvagning av vår demokrati. Det är dock utskottets uppfattning att uttalanden som har karaktären av inlägg i en politisk debatt i första hand bör synas och granskas inom ramen för sådan debatt och i det offentliga samtalet, inte inom ramen för den konstitutionella granskning som ankommer på utskottet. Av detta skäl väljer utskottet att inte göra några bedömningar i ett antal granskningsärenden som tas upp i betänkandet.

7

2022/23:KU20

8

9

2022/23:KU20

Utskottets anmälan

Konstitutionsutskottet anmäler härmed för riksdagen resultatet av den granskning som redovisas i detta betänkande enligt 13 kap. 2 § regeringsformen.

Stockholm den 1 juni 2023

På konstitutionsutskottets vägnar

Ida Karkiainen

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Ida Karkiainen (S), Erik Ottoson (M), Matheus Enholm (SD), Hans Ekström (S), Fredrik Lindahl (SD), Mirja Räihä (S), Ulrik Nilsson (M), Per-Arne Håkansson (S), Malin Danielsson (L), Susanne Nordström (M), Jessica Wetterling (V), Gudrun Brunegård (KD), Malin Björk (C), Lars Engsund (M), Jan Riise (MP), Lars Johnsson (M) och Peter Hedberg (S).

Ida Karkiainen (S) har inte deltagit i behandlingen av avsnitten 2.1, 2.2, 3.3 och 3.7. Patrik Björck (S) har deltagit i besluten i dessa avsnitt.

10

2022/23:KU20

1 Vissa frågor om regeringens förhållande till riksdagen

1.1 Samråd med EU-nämnden om TEN-T-kartor

Ärendet

Anmälan

Ien anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1427-2022/23), bilaga A1.1.1, begärs en granskning av infrastruktur- och bostadsminister Andreas Carlsons underlåtenhet att samråda med EU-nämnden och trafikutskottet när det gäller strukna sträckor för stambanor i s.k. TEN-T-kartor.1

I anmälan framhålls följande. Den 29 november 2022 lämnade infrastruktur- och bostadsministern information till trafikutskottet inför rådsmötet med EU:s transportministrar den 5 december 2022. I handlingarna till utskottsmötet fanns ett utkast till en allmän ståndpunkt för TEN-T- förordningen. Utskottet informerades dock inte om regeringens intention att ändra bilagan med TEN-T-kartorna och ta bort sträckningen för nya stambanor. Detsamma gäller hanteringen i EU-nämnden. Inget nytt samråd aviserades med EU-nämnden och ingen information lämnades om den planerade ändringen av kartbilagan. Den svenska representanten ska i det förberedande organet Coreper I ha ändrat kartorna redan den 25 november.

Att regeringen plockat bort sträckorna från kartorna innebär att Sverige nu saknar möjlighet att söka upp till 30 procent medfinansiering från Fonden för ett sammanlänkat Europa (FSE) för utbyggnad av stambanor och ny järnväg på vissa sträckor. Regeringens beslut innebär att Sverige kan gå miste om medfinansiering i mångmiljarderklassen.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom Landsbygds- och infrastrukturdepartementet, bilaga A1.1.2–3, samt en utfrågning med infrastruktur- och bostadsminister Andreas Carlson, bilaga B2.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Regeringens informations- och samrådsskyldighet

Inför det svenska medlemskapet i EG konstaterade den s.k. Grundlagsutredningen inför EG att en viss försvagning av riksdagens ställning skulle

1TEN-T är en förkortning av det engelska uttrycket trans-European transport network.

11

komma att ske genom medlemskapet (SOU 1993:14 s. 103). Samtidigt borde dock enligt utredningen vissa andra förhållanden påpekas som inrymmer fortsatta möjligheter för riksdagen att spela en roll som ändå närmar sig den som förutsätts i regeringsformen. Utredningen ansåg att en särskild nämnd (EU-nämnden) borde inrättas för samråd mellan riksdagen och regeringen inför förhandlingar som ska inledas eller redan pågår i rådet samt att riksdagens utskott skulle ges goda möjligheter att följa och diskutera EU- samarbetet (SOU 1993:14, kap. 11). Det fanns enligt utredningen även anledning att räkna med att riksdagen på ett löpande sätt skulle komma att vara inkopplad, om så bara i en formellt rådgivande funktion, i många av de ärenden som den svenska regeringen är med om att besluta genom sina representanter i rådet.

I 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) föreskrivs att regeringen fortlöpande ska informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen (RO). Bestämmelsen ska markera den starka ställning som riksdagen har när det gäller dessa frågor (se Holmberg m.fl., Grundlagarna, [Juno version: 3A] kommentaren till 10 kap. 10 § RF).

Överläggningar i utskotten

Regeringen ska enligt 7 kap. 12 § RO överlägga med utskotten i de frågor om arbetet i Europeiska unionen som utskotten bestämmer.

Enligt förarbetena till bestämmelsen syftar överläggningarna till att stärka utskottens roll i riksdagens arbete med EU-frågor genom ett s.k. saksamråd på politisk nivå, där utskottets ledamöter ges möjlighet att framföra sina synpunkter. I förarbetena framhålls vidare att EU:s beslutsprocess utgör ramen för samrådet mellan regeringen och riksdagen. Eftersom diskussioner förs på lägre nivåer innan frågorna kommer upp på själva rådsmötet ansågs det att riksdagen också måste bevaka skedena före rådsmötena. Detta bör ske i utskotten, t.ex. genom överläggningar med företrädare för regeringen. Det ansågs också naturligt att frågor som visserligen kommer upp på rådsmötena men som inte är avsedda att tas till beslut behandlas i kontakterna mellan utskotten och regeringen och inte i EU-nämnden. Vidare framhölls följande (framst. 2005/06:RS3 s. 49):

Överläggningarna behöver tidsmässigt inte ske just inför rådsmötena. Den vanliga synpunkten att det är viktigt att riksdagen och utskotten kommer in tidigt i EU-processen talar snarare för att utskotten bör överlägga med regeringen innan frågorna kommer upp på ministerrådets dagordning. Redan när frågorna behandlas i rådets arbetsgrupper och i Coreper bör utskotten således ha överlagt med regeringen. Det är avgörande att utskotten identifierar viktiga frågor i ett tidigt skede av processen.

I författningskommentaren framfördes vidare att termen överlägga för utskotten anger en annan uppgift än EU-nämndens samråd. Som ett skäl till att det bör vara utskottens ansvar att bestämma vilka frågor som överläggningarna med regeringen ska gälla angavs att utskotten bättre än regeringen kan bedöma

12

till vilket utskott en fråga hör. Kommentaren klargör också att uttrycket ”frågor rörande arbetet i Europeiska unionen” syftar till att inte begränsa hanteringen till rådet och att markera att utskotten inte bör utgå från rådsarbetet (och t.ex. dagordningarna för rådets möten). Därmed kan regeringens kontakter med kommissionen vid sidan av rådsarbetet och arbetet i rådets olika förberedande organ inbegripas (framst. 2005/06:RS3 s. 165 f.).

Konstitutionsutskottet, som delade uppfattningen att ytterligare åtgärder måste vidtas för att stärka utskottens roll i riksdagens arbete med EU-frågor, fann förslaget vara väl avvägt i de delar som avsåg behandlingen av EU-frågor i utskotten (bet. 2005/06:KU21 s. 30).

Den parlamentariska EU-kommittén, som 2016 fick i uppdrag att utreda riksdagens arbete med EU-frågor, betonade att de kontakter riksdagen har med regeringen i EU-frågor i syfte att ge riksdagen inflytande över svenska ställningstaganden måste koncentreras till EU-processens tidiga skeden om dessa ställningstaganden också ska få genomslag inom EU. Centralt i dessa avseenden var enligt kommittén att via regeringen försöka påverka kommissionen i dess beredning av nya initiativ. Om svenska intressen tillmötesgås redan vid utformandet av de förslag som sedan utgör grunden för rådsförhandlingarna torde mycket enligt kommittén vara vunnet. Kontakter behöver dock tas även därefter för att fastställa svenska hållningar inför och under förhandlingarna om förslagen i rådet, genom överläggningar inför förhandlingarna i rådets förberedande organ och genom samråd inför rådsmöten (2017/18:URF1 s. 130).

EU-kommittén betonade utskottens ansvar för att följa arbetet i EU och att begära information och överläggning med regeringen. Samtidigt ansåg kommittén att regeringen bör känna ett stort ansvar för att skapa förutsättningar för att riksdagen involveras i EU-arbetet i ett tidigt stadium genom information och överläggningar. Regeringen har ett avsevärt informationsövertag i förhållande till riksdagen när det gäller det löpande EU- arbetet och särskilt i EU-beslutsprocessens tidiga skeden. Enligt 10 kap. 10 § RF ska regeringen fortlöpande informera riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i EU. Närmare bestämmelser om denna informationsskyldighet meddelas i riksdagsordningen (2017/18:URF1 s. 134).

Samråd med EU-nämnden

Regeringen ska vidare enligt 7 kap. 14 § RO underrätta EU-nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med EU-nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet.

I samband med beslutet 2006 att öka utskottens inflytande över EU- frågorna begränsades EU-nämndens uppgifter till de frågor på rådets dagordning där beslut ska fattas. Besluten kan avse en politisk överenskommelse eller antagandet av en rapport eller riktlinjer (framst. 2005/06:RS3 s. 50, bet. 2005/06:KU21 s. 30 f.).

13

14

riktlinje förväntades antas. Av den kommenterade dagordningen framgick att regeringen bedömde att Sverige skulle kunna godkänna den allmänna inriktningen.

Till rådsdokumentet med utkast till allmän riktlinje bifogades förslaget till förordning, dock inte några bilagor. När det gäller TEN-T är det i bilagorna som kartorna med sträckningen av de olika näten finns (se ovan).

Samråd med EU-nämnden

Av EU-nämndens kallelse och föredragningslista 2022/23:14 framgår att statsrådet Andreas Carlson vid nämndens sammanträde den 2 december 2022 skulle lämna information och samråda med EU-nämnden inför möte i Europeiska unionens råd för transport, telekommunikation och energi (TTE- rådet) den 5–6 december 2022.

Inför samrådet översändes samma handlingar som hade översänts inför informationen till trafikutskottet, dvs. den kommenterade dagordningen från Regeringskansliet (daterad den 28 november 2022) och rådsdokumentet (daterat den 21 november 2022) med utkast till allmän riktlinje (se ovan).

Av uppteckningarna från EU-nämndens sammanträde (2022/23:14 § 12) framgår att statsrådet anförde följande (anf. 298):

Kommissionens förslag till ny förordning för TEN-T presenterades den 15 december 2021, och på rådsmötet förväntas vi besluta om allmän riktlinje. TEN-T är ett viktigt instrument för att underlätta den inre marknaden och utveckla den europeiska transportinfrastrukturen på ett effektivt och hållbart sätt.

Jag är positiv till att det även fortsättningsvis kommer att vara tydligt att det är medlemsstaterna som ansvarar för att ta fram nationella transport- och infrastrukturplaner utifrån nationella mål med prioriteringar och finansieringsmöjligheter samt med utgångspunkten att samtidigt bidra till utvecklingen av TEN-T. Det är samtidigt viktigt att vi underlättar för gränsöverskridande trafik genom att ha gemensamma standarder i infrastrukturen och harmoniserade regelverk.

Regeringen bedömer att Sverige kan godkänna förslaget till allmän riktlinje.

Statsrådet anförde vidare följande (anf. 303):

Jag vill upplysa EU-nämnden om att den information som jag har givit här är samma information som den jag gav i trafikutskottet och som har varit tillgänglig i trafikutskottet. Regeringen bedömer också att den går i linje med den redan överlagda ståndpunkten. Detta är någonting som har varit viktigt för Sverige utifrån vår geografi. Vi är ett glesbefolkat land med långa avstånd, och det är viktigt att ha den aspekten med sig när det kommer till frågan om standardkrav.

Ordföranden konstaterade att det fanns en avvikande ståndpunkt från Miljöpartiet eftersom man ansåg att den allmänna hållningen var för svag och ville ha en mer ambitiös inriktning. I övrigt konstaterade ordföranden att det fanns stöd för regeringens redovisade ståndpunkt.

15

Återrapport från TTE-mötet

Den 12 december 2022 inkom till Riksdagsförvaltningen (EU-samordningen) en skriftlig återrapport från Infrastrukturdepartementet. Av återrapporten med rubriken Rapport från rådsmöte med EU:s transportministrar TTE (transport) den 5 december 2022 framgår följande under punkt 3 Översyn av förordningen om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet (TEN-T):

Kommissionen (kommissionär Adina Valean) tackade de franska och tjeckiska ordförandeskapen för deras arbete och menade att texten var en bra utgångspunkt inför diskussioner med Europaparlamentet. Hållbarhetsaspekterna, interoperabilitet, multimodalitet och pålitlig tillgänglighet lyftes särskilt. Kommissionen menade att man hade visat maximal flexibilitet och varnade för ytterligare urvattnande av texten.

Samtliga medlemsstater tog ordet. Många medlemsstater, däribland Sverige, framförde att texten var välbalanserad utifrån ambition, krav och flexibilitet. Flera tog upp vikten av finansiering och välkomnade särskilt att nätverket utökats till Ukraina och Moldavien. Några medlemsstater välkomnade texterna om synergier mellan hamnar och energihubbar. Ett antal medlemsstater framförde olika medskick inför de fortsatta förhandlingarna och flera lyfte särskilt önskemål kring kartorna eller kommenterade dessa.

Rådet antog förslag till allmän riktlinje.

Uppgifter i medierna

I en artikel i Dagens Nyheter den 26 januari 2023 med rubriken Regeringen bad EU ändra tågkartor – missar chans till miljarder i stöd anförs att regeringen har bett EU att ändra i kartorna över var snabbtåg ska byggas.

Enligt Dagens Nyheter kommer EU under de närmaste åren att fördela 200 miljarder i stöd till moderniserade spår, men kartändringen innebär att Sverige mister möjligheter till tiotals miljarder i bidrag. Vilka planerade järnvägsspår som finns på de s.k. TEN-T-kartorna och vilka hastigheter som de planeras för är enligt Dagens Nyheter avgörande för möjligheterna att ta del av de omkring 200 miljarder kronor som EU är på väg att fördela för att stödja övergången till renare, miljövänligare och smartare rörlighet. EU:s TEN-T-nät uppdateras regelbundet och i de kartor som Sverige tog in i förhandlingarna 2021 låg de då tänka nya stambanorna med, anpassade för hastigheter över 250 kilometer i timmen.

Enligt Dagens Nyheter kom dock nya instruktioner till ett möte med Coreper den 25 november 2022. De enda spår som nu fanns på Sveriges kartor, utöver befintliga som inte är berättigade till stöd, var Ostlänken och Norrbotniabanan. Ostlänken är markerad för hastigheter från 200 kilometer i timmen och Norrbotniabanan för upp till 160 kilometer i timmen.

Planering av höghastighetståg i Sverige

Våren 2021 beslutade riksdagen om en ekonomisk ram och en planeringsram med anledning av regeringens proposition Framtidens infrastruktur – hållbara

16

investeringar i hela Sverige (prop. 2020/21:151, bet. 2020/21:TU16, rskr. 2020/21:409). I propositionen gjorde regeringen bedömningen att utbyggnaden av nya stambanor för höghastighetståg skulle genomföras inom den ekonomiska ramen för utveckling av transportsystemet (s. 48).

I budgetpropositionen för 2023 anförde regeringen att den inte avsåg att fullfölja utbyggnaden av nya stambanor för höghastighetståg (prop. 2022/23:1 utg.omr. 22 s. 39).

Tidigare granskning

Våren 2015 granskade utskottet om den dåvarande statsministern och regeringen brustit i sin samrådsskyldighet med EU-nämnden i fråga om ett icke-officiellt, s.k. non-paper (bet. 2014/15:KU20 s. 13 f.). I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. följande:

Frågan om kommissionens prioriteringar för den kommande mandatperioden har inte stått på dagordningen eller diskuterats vid något möte i rådet eller Europeiska rådet. Någon skyldighet för regeringen att initiera ett samråd med EU-nämnden i frågan har inte förelegat. Samtidigt noterar utskottet att de sakfrågor som regeringen lyfte fram i sin ståndpunkt över kommissionens prioriteringar vid andra tillfällen hade varit föremål för samråd i EU-nämnden. Utskottet vill framhålla att ståndpunkter som inom EU förs fram av regeringen, t.ex. i form av ett s.k. non-paper, och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldighet ändå bör vara förenliga med vad som tidigare har förankrats i EU-nämnden. Det ankommer härvidlag på regeringen att under konstitutionellt ansvar bedöma behovet av ny förankring med riksdagen, t.ex. för att kunna bedöma hur olika ståndpunkter förhåller sig till varandra och för att prioritera mellan dem.

Våren 2017 gällde en granskning justitie- och migrationsministerns samråd med EU-nämnden om ett meddelande från kommissionen (bet. 2016/17:KU20 s. 30 f.). Utskottet anförde då bl.a. följande:

Denna granskning belyser frågor om regeringens informations- och samrådsskyldighet gentemot riksdagen, särskilt EU-nämnden, i EU-frågor. Regeringen är skyldig att underrätta EU-nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet.

Regeringen är således skyldig att samråda med EU-nämnden inför rådsmöten där beslut ska fattas. Det kan förekomma informella möten och diskussioner i samband med formella rådsmöten, t.ex. lunchdiskussioner med endast ministrarna närvarande. Inför dessa delar föreligger enligt riksdagsordningen ingen skyldighet för regeringen att samråda med EU- nämnden. I sammanhanget ska dock erinras om att konstitutionsutskottet har anfört att det faktum att ståndpunkter i aktuella EU-frågor förs fram vid sidan av formella möten inte innebär att bestämmelser som syftar till att riksdagen ska få ett aktivt och reellt inflytande saknar tillämpning. Utskottet har också framhållit att ståndpunkter som inom EU förs fram av regeringen och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldighet ändå bör vara förenliga med vad som tidigare har förankrats i EU-nämnden.

Utöver informella möten och diskussioner i samband med formella rådsmöten brukar det land som är ordförande i rådet under sina sex månader som ordförande anordna ett antal s.k. informella ministermöten, där inga formella bindande beslut fattas. Det finns inget krav i riksdags-

17

ordningen på samråd inför informella ministermöten, och normalt är det inte heller någon information eller något samråd i EU-nämnden inför informella ministermöten. Vad utskottet ovan anfört om att ståndpunkter som inom EU förs fram av regeringen och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldighet ändå bör vara förenliga med vad som tidigare har förankrats i EU-nämnden gäller också beträffande dessa möten.

Den informella lunchdiskussionen som justitie- och migrationsministern deltog i omfattas inte av samrådsskyldigheten. Granskningen i det aktuella ärendet visar enligt utskottets mening att de ståndpunkter som statsrådet förde fram var inom ramen för vad som hade förankrats i EU- nämnden.

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet begärt svar på bl.a. följande:

–Har regeringen under hösten 2022 tagit initiativ till ändringar i kartbilagan till förslaget till TEN-T-förordning? Om ja, önskas en redogörelse för när och hur initiativet till ändringar vidtogs och varför de inte har varit föremål för information, överläggning eller samråd med trafikutskottet och EU- nämnden.

–Har kartbilagan till förslaget till TEN-T-förordning tidigare varit föremål för information, överläggning eller samråd med trafikutskottet och EU- nämnden?

–En redogörelse önskas för hur regeringens agerande överensstämmer med regeringens informations- och samrådsskyldighet enligt regeringsformen och riksdagsordningen.

–Har regeringen fattat beslut om att Trafikverket ska avbryta planeringen av nya stambanor? Om ja, önskar utskottet ta del av regeringsbeslutet/- besluten.

Utskottet bad även om en redogörelse för hur processen med uppdateringar av TEN-T-kartorna går till och på vilket sätt frågor om ändringar av kartbilagorna kommer upp på rådets möten.

Som svar överlämnades den 28 februari 2023 och den 28 mars 2023 promemorior som har upprättats inom Landsbygds- och infrastrukturdepartementet (bilaga A1.1.2–3). Av svarspromemoriorna framgår följande.

Processen för att uppdatera kartorna

TEN-T-kartorna är en bilaga till förordningen om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet. Med utgångspunkt i kommissionens förordningsförslag har det förts informella dialoger mellan medlemsstaterna, kommissionen och ordförandeskapet om vilka sträckor och noder som varje medlemsstat vill inkludera i kartorna.

Kommissionen och ordförandeskapet bjöd vid två tillfällen under 2022 in medlemsstaterna till individuella möten. Vid dessa möten, som för Sveriges del skedde den 8 juni och den 21 september, framförde Sverige synpunkter på TEN-T-kartornas innehåll. Synpunkter lämnades också på Sveriges eget

18

initiativ senare under hösten 2022. Synpunkterna har speglat Sveriges nationella prioriteringar inom infrastrukturområdet, vilka i enlighet med den gällande ansvarsfördelningen mellan riksdagen och regeringen fastställs av regeringen.

Kommissionen och ordförandeskapet återkopplar till medlemsstaterna hur synpunkterna kommer att hanteras. Någon förhandling i meningen att medlemsstaterna kommenterar kommissionens och ordförandeskapets förslag samt reagerar på inspel från andra medlemsstater äger inte rum. I de fall en medlemsstat har önskat ta bort en sträcka eller nod från kartan har det, såvitt Landsbygds- och infrastrukturdepartementet kan överblicka, accepterats av kommissionen och ordförandeskapet utan närmare diskussion.

Eftersom kartorna är en del av förordningen har de formellt sett varit föremål för behandling inom ramen för rådsarbetsgruppen, Coreper och ministerrådet. Inte heller i dessa forum förhandlar man om kartorna. Som framgår av återrapporten från TTE-rådets möte den 5 december 2022 har det däremot förekommit att enskilda länder nämnt sträckningar och noder som är viktiga för dem. Processerna för att ta fram kartbilagan till den nya förordningen under våren och under hösten 2022 har i de avseenden som diskuterats ovan i stort inte skiljt sig från motsvarande process inför att 2013 års förordning beslutades.

Regeringens initiativ till ändringar av kartorna m.m.

Riksdagen beslutar om den ekonomiska ramen för åtgärder i den statliga transportinfrastrukturen och fördelningen mellan åtgärder för att utveckla transportsystemet respektive åtgärder för drift, underhåll och reinvesteringar. Utifrån den ram som riksdagen beslutat om är det regeringen som beslutar vilka infrastrukturprojekt som ska genomföras. Det sker normalt en gång per mandatperiod genom den nationella planen för transportinfrastruktur (planbeslutet).

I budgetpropositionen för 2023 angav regeringen att den inte avser att fullfölja utbyggnaden av nya stambanor för höghastighetståg som den förra regeringen tagit in i planbeslutet. Den 22 december 2022 gav regeringen Trafikverket i uppdrag att fr.o.m. den dagen avbryta planeringen för de s.k. centrala systemdelarna av de nya stambanorna mellan Linköping och Borås respektive Hässleholm via Jönköping samt analysera och utreda vissa delsträckor. Trafikverkets redovisning av uppdragen kommer att utgöra en del av underlaget när regeringen, i enlighet med den nya inriktningen, överväger ändringar i det gällande planbeslutet.

Regeringen tog initiativ till ändringar i kartbilagan under våren och hösten 2022. Under våren 2022 gällde ändringarna att hamnarna i Skellefteå, Piteå och Norvik skulle markeras i bilagan och därmed ingå i TEN-T, att orterna Luleå, Växjö och Karlstad skulle markeras som urbana noder samt att sträckorna Stockholm–Oslo och Trelleborg–norra Tyskland skulle ingå i stomnätskorridoren Skandinavien–Medelhavet. Regeringen meddelade i juni 2022 kommissionen och det dåvarande ordförandeskapet om dessa önskemål.

19

Under hösten 2022 gällde ändringarna att fler svenska orter skulle markeras i kartbilagan som urbana noder, återigen att sträckan Stockholm–Oslo skulle komma in i stomnätskorridoren Skandinavien–Medelhavet samt att de tidigare planerade nya stambanorna för höghastighetståg inte längre skulle ingå i TEN- T. Regeringen meddelade i november 2022 kommissionen och det dåvarande ordförandeskapet om dessa önskemål.

Information till eller samråd med riksdagen

Inget av initiativen till ändringar av kartbilagan har varit föremål för information, överläggning eller samråd med trafikutskottet eller EU-nämnden. En viktig funktion som kartbilagan har är att peka ut infrastrukturprojekt som medlemsstaterna åtar sig att färdigställa. Kartbilagan behöver därför spegla medlemsstatens prioriteringar på infrastrukturområdet. Som nämns är det regeringen som beslutar om enskilda infrastrukturprojekt i Sverige. Det centrala instrumentet i detta sammanhang är planbeslutet.

Mot denna bakgrund har riksdagen inte informerats vare sig när det gäller borttagandet av de nya stambanorna från kartbilagan eller när Sverige tidigare har agerat för att föra sträckor eller noder till kartbilagan.

Utfrågning med infrastruktur- och bostadsminister Andreas Carlson

Utskottet höll den 13 april 2023 en utfrågning med infrastruktur- och bostadsminister Andreas Carlson (bilaga B2). Vid utfrågningen framhöll ministern i huvudsak följande.

Regelverket om det transeuropeiska nätverket syftar till att fram till 2050 bygga upp ett tillförlitligt, sammanhängande och högkvalitativt europeiskt transportnät. Regelverket består av tre delar. För det första finns det tekniska krav och standardkrav på den infrastruktur som ingår i nätverket. För det andra finns bestämmelser som behandlar styrning och uppföljning av nätverket. För det tredje finns en bilaga med kartor och tabeller över vilka sträckor och noder som ingår i nätverket. Sammantaget innebär regelverket att de sträckor och noder som finns på kartorna ska vara utbyggda till en viss teknisk standard år 2030, 2040 eller 2050. Genom att en sträcka eller en nod finns med på kartan föreligger således en skyldighet för medlemsstaten att säkerställa att sträckan eller noden uppfyller de krav som ställs i TEN-T-förordningen.

Idet aktuella fallet med TEN-T-kartorna bör informations- och samrådsskyldigheten tolkas i ljuset av några särskilda omständigheter. För det första sker det inte några förhandlingar i meningen att medlemsstaterna kommenterar kommissionens och ordförandeskapets förslag eller reagerar på inspel från andra medlemsstater. För det andra bör kartorna spegla de nationella prioriteringarna på infrastrukturområdet, och dessa är huvudsakligen en fråga för regeringen. För det tredje har den nuvarande regeringen hanterat uppdateringarna i kartorna på samma sätt som den tidigare regeringen har gjort.

När det gäller de tre omständigheterna framhölls följande.

20

Kartorna uppdateras inom ramen för revideringar av förordningen. Som utgångspunkt för den nu aktuella revideringen lämnade kommissionen förslag till en helt ny förordning. Med utgångspunkt från förslaget har det förts informella dialoger mellan medlemsländerna, kommissionen och ordförandeskapet om vilka sträckor och noder som varje medlemsland vill inkludera i kartorna. Kommissionen och ordförandeskapet återkopplar till medlemsländerna hur deras synpunkter som har lämnats av dem kommer att hanteras. Någon förhandling i meningen att medlemsstaterna kommenterar kommissionens och ordförandeskapets förslag och reagerar på inspel från andra medlemsstater äger inte rum. I de fall en medlemsstat önskar ta bort en sträcka eller nod från kartan har det accepterats av kommissionen och ordförandeskapet utan närmare diskussion.

Kartorna bör spegla de nationella prioriteringarna på infrastrukturområdet som framgår av den nationella övergripande planen för transportinfrastrukturen som regeringen beslutat om. Normalt fattar regeringen beslut om en nationell plan en gång per mandatperiod. Till grund för planbeslutet ligger riksdagens beslut om de ekonomiska ramarna för åtgärder i den nationella transportinfrastrukturen. Det är regeringens mandat att besluta om vilka åtgärder som ska vidtas inom de ekonomiska ramar som riksdagen beslutar. Ett utpekande av en sträcka på kartorna innebär att medlemslandet åtar sig att färdigställa sträckan. Det är därför angeläget att de sträckor som pekas ut på kartorna speglar de nationella prioriteringarna. Alltsedan den nuvarande regeringen tillträdde har den varit tydlig med att den tidigare regeringens planer på att bygga nya stambanor för höghastighetståg inte ska fullföljas. Som en följd av den nuvarande regeringens prioritering var det naturligt att regeringen vände sig till kommissionen och det dåvarande ordförandeskapet och meddelade att sträckorna för de nya stambanorna, som den tidigare regeringen hade planerat för, skulle tas bort från kartorna.

Redan under våren och hösten 2022 tog den dåvarande regeringen initiativ till ändringar i den karta som ingick i kommissionens förslag, vilket skedde utan att regeringen informerade riksdagen. I linje med detta har även den nuvarande regeringen tagit initiativ för att revidera kartförslaget. Bland annat tog regeringen bort sträckorna för höghastighetståg som regeringen inte avser att genomföra. Härigenom undviks att Sverige i förhållande till EU åtar sig att färdigställa sträckor som inte är prioriterade. Den nuvarande regeringen har hanterat uppdateringarna i kartorna i enlighet med hur tidigare regeringar har hanterat sådana uppdateringar.

Inför mötena i trafikutskottet och EU-nämnden skickade regeringen utkastet till allmän riktlinje till dem. Som en bilaga till det utkastet fanns också ett utkast till förordningen. I artikel 2 i det utkastet nämns att det finns kartor bilagda till förordningen. Dessa kartor var dock inte med i det material som skickades till utskottet och EU-nämnden.

Vid TTE-rådets möte den 5 december 2022 förde enskilda medlemsstater fram för dem viktiga sträckningar och noder som de antingen ville ha inkluderade eller som de var tacksamma för att ha fått inkluderade. Det var

21

Utskottets ställningstagande

Inför informationen till trafikutskottet den 29 november 2022 och samrådet med EU-nämnden den 2 december 2022 överlämnade regeringen ett rådsdokument med utkast till allmän riktlinje om förslaget till förordning om unionens riktlinjer för utbyggnad av det transeuropeiska transportnätet. Till rådsdokumentet bifogades förslaget till förordning, däremot inte kartbilagan. Kartbilagan har därmed inte varit föremål för överläggning eller samråd med utskottet och EU-nämnden.

I granskningen har det framkommit att det har förts informella dialoger mellan medlemsstaterna, kommissionen och ordförandeskapet om vilka sträckor och noder som varje medlemsstat önskar inkludera i kartorna. Regeringen framförde synpunkter om Sveriges nationella prioriteringar bl.a. vid möten i juni och september 2022. Eftersom kartbilagan är en del av förslaget till förordning har den även formellt sett varit föremål för behandling i rådsarbetsgruppen, Coreper och rådet. Någon regelrätt förhandling om kartbilagan, i meningen att medlemsstaterna kommenterar kommissionens och ordförandeskapets förslag eller reagerar på inspel från andra medlemsstater, har dock inte ägt rum i rådsstrukturen.

Utskottet konstaterar inledningsvis att det är riksdagen som beslutar om den ekonomiska ramen för åtgärder i den statliga transportinfrastrukturen, medan det är regeringen som utifrån den av riksdagen beslutade ramen beslutar vilka infrastrukturprojekt som ska genomföras. Frågan om utbyggnad av stambanan, t.ex. för höghastighetståg, är således inte föremål för beslut av riksdagen. Utskottet kan också notera att regeringen vid tidpunkten för det aktuella samrådet hade aviserat för riksdagen i budgetpropositionen att den inte skulle fullfölja bygget av nya stambanor för höghastighetståg.

Av granskningen har vidare framkommit att inte heller tidigare uppdateringar av kartbilagor har varit föremål för överläggning och samråd med utskottet och EU-nämnden utan frågor om vilka sträckor och noder som varje medlemsstat vill inkludera i kartorna har, som framgått, varit föremål för informella dialoger. Även om kartbilagan formellt är föremål för behandling i rådet sker det alltså inte någon förhandling om den i rådsstrukturen.

I situationer som den aktuella vill utskottet peka på möjligheten för statsråd och EU-nämnd att under samrådet gemensamt uppmärksamma och klargöra

22

varför delar av ett dokument som ska behandlas av rådet inte finns med i den version som översänds till nämnden. Därigenom skulle kunna undvikas att det i efterhand uppstår frågor om samrådets omfattning. Vad som framkommit i granskningen ger dock inte anledning till något uttalande av utskottet.

1.2 Samråd med EU-nämnden om plattformsdirektivet

Ärendet

Anmälan

Ien anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1112-2022/23), bilaga A1.2.1, begärs en granskning av jämställdhets- och biträdande arbetsmarknadsminister Paulina Brandbergs samråd med riksdagen om direktivet om bättre arbetsvillkor för plattformsarbete.

I anmälan framhålls följande. När frågan om direktivet bereddes i arbetsmarknadsutskottet den 25 januari 2022 riktades kritik mot förslaget. Sedan dess har utskottet inte tagit del av några handlingar eller någon information i ärendet. Utskottet delgavs inte heller något underlag inför rådets beslut i december 2022 trots att det fanns nya positioner för utskottet att ta ställning till. Den 2 december 2022 behandlade EU-nämnden frågan om direktivet inför mötet med rådet för sysselsättning, socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor (Epsco) den 8 december 2022. Det fanns inte någon uppdaterad ståndpunkt att tillgå. När EU-nämnden till slut fick del av rådets förslag till allmän inriktning den 1 december 2022 kl. 15.42 framgick det att dokumentet var daterat den 25 november, dvs. en vecka tidigare. För att EU- nämnden och arbetsmarknadsutskottet ska kunna ta ställning till den allmänna inriktningen är det angeläget att utskottet och EU-nämnden delges information och underlag i god tid. I anmälan begärs en granskning av när regeringen tog emot rådets förslag till allmän inriktning och vad fördröjningen i information till riksdagen berodde på.

Underlag i granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Arbetsmarknadsdepartementet, bilaga A1.2.2, och en utfrågning med jämställdhets- och biträdande arbetsmarknadsminister Paulina Brandberg, bilaga B3.

23

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Regeringens informations- och samrådsskyldighet

Regeringen ska enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen (RO).

Överläggningar i utskotten

Regeringen ska enligt 7 kap. 12 § RO överlägga med utskotten i de frågor om arbetet i Europeiska unionen som utskotten bestämmer.

Enligt förarbetena till bestämmelsen syftar överläggningarna till att stärka utskottens roll i riksdagens arbete med EU-frågor genom ett s.k. saksamråd på politisk nivå, där utskottets ledamöter ges möjlighet att framföra sina synpunkter. I förarbetena framhålls vidare att EU:s beslutsprocess utgör ramen för samrådet mellan regeringen och riksdagen. Eftersom diskussioner förs på lägre nivåer innan frågorna kommer upp på själva rådsmötet ansågs det att riksdagen också måste bevaka skedena före rådsmötena. Detta bör ske i utskotten, t.ex. genom överläggningar med företrädare för regeringen. Det ansågs också naturligt att frågor som visserligen kommer upp på rådsmötena men som inte är avsedda att tas till beslut behandlas i kontakterna mellan utskotten och regeringen och inte i EU-nämnden. Vidare framhölls följande (framst. 2005/06:RS3 s. 49):

Överläggningarna behöver tidsmässigt inte ske just inför rådsmötena. Den vanliga synpunkten att det är viktigt att riksdagen och utskotten kommer in tidigt i EU-processen talar snarare för att utskotten bör överlägga med regeringen innan frågorna kommer upp på ministerrådets dagordning. Redan när frågorna behandlas i rådets arbetsgrupper och i Coreper bör utskotten således ha överlagt med regeringen. Det är avgörande att utskotten identifierar viktiga frågor i ett tidigt skede av processen.

Konstitutionsutskottet, som delade uppfattningen att ytterligare åtgärder måste vidtas för att stärka utskottens roll i riksdagens arbete med EU-frågor, fann förslaget vara väl avvägt i de delar som avsåg behandlingen av EU-frågor i utskotten (bet. 2005/06:KU21 s. 30).

Den parlamentariska EU-kommittén, som 2016 fick i uppdrag att utreda riksdagens arbete med EU-frågor, betonade att de kontakter riksdagen har med regeringen i EU-frågor i syfte att ge riksdagen inflytande över svenska ställningstaganden måste koncentreras till EU-processens tidiga skeden om dessa ställningstaganden också ska få genomslag inom EU. Centralt i dessa avseenden är enligt kommittén att via regeringen försöka påverka kommissionen i dess beredning av nya initiativ. Om svenska intressen tillmötesgås redan vid utformandet av de förslag som sedan utgör grunden för rådsförhandlingarna torde mycket enligt kommittén vara vunnet. Kontakter behöver dock tas även därefter för att fastställa svenska hållningar inför och

24

under förhandlingarna om förslagen i rådet, genom överläggningar inför förhandlingarna i rådets förberedande organ och samråd inför rådsmöten (2017/18:URF1 s. 130).

EU-kommittén framhöll vidare att den svenska inriktning som riksdagen och regeringen diskuterar med varandra i ett tidigt skede kan behöva vara preliminär och allmänt hållen för att sedan utvecklas och preciseras allteftersom arbetet fortskrider. EU-kommittén förutsatte att ett utskotts begäran om överläggning tillmötesgås skyndsamt och att regeringen förser utskotten med det underlag som behövs för att göra en överläggning meningsfull (2017/18:URF1 s. 130).

Kommittén påminde om och underströk konstitutionsutskottets uttalande om att det är en förutsättning för att utskotten ska kunna begära överläggning med regeringen att den noga beaktar behovet av att uppmärksamma utskotten på situationer när det kan finnas behov av att förankra ett politiskt viktigt nytt ställningstagande i riksdagen. Enligt kommittén måste detta förstås som ett krav på regeringen att uppmärksamma utskotten på de behov som regeringen ser för utskotten att begära överläggning. Regeringen måste också vara beredd att överlägga med utskotten när utskotten så bestämmer. Även om kommittén betonar beslutsprocessens tidiga skeden förtar detta inte kravet på regeringen att även uppmärksamma utskotten på överläggningsbehov i senare skeden av beslutsprocessen, t.ex. om nya ställningstaganden till följd av utvecklingen i rådsförhandlingarna eller i trepartsförhandlingar mellan rådet, Europaparlamentet och kommissionen inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Det måste enligt kommittén anses ligga i regeringens eget intresse att alltid uppmärksamma utskotten på behov av överläggningar i så god tid att det fortfarande finns utrymme för regeringen att agera så att ståndpunkter baserade på de ställningstaganden som görs av utskotten kan få genomslag i rådsförhandlingarna (2017/18:URF1 s. 135).

Samråd med EU-nämnden

Regeringen ska vidare enligt 7 kap. 14 § RO underrätta EU-nämnden om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med EU-nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet.

Regeringen samråder med EU-nämnden för att få stöd för den ståndpunkt som ska föras fram i rådet. Innan detta samråd äger rum bör, som nämnts, frågorna vara förankrade i det berörda utskottet (framst. 2005/06:RS3 s. 49). Det mandat regeringen får av EU-nämnden är inte formellt bindande. Konstitutionsutskottet har emellertid uttalat att innebörden av regeringens informations- och samrådsskyldighet med riksdagen i EU-frågor är att riksdagen härigenom får ett reellt inflytande när det gäller de svenska ståndpunkterna vid beslut i rådet. Man bör nämligen enligt utskottet kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad EU-nämnden har gett uttryck för i samrådet.

25

När det gäller underlaget till EU-nämnden inför ett samråd i EU-nämnden uttalade den parlamentariska Riksdagskommittén bl.a. att det åligger regeringen att presentera ett så fullgott underlag för nämnden att samrådet blir meningsfullt och att kommittén förutsätter att regeringen överlämnar det material som ska gå till nämnden så fort som det är praktiskt möjligt. Kommittén ansåg det angeläget att det finns utrymme för partierna att internt diskutera och förankra frågorna (förs. 2000/01:RS1 s. 134, bet. 2000/01:KU23, rskr. 2000/01:273–276).

Regeringskansliets riktlinjer för samråd

I Regeringskansliets riktlinjer för Beredning och riksdagsförankring av EU- frågor, EU-chefens riktlinjer 2022:1 (mars 2022), finns riktlinjer för samråd med EU-nämnden. Av riktlinjerna framgår bl.a. följande.

Muntligt samråd sker vid nämndens sammanträden som normalt äger rum på fredagar. Inför samråd har EU-nämnden fått skriftligt underlag och samrådet kan därför koncentreras till de avgörande frågeställningarna som ståndpunkter, förhandlingsläge och vad som har hänt i saken sedan det skriftliga materialet utformades.

Det skriftliga underlaget inför samråd sänds direkt från det ansvariga departementet till EU-nämndens kansli. Departementet ansvarar för att ett samlat underlag med en kommenterad dagordning anländer senast måndag kl. 12 i den vecka som nämnden sammanträder. Eventuellt kompletterande underlag överlämnas samlat onsdag respektive torsdag senast kl. 12. Om rådsdagordningen berör flera departement, sänds ett gemensamt underlag.

Det material som sänds till EU-nämnden består vanligen av en kommenterad dagordning som anger regeringens preliminära ståndpunkter inför samrådet, relevanta dokument från EU:s institutioner och i förekommande fall rådspromemorior. Materialet översänds så långt som möjligt i elektronisk form.

Det aktuella ärendet

Kommissionens förslag

I december 2021 presenterade kommissionen ett direktiv som syftar till att förbättra arbetsvillkor för plattformsarbete genom att säkerställa en korrekt bedömning av anställningsstatus. Detta ska uppnås genom att medlemsstaterna ska ha lämpliga förfaranden för att kontrollera och säkerställa ett korrekt fastställande av anställningsstatusen för personer som utför plattformsarbete. Felklassificering ska undvikas genom en rättslig presumtion om att ett anställningsförhållande föreligger om plattformsföretag i viss utsträckning kontrollerar hur arbetet utförs. Den rättsliga presumtionen ska kunna omprövas i rättsliga eller administrativa processer.

Förslaget innehåller även förslag på rättigheter för personer som utför plattformsarbete, som t.ex. rätt till insyn i användning och drift av automatiska övervaknings- och beslutssystem. Det föreslås även regler för att förtydliga

26

skyldigheten för sådana digitala arbetsplattformar som är arbetsgivare att anmäla plattformsarbete till de behöriga myndigheterna i den medlemsstat där arbetet utförs.

Information, överläggningar och samråd

Överläggning den 25 januari 2022

Den 25 januari 2022 överlade arbetsmarknadsutskottet med dåvarande arbetsmarknads- och jämställdhetsminister Eva Nordmark vid Arbetsmarknadsdepartementet om direktivet om bättre arbetsvillkor för plattformsarbete (utskottets prot. 2021/22:17 § 5).

Underlaget till överläggningen utgjordes bl.a. av regeringens faktapromemoria 2021/22:FPM36 Direktiv om bättre arbetsvillkor för plattformsarbete. Ordföranden konstaterade att det fanns stöd för regeringens ståndpunkt i faktapromemorian.

Ledamöterna från Moderaterna, Sverigedemokraterna och Kristdemokraterna anmälde en gemensam avvikande ståndpunkt. Även ledamoten från Centerpartiet anmälde en avvikande ståndpunkt.

Information den 31 maj 2022

Arbetsmarknadsutskottet har fått information om direktivet om bättre arbetsvillkor för plattformsarbete vid flera tillfällen. Den 31 maj 2022 lämnade dåvarande arbetsmarknads- och jämställdhetsminister Eva Nordmark och statssekreterare Rasmus Cruce Naeyé vid Arbetsmarknadsdepartementet information till utskottet om aktuella EU-frågor, däribland direktivet om bättre arbetsvillkor för plattformsarbete (utskottets prot. 2021/22:33 § 4).

Information den 25 oktober 2022

Den 25 oktober 2022 lämnade arbetsmarknads- och integrationsminister Johan Pehrson information om aktuella EU-frågor, däribland direktivet (utskottets prot. 2022/23:3 § 4, se även under rubriken Datum för tidigare behandling i riksdagen i den kommenterade dagordningen (daterad 2022-12-01) inför mötet i Epsco den 8–9 december 2022).

Samråd med EU-nämnden den 2 december 2022

Av EU-nämndens kallelse och föredragningslista 2022/23:14 framgår att statsrådet Paulina Brandberg vid nämndens sammanträde den 2 december 2022 skulle lämna information och samråda inför möte i Europeiska unionens råd för sysselsättning, socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor (Epsco) den 8–9 december 2022.

Till EU-nämndens sammanträde översände Regeringskansliet en kommenterad dagordning (daterad den 28 november 2022) inför rådsmötet. Regeringskansliet översände sedermera även ett dokument (14990/22) från rådssekretariatet till Coreper daterat den 25 november 2022 och en reviderad kommenterad dagordning (daterad den 1 december 2022) inför rådsmötet.

27

28

Flera av nämndens ledamöter ifrågasatte processen och hanteringen av ärendet i arbetsmarknadsutskottet och EU-nämnden och ställde även frågor om ståndpunkten. Mot denna bakgrund anförde statsrådet följande (anf. 131):

När det gäller hanteringen vill jag bara säga att vi hela tiden har agerat utifrån den ståndpunkt som överlades med AU. Tidsplanen beror på hur det tjeckiska ordförandeskapet har drivit frågan. Det har varit väldigt små tidsmarginaler. Därför har det blivit så hetsigt på slutet. Utifrån det har vi agerat så som vi har kunnat agera.

– – –

Men utifrån vårt sätt att se på detta har Sverige i förhandlingarna ändå lyckats få viktiga framgångar. Dessa framgångar vill vi inte tappa nu, och det är därför det är en sådan här avvägning. Vi från regeringens sida gör oss inga illusioner kring detta. Vi vill ju inte ha det här direktivet. Men så som landet ligger försöker vi förhandla det så att vi värnar den svenska modellen så långt som det är möjligt utifrån processen.

Efter en kort ajournering samlades EU-nämnden åter. Vid det återupptagna samrådet anförde ordföranden följande (anf. 134):

Förhandlingarna återupptas. Då tänkte jag på följande sätt: Detta är ju, som samtalet och redovisningen från ministern visar, rörlig materia. Vi vet inte ens om det tjeckiska ordförandeskapet kommer att gradera ned detta till en informationspunkt eller om det blir en beslutspunkt.

Mitt förslag är därför att vi ajournerar ärendet. Därmed ges också möjlighet för regeringen att träffa arbetsmarknadsutskottet, förslagsvis på tisdag. Om det blir ett beslutsärende skulle vi då kunna ha ett digitalt möte på torsdag morgon. Blir det ett informationsärende så blir det ett informationsärende, i så fall från det tjeckiska ordförandeskapet. Det är så jag tänkte gå till väga.

Ordföranden förklarade punkten vilande och meddelade att ärendet återupptas vid ett kommande EU-sammanträde (anf. 136).

Information den 6 december 2022

Den 6 december 2022 lämnade jämställdhets- och biträdande arbetsmarknadsminister Paulina Brandberg information till arbetsmarknadsutskottet om förhandlingsläget för direktivförslaget om bättre arbetsvillkor för plattformsarbete (utskottets prot. 2022/23:10 § 5). Underlaget till denna information utgjordes bl.a. av en promemoria från Arbetsmarknadsdepartementet (daterad 2022-12-05). Av promemorian framgår bl.a. följande under rubriken Viktiga ändringar under förhandlingsarbetet:

Regeringen har framfört att det är av största vikt att värna den svenska arbetsmarknadsmodellen och parternas autonomi. Regeringen har betonat att en EU-gemensam lagstadgad presumtion är problematisk för den svenska modellen. Det har dock funnits stort stöd bland övriga medlemsländer för en presumtionsbestämmelse.

Sverige har därför verkat för att begränsa presumtionens tillämpningsområde och effekt genom att förtydliga att presumtionen inte ska användas i processer inom skatte-, straffrätts- och socialförsäkringsområdet och att medlemsländerna ska ges utrymme att själva avgöra vilka processrättsliga regler som ska gälla när presumtionens tillämpas.

I denna del har Sverige fått gehör eftersom det nu i förslaget till allmän riktlinje inte finns några skrivningar som kräver att medlemsstaterna ska

29

tillämpa presumtionen inom skatte-, straffrätts- och socialförsäkringsområdet samt att processrättsliga regleringar i direktivet har utgått.

I promemorian framhålls även att Sverige har arbetat hårt för att inkludera en bestämmelse som möjliggör för medlemsländerna att låta arbetsmarknadens parter besluta om kollektivavtal som avviker från direktivets bestämmelser så länge det övergripande skyddet för arbetstagare respekteras. Vidare framhålls att en bestämmelse som möjliggör avvikelse från vissa delar av direktivet finns med i förslaget till allmän riktlinje.

Samråd med EU-nämnden den 7 och den 8 december 2022

Ytterligare samråd om direktivet ägde rum med EU-nämnden den 7 och den 8 december 2022. Av EU-nämndens kallelse (2022/23:17) till och protokoll (2022/23:17 § 1) från sammanträdet den 7 december 2023 framgår att statsrådet Paulina Brandberg lämnade information och samrådde med EU- nämnden om direktivet inför mötet i rådet den 8–9 december 2022. Statsrådet lämnade även information och samrådde med EU-nämnden vid två tillfällen den 8 december 2022 (se EU-nämndens kallelser 2022/23:18–19 och prot. 2022/23:18 § 2 och 2022/23:19 § 2).

Återrapport från Epscomötet

Den 16 december 2022 kom det till Riksdagsförvaltningen (EU- samordningen) in en skriftlig återrapport från Arbetsmarknadsdepartementet med rubriken Rapport från rådets möte (sysselsättning, socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor) den 8–9 december 2022.

Av återrapporten framgår att mötet inleddes med en diskussion om förslaget till allmän riktlinje i fråga om plattformsdirektivet. Trots ansträngningar under rådsmötet för att utarbeta en text med tillräcklig majoritet kunde rådet dock inte anta en allmän riktlinje om plattformsdirektivet. Efter medlemsstaternas inlägg konstaterade ordförandeskapet att det saknades tillräckligt stöd för förslaget men att arbetet med att utarbeta en kompromiss skulle fortsätta under dagen. Mot slutet av mötet fick medlemsstaterna ta ställning till en reviderad text. Flera medlemsstater, däribland Sverige, kunde stödja det reviderade förslaget. Stödet var dock inte tillräckligt stort för att en allmän riktlinje skulle kunna antas.

Tidigare granskning

I en granskning våren 1997 av informationen och samrådet med EU-nämnden på tredje pelarens område, dvs. det straffrättsliga och polisiära samarbetet före Lissabonfördraget, anförde konstitutionsutskottet att EU-nämndens ledamöter bör förses med ett så fullständigt skriftligt underlag som möjligt inför sammanträdena. Detta ansåg konstitutionsutskottet var en självklar förutsättning för att EU-nämndens ledamöter ska kunna tillägna sig insikter inom EU:s alla samarbetsområden och diskutera också komplicerade sakfrågor. Framför allt bör underlaget ge förutsättningar för en diskussion om den ståndpunkt regeringen

30

ska inta vid det kommande ministerrådssammanträdet (bet. 1996/97:KU25 s. 129 f.).

Våren 2016 granskade utskottet om den dåvarande vice statsminister, klimat- och miljöminister brustit i uppfyllandet av sina grundlagsstadgade informations- och samrådsskyldigheter gentemot riksdagen i sin hantering av ett skriftligt samråd med EU-nämnden (bet. 2015/16:KU20 s. 92 f.).

I sitt ställningstagande anförde utskottet att ändamålet med reglerna om samråd och information mellan regeringen och riksdagen är att riksdagen får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt även i övrigt insyn i och inflytande över den process som leder fram till för vårt land viktiga och bindande beslut. Det är därför av största vikt att samrådet med och informationen till EU-nämnden fungerar på ett bra sätt.

Av utredningen framgick att regeringen enligt gängse rutiner hade översänt de första officiella versionerna av dagordningarna till Coreper till EU- nämnden, vilka i detta fall var på franska. Utskottet konstaterade att beslutspunkter som omfattades av det aktuella samrådet i förekommande fall endast redovisades på franska i det underlag i form av annoterade A-punktslistor utifrån Coreperdagordningarna som översändes till nämnden. Vidare noterade utskottet att de svenska annoteringarna i ett par fall var mindre utförliga än de då gällande riktlinjerna krävde, samt att det i ett fall saknades annotering för en beslutspunkt där en sådan borde ha tagits fram. Utskottet uttalade vidare följande:

Då hanteringen av A-punkter och skriftliga samråd är förhållandevis omfattande och tidsmarginalerna kan vara knappa förutsätter utskottet att regeringen överlämnar det material som ska gå till nämnden så fort som det praktiskt möjligt. Att den första officiella versionen av Coreperdagordningarna översänds till nämnden tillgodoser detta. Samtidigt bör regeringen presentera ett sådant underlag för nämnden att samrådet blir meningsfullt.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som sänts till Regeringskansliet begärt svar på följande:

–En redogörelse önskas för när (dag och tidpunkt) regeringen tog emot rådsdokumentet med rådets förslag till allmän inriktning samt när (dag och tidpunkt) dokumentet överlämnades till EU-nämnden och vilka överväganden som gjordes när det gäller tiden för överlämnande.

–Hur förhåller sig tidpunkten för överlämnande av underlaget till EU- nämnden till vad som anges i Regeringskansliets riktlinjer om samråd?

–En redogörelse önskas för hur regeringens ståndpunkt som förankrats i arbetsmarknadsutskottet vid överläggningen den 25 januari 2022 förhåller sig till den ståndpunkt som framfördes vid EU-nämnden den 2 december

2022. Av redogörelsen bör framgå vad som avsågs med ”negativ riktning”

31

i det förslag till ståndpunkt som lades fram vid samrådet den 2 december 2022.

–Förekom det några kontakter mellan Regeringskansliet (Arbetsmarknadsdepartementet) och arbetsmarknadsutskottet inför rådsmötet den 8–9 december 2022 i syfte att utröna eventuellt behov av information till eller överläggning med utskottet? Om ja, vilken bedömning framfördes till utskottet om behovet av information eller överläggning?

Som svar överlämnades den 14 februari 2023 en promemoria som har upprättats inom Arbetsmarknadsdepartementet (bilaga A1.2.2). Av svarspromemorian framgår i huvudsak följande.

Inför samrådet i EU-nämnden fredagen den 2 december 2022 överlämnade Arbetsmarknadsdepartementet måndagen den 28 november en kommenterad dagordning till EU-nämnden. Något dokument med förslag till allmän riktlinje till rådet från Coreper fanns vid den tidpunkten inte tillgängligt för departementet. Eftersom det fortfarande inte fanns något dokument tillgängligt med förslag till allmän riktlinje från Coreper till rådet torsdagen den 1 december överlämnade departementet kl. 11.59 i stället kompletterande information i form av ett förslag till Coreper från rådssekretariatet (dokument 14990/22, daterat och tillgängliggjort för Arbetsmarknadsdepartementet fredagen den 25 november). Förslaget till allmän riktlinje från Coreper till rådet blev tillgängligt för Arbetsmarknadsdepartementet den 3 december (dokument 15338/22). Dokumentet överlämnades till arbetsmarknadsutskottet den 5 december kl. 16.36 och till EU-nämnden den 6 december kl. 14.11.

Regeringens ståndpunkt från överläggningen med arbetsmarknadsutskottet den 25 januari 2022 gällde fortfarande inför samrådet i EU-nämnden den 2 december. Mot den bakgrunden förankrades med EU-nämnden att Sverige skulle ställa sig bakom förslaget till allmän riktlinje under förutsättning att förslaget inte ändrades i negativ riktning för svenskt vidkommande och att Sveriges röst inte ändrade på majoritetsförhållandena i rådet. Med negativ riktning avsågs att de väsentliga förändringar som Sverige hade fått igenom under förhandlingen inte skulle försämras eller att förslaget skulle ändras på ett sätt som innebar att det inte längre låg inom ramen för den förankrade ståndpunkten från den 25 januari.

Statsrådet Johan Pehrson lämnade information om läget i förhandlingarna till arbetsmarknadsutskottet den 25 oktober 2022. Den 29 november 2022 överlämnade Arbetsmarknadsdepartementet skriftliga rapporter från rådsarbetsgruppens möten den 17 oktober och den 15 november 2022. Eftersom det enligt regeringen inte funnits anledning att ändra ståndpunkten som förankrats med utskottet den 25 januari kontaktade inte Arbetsmarknadsdepartementet utskottet inför samrådet i EU-nämnden den 2 december. Utskottet tog inte heller kontakt med departementet inför detta samråd. Den 6 december 2022 lämnade statssekreterare Martin Andreasson information till utskottet om förhandlingsläget när det gällde direktivet.

32

Utfrågning med jämställdhets- och biträdande arbetsmarknadsminister Paulina Brandberg

Utskottet höll den 25 april 2023 en utfrågning med jämställdhets- och biträdande arbetsmarknadsminister Paulina Brandberg (bilaga B3). Vid utfrågningen framhöll ministern inledningsvis att hon självklart aldrig haft för avsikt att försena eller på något sätt undanhålla information och inte heller att vara otydlig. Vid utfrågningen framkom därutöver i huvudsak följande.

Fredagen den 2 december 2022 samrådde ministern med EU-nämnden inför rådets möte som skulle äga rum den 8 december. På dagordningen fanns bl.a. det s.k. plattformsdirektivet för första gången uppsatt som en beslutspunkt, och avsikten var att rådet skulle anta en allmän riktlinje. Under samrådet med EU- nämnden väcktes bl.a. frågan om varför ett visst centralt dokument hade skickats så sent till nämnden och huruvida tillräcklig information hade lämnats till arbetsmarknadsutskottet innan samrådet med EU-nämnden togs upp.

Enligt Regeringskansliets riktlinjer för samråd med EU-nämnden ska det skriftliga underlaget inför ett samråd lämnas senast kl. 12 på måndagen samma vecka som nämnden sammanträder. Vid denna tidpunkt, måndagen den 28 november, fanns det inte något rådsdokument till allmän riktlinje tillgängligt. Detta var anledningen till att det inte skickades något dokument till nämnden. Senast under torsdagen i samma vecka skulle kompletterande underlag överlämnas till nämnden. Men inte heller under torsdagen fanns det något rådsdokument att tillgå. I avsaknad av ett rådsdokument valde departementet i stället att överlämna det dokument som hade gått till Coreper veckan före, daterat den 25 november. Rådsdokumentet gjordes tillgängligt för departementet dagen efter sammanträdet, dvs. lördagen den 3 december, och det översändes senare till nämnden efter överenskommelse med nämndens kansli. EU-nämndens ledamöter fick således inte del av något dokument förrän dagen innan samrådet skulle äga rum. Om ministern från början hade vetat att rådsdokumentet skulle komma först efter sammanträdet i EU-nämnden, hade Coreperdokumentet delgetts EU-nämnden redan under måndagen.

Ministern trodde att rådsdokumentet skulle komma mycket snabbare eftersom det är otroligt ovanligt att rådsdokumentet kommer så sent som skedde i det här fallet. Det var bakgrunden till att departementet väntade och förväntade sig att rådsdokumentet skulle komma. Departementet fick löpande rapportering från Bryssel och det var väldigt oklart om det skulle finnas en majoritet i ministerrådet för direktivet eller inte. Departementet visste inte om det ens skulle bli en beslutspunkt vid ministerrådsmötet i Bryssel. Det diskuterades om det i stället skulle bli en informationspunkt.

I stället för att skicka över flera versioner gjorde ministern bedömningen att det var tydligast att skicka över just rådsdokumentet (inte Coreperdokumentet) eftersom det är förslaget till allmän riktlinje som rådet ska ta ställning till. Det här var ju en väldigt ovanlig situation i rådet, att rådsdokumentet kommer så sent. Den sista versionen kom vid sittande bord i Bryssel. Det var därför ministern fick ha ett ytterligare, kompletterande möte

33

34

1 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN2022/23:KU20

Utskottets ställningstagande

Som följer av Regeringskansliets riktlinjer ska ett samlat skriftligt underlag med en kommenterad dagordning överlämnas till EU-nämndens kansli senast måndag kl. 12 och ett eventuellt kompletterande underlag ska överlämnas samlat onsdag respektive torsdag kl. 12 i den vecka som nämnden sammanträder. Genom att upprätthålla dessa tider ges EU-nämndens ledamöter rimlig tid att förbereda sig före ett samråd.

Inför samrådet i EU-nämnden fredagen den 2 december 2022 överlämnade regeringen under måndagen den 28 november en kommenterad dagordning till EU-nämnden. Den kommenterade dagordningen innehöll inte något förslag till regeringens ståndpunkt och något rådsdokument med förslag till allmän riktlinje fanns inte tillgängligt. Inte heller under torsdagen fanns det något rådsdokument tillgängligt hos Arbetsmarknadsdepartementet. Departementet överlämnade därför ett dokument från rådssekretariatet till Coreper (nedan Coreperdokumentet) som departementet hade fått tillgång till den 25 november samt en reviderad kommenterad dagordning som innehöll regeringens ståndpunkt.

Utskottet konstaterar att Coreperdokumentet och regeringens ståndpunkt inför samrådet med EU-nämnden överlämnades först dagen före samrådet med EU-nämnden, vilket medförde begränsade möjligheter för ledamöterna i EU- nämnden att analysera underlaget och att internt inom respektive parti förankra en välgrundad ståndpunkt.

Som utskottet tidigare har uttalat är syftet med reglerna om information och samråd att riksdagen får ett aktivt och reellt inflytande som gör det möjligt att på förhand påverka de ståndpunkter som Sverige ska inta inför förhandlingar och beslutsfattande inom EU samt att riksdagen även i övrigt får insyn i och inflytande över den process som leder fram till beslut som är viktiga och bindande för Sverige. Det är därför av största vikt att information till och samrådet med EU-nämnden fungerar på ett bra sätt.

En förutsättning för att ett samråd mellan regeringen och EU-nämnden ska bli meningsfullt är att EU-nämnden får ett så fullständigt skriftligt underlag som möjligt och att regeringen överlämnar underlaget så fort som det är praktiskt möjligt. Det är angeläget att det finns utrymme för partierna att internt diskutera och förankra en välgrundad ståndpunkt. Samtidigt kan man inte bortse från att EU:s beslutsprocess sätter ramen för samrådet mellan regeringen och EU-nämnden. Regeringen råder inte över beslutsprocessen inom EU eller hur förhandlingarna förs. Att statsrådet i den uppkomna situationen avvaktade rådsdokumentet med förslag till allmän riktlinje måste bedömas mot denna bakgrund. Någon annan ambition än att förse EU- nämnden med ett så aktuellt underlag som möjligt inför samrådet den 2 december tycks inte ha funnits.

Utskottet konstaterar att det översända underlaget svårligen medgav ett meningsfullt samråd. Det bör framhållas att regeringen alltid har ett informationsövertag om vad som sker i förhandlingarna inom EU och därför har ett ansvar för att förse EU-nämnden med det underlag som krävs för att

35

1.3 Samråd med EU-nämnden om EU:s årsbudget för 2023

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1051-2022/23), bilaga A1.3.1, begärs att konstitutionsutskottet granskar finansminister Elisabeth Svantessons underlåtenhet att samråda med EU-nämnden om EU:s årsbudget för 2023.

I anmälan framhålls följande. Det slutliga förslaget om årsbudgeten behandlades vid allmänna rådet den 22 november 2022. Sverige och Ungern var de enda medlemsländer som avstod från att delta i beslutet. Beslutet att avstå från att delta i beslutet har varken varit föremål för samråd i finansutskottet eller i EU-nämnden. Regeringen har vid ett tidigare skriftligt samråd i augusti 2022 anfört att den avsåg att rösta ja till förslaget till rådsposition om årsbudgeten. Regeringen har inte heller agerat i enlighet med de intentioner som statssekreteraren anförde vid regeringens samråd med EU-nämnden den 4 november 2022. Enligt statssekreteraren skulle beslutet koordineras med likasinnade länder.

Underlag i granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior som upprättats inom Finansdepartementet, bilaga A1.3.2–3.

Utredning i ärendet

Gällande ordning

Regeringens informations- och samrådsskyldighet

Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande informera riksdagen och samråda med organ som utses av riksdagen om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare

36

37

En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och EU-nämnden efter rådsmötet. Som konstitutionsutskottet påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt.

Det står riksdagen fritt att utnyttja de parlamentariska kontrollinstrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således riksdagen och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga.

Konstitutionsutskottet har i betänkandet Riksdagen i en ny tid (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.) anfört att uttalanden av utskott eller EU-nämnden eller dess ledamöter inte är bindande för hela riksdagen. Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den ordning som då föreslogs för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i riksdagen. Utskottet påminde om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför riksdagen ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och EU- nämnden speglar rådande åsiktsförhållanden i riksdagen.

Skriftligt samråd om A-punkter

Rådets dagordning delas in i två delar: en del för lagstiftningsöverläggningar och en del för överläggningar om icke lagstiftande verksamhet.

Punkterna i varje del på dagordningen delas i sin tur in i A- och B-punkter. B-punkter kräver mer eller mindre omfattande överläggningar i rådet. A-punkterna däremot fattar rådet beslut om utan överläggning. Kriteriet för en A-punkt är att det konstaterats att ett tillräckligt antal medlemsstater står bakom beslutet och att inget ytterligare behöver sägas i frågan. Förhandlingarna har således avslutats och en överenskommelse nåtts i rådets förberedande organ, dvs. arbetsgrupper och Coreper.1

Ärenden som medlemsstaterna i Coreper godkänner för antagande som A-punkter förs fortlöpande upp på en lista. Dessa A-punktslistor innehåller vanligen frågor av vitt skild art inom en rad olika sakområden. Beslut om A-punkterna fattas normalt vid det närmast följande rådsmötet, oavsett vilken rådskonstellation det är som sammanträder.

A-punkterna antas vanligen vid inledningen av respektive del av rådsdagordningen. Det sker som regel utan diskussion, men vid godkännandet av A-punkterna kan en rådsmedlem eller kommissionen uttrycka sin mening och låta uttalanden tas till protokollet.

1Coreper är den franska förkortningen för Comité des représentants permanents (de ständiga representanternas kommitté). Coreper har till uppgift att bistå rådet genom att förbereda dess möten och utföra de uppdrag som rådet ger den (artikel 240 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Kommittén består av EU-ländernas EU-ambassadörer.

38

I Regeringskansliets riktlinjer för Beredning och riksdagsförankring av EU- frågor, EU-chefens riktlinjer 2022:1 (mars 2022), finns riktlinjer för samråd med EU-nämnden. Av riktlinjerna framgår följande.

Samråd om A-punkter genomförs genom ett skriftligt förfarande. Skriftligt samråd om A-punkter sker normalt veckovis. Det omfattar en lista över ärenden som SB EU-kansliet (SB EUK) sammanställer och skickar till EU- nämndens kansli. Listan grundas på ansvariga departements annoteringar över ärenden som förutses gå vidare för beslut i rådet som A-punkter. Annoteringarna innehåller en kort beskrivning och ställningstagande i sakfrågan.

A-punkter som avser ärenden som nyligen har varit föremål för muntligt samråd som B-punkter behöver inte föras upp på listan om inga sakomständigheter av betydelse ändrats.

Svar från EU-nämndens kansli begärs normalt i tid för nästkommande rådsmöte då punkterna kan tas upp som A-punkter. Vid behov genomförs kompletterande skriftliga samråd om tillkommande troliga A-punkter. Om ledamöter efterfrågar kompletterande information när det gäller ärenden som omfattas av samrådet, skickar EU-nämndens kansli dessa frågor till SB EUK som vidarebefordrar till ansvariga departement. Dessa återkommer med svar till EU-nämndens kansli så snart som möjligt inom tidsfristen för det skriftliga samrådet samt informerar SB EUK.

När samrådet har avslutats skickas svar från EU-nämndens kansli till SB EUK som vidarebefordrar svaret till EU-representationen och EU- samordnare på departementen för kännedom. Om det inte finns stöd för regeringens föreslagna ståndpunkt avseende någon punkt, meddelar SB EUK ansvarigt departement som genomför förnyad beredning och samordning om detta är nödvändigt. Departementet informerar SB EUK om det slutgiltiga ställningstagandet. SB EUK förmedlar informationen till EU-representationen som meddelar rådets ordförandeskap.

Förfarandet för att anta EU:s årliga budget

Enligt artikel 313 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF- fördraget) ska EU:s budgetår börja den 1 januari och sluta den 31 december.

I den årliga budgeten fastställs alla utgifter och inkomster inom EU för budgetåret. Genom budgeten finansieras EU:s politik och program i enlighet med EU:s politiska prioriteringar och rättsliga förpliktelser.

Budgeten är uppdelad i sju utgiftsrubriker som tillsammans ska rymmas under taket i den fleråriga budgetramen. Varje utgiftsrubrik är i sin tur indelad i olika politikområden. Budgeten är vidare uppdelad i åtagande- och betalningsanslag. Åtagandeanslagen anger hur stora åtaganden som EU får ingå under året och betalningsanslagen anger betalningar från EU-budgeten under budgetåret med anledning av nya och redan gjorda åtaganden.

Tre institutioner inom EU är involverade i antagningsförfarandet av EU:s årliga budget: Europeiska kommissionen (kommissionen), Europeiska unionens råd (rådet) och Europaparlamentet. Förfarandet inleds i regel i

39

40

41

Underlaget till överläggningen utgjordes av en promemoria från Regeringskansliet och en presentation av EU:s årsbudget för 2023 (dnr 718-2022/23). Av promemorian framgick regeringens ståndpunkt som angavs vara följande:

Regeringen verkar för en effektiv och återhållsam budgetpolitik inom EU. Målet innebär att regeringen ska verka för en kostnadseffektiv användning av EU:s medel och att närhetsprincipen ska tillämpas på budgetområdet. Det innebär också strikt budgetdisciplin, d.v.s. att verka för en begränsning av EU:s utgifter inom budgetramen och därmed den svenska avgiften till EU. Det övergripande målet i arbetet med 2023 års EU-budget är därmed, liksom tidigare år, att nå en så restriktiv budget som möjligt som med god marginal ryms inom de beslutade taken i den fleråriga budgetramen för åren 2021–2027.

Otillräckliga marginaler riskerar att leda till krav på utnyttjande av särskilda instrument som leder till utgifter utöver budgetramen. Det lämnar heller inga möjligheter att omhänderta och finansiera oförutsedda händelser inom givna ramar, vilket är problematiskt.

Åtaganden bör begränsas så att det finns utrymme för oförutsedda åtaganden under det löpande budgetåret. Det är också viktigt att åtaganden begränsas för att inte ytterligare underblåsa den stora mängden utstående åtaganden, reste à liquider (RAL) som kommer att påverka medlemsstaternas avgifter under kommande år. Åtagandenivån för 2023 bör därför skapa utrymme för att möjliggöra att betala redan ingångna åtaganden.

Betalningsanslagen ska baseras på realistiska och väl underbyggda och verifierade prognoser och spegla tidigare genomförande. Avbetalning av RAL måste alltid baseras på ett konstaterat behov. Utöver detta krävs ytterligare marginaler för att skapa beredskap för andra oförutsedda utgifter under det löpande budgetåret.

Ordföranden konstaterade att det fanns stöd för regeringens ståndpunkt.

Samråd i EU-nämnden

Skriftligt samråd den 24 augusti 2022

Den 24 augusti 2022 genomfördes ett skriftligt samråd med EU-nämnden om rådets position om årsbudgeten för 2023. Av den annotering (daterad den 24 augusti 2022) som översändes till EU-nämnden framgår att ordförandeskapets förslag till rådsposition bl.a. innebar en total utgiftsnivå på 183,9 miljarder euro i åtaganden och 165,7 miljarder euro i betalningar. Av annoteringen framgår att regeringen avsåg att rösta ja till förslaget till rådsposition. Det skriftliga samrådet avslutades den 26 augusti 2022. Det fanns stöd för regeringens ståndpunkt. Ingen avvikande ståndpunkt anmäldes under det skriftliga samrådet.

Samråd den 4 november 2022

Av EU-nämndens kallelse och föredragningslista 2022/23:9 framgår att

Europeiska unionens råd för ekonomiska och finansiella frågor den 11 november 2022. Till EU-nämndens sammanträde översände Regeringskansliet en promemoria (daterad den 27 oktober 2022) som hade upprättats inom Finansdepartementet samt en presentation av EU:s årsbudget för 2023.

42

Enligt uppteckningarna från EU-nämndens sammanträde (2022/23:9 § 2) anförde statssekreteraren bl.a. följande (anf. 50):

Det är alltså EU:s årsbudget som ska antas innan året är slut. Det är precis som det brukar gå till. I dag ska vi samråda om årsbudgeten för 2023 och förhandlingsläget. Vi börjar med tidslinan för detta. Årsbudgeten för 2023 är det tredje året i den fleråriga budgetramsperioden, MFF, 2021–2027. I rådet är det fråga om ett beslut med kvalificerad majoritet. Processen är lik den som har varit tidigare år.

Ni ser på bilden att det har gått till som tidigare år. Kommissionen antar sitt budgetförslag. Sedan har det kommit en ändringsskrivelse i början av oktober. Det brukar ske. Rådet fastställer sin position i början av september, och Europaparlamentet fastställer sin position den 19 oktober.

Nu står vi inför 11 november, det vill säga nästa fredag, där rådet och Europaparlamentet ska ha ett förlikningsmöte. Om vi når en överenskommelse ska Europaparlamentet fastställa den inom 14 dagar så att EU har en budget för 2023.

Jag ska börja med att säga att förslaget för årsbudgeten utgår från de budgettak och inriktningar för 2023 som har slagits fast i överenskommelsen om MFF:en. Det är där man börjar. Siffrorna som vi presenterar här inkluderar kommissionens ändringsskrivelse från början av oktober. Jag kan också konstatera att ändringsskrivelsen innebar en ökning både vad gällde åtagande och vad gällde betalningar.

Årsbudgeten består av två delar. Den ena är åtagandeanslagen, som blir ramen för den totala utgiften för legala åtaganden som man ingår under ett enskilt år. Sedan kan de utföras och betalas under flera följande år. Den andra delen är ett anslag för betalningar, som täcker de betalningar som kommer från åtaganden som har ingåtts antingen tidigare år eller under innevarande år men som ska betalas nu. Båda dessa delar ska vara med.

På åtagandesidan föreslår kommissionen en höjning med 2,2 procent jämfört med årsbudgeten för 2022, och på betalningssidan föreslår man en liten neddragning. Det som är mycket viktigt är marginalen som EU- kommissionen föreslår – jag kommer att återkomma till detta. Marginalen är 445 miljoner euro på åtagandesidan och 3,3 miljarder euro på betalningssidan.

– – –

Jag går vidare till förslaget till svensk ståndpunkt. Jag tror inte att det kommer några stora överraskningar för nämnden här.

Den svenska regeringen vill se budgetdisciplin och, naturligtvis, respekt för taken i de fleråriga budgetramarna. Regeringen vill ha tillräckliga marginaler vad gäller både åtaganden och betalningar – annars finns det risk för en mobilisering av de så kallade särskilda instrumenten, vilket i slutändan riskerar att spilla över på den svenska EU-avgiften. Marginalerna är alltså mycket viktiga i det här.

En budget ska vara baserad på realistiska prognoser, och om man ska ha nya utgifter ska dessa finansieras via omprioritering. Jag misstänker att nämnden känner igen de här förslagen till ståndpunkt från den svenska regeringen.

Vi bedömer att fokus i förhandlingarna – och en viktig förhandlingsfråga – kommer att vara åtagandenivån. Detta beror helt enkelt på att dagens åtaganden är morgondagens betalningar. Den svenska linjen och det svenska förhandlingsupplägget kommer att koordineras med likasinnade medlemsstater för att vi ska kunna få så bra genomslag och så bra slutresultat som möjligt.

Ordföranden anförde följande (anf. 54):

43

Vi har budgetdisciplin, tillräckliga marginaler, realistiska prognoser och finansiering via omprioritering som de svenska ståndpunkterna. Jag kan som ordförande konstatera att det finns stöd för regeringens här redovisade ståndpunkt.

Samråd inför rådsmötet den 22 november 2022

Som tidigare nämnts godkände rådet det gemensamma förslaget till EU:s års-

Till EU-nämndens sammanträde den 18 november 2022 (EU-nämndens kallelse och föredragningslista 2022/23:12) översände Regeringskansliet en kommenterad dagordning inför allmänna rådets (sammanhållning) möte den 22 november 2022. Som dagordningspunkt 2 på mötet angavs Godkännande av A-punkter. Den kommenterade dagordningen till rådsmötet innehöll inte någon ytterligare information om de A-punkter som skulle behandlas vid rådsmötet.

Av bilaga 2 till EU-nämndens protokoll (2022/23:12) från sammanträdet den 18 november 2022 framgår att ett skriftligt samråd ägde rum om troliga A-punkter vecka 46. Något samråd om EU:s årsbudget ägde dock inte rum (se vidare nedan).

Återrapporter

Rapport från möte i Ekofin budget den 11 och den 14 november 2022

Den 1 december 2022 kom det till EU-samordningen vid Riksdagsförvaltningen in en återrapport med rubriken Rapport från Ekofin budget den 11 och 14 november 2022. I rapporten som är upprättad vid Sveriges ständiga representation vid Europeiska unionen i Bryssel anförs följande (s. 1):

På mötena i Ekofin-budget och förlikningskommittén den 11 och 14 november nåddes en överenskommelse mellan rådet och Europaparlamentet (EP) om EU:s årsbudget för 2023. Åtagandenivån för 2023 uppgår till 186,6 miljarder euro och betalningarna till 168,6 miljarder euro. Marginalerna ligger på 0,4 miljarder (åtaganden) respektive 3,6 miljarder (betalningar).

ORDF har utifrån det mandat som getts av rådets medlemsstater sökt att förhandla en överenskommelse med EP. ORDF har eftersträvat utgiftsminskningar i riktning mot rådets läsning av årsbudgeten. EP drev istället stora utgiftsökningar kopplade till prioriteringar inom Ukraina, energi, ungdomar och samhälle. Förutom de övergripande nivåerna för åtaganden och betalningar handlade diskussionen även om den föreslagna aktiveringen av artikel 15(3) i budgetförordningen som skulle innebär att förfallna forskningsmedel återanvändes samt de administrativa utgifterna, däribland EP personaläskande och ett uttalande om cybersäkerhet.

Mot bakgrund av att det slutgiltiga förslaget till EU:s budget för 2023 vida överstiger rådets position och kommissionens ursprungliga förslag meddelade en MS att de skulle lägga ned sin röst till kompromissförslaget om EU:s årsbudget för 2023. En annan MS avstod med anledning av att budgetposter för förslagen relaterade till Ukraina-stödet (MFA+) fördes in i nomenklaturen för 2023. En kvalificerad majoritet i rådet och EP gav dock stöd till förslaget.

44

I rapporten anges vidare bl.a. följande (s. 3):

En MS meddelade att marginalerna som lämnades samt en användning av specialinstrumenten i den utsträckningen inte kunde godkännas, därmed skulle avstå i omröstningen. En MS önskade att rådet skulle återkomma till gentlemannaöverenskommelsen så snart som möjligt eftersom det var andra året i rad EP hade utökat sin personal. Ville även återkomma till löneindexeringsfrågan. Två MS gav stöd till NL. En MS framförde att det inte var ett bra resultat med så höga nivåer, låg för nära EP position jämfört med stort avstånd från rådets position. En MS kunde godta nivåerna för åtaganden och betalningar men skulle avstå i omröstningen eftersom budgetposterna relaterade till stödet till Ukraina (MFA+) som inkluderades i nomenklaturen är prematurt.

Rapport från möte med allmänna rådet den 22 november 2022

Den 28 november 2022 inkom till EU-samordningen vid Riksdagsförvaltningen en återrapport från mötet i allmänna rådet den 22 november 2022. I rapporten från Infrastrukturdepartementet anförs under dagordningspunkt 2 Godkännande av A-punkter att två medlemsstater – Ungern och Sverige – lade ned sina röster i fråga om beslut om EU:s allmänna budget för 2023.

Uppgifter i medierna

Enligt en artikel publicerad i Dagens Nyheter den 6 december 2022 med

rubriken Svantesson: ”Vi följde riksdagens mandat om EU-budgeten” anser

finansminister Elisabeth Svantesson att regeringen har följt riksdagens mandat. Finansministern säger att hon uppfattade det som att regeringen fått ett tydligt mandat från riksdagen om vad man kunde acceptera från svenskt håll, och att den färdiga budgeten inte levde upp till det.

Tidigare granskning

Konstitutionsutskottet har vid ett flertal tidigare tillfällen granskat regeringens samråd i EU-frågor samt uttalat sig om innebörden och räckvidden av det mandat regeringen får av EU-nämnden efter ett samråd.

Våren 1998 granskade konstitutionsutskottet ett statsråds hantering av en fråga i EU och hur statsrådets hantering förhöll sig till vad som förevarit i EU- nämnden (bet. 1997/98:KU25 s. 33). I sitt ställningstagande inledde utskottet med att konstatera att samråden under EU-nämndens sammanträden avslutas med att ordföranden gör sammanfattningar i syfte att klargöra opinionsläget i nämnden. Vanligtvis konstateras att statsråden inte har en majoritet av ledamöterna mot sin uppläggning. Det är möjligt för nämnden att ytterligare klargöra opinionsläget genom att anta ett skriftligt uttalande. Ordförandens sammanfattning eller EU-nämndens uttalanden är inte ett mandat i strikt mening eftersom det är regeringen som företräder Sverige vid rådets sammanträden. Internationella relationer är regeringens prerogativ. Regeringen är således ansvarig för hur landet företräds i rådet även om samråd med EU- nämnden har ägt rum inför rådssammanträdet.

Konstitutionsutskottet anförde vidare följande (bet. 1997/98:KU25 s. 39):

45

Trots att samrådet inte är konstitutionellt bindande är det ändå möjligt att betrakta resultatet av samrådet som ett slags mandat. Konstitutionsutskottet har tidigare konstaterat att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Av utskottets uttalanden följer att regeringen har ett ansvar att följa EU-nämndens mandat.

Mandaten kan, teoretiskt sett, innehålla olika komponenter. Det är för det första naturligt att mandaten rör ställningstagandet i sakfrågan: Bör Sverige stödja aktuellt förslag eller ej? För det andra kan det i mandaten också formuleras hur stort kompromissutrymme regeringen har. Regeringen har som regel ett handlingsutrymme för att kunna göra kompromisser under rådets behandling av en fråga. Nämnden kan i sitt mandat ange inom vilka gränser ett sådant kompromissutrymme finns. För det tredje kan mandaten också innehålla nämndens uppfattning om vilka andra länder som Sverige kan eller bör bilda allianser med.

Vidare kan karaktären på mandaten variera. För det första kan de vara mer eller mindre uttryckligt uttalade. Vissa delar av ett mandat kan bygga på underförstådda förutsättningar. För det andra kan mandaten vara mer eller mindre flexibla. En viss flexibilitet är en förutsättning för att Sverige ska kunna hävda sina intressen under rådets förhandlingar. Att medlemsländernas representanter inte är klavbundna av sina parlament är också en förutsättning för att beslutsfattandet i rådet skall kunna vara effektivt. Utskottet har senast i sitt yttrande 1997/98:KU9y vidhållit sin tidigare inställning att det inte är lämpligt att riksdagen binder regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv i EU-förhandlingarna.

I det aktuella granskningsärendet, fortsatte konstitutionsutskottet, sammanfattade nämndens ordförande i ett första skede att det fanns en majoritet mot statsrådet. Efter ytterligare några inlägg avslutades samrådet genom att ordföranden sammanfattade med att statsrådet har ett visst handlingsutrymme

inom vilket han bör använda ”sunt förnuft” eftersom det finns ”ett svängrum”.

Det fanns med andra ord en från nämnden uttalad flexibilitet i mandatet. Nämnas kan också att konstitutionsutskottet påminde om vad utskottet

tidigare uttalat om att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Samtidigt kan situationer uppstå, t.ex. på grund av ändrade omständigheter, som innebär att regeringen kan bedöma att Sveriges intressen bäst företräds genom att den svenska ståndpunkten avviker från nämndens mandat. Regeringen måste, anförde utskottet, ha ett visst handlingsutrymme vid rådssammanträdena. Enligt konstitutionsutskottets bedömning måste det emellertid föreligga mycket goda skäl för regeringen att göra en sådan avvikelse. Några sådana skäl hade enligt utskottet inte funnits i det aktuella fallet.

Hösten 2020 granskade utskottet regeringens agerande i samband med slutförhandlingen av EU:s årsbudget för 2020 (bet. 2020/21:KU10 s. 75 f.). Bakgrunden i ärendet var i korthet följande. Den 6 november 2019 hade regeringen samråd med EU-nämnden om EU:s årsbudget för 2020 inför rådets möte i Ekofin den 15 november 2019. Vid samrådet redovisade statssekreteraren regeringens ståndpunkt som innebar att den slutligt antagna budgeten skulle vara så restriktiv som möjligt. Statssekreteraren uppgav också

46

att det var hans absoluta förutsägelse att man skulle kunna ställa sig bakom ett sådant förslag som innebar en besparing i förhållande till det som låg på bordet. Den 18 november 2019 nådde Europaparlamentet och rådet en överenskommelse om EU:s årsbudget. Den 25 november 2019 godkände rådet överenskommelsen med Europaparlamentet om EU:s årsbudget. Det gemensamma förslaget behandlades som en A-punkt vid utrikesrådets möte. Något skriftligt samråd om A-punkten inför utrikesrådets möte ägde inte rum. Som skäl för det hänvisade Regeringskansliet i granskningen till att det inte hade skett någon förändring av ståndpunkten i förhållande till det som tidigare varit föremål för samråd. I omröstningen i rådet röstade Sverige emot förslaget eftersom överenskommelsen innebar en ökning jämfört med kommissionens förslag. Av granskningen framgick också att det även tidigare förekommit att regeringen röstat nej till ett förslag till årsbudget utan ytterligare samråd om årsbudgeten som A-punkt (bet. 2020/21:KU10 s. 90 f.).

I sitt ställningstagande hänvisade utskottet inledningsvis till att det tidigare uttalat att det är möjligt att betrakta resultatet av samrådet i EU-nämnden som ett slags mandat för regeringen, och att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med det som nämnden gett uttryck för i samrådet. Utskottet ansåg det naturligt att ett mandat bl.a. rör ställningstagandet i sakfrågan, dvs. om Sverige bör stödja ett förslag eller inte.

Utskottet anförde att det säregna i det aktuella ärendet var att statssekreteraren vid samrådet med EU-nämnden den 6 november 2019, på en fråga från EU-nämndens ordförande, med säkerhet uttalade att Sverige skulle kunna komma att ställa sig bakom ett förslag som innebär en besparing i förhållande till det förslag som kommissionen lämnat. Det förslag som rådet och Europaparlamentet nådde en överenskommelse om innebar dock en ökning jämfört med kommissionens förslag. Följden blev att regeringen ansåg att Sverige inte kunde ställa sig bakom förslaget och att man således röstade emot det i rådet.

Utskottet ansåg att även om Sverige inte kunde ställa sig bakom det slutliga förslaget fick regeringens agerande sägas ligga i linje med det som den hade anfört i EU-nämnden, nämligen att den slutligt antagna budgeten skulle vara så restriktiv som möjligt. Vad som framkommit i ärendet gav därför enligt utskottets mening inte grund för någon annan bedömning än att regeringen agerat inom ramarna för mandatet.

Mot bakgrund av det som anfördes av statssekreteraren under samrådet om att man skulle kunna komma att ställa sig bakom ett förslag ville utskottet ändå framhålla att regeringen hade varit oförhindrad att förankra sitt beslut att rösta emot budgetförslaget genom ett skriftligt samråd med EU-nämnden. Förslaget till EU:s årsbudget var uppsatt som en A-punkt på dagordningen vid utrikesrådets möte den 25 november 2019. Utskottet framhöll att samråd inför beslut i rådet om A-punkter görs genom ett skriftligt förfarande. Enligt utskottet hade ett skriftligt samråd i den uppkomna situationen legat i linje med det som kännetecknar ett väl fungerande samråd mellan riksdag och regering.

47

Promemorior från Regeringskansliet

Utskottet har genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet begärt svar på bl.a. följande:

–Vilken ståndpunkt framfördes av Sverige om förslaget till överenskommelse om EU:s årsbudget för 2023 vid mötena i Ekofin budget och förlikningskommittén den 11 och den 14 november 2022?

–En redogörelse önskas för hur förslaget till överenskommelse om EU:s årsbudget för 2023 som godkändes av rådet den 22 november 2022 förhåller sig till den ståndpunkt som förankrades i EU-nämnden.

–Vid allmänna rådets möte den 22 november 2022 avstod Sverige från att delta i beslutet. Vilka överväganden låg bakom beslutet? Hur förhåller sig regeringens agerande till vad som anfördes vid samrådet i EU-nämnden den 4 november 2022?

–Det gemensamma förslaget till EU:s årsbudget för 2023 var uppsatt som en A-punkt på dagordningen för allmänna rådet den 22 november 2022. Något skriftligt samråd om förslaget inför det rådsmötet genomfördes dock inte. Vad var skälet till att något skriftligt samråd inte ägde rum?

Som svar överlämnades den 8 februari 2023 och den 7 mars 2023 promemorior som har upprättats inom Finansdepartementet (bilaga A1.3.2–3). Av svarspromemoriorna framgår i huvudsak följande.

Vid EU-nämndens sammanträde den 4 november 2022 förankrade regeringen sin ståndpunkt inför mötena i Ekofin budget och förlikningskommittén den 11 och 14 november 2022. Ståndpunkten innebar bl.a. att regeringen skulle verka för en effektiv och återhållsam budgetpolitik inom EU. Det övergripande målet var därmed, liksom tidigare år, att nå en så restriktiv budget som möjligt som med god marginal rymdes inom den beslutade budgetramen för 2023. I ståndpunkten angavs inte om regeringen vid omröstningen skulle rösta ja eller nej, eller lägga ned sin röst. Det var underförstått att Sverige inte skulle rösta ja till ett förslag som inte låg i linje med ståndpunkten.

EU-nämnden fick vid sammanträdet information om att regeringen fortsatt avsåg att driva en restriktiv linje samt koordinera den svenska linjen och förhandlingsupplägget med likasinnade medlemsstater för att få ett så bra genomslag som möjligt.

Vid mötet i Ekofin och vid förlikningskommitténs möte i november 2022 framförde Sverige att marginalerna och användningen av specialinstrumenten i den utsträckning som presenterades i förslaget till överenskommelse inte kunde godtas. Vidare framfördes att Sverige, mot bakgrund av att det slutgiltiga förslaget till budget vida översteg kommissionens ursprungliga förslag och vad rådet hade föreslagit, avsåg att lägga ned sin röst vid omröstningen.

Rådet och Europaparlamentet nådde den 11 och den 14 november 2022 en överenskommelse om EU:s årsbudget för 2023. Överenskommelsen innebar en åtagandenivå på 186,6 miljarder euro och en betalningsnivå på 168,6

48

miljarder euro. Den överenskomna åtagandenivån var 267 miljoner euro högre än den åtagandenivå som föreslagits av Europeiska kommissionen. Vidare skulle specialinstrument utanför ram behöva aktiveras eftersom förslaget överskred budgetramen för 2023.

Överenskommelsen bedömdes inte vara sådan att den kunde godtas av Sverige. I mandatet från EU-nämnden den 4 november 2022 låg att om Sverige inte fick gehör för sin ståndpunkt skulle Sverige inte rösta ja. Med hänsyn till det kommande ordförandeskapet lade Sverige ned sin röst.

Någon ytterligare förankring i form av skriftligt samråd inför rådets möte den 22 november 2022 var inte nödvändig eftersom agerandet ansågs förenligt med den förankrade ståndpunkten. Den förankrade ståndpunkten innebar, som nämnts, att regeringen skulle verka för en effektiv och återhållsam budgetpolitik inom EU. Några sakomständigheter av betydelse för denna ståndpunkt ändrades inte. Det bedömdes därför att det inte behövdes något skriftligt samråd och att hanteringen sammantaget uppfyllde informations- och samrådsskyldigheten enligt 7 kap. 14 § RO.

Utskottets ställningstagande

Som utskottet tidigare har uttalat är det möjligt att betrakta resultatet av ett samråd med EU-nämnden som ett slags mandat för regeringen. Ett mandat kan bl.a. röra ställningstagandet i sakfrågan, dvs. om Sverige bör stödja ett förslag eller inte. Utskottet har också uttalat att mandaten kan vara mer eller mindre uttryckligt uttalade och att vissa delar av ett mandat kan bygga på underförstådda förutsättningar.

I det aktuella ärendet var regeringens ståndpunkt att regeringen skulle verka för en effektiv och återhållsam budgetpolitik inom EU, och att det övergripande målet var att nå en så restriktiv budget som möjligt. Den överenskommelse som rådet och Europaparlamentet nådde om EU:s årsbudget för 2023 innebar en ökning jämfört med det ursprungliga förslaget, med följden att Sverige lade ned sin röst vid omröstningen i rådet den 22 december 2022.

Utskottet noterar att frågan om hur regeringen skulle ställa sig vid en omröstning i rådet inte uttryckligen angavs i ståndpunkten eller kom till uttryck vid samrådet med EU-nämnden den 4 november 2022. Som tidigare uttalats av utskottet är det en förutsättning för ett väl fungerande samråd mellan riksdagen och regeringen att eventuella oklarheter klaras ut, och att så sker är en angelägenhet för både EU-nämnden och regeringen.

Sett till läget i förhandlingarna och Sveriges agerande i rådet vid tidigare beslut om årsbudgeten hade det tett sig naturligt om regeringen och EU- nämnden gemensamt vid samrådet sett till att även ta upp hur Sverige skulle lägga sin röst i rådet utifrån hur förhandlingarna föll ut, alternativt kommit överens om att regeringen skulle återkomma i frågan i samband med det skriftliga samrådet före rådsmötet. Från formell synpunkt ger dock inte granskningen anledning till något uttalande.

49

2022/23:KU201 VISSA FRÅGOR OM REGERINGENS FÖRHÅLLANDE TILL RIKSDAGEN

1.4 Skolministerns agerande vid riksdagens frågestund

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 701-2022/23), bilaga A1.4.1, begärs att utskottet granskar skolminister Lotta Edholms agerande vid riksdagens frågestund den 27 oktober 2022. I anmälan anförs att Lotta Edholm vid frågestunden uppgav att hon inte kunde svara på vissa frågor eftersom det fanns en anmälan till konstitutionsutskottet.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som har upprättats inom Utbildningsdepartementet, bilaga A1.4.2.

Utredning i ärendet

Bakgrund

I en annan anmälan till konstitutionsutskottet har begärts att utskottet granskar skolminister Lotta Edholms agerande i samband med hennes tillträde som statsråd, se avsnitt 3.1. Enligt den anmälan, som kom in till utskottet den 21 oktober 2022, borde utskottet bl.a. granska om Lotta Edholm hade kunnat lämna ett styrelseuppdrag och sälja sina aktier i en skolkoncern innan hon tillträdde som statsråd.

Den 27 oktober 2022 fick Lotta Edholm vid en frågestund en fråga om väljarna kan lita på att hon kommer att följa folkets röst om att avskaffa marknadsskolan och inte företräda marknadens intressen (prot. 2022/23:15 § 6). Lotta Edholm svarade följande:

Herr talman! Det känns väldigt spännande att stå här för första gången. Jag tackar också för frågan. Dock är jag KU-anmäld i denna fråga och får därför nu inte svara på några frågor kring detta. Men det kommer senare.

Därefter anförde en ledamot följande:

Herr talman! Även om skolministern numera är KU-anmäld för detta – med rätta – kan hon ju ändå svara på frågan om vilken politik hon tänker föra när det kommer till marknadiseringen av skolan. Som världens enda land slänger vi bort våra skattemedel, på bekostnad av barn och elever, för att vissa privata företag ska kunna berika sig. Majoriteten av dessa har inte ens sina konton i Sverige utan i Luxemburg och andra länder.

Lotta Edholm svarade följande:

Herr talman! Jag väljer att inte svara på denna fråga nu, av hänsyn till den behandling som kommer att ske i konstitutionsutskottet så småningom.

50

Vid samma frågestund fick Lotta Edholm en fråga om vilket mandat hon tycker sig ha för att driva de stora friskolornas intressen när svenska folket tydligt har gett uttryck för att vinst som drivkraft i skolan är fel. Lotta Edholm svarade följande:

Herr talman! Liksom jag sa till den tidigare frågeställaren kommer jag inte att kommentera de här frågorna så länge det finns en anmälan i konstitutionsutskottet som inte är behandlad.

Därefter anförde en ledamot följande:

Herr talman! Med all respekt, men så här kan vi inte ha det. Ett av riksdagens kontrollverktyg, det vill säga KU-anmälan, kan inte användas som argument för att inte respektera ett annat av riksdagens kontrollverktyg, nämligen möjligheten att varje torsdag ställa frågor till ministrar.

Finns det någonting när det gäller Liberalernas och regeringens skolpolitik som vi kommer att kunna fråga om fram till juni nästa år, när KU är färdigt med sin handläggning?

Lotta Edholm svarade följande:

Herr talman! Jag har väldigt stor respekt för riksdagens konstitutionsutskott. Jag väljer därför att inte kommentera detta så länge jag har fått det rådet.

Svar på skriftlig fråga

Den 9 november 2022 svarade statsrådet Lotta Edholm på en skriftlig fråga om riksdagens kontrollmakt (fr. 2022/23:31). I svaret anfördes bl.a. följande:

En av riksdagens viktigaste uppgifter är att i enlighet med regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser kontrollera hur regeringen sköter sitt arbete. Riksdagens granskning av regeringen sker med olika medel och metoder, däribland genom konstitutionsutskottets granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendens handläggning samt genom möjligheten att pröva förtroendet för ett statsråd vid en misstroendeomröstning.

Interpellationer och frågor, de s.k. frågeinstituten, är ett led i riksdagens grundläggande kontrollmakt och fyller en viktig funktion för att ge riksdagen information och underlag till initiativ och kritisk debatt i politiska frågor.

Jag uppfattar att Åsa Westlunds fråga är föranledd av att jag vid riksdagens frågestund den 27 oktober 2022 inte besvarade alla frågor från riksdagsledamöter. Åsa Westlund hade några dagar dessförinnan anmält att hon vill att konstitutionsutskottet granskar om mitt sammantagna agerande vid tillträdet som statsråd är förenligt med regeringsformen.

Vid frågestunder ska svar lämnas omedelbart utan betänketid. Vid frågestunden blev jag osäker på vilka frågor jag kunde svara på med anledning av anmälan till konstitutionsutskottet.

Jag har ansvar för och vill svara på riksdagens frågor om regeringens skolpolitik. Sådana frågor ska alltså riktas till mig och jag kommer att svara.

51

Gällande ordning

En riksdagsledamot får enligt 13 kap. 5 § regeringsformen framställa interpellationer och frågor till ett statsråd i angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen.

I en kommentar (Eka m.fl., Regeringsformen – med kommentarer, 2 uppl., 2018, s. 645) anges bl.a. följande om 13 kap. 5 § regeringsformen. De s.k. spörsmålsinstituten, dvs. interpellationer och frågor, är en del av kontrollmakten men de fyller även en ren upplysningsfunktion. Gränsen mellan funktionerna är flytande. Att interpellationer och frågor får avse statsrådets tjänsteutövning innebär att statsrådets hela ämbetsutövning kan bli föremål för interpellationer och frågor. Statsrådet är inte skyldigt att svara.

I 8 kap. riksdagsordningen finns bestämmelser om interpellationer, skriftliga frågor och frågestund (muntliga frågor).

Av 8 kap. 8 § riksdagsordningen framgår att en muntlig fråga till ett statsråd ställs vid en frågestund som anordnas i kammaren. Frågan ska ha ett bestämt innehåll. Frågan besvaras omedelbart av ett statsråd.

Tidigare granskning

Hösten 2009 genomförde utskottet en brett upplagd granskning av frågeinstituten (bet. 2009/10:KU10 s. 148 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet att frågeinstituten är ett led i riksdagens grundläggande kontrollmakt och att genom regleringen av dem förankrades den enskilda riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör hans eller hennes tjänsteutövning (s. 162 f.). Vidare påpekade utskottet att instituten fyller en viktig funktion inom det parlamentariska systemet genom de möjligheter som de ger riksdagen till information, debatt och kontroll av regeringen. Vikten av att dessa institut fungerar tillfredsställande var enligt utskottet mot denna bakgrund uppenbar.

Hösten 2020 granskade utskottet svar på skriftliga frågor om medicinska åldersbedömningar (bet. 2020/21:KU10 s. 123 f.). Utskottet anförde att frågeinstituten är ett led i riksdagens grundläggande kontrollmakt och instituten fyllde en viktig funktion inom det parlamentariska systemet genom de möjligheter som de gav riksdagen till information, debatt och kontroll av regeringen. Utskottet påminde om vikten av att statsråd när de lämnar svar på frågor från riksdagsledamöter gjorde det inom den reglerade tidsramen och att svaren i den utsträckning det var möjligt innehöll den information som riksdagsledamoten efterfrågat.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som har sänts till Regeringskansliet begärt svar på ett antal frågor. Som svar har utskottet den 17 januari 2023 fått en promemoria som har upprättats inom Utbildningsdepartementet (bilaga A1.4.2).

52

Utskottet frågade om vilken rättslig bedömning som låg bakom statsrådet Lotta Edholms svar ”jag är KU-anmäld i den här frågan och får därför inte svara på några frågor nu.”

I promemorian anförs att svar ska lämnas omedelbart utan betänketid vid frågestunder. Vidare anförs att statsrådet Lotta Edholm inledningsvis blev osäker på vilka frågor hon kunde svara på med anledning av anmälan till konstitutionsutskottet. Senare under frågestunden svarade hon dock på frågor från riksdagens ledamöter, bl.a. om vinstuttag och en ny friskolelag. I promemorian anförs också att således låg ingen rättslig bedömning till grund för det aktuella uttalandet.

Utskottets ställningstagande

Frågeinstituten är ett viktigt led i riksdagens grundlagsstadgade kontrollmakt och genom regleringen av dem förankras den enskilda riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör dennes tjänsteutövning. Instituten fyller en viktig funktion inom det parlamentariska systemet genom de möjligheter som de ger riksdagen till information, debatt och kontroll av regeringen. Vikten av att dessa institut fungerar tillfredsställande är mot denna bakgrund uppenbar.

I granskningen har framkommit att det inte låg någon rättslig bedömning bakom skolministerns svar vid frågestunden om att hon inte fick svara på vissa frågor på grund av att hon var anmäld till konstitutionsutskottet. Hon har i ett svar på en skriftlig fråga anfört att hon vid frågestunden blev osäker på vilka frågor hon då kunde svara på med anledning av anmälan till konstitutionsutskottet men att hon framöver kommer att svara på frågor om regeringens skolpolitik. Senare under frågestunden svarade hon också på frågor från riksdagens ledamöter om bl.a. vinstuttag och en ny friskolelag.

Utskottet vill framhålla att en anmälan till konstitutionsutskottet inte kan anses innebära att statsråd är förhindrade att svara på frågor om regeringens politik.

Granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande av utskottet.

53

2022/23:KU20

2 Handläggning av vissa regeringsärenden

2.1 Avräkningar på det internationella biståndet

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet den 9 juni 2022 (dnr 2198-2021/22), bilaga A2.1.1, begärs att utskottet granskar dåvarande biståndsminister Matilda Ernkrans agerande i fråga om avräkningar på det internationella biståndet.

I anmälan framhålls att regeringen gjorde stora avräkningar på biståndet i mars 2022 med anledning av det förväntat stora flyktingmottagandet från Ukraina. Migrationsverket justerade senare sin prognos till ett väsentligt lägre antal asylsökande, varefter delar av de tidigare avräknade medlen återfördes till biståndet. Anmälaren menar dock att storleken på dessa justeringar inte motsvarar de uppdaterade prognoserna och att regeringen behåller stora nedskärningar på biståndet med motiveringen att den vill ha handlingsfrihet. Enligt anmälaren framstår det som märkligt att regeringen endast följer sin egen expertmyndighets prognoser när dessa ökar, men inte när de minskar.

Vidare framhåller anmälaren att utrikesutskottet (yttr. 2021/22:UU5y) uttryckt att utskottet utgår från att regeringen har en beredskap att snabbt se över avräkningarna när prognoserna blir säkrare. Enligt anmälaren har biståndsministern inte agerat i enlighet med detta.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom Utrikesdepartementet, bilaga A2.1.2.

Utredning i ärendet

Bakgrund

Med anledning av Rysslands invasion av Ukraina våren 2022 fattade Europeiska unionens råd den 4 mars beslut om att aktivera rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (massflyktsdirektivet). Direktivet innebar att ett stort antal personer förväntades söka skydd i Sverige.

Migrationsverket skulle enligt regleringsbrevet för budgetåret 2022 redovisa prognoser för 2022–2025 vid fyra prognostillfällen: den 7 februari, den 27 april, den 29 juli och den 23 november. Med anledning av det

54

1Pettersson m.fl. (2022), Avräkningar från biståndet för migrationskostnader i Sverige: Vad vet vi? Underlagsrapport, december 2022, Expertgruppen för biståndsanalys (EBA), Sverige. Av rapporten framgår även att det i höständringsbudgeten för 2022 gjordes överföringar som ger ett utfall på avräkningar på totalt 6 miljarder kronor 2022.

55

Utskottet har inga invändningar mot regeringens prioriteringar men noterar att utbetalningstaken innebär att vissa, redan planerade, insatser måste minskas med över 40 procent, framför allt inom det bilaterala biståndet. Detta får stora såväl substantiella som administrativa konsekvenser.

Utskottet vill understryka vikten av transparens och långsiktighet när det gäller avräkningar från biståndsramen. Utskottet noterar att enligt Migrationsverkets prognos från den 27 april 2022 beräknas antalet skyddssökande från Ukraina bli väsentligt lägre än tidigare prognoser. Utskottet utgår från att regeringen har en beredskap att snabbt se över utbetalningstaken när prognoserna blir säkrare.

Gällande ordning

Statens budget och indelningen i utgiftsområden och anslag

Regeringsformens (RF) bestämmelser om finansmakten finns i nionde kapitlet. Riksdagen beslutar om statens budget på förslag av regeringen i budgetpropositionen (1 och 2 §§). Riksdagen beslutar därvid om en fördelning av statens utgifter på anslag för bestämda ändamål (3 §). Anslag och inkomster får inte användas på annat sätt än vad riksdagen har bestämt (7 §). Regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar (8 §).

Inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd finns anslaget 1:1 Biståndsverksamhet. Anslaget får användas för internationellt bistånd. Anslaget får även användas för bl.a. viss metodutveckling, studier, utvärderingar och erfarenhetsredovisningar, revisioner samt temporär verksamhet inom avgränsade projekt. Anslaget får även användas för förvaltningsutgifter vid myndigheter som genomför internationellt bistånd (prop. 2021/22:1 utg.omr. 7 s. 48).

Biståndsramen och avräkningar

Biståndsramen fastställs årligen av riksdagen till en viss procent av vid budgeteringstillfället beräknad bruttonationalinkomst (BNI) beräknat enligt EU-förordningen för nationalräkenskaperna ENS 2010.1 För 2022 var biståndsramen 1 procent av BNI, motsvarande ca 57,4 miljarder kronor (prop. 2021/22:1, bet. 2021/22:UU2, rskr. 2021/22:90). Huvuddelen av kostnaderna återfinns under olika anslag inom utgiftsområde 7, men även vissa kostnader inom andra delar av statsbudgeten ingår i biståndsramen. Själva biståndsramen är således inte ett anslag. En kostnad kan därför belasta ett anslag inom ett annat utgiftsområde, men avräknas mot biståndsramen och därmed ingå i det

totala belopp som ska motsvara 1 procent av BNI. ”Avräkningar” är därmed

ett begrepp som används för att beskriva kostnader som inte måste ingå i utgiftsområde 7 men som ska anses ingå i biståndsramen.

Sverige har avräknat migrationskostnader sedan 1991/92. Beräkningarna av kostnaderna görs av Justitiedepartementet baserat på uppgifter från Migrationsverket. Regeringen presenterade i budgetpropositionen för 2020 en

1I budgetpropositionen för 2023 föreslog regeringen att biståndsbudgeten skulle frikopplas från BNI och istället uppgår till 56 miljarder kronor per år 2023–2025. Samtidigt begränsas avräkningar för flyktingkostnader till maximalt 8 procent av biståndsbudgeten (prop. 2022/23:1, bet. 2022/23:UU2, rskr. 2022/23:94).

56

ny modell för beräkning av dessa kostnader (prop. 2019/20:1 utg.omr. 7 s. 11– 12). I den nya modellen ingår kostnader inom dels utgiftsområde 8 Migration, dels utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. Modellen utgår från Organisationen för ekonomiskt samarbete och utvecklings biståndskommittés (OECD-Dac) förtydligade direktiv som beslutades vid Dacs högnivåmöte i oktober 2017.1 När riksdagen behandlade budgetpropositionen anförde utrikesutskottet bl.a. följande (bet. 2019/20:UU2 s. 16):

Utskottet har inga invändningar mot beräkningsmodellen men vill påminna om sitt yttrande till finansutskottet om vårändringsbudgeten för 2019 (yttr. 2018/19:UU4y) där utskottet underströk vikten av transparens och långsiktighet när det gäller avräkningar från biståndsramen. Utskottet vill, liksom vid det tillfället, betona att om regeringen föreslår avräkningar som avviker från det utrymme som ges av OECD/Dacs regelverk enligt den beslutade modellen, bör detta tydligt framgå och motiveras.

Svar på skriftliga frågor

Biståndsminister Matilda Ernkrans besvarade den 1 april 2022 två skriftliga frågor om avräkning på biståndet med anledning av situationen i Ukraina (fr. 2021/22:1415 och fr. 2021/22:1436). I det samlade svaret på de två frågorna anfördes bl.a. följande:

Regeringen anser att det är rimligt att Sverige finansierar flyktingmottagandet enligt OECD-DAC:s regelverk i sedvanlig ordning. Precis som 2015, då antalet flyktingar var stort, är detta en exceptionell situation. Under 2015 användes 22 procent av biståndsramen för kostnader i samband med flyktingmottagande. De senaste åren har motsvarande andel varit avsevärt lägre. Hur stora kostnaderna för flyktingmottagande blir 2022 vet vi ännu inte. Därför vet vi inte heller hur mycket som kan räknas som bistånd. Vilka kostnader som kan räknas in bestäms av den modell som presenteras i budgetpropositionen och som är godkänd av OECD- DAC.

Interpellationsdebatter

Frågan om avräkning på biståndet var under 2022 föremål för två interpellationer (ip. 2021/22:451 och ip. 2021/22:511). I debatten som följde den senare interpellationen framhöll biståndsministern att regeringen den 7 juni hade beslutat att revidera ned limiterna med anledning av den senaste prognosen från Migrationsverket. Vidare framhöll biståndsministern att avräkningarna ska användas så restriktivt som möjligt och att den slutliga nivån på avräkningar 2022 skulle komma att utgå från Migrationsverkets prognoser senare under året (prot. 2021/22:136 § 26 den 22 juni 2022).

1 Dac samordnar internationella biståndsgivares rapportering om biståndet och tar fram riktlinjer. Dac har slagit fast kriterier för vilken typ av kostnader som får räknas som bistånd. Sådana kostnader benämns offentligt utvecklingsbistånd (official development assistance, ODA).

57

Promemoria från Regeringskansliet

Genom en skrivelse till Regeringskansliet begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet fick den 7 februari 2023 en svarspromemoria som upprättats inom Utrikesdepartementet (bilaga A2.1.2).

I promemorian redogörs för de beslut regeringen fattade under våren och sommaren 2022 om utbetalningstak för anslag som räknas in i biståndsramen. Den 13 april 2022 beslutade regeringen (UD2022/05869 och UD2022/06298) att sätta tak på utbetalningar för vissa av anslagsposterna på anslaget 1:1 Biståndsverksamhet. Beslutet innebar utgiftsbegränsningar på vissa anslag som disponeras av Sida, Utrikesdepartementet och i mindre utsträckning Folke Bernadotteakademien. Utgiftsbegränsningarna uppgick totalt till 9,2 miljarder kronor. Den 7 juni 2022 beslutade regeringen (UD2022/08930), efter en prognos från Migrationsverket, att minska utgiftsbegränsningarna till totalt 7,9 miljarder kronor. Den 18 augusti 2022 beslutade regeringen (UD2022/10145 och UD2022/11999), efter en prognos från Migrationsverket, att minska utgiftsbegränsningarna ytterligare, så att de därefter uppgick till totalt 4,9 miljarder kronor.

Av promemorian framgår även hur besluten om utbetalningstak förhåller sig till de vid beslutstillfället aktuella prognoserna från Migrationsverket över antalet skyddssökande från Ukraina. Från och med mars 2022 lämnade Migrationsverket flera prognoser med olika scenarier över antalet asylsökande och skyddsbehövande. Det är dessa regeringen haft som underlag för de aktuella besluten. I budgetpropositionen för 2022 hade knappt 1,2 miljarder kronor avräknats för kostnader för asylsökande och skyddsbehövande. Detta byggde på Migrationsverkets och Arbetsförmedlingens prognoser från juli föregående år, dvs. före den fullskaliga ryska invasionen av Ukraina och aktiveringen av massflyktsdirektivet. Med utgångspunkt i uppgifter lämnade av Migrationsverket den 17 mars 2022 beräknades de avräkningsbara kostnaderna för asylsökande och skyddsbehövande uppgå till 10,3 miljarder kronor. Detta ledde till att regeringen den 13 april 2022 beslutade om utgiftsbegränsningar om totalt 9,2 miljarder kronor.

Migrationsverket och Arbetsförmedlingen lämnade den 27 april 2022 nya prognoser. Dessa innebar att de avräkningsbara kostnaderna för asylsökande och skyddsbehövande under 2022 beräknades till 6,8 miljarder kronor. Eftersom det var relativt tidigt på året och det fanns betydande osäkerhet kring utvecklingen ansåg regeringen att det fanns anledning att behålla ett handlingsutrymme för ökade kostnader längre fram. Regeringen avvaktade därför till den 7 juni 2022 med att sänka utgiftsbegränsningarna och då med 1,3 miljarder kronor. Därmed reserverades totalt 7,9 miljarder kronor för möjliga avräkningar. Efter Migrationsverkets och Arbetsförmedlingens prognoser den 29 juli 2022 beräknades de avräkningsbara kostnaderna för 2022 till 6,1 miljarder kronor. Det ledde till att regeringen den 18 augusti 2022 beslutade att sänka utgiftsbegränsningarna till totalt 4,9 miljarder kronor.

Slutligen redogörs i promemorian för hur de beslut om utgifter inom biståndsramen som regeringen fattade t.o.m. sommaren 2022 förhöll sig till

58

vad utrikesutskottet anfört i frågan om transparens och långsiktighet i avräkningar från biståndsramen och beredskap att se över utbetalningstaken när prognoserna blir säkrare (bet. 2019/20:UU2, yttr. 2021/22:UU5y). I sitt betänkande betonade utrikesutskottet att om regeringen föreslår avräkning som avviker från det utrymme som ges av OECD-Dacs regelverk bör detta tydligt framgå och motiveras. I promemorian anförs att det i samband med de aktuella besluten inte har gjorts några avsteg från OECD-Dacs regelverk eller den svenska beräkningsmodell som är godkänd av OECD-Dac och som sedan 2020 framgår av budgetpropositionerna. Regeringen beslutade i juni och augusti 2022 att justera utgiftsbegränsningarna med utgångspunkt i prognoser från Migrationsverket och Arbetsförmedlingen. Detta var i enlighet med utrikesutskottets uttalande om beredskap att se över utbetalningstaken när prognoserna blir säkrare.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar att avräkningarna på biståndet har gjorts i enlighet med gällande regelverk och att de har justerats när nya prognoser inkommit. Granskningen ger inte anledning till något uttalande av utskottet.

2.2Avvecklingen av investeringsstödet för hyres- och studentbostäder

Ärendet

Anmälan

Ien anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1442-2022/23), bilaga A2.2.1, begärs att utskottet granskar bostadsminister Andreas Carlsons hantering av det statliga investeringsstödet för hyres- och studentbostäder.

Enligt anmälan gällde innan den nuvarande regeringen tillträdde att de som lämnat in en ansökan om investeringsstöd senast den 31 december 2021 och uppfyllde kriterierna skulle beviljas stöd. Som en följd av detta kom det in en ökad mängd ansökningar i slutet av 2021.

I juni 2022 uppmärksammades finansutskottet på att behovet av medel hade ökat. Med anledning av detta tog finansutskottet ett utskottsinitiativ för att tillföra ytterligare medel (bet. 2021/22:FiU48). I anmälan pekas på att Moderaterna, Sverigedemokraterna, Kristdemokraterna och Liberalerna i ett särskilt yttrande i finansutskottets betänkande anförde att ambitionen hela tiden hade varit att det skulle finnas tillräckligt med medel för att betala ut stöd för ansökningar som kommit in före den 1 januari 2022.

Vidare anförs i anmälan att förutsättningarna ändrades genom budgetpropositionen för 2023 så att endast de ansökningar som hunnit bli beviljade under 2022 kunde få stöd. Enligt anmälan har beslutet en retroaktiv effekt och det har inte gjorts någon konsekvensanalys.

59

Underlag för granskningen

Som underlag för granskningen har legat bl.a. en promemoria upprättad inom Landsbygds- och infrastrukturdepartementet, bilaga A2.2.2.

Utredning i ärendet

Bakgrund

Riksdagsbeslut om investeringsstödet

Budgeten för 2022

I december 2021 anförde civilutskottet att syftet med investeringsstödet var att det skulle byggas fler hyresrätter och bostäder för studerande (bet. 2021/22:CU1). Eftersom stödet är dåligt utformat och i första hand går till projekt som ändå skulle ha genomförts bidrog enligt civilutskottet stödet dock inte nämnvärt till ett ökat bostadsbyggande. Vidare anförde civilutskottet att stödet inte heller löste de grundläggande problem som var orsaken till bostadsbristen och köerna på hyresrättsmarknaden. Sammanfattningsvis bedömde civilutskottet att stödet, även med de förändringar som gjorts av stödets utformning, fortfarande var en dyr och ineffektiv subvention.

Mot denna bakgrund ansåg civilutskottet att investeringsstödet för anordnande av hyresbostäder och bostäder för studerande (anslag 1:8 inom utgiftsområde 18) skulle avvecklas. De medel som civilutskottet föreslog att riksdagen skulle anvisa för 2022 skulle endast få användas för att betala ut stöd som redan hade beviljats samt för ansökningar som inkommit till behörig länsstyrelse före årsskiftet 2021/22 men då inte hunnit beviljas. Däremot skulle inga ansökningar som kom in efter den 31 december 2021 beviljas.

Riksdagen beslutade i enlighet med civilutskottets förslag (rskr. 2021/22:79–80).

Ändringsbudget för 2022

Finansutskottet lade i juni 2022 med stöd av sin initiativrätt fram förslag om ändringar i statens budget för 2022 som gällde utgiftsområde 18 (bet. 2021/22:FiU48). Utskottets förslag innebar bl.a. att ytterligare medel skulle tillföras anslaget 1:8 Investeringsstöd för anordnande av hyresbostäder och bostäder för studerande.

Finansutskottet anförde att riksdagen i december 2021 stoppade nya beslut om att bevilja stöd för investeringar för anordnande av hyresbostäder och bostäder för studerande. Riksdagen anslog dock medel för 2022 för att kunna betala ut stöd som redan hade beviljats och för ansökningar som inkommit till behörig länsstyrelse före årsskiftet 2021/22 men som ännu inte hunnit beviljas. Anslagsnivåerna fastställdes baserat på underlag från Boverket och Finansdepartementet. Stoppet för nya ansökningar efter årsskiftet fick dock till följd att många nya ansökningar lämnades in under slutet av 2021, och behovet av anslag för att betala ut stöd för ansökningar som inkommit före 31 december 2021 blev större än förväntat.

60

Något förslag med anledning av detta fanns dock inte i vårändringsbudgeten för 2022 som lämnades till riksdagen den 19 april 2022. Den 9 juni 2022 uppmärksammades finansutskottet på det ökade behovet av medel vid en genomgång av Boverket. För att hantera detta föreslog finansutskottet att anslaget skulle höjas i enlighet med Boverkets bedömningar. Finansutskottet anförde vidare att ambitionen från utskottets och riksdagens sida hela tiden hade varit att det skulle finnas tillräckligt med medel för att Boverket ska kunna betala ut stöd för ansökningar som kommit in före den 1 januari 2022.

I ett särskilt yttrande i betänkandet anförde ledamöterna från Moderaterna, Sverigedemokraterna, Kristdemokraterna och Liberalerna att deras partier fortfarande ansåg att det var rätt att stoppa beviljandet av nya investeringsstöd men att ambitionen hela tiden har varit att det ska finnas tillräckligt med medel för att Boverket ska kunna betala ut stöd för ansökningar som kommit in före den 1 januari 2022. Ledamöterna ansåg därför att det var lämpligt att tillföra Boverket medel under innevarande år.

Riksdagen beslutade i enlighet med finansutskottets förslag (rskr. 2021/22:436-439).

Budgeten för 2023

I budgetpropositionen för 2023 angavs att investeringsstödet för hyresbostäder och bostäder för studerande var under avveckling (prop. 2022/23:1 utg.omr. 18 s 36). I propositionen föreslog regeringen att medel skulle tillföras för att kunna betala ut stöd till alla som beviljats stöd före den 31 december 2022. Därefter kommer enligt propositionen inga ansökningar att beviljas.

Civilutskottet anförde bl.a. följande vid behandlingen av budgetpropositionen för 2023 (bet. 2022/23:CU1 s. 29):

När det gäller anslagen 1:7 och 1:8 konstaterar utskottet att regeringen i årets budgetproposition går vidare med den nya inriktning för bostadspolitiken som riksdagen fattade beslut om hösten 2021. Då avskaffades det ineffektiva och kostsamma statliga investeringsstödet för anordnande av hyresbostäder och bostäder för studerande (anslaget 1:8). Vidare avskaffades det kontraproduktiva stödet för energieffektivisering av flerbostadshus (anslaget 1:7). (Se bet. 2021/22:CU1, rskr. 2021/22:79.)

Utskottet välkomnar att regeringen nu fullföljer den kursändring för bostadspolitiken som riksdagen beslutade om i december 2021. Enligt regeringens förslag tillförs anslagen 1:7 och 1:8 medel för att genomföra utbetalningar till de aktörer som har beviljats stöd före den 31 december 2022, men därefter kommer inga ansökningar att beviljas. Utskottet anser att det är positivt att regeringen nu har satt ett sista datum för när stöd kan beviljas. Detta påskyndar den avveckling av stöden som riksdagen har beslutat om, och medel frigörs till andra områden där pengarna kan göra större nytta.

I betänkandet avgavs särskilda yttranden av ledamöterna från Socialdemokraterna, Vänsterpartiet, Centerpartiet respektive Miljöpartiet.

Socialdemokraterna anförde i sitt yttrande att beslutet att avskaffa investeringsstödet möttes av kritik från både kommuner och byggföretag eftersom det skapade ryckighet och osäkerhet för en bransch som behöver

61

stabila förutsättningar. Det anfördes också att villkoren för avvecklingen av stödet ändrats. Enligt beslutet från december 2021 skulle de ansökningar som hade kommit in före årsskiftet 2021/22 beviljas stöd om förutsättningarna var uppfyllda. Att ansökningar som kommit in före detta årsskifte skulle beviljas stöd upprepades i juni 2022, när riksdagen höjde anslaget på initiativ av finansutskottet. Vidare anfördes i yttrandet att regeringen i budgetpropositionen gav ett helt annat besked; inga ansökningar kommer att beviljas efter den 31 december 2022. I yttrandet anfördes också att det enda rimliga är att de bostadsföretag som har lämnat in sina ansökningar i tid ska beviljas investeringsstöd om de uppfyller kraven.

Gällande ordning

Beredning

I 7 kap. 2 § regeringsformen anges att behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.

Finansmakten

I 1 kap. 4 § regeringsformen anges att riksdagen bestämmer hur statens medel ska användas. Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket och är ansvarig inför riksdagen.

Av regeringsformens bestämmelser om statens budget framgår att riksdagen beslutar om statens budget och om anslag för bestämda ändamål (9 kap. 1 och 3 §§ regeringsformen). Anslagen får inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt (9 kap. 7 § regeringsformen).

Bemyndiganden att besluta om föreskrifter

Enligt 8 kap. 3–5 §§ regeringsformen kan riksdagen bemyndiga regeringen att besluta om olika föreskrifter.

I 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen anges att regeringen utöver vad som följer av 3–5 §§ får meddela

1.föreskrifter om verkställighet av lag

2.föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen.

Verkställighetsföreskrifter är dels tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär, dels föreskrifter som i och för sig kompletterar en lag i materiellt hänseende men inte tillför något väsentligt nytt (prop. 1973:90 s. 211).

I 8 kap. 7 § första stycket 2 avses regeringens s.k. restkompetens. Till restkompetensen hör sådana offentligrättsliga föreskrifter som inte rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna utan avser de statliga myndigheternas organisation, arbetsuppgifter och inre verksamhetsformer. Till restkompetensen hör också sådana föreskrifter som visserligen rör

62

förhållandet mellan enskilda och det allmänna men som ur den enskildes synpunkt inte är betungande utan gynnande eller neutrala.

Kungörande av föreskrifter

Enligt 4 § kungörandelagen ska lagar och förordningar kungöras i Svensk författningssamling. I 5 § anges att regeringen ska se till att Svensk författningssamling publiceras elektroniskt på en särskild webbplats. En författning ska anses kungjord när den har publicerats i Svensk författningssamling på webbplatsen.

Enligt förarbetena till kungörandelagen (prop. 1975/76:112 s. 32 och 33) kan kungörandet definieras som en åtgärd som vidtas dels för att sprida kännedom om en författning och därigenom rent faktiskt möjliggöra för medborgarna att tillämpa och följa den, dels för att göra författningen offentlig. Författningen kan sägas bli en del av gällande lagstiftning först när kungörandet har skett. För att det ska vara möjligt att inrätta sig efter ändringar i rättsreglerna ska en författning träda i kraft först efter det att en viss tid har hunnit förflyta från kungörandet.

Konstitutionsutskottet har vid ett flertal tillfällen granskat författningsutgivningen, ofta inom ramen för granskningen av regeringsprotokollen. I dessa ärenden har utskottet understrukit vikten av att författningar kungörs i god tid före ikraftträdandet och att regeringen – i den mån den råder över beslutsprocessen – vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att leva upp till detta (se bl.a. bet. 2012/13:KU10 s. 12 f.). Enligt vad utskottet uttalat bör tiden mellan kungörelse och ikraftträdande vara minst fyra veckor och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor.

Retroaktivitet

Av 2 kap. 10 § regeringsformen framgår att retroaktiv strafflagstiftning och skattelagstiftning inte är tillåten. I andra stycket anges bl.a. att en lag dock får innebära att skatt eller statlig avgift tas ut trots att lagen inte hade trätt i kraft när omständigheterna som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten inträffade, om regeringen eller ett riksdagsutskott då hade lämnat ett förslag om det till riksdagen. Med förslag jämställs ett meddelande i en skrivelse från regeringen till riksdagen om att ett sådant förslag är att vänta.

När det gäller förvaltningsrätten anses det följa av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser att bestämmande för vilka förvaltningsrättsliga föreskrifter – som avser både förfarandet och prövningen i sak – som ska tillämpas i ett mål eller ärende som regel är vilka föreskrifter som är i kraft när prövningen sker (se RÅ 1988 ref. 132). Undantag från dessa grundsatser kan dock vara uttryckligen föreskrivna i övergångsbestämmelser eller följa av uttalanden i motiven till lagstiftningen. Fall kan också tänkas där det av omständigheterna framgår att lagstiftaren inte avsett att de nya bestämmelserna ska tillämpas helt enligt de angivna grundsatserna i ett övergångsskede.

63

I ett annat rättsfall, RÅ 1996 ref. 57, anfördes, med hänvisning till RÅ 1988 ref. 132, att en allmän utgångspunkt måste vara att till grund för prövningen av ett mål eller ärende ska ligga de föreskrifter som är i kraft vid tidpunkten för denna prövning. Det bedömdes dock inte rimligt att till den enskildes nackdel tillämpa en lagstiftning av det i målet aktuella slaget retroaktivt, “i vart fall inte om inte detta är föreskrivet i särskilda övergångsbestämmelser eller det av regelsystemet i övrigt tydligt kan utläsas att en sådan tillämpning är åsyftad”.

Användningen av anslag

Frågan om regeringen måste använda anslag som riksdagen bestämt berörs i ett motivuttalande i 1973 års grundlagsproposition (prop. 1973:90). I propositionen anfördes att frågan om regeringens rätt att helt eller delvis lämna anslag som anvisats av riksdagen obegagnade inte är av någon stor betydelse i ett parlamentariskt statsskick. Det är inte aktuellt att tänka sig att regeringen skulle vägra bedriva verksamheter som riksdagen beslutat därför att den gör en annan avvägning om resursanvändningen än riksdagen. Justitieministern ansåg emellertid att regeringsformen borde inta den principiella ståndpunkten att det får ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslagen möjliggör ska verkställas. Regeringen har alltså en prövningsrätt. En sådan har, menade justitieministern, sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blir önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna.

I förarbetena anfördes att regeringen givetvis alltid måste respektera att vissa utgifter måste göras på grund av lag eller för staten föreliggande förpliktelser. Av betydelse är vidare att regeringen är bunden av riksdagens anslagsvillkor. Av dessa kan följa att ett visst anslag inte isolerat kan lämnas obegagnat med hänvisning till att det ingår som ett led i en större utgiftsplan (prop. 1973:90 s. 224).

I 3 kap. 12 § budgetlagen (2011:203) anges att regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas, om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl.

Riksdagens budgetbeslut innebär alltså inte någon absolut skyldighet för regeringen att ta givna anslag i anspråk.

Riksdagen kan inte heller direkt ställa medel till förfogande för en myndighet under riksdagen. Myndigheterna behöver i stället beslut från regeringen för att få sina anslag.

Detta sker genom regleringsbrev. Efter det att riksdagen har beslutat om statens budget för det närmast följande budgetåret ska regeringen besluta om regleringsbrev för de statliga myndigheterna. I ett regleringsbrev finns bl.a. uppgifter om mål, återrapporteringskrav och uppdrag. Regleringsbrevet innehåller även uppgifter om myndighetens anslag, om villkor för t.ex. anslagskredit och låneram och om myndighetens avgiftsbelagda verksamhet. En regering kan även besluta om ändringar i regleringsbrev för det

64

innevarande budgetåret. Genom regleringsbreven kan regeringen också precisera sin styrning i form av mål och särskilda uppdrag för myndigheterna.

Författningar som tydligt ger enskilda rättigheter bör emellertid gälla oavsett anvisningen av medel i regleringsbrev. Även om t.ex. Försäkringskassan i regleringsbrev tilldelas otillräckliga anslag ska inte enskilda personer få stå utan sjukpenning (se Vilhelm Persson, Regleringsbrev ur rättslig synvinkel, Förvaltningsrättslig tidskrift nr 4 2011, s. 663 f.). Däremot finns författningar som uttryckligen ställer upp tillgången på medel som villkor för enskildas rätt till prestationer (t.ex. förordningen [2016:881] om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande, se vidare nedan). I sådana fall blir anslagen i regleringsbreven avgörande för möjligheterna att få ta del av bidragen.

Förordning om statligt investeringsstöd

Enligt 1 § förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande får, i mån av tillgång på medel, stöd lämnas för att anordna hyresbostäder och bostäder för studerande. En ansökan om stöd ska enligt 15 § vara skriftlig och lämnas in till länsstyrelsen i det län där fastigheten ligger. Av 16 § framgår att länsstyrelsen prövar frågor om stöd. Av 17 § framgår att länsstyrelsen ska, när ett byggnadsprojekt är färdigställt, efter särskild ansökan, fatta ett utbetalningsbeslut i vilket stödets storlek slutligt bestäms. Enligt 19 § betalar Boverket ut stödet.

Promemoria från Regeringskansliet

Utskottet har genom en skrivelse som har sänts till Regeringskansliet begärt svar på ett antal frågor. Som svar har utskottet den 28 februari 2023 fått en promemoria som har upprättats inom Landsbygds- och infrastrukturdepartementet (bilaga A2.2.2).

Som svar på en fråga om vilka överväganden som gjorts om behovet av att ändra eller upphäva förordningen om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande med anledning av riksdagens beslut om budget för 2022 respektive 2023 anförs i promemorian att enligt 1 § förordningen (2016:881) om statligt investeringsstöd för hyresbostäder och bostäder för studerande ska stöd lämnas i mån av tillgång till medel. Stödet är alltså inte utformat som ett s.k. rättighetsstöd.

Vidare anförs att riksdagen den 1 december 2021 beslutade, på initiativ av civilutskottet, att i budgeten för 2022 anvisa anslag med villkor som innebar att medel för investeringsstöd för anordnande av hyresbostäder och bostäder för studerande endast skulle få användas för att betala ut stöd som redan beviljats samt för ansökningar som kommit in till länsstyrelsen senast den 31 december 2021. Bedömningen gjordes att riksdagens beslut kunde verkställas genom anslagsvillkor i Boverkets regleringsbrev och att det inte krävdes någon ändring av förordningen.

Det anförs också att riksdagens beslut att i budgeten för 2023 endast tillföra medel till de aktörer som beviljats stöd före den 31 december 2022 riktar sig

65

Utskottets ställningstagande

Inledningsvis noterar utskottet att investeringsstödet för hyresbostäder och bostäder för studerande inte är reglerat i en författning som tydligt ger enskilda rättigheter. Stödet är reglerat i en förordning som är beslutad av regeringen. I förordningen anges uttryckligen att stöd lämnas i mån av tillgång på medel. En förutsättning för att stödet ska kunna betalas ut är därför att riksdagen anvisar medel för ändamålet.

På förslag av civilutskottet anvisade riksdagen medel 2022 för investeringsstöd som redan hade beviljats samt för ansökningar som hade kommit in till behörig länsstyrelse före årsskiftet 2021/22. Därefter anvisade riksdagen på förslag av finansutskottet i juni 2022 ytterligare medel för detta ändamål. När det gäller 2023 anvisade riksdagen medel enligt förslaget i budgetpropositionen för att stöd skulle kunna delas ut till alla som beviljats sådant före den 31 december 2022.

Under denna tid har den aktuella förordningen inte ändrats. I svaren på utskottets frågor har anförts att bedömningen gjordes att riksdagens beslut om budgeten för 2022 kunde verkställas genom anslagsvillkor i Boverkets regleringsbrev och att det inte krävdes någon ändring av förordningen. Beslutet riktade sig endast till de handläggande myndigheterna.

Utskottet noterar att initiativet för att avveckla investeringsstödet har tagits av civilutskottet. Riksdagen har därefter genom budgetbeslut fortsatt avveckla investeringsstödet. Utskottet granskar statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning och gör således ingen bedömning av dessa beslut.

En iakttagelse i granskningen är att den aktuella förordningen är oförändrad trots att investeringsstödet är avskaffat. Utskottet avser att framöver inom ramen för en mer övergripande granskning se över hanteringen av denna typ av förordningar.

66

2.3 Avvecklingen av klimatbonusen

Ärendet

Anmälan

Ien anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1135-2022/23), bilaga A2.3.1, begärs att utskottet granskar regeringens och klimat- och miljöminister Romina Pourmokhtaris agerande i samband med att klimatbilsbonusen skulle avskaffas.

I anmälan anförs att det av ett pressmeddelande den 7 november 2022 på regeringens webbplats framgick att klimatbonusen för vissa bilar skulle avskaffas och att det skulle innebära att den som köpte eller beställde en klimatbonusbil efter den 8 november 2022 inte kunde få klimatbonus (se vidare bilaga A2.3.2).

Vidare anförs i anmälan att regeringen inte fattat något beslut i frågan och att regeringen avsåg att besluta om ändringar i förordningen (2017:1334) om klimatbonusbilar senast i början av 2023.

I anmälan anförs också att branschen och kunderna var upprörda över att beslutet att avskaffa klimatbonusen kom så abrupt och det innebar en rusning till bilhandeln när många ville passa på att köpa bil så länge det var möjligt att få klimatbonus.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som upprättats inom Klimat- och näringslivsdepartementet, bilaga A2.3.3–4.

Utredning i ärendet

Bakgrund

Pressmeddelande

Den 7 november 2022 publicerades på regeringens webbplats ett pressmeddelande med rubriken Klimatbonusen upphör den 8 november. Sedan den 8 november 2022 är det en ny version av pressmeddelandet som finns på regeringens webbplats (bilaga A2.3.2).

I pressmeddelandet angavs bl.a. att kostnaden för att äga och köra en klimatbonusbil började bli jämförbar med kostnaden för att äga och köra en bensin- eller dieselbil. Därför skulle klimatbonusen avskaffas. Vidare angavs att det innebar att den som köpte eller beställde en klimatbonusbil efter den 8 november 2022 inte skulle få klimatbonus.

Den 11 november 2022 publicerades på regeringens webbplats ytterligare information om vad avskaffandet av klimatbonusen innebar.

Vidare angavs följande på regeringens webbplats:

67

De ändringar som aviserats kommer att genomföras genom ändringar i förordning (2017:1334) om klimatbonusbilar. Regeringen avser att besluta om ändringar i förordningen senast i början på 2023.

Budgetpropositionen för 2022

I budgetpropositionen för 2022 föreslog regeringen att 3 510 000 000 kronor anvisas under anslaget 1:8 Klimatbonus för 2022. För både 2023 och 2024 beräknades anslaget till 2 970 000 000 kronor (prop. 2021/22:1 utg. omr. 20 s. 93).

Miljö- och jordbruksutskottet föreslog att medel för klimatbonusen skulle anvisas enligt regeringens förslag (bet. 2021/22:MJU1). Riksdagen beslutade enligt utskottets förslag (rskr. 2021/22:109–111).

Budgetpropositionen för 2023

I budgetpropositionen för 2023, som beslutades av regeringen den 3 november 2022 och som lämnades till riksdagen den 8 november 2022, föreslog regeringen att klimatbonusen skulle avvecklas (prop. 2022/23:1 utg.omr. 20 bil. 20.1 s. 37).

När det gällde anslaget 1:8 Klimatbonus inom utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård anförde regeringen att klimatbonusen avvecklas och att anslaget därför beräknades minska med 2 970 miljoner kronor fr.o.m. 2024 (prop. 2022/23:1 utg.omr. 20 s. 91). För att omhänderta utestående utbetalningar och ta hänsyn till lagda beställningar föreslog regeringen att anslaget skulle ökas med 2 985 miljoner kronor 2023. För både 2024 och 2025 beräknades anslaget till 0 kronor.

När miljö- och jordbruksutskottet den 15 december 2022 behandlade förslagen delade utskottet regeringens ståndpunkt att det inte längre var motiverat med en klimatbonus och tillstyrkte regeringens förslag om anslaget för 2023 (bet. 2022/23:MJU1 s. 48).

Riksdagen beslutade den 21 december 2022 i enlighet med regeringens förslag till anslag (rskr. 2022/23:97).

Gällande ordning

Finansmakten

I 1 kap. 4 § regeringsformen anges att riksdagen bestämmer hur statens medel ska användas. Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket och är ansvarig inför riksdagen.

Av 9 kap. 1 och 3 §§ regeringsformen framgår att riksdagen beslutar om statens budget och om anslag för bestämda ändamål. Anslagen får enligt 9 kap. 7 § regeringsformen inte användas på annat sätt än riksdagen har bestämt.

Beredning

I 7 kap. 2 § regeringsformen anges att behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden.

68

Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.

Bemyndiganden att besluta om föreskrifter

Enligt 8 kap. 3–5 §§ regeringsformen kan riksdagen bemyndiga regeringen att besluta om olika föreskrifter.

I 8 kap. 7 § första stycket regeringsformen anges att regeringen utöver vad som följer av 3–5 §§ får meddela

1.föreskrifter om verkställighet av lag

2.föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av riksdagen.

Verkställighetsföreskrifter är dels tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär, dels föreskrifter som i och för sig kompletterar en lag i materiellt hänseende men inte tillför något väsentligt nytt (prop. 1973:90 s. 211).

I 8 kap. 7 § första stycket 2 avses regeringens s.k. restkompetens. Till restkompetensen hör sådana offentligrättsliga föreskrifter som inte rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna utan avser de statliga myndigheternas organisation, arbetsuppgifter och inre verksamhetsformer. Till restkompetensen hör också sådana föreskrifter som visserligen rör förhållandet mellan enskilda och det allmänna men som ur den enskildes synpunkt inte är betungande utan gynnande eller neutrala.

Kungörande av föreskrifter

Enligt 4 § kungörandelagen ska lagar och förordningar kungöras i Svensk författningssamling. I 5 § anges att regeringen ska se till att Svensk författningssamling publiceras elektroniskt på en särskild webbplats. En författning ska anses kungjord när den har publicerats i Svensk författningssamling på webbplatsen.

Enligt förarbetena till kungörandelagen (prop. 1975/76:112 s. 32 och 33) kan kungörandet definieras som en åtgärd som vidtas dels för att sprida kännedom om en författning och därigenom rent faktiskt möjliggöra för medborgarna att tillämpa och följa den, dels för att göra författningen offentlig. Författningen kan sägas bli en del av gällande lagstiftning först när kungörandet har skett. För att det ska vara möjligt att inrätta sig efter ändringar i rättsreglerna ska en författning träda i kraft först efter det att en viss tid har hunnit förflyta från kungörandet.

Konstitutionsutskottet har vid ett flertal tillfällen granskat författningsutgivningen, ofta inom ramen för granskningen av regeringsprotokollen. I dessa ärenden har utskottet understrukit vikten av att författningar kungörs i god tid före ikraftträdandet och att regeringen – i den mån den råder över beslutsprocessen – vidtar nödvändiga planeringsåtgärder för att leva upp till detta (se bl.a. bet. 2012/13:KU10 s. 12 f.). Enligt vad utskottet uttalat bör tiden

69

mellan kungörelse och ikraftträdande vara minst fyra veckor och endast i speciella undantagsfall mindre än två veckor.

Retroaktivitet

Av 2 kap. 10 § regeringsformen framgår att retroaktiv strafflagstiftning och skattelagstiftning inte är tillåten. I andra stycket anges bl.a. att om riksdagen finner att det finns särskilda skäl för det, får en lag dock innebära att skatt eller statlig avgift tas ut trots att lagen inte hade trätt i kraft när omständigheterna som utlöste skatt- eller avgiftsskyldigheten inträffade, om regeringen eller ett riksdagsutskott då hade lämnat ett förslag om det till riksdagen. Med förslag jämställs ett meddelande i en skrivelse från regeringen till riksdagen om att ett sådant förslag är att vänta. I förarbetena anfördes att regeringen och riksdagen i flera lagstiftningsärenden hade ansett att en viss retroaktiv tillämpning av nya skatteregler var nödvändig (prop. 1978/79:195 s. 56). Det hade i dessa fall regelmässigt varit fråga om att sätta stopp för förfaranden som regeringen och riksdagen hade ansett innebära kringgående av gällande skattelag. För att få ett snabbt slut på dessa förfaranden och för att inte de gamla reglerna i slutskedet av sin giltighetstid skulle kunna utnyttjas i stegrad omfattning hade en viss retroaktiv tillämpning beslutats.

När det gäller förvaltningsrätten anses det följa av allmänna förvaltningsrättsliga grundsatser att bestämmande för vilka förvaltningsrättsliga föreskrifter – som avser både förfarandet och prövningen i sak – som ska tillämpas i ett mål eller ärende som regel är vilka föreskrifter som är i kraft när prövningen sker (se RÅ 1988 ref. 132). Undantag från dessa grundsatser kan dock vara uttryckligen föreskrivna i övergångsbestämmelser eller följa av uttalanden i motiven till lagstiftningen. Fall kan också tänkas där det av omständigheterna framgår att lagstiftaren inte avsett att de nya bestämmelserna ska tillämpas helt enligt de angivna grundsatserna i ett övergångsskede. I ett annat rättsfall, RÅ 1996 ref. 57, anfördes, med hänvisning till RÅ 1988 ref. 132, att en allmän utgångspunkt måste vara att till grund för prövningen av ett mål eller ärende ska ligga de föreskrifter som är i kraft vid tidpunkten för denna prövning. Det bedömdes dock inte rimligt att till den enskildes nackdel tillämpa en lagstiftning av det i målet aktuella slaget retroaktivt, ”i vart fall inte om inte detta är föreskrivet i särskilda övergångsbestämmelser eller det av regelsystemet i övrigt tydligt kan utläsas att en sådan tillämpning är åsyftad”.

Användningen av anslag

Frågan om regeringen måste använda anslag som riksdagen bestämt berörs i ett motivuttalande i 1973 års grundlagsproposition (prop. 1973:90). I propositionen anfördes att frågan om regeringens rätt att helt eller delvis lämna anslag som anvisats av riksdagen obegagnade inte är av någon stor betydelse i ett parlamentariskt statsskick. Det är inte aktuellt att tänka sig att regeringen skulle vägra bedriva verksamheter som riksdagen beslutat därför att den gör en annan avvägning om resursanvändningen än riksdagen. Justitieministern

70

ansåg emellertid att regeringsformen borde inta den principiella ståndpunkten att det får ankomma på regeringen att under parlamentariskt ansvar avgöra i vad mån de utgifter som anslagen möjliggör ska verkställas. Regeringen har alltså en prövningsrätt. En sådan har, menade justitieministern, sin främsta praktiska betydelse i ett läge då det från stabiliseringspolitisk synpunkt blir önskvärt att utan dröjsmål begränsa de statliga utgifterna.

I förarbetena anfördes att regeringen givetvis alltid måste respektera att vissa utgifter måste göras på grund av lag eller för staten föreliggande förpliktelser. Av betydelse är vidare att regeringen är bunden av riksdagens anslagsvillkor. Av dessa kan följa att ett visst anslag inte isolerat kan lämnas obegagnat med hänvisning till att det ingår som ett led i en större utgiftsplan (prop. 1973:90 s. 224).

I 3 kap. 12 § budgetlagen (2011:203) anges att regeringen får besluta att medel på ett anvisat anslag inte ska användas, om detta är motiverat av särskilda omständigheter i en verksamhet eller av statsfinansiella eller andra samhällsekonomiska skäl.

Riksdagens budgetbeslut innebär alltså inte någon absolut skyldighet för regeringen att ta givna anslag i anspråk.

Riksdagen kan inte heller direkt ställa medel till förfogande för en myndighet under regeringen. Myndigheterna behöver i stället beslut från regeringen för att få sina anslag.

Detta sker genom regleringsbrev. Efter det att riksdagen har beslutat om statens budget för det närmast följande budgetåret ska regeringen besluta om regleringsbrev för de statliga myndigheterna. I ett regleringsbrev finns bl.a. uppgifter om mål, återrapporteringskrav och uppdrag. Regleringsbrevet innehåller även uppgifter om myndighetens anslag, om villkor för t.ex. anslagskredit och låneram och om myndighetens avgiftsbelagda verksamhet. En regering kan även besluta om ändringar i regleringsbrev för det innevarande budgetåret. Genom regleringsbreven kan regeringen också precisera sin styrning i form av mål och särskilda uppdrag för myndigheterna.

Författningar som tydligt ger enskilda rättigheter bör emellertid gälla oavsett anvisningen av medel i regleringsbrev. Även om t.ex. Försäkringskassan i regleringsbrev tilldelas otillräckliga anslag ska inte enskilda personer få stå utan sjukpenning (se Vilhelm Persson, Regleringsbrev ur rättslig synvinkel, Förvaltningsrättslig tidskrift nr 4 2011, s. 663 f.). Däremot finns författningar som uttryckligen ställer upp tillgången på medel som villkor för enskildas rätt till prestationer (t.ex. förordningen om klimatbonusbilar, se vidare nedan). I sådana fall blir anslagen i regleringsbreven avgörande för möjligheterna att få ta del av bidragen.

Förordningen om klimatbonusbilar

I 1 § förordningen om klimatbonusbilar anges att det för att främja en ökad försäljning och användning av nya bilar med en låg klimatpåverkan får, om det finns medel, en bonus ges enligt förordningen till den som förvärvar sådana

71

bilar. Av 2 § framgår att förordningen är meddelad med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen.

Därefter regleras i förordningen bl.a. vad som är en klimatbonusbil och bonusens storlek.

I 11 § anges att Transportstyrelsen prövar frågor om bonus.

I 17 § anges att i den mån det finns medel ska bonusen betalas ut

3. till den som har

a.förvärvat en ny klimatbonusbil

b.ställt på bilen efter den 30 juni 2018 enligt förordningen (2001:650) om vägtrafikregister eller enligt förordningen (2019:383) om fordons registrering och användning,

4. tidigast sex månader efter den dag då bilen ställts på, och

a.om uppgifterna i vägtrafikregistret vid tidpunkten för utbetalningen visar att förvärvaren inte har överlåtit bilen till en ny ägare

b.att bilen är registrerad

c.är en klimatbonusbil.

Bonusen ska betalas ut så snart medel finns tillgängliga för utbetalningen och i turordning efter den dag då bilen ställts på.

Förordningen har ändrats från den 28 februari 2023 genom SFS 2023:25. I en ny bestämmelse, 17 a §, anges att en bonus får betalas ut enligt 17 § endast om klimatbonusbilen har förvärvats eller beställts senast den 8 november 2022.

Därefter har regeringen föreskrivit att förordningen ska upphöra att gälla den 1 april 2024 (SFS 2023:26).

Transportstyrelsen

På Transportstyrelsens webbplats finns information om bonusen till klimatbilar. Om anslaget för utbetalning av bonus för ett visst år tar slut under året kan enligt informationen Transportstyrelsen inte längre besluta om några utbetalningar. Besluten återupptas så snart Transportstyrelsen beviljas utökade eller nya anslag. Utökade anslag för samma år beviljas normalt i samband med höständringsbudgeten i slutet av året. Om utökade anslag för året inte beviljas kan utbetalningarna återupptas först efter årsskiftet när nästa års anslag finns tillgängliga.

På Transportstyrelsens webbplats finns även information om att regeringen har lämnat besked om att klimatbonusen upphör den 8 november 2022. Det anges att Transportstyrelsen analyserar vilka förändringar som behöver göras i och med att klimatbonusen ska upphöra.

Promemorior från Regeringskansliet

Genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på vissa frågor. Som svar har utskottet den 7 februari 2023 och den 7 mars 2023

72

fått promemorior upprättade inom Klimat- och näringslivsdepartementet (bilaga A2.3.3–4).

Som svar på frågor om vilka beslut som låg till grund för informationen i pressmeddelandet som lades ut på regeringens webbplats den 7 november 2022 och hur besluten hade beretts anförs att beslutet att avskaffa klimatbonusen bygger på en överenskommelse mellan Sverigedemokraterna, Moderaterna, Kristdemokraterna och Liberalerna.

Vidare anförs att i budgetpropositionen för 2023, som beslutades av regeringen den 3 november 2022, aviserade regeringen klimatbonusens avveckling. Budgetpropositionen var föremål för sedvanliga beredningsrutiner i Regeringskansliet, dvs. gemensamberedning, delning och politisk samordning.

Som svar på en fråga om vad anledningen var till att allmänheten inte informerades tidigare än vad som nu gjordes om att klimatbonusen skulle upphöra anförs att under beredningen av budgetpropositionen bestämdes det att datumet för avvecklingen av bonusen, den s.k. brytpunkten, skulle sammanfalla med överlämnandet av budgetpropositionen till riksdagen. Om allmänheten hade informerats tidigare hade det kunnat leda till många beställningar av bilar, med följd att anslaget inte hade räckt till alla som förväntade sig att få klimatbonus eller att anslaget hade behövt höjas. För att realisera den politiska prioritering som avvecklingen av klimatbonusen innebar, var det angeläget att brytdatum inträffade så snabbt som möjligt. Av samma skäl var det angeläget att det endast gick en kort tid från offentliggörandet av brytdatum till dess att brytdatum inträffade.

Vidare anförs att genom pressmeddelandet och budgetpropositionen för 2023 aviserade regeringen sin avsikt att besluta om avveckling av klimatbonusen samt det brytdatum som skulle komma att gälla. Aviseringen i sig ändrade inte de rättsliga förutsättningarna för att förvärva en klimatbonusbil. Det bedömdes därför inte finnas behov av några beredningsåtgärder enligt 7 kap. 2 § regeringsformen i detta skede. Däremot bereddes pressmeddelandet inom Regeringskansliet.

Regeringen redogjorde i budgetpropositionen också för skälen för avvecklingen och för att hänsyn skulle tas till redan beställda klimatbonusbilar. Budgetpropositionen innehöll inga ytterligare detaljer om hur avvecklingen var tänkt att ske, eftersom det är regeringen som beslutar om klimatbonusen.

Vidare gjordes bedömningen att avvecklingen av klimatbonusen skulle kräva införande av ett ansökningsförfarande hos Transportstyrelsen samt regler om dokumentationsskyldighet när det gäller beställningstidpunkt för bilar som ställts på efter brytdatum. Framtagandet av ett förslag till nödvändiga förordningsändringar bedömdes kräva överväganden i fråga om utformning samt beredningsåtgärder enligt 7 kap. 2 § regeringsformen.

I svaren anförs också att det hela tiden har stått klart att förordningen skulle behöva ändras, bl.a. när det gäller vad som krävs för att hos Transportstyrelsen visa att bilen har köpts eller beställts senast den 8 november 2022.

73

Utskottets ställningstagande

Inledningsvis noterar utskottet att klimatbonusen inte är reglerad i en författning som tydligt ger enskilda rättigheter. Klimatbonusen är reglerad i en förordning som är beslutad av regeringen. I förordningen anges uttryckligen att enskilda kan få klimatbonus endast om det finns medel. En förutsättning för att klimatbonus ska kunna betalas ut är därför att riksdagen anvisar medel för ändamålet.

I budgetpropositionen för 2022 föreslog regeringen att medel skulle anvisas för klimatbonusen och angav också vilka belopp som beräknades för klimatbonusen under 2023 och 2024. Riksdagen beslutade att anvisa medel för

74

2022 i enlighet med regeringens förslag. Regeringen angav i budgetpropositionen för 2023 att klimatbonusen skulle avvecklas och beräknade att inga medel skulle anslås för denna under 2024 och 2025, men föreslog att medel skulle anvisas för 2023 för utestående utbetalningar och lagda beställningar. Propositionen beslutades av regeringen den 3 november 2022 och överlämnades till riksdagen den 8 november 2022. Riksdagen beslutade den 21 december 2022 i enlighet med regeringens förslag.

Inför överlämnandet av budgetpropositionen till riksdagen publicerade regeringen den 7 november 2022 pressmeddelandet om att klimatbonus inte skulle lämnas till de som köpte eller beställde en klimatbonusbil efter den 8 november 2022. Som svar på utskottets frågor har i granskningen anförts att det under beredningen av budgetpropositionen bestämdes att datumet för avvecklingen av klimatbonusen skulle sammanfalla med datumet för överlämnandet av budgetpropositionen, dvs. den 8 november 2022. Under granskningen har också anförts att om allmänheten hade informerats tidigare än vad som nu skedde hade det kunnat leda till många beställningar av bilar med följden att anslaget inte räckt till alla som förväntade sig att få bonus.

Utskottet noterar att statens budget är ettårig. Riksdagen bestämmer således för ett år i taget om det bör anvisas medel för olika ändamål, t.ex. klimatbonusen. När budgetpropositionen för 2023 lämnades till riksdagen blev det offentligt att regeringen hade för avsikt att avveckla klimatbonusen. I granskningen har framkommit att det hela tiden stod klart att förordningen om klimatbonusbilar skulle behöva ändras. Regeringen beslutade den 26 januari 2023 att ändra förordningen. Att brytdatumet kom att beslutas genom en förordningsändring efter det att brytdatumet inföll innebar enligt vad som framkommit i granskningen att en retroaktiv effekt kunde uppstå.

Utskottet har inga synpunkter på i vilken ordning olika beslut om klimatbonusens avveckling har fattats. Utskottet anser vidare att det i situationer som den aktuella är av värde att allmänheten informeras i förväg samtidigt som tidpunkten för informationen måste kunna anpassas på det sätt som skedde. Granskningen ger i denna del således inte anledning till något uttalande av utskottet. Utskottet vill dock framhålla att det av informationen i pressmeddelandet även kunde ha framgått att frågan om klimatbonusens avskaffande var ett förslag som skulle beslutas av riksdagen.

Vidare har i granskningen framkommit att Transportstyrelsen fick kännedom om att klimatbonusen skulle upphöra vid samma tidpunkt som allmänheten. Som skäl för det har i granskningen anförts att det inte var önskvärt att detta samråd skedde innan informationen om avvecklingen blev offentlig. Utskottet noterar att det inför beslutet om ändring av förordningen vidtogs beredningsåtgärder i form av bl.a. möten med Transportstyrelsen.

Granskningen ger inte heller i denna del anledning till något uttalande av utskottet.

75

76

Gällande ordning

Bestämmelser om objektivitet och jäv

Av 1 kap. 9 § regeringsformen (RF) följer att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna s.k. objektivitetsprincip innebär att ett förvaltningsorgan i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem som det är satt att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid

77

78

av jäv anges t.ex. om arbetstagaren själv eller någon närstående är sökande i ärendet eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för arbetstagaren eller någon som är närstående till arbetstagaren. Andra situationer som kan medföra att en arbetstagare är jävig är att det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet för arbetstagarens opartiskhet i ärendet, t.ex. att arbetstagaren är vän eller ovän med den som är part eller intressent i ärendet eller är engagerad i saken på ett sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma att det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning. Om det råder tvekan om vilka situationer som omfattas av reglerna ska de tillämpas med säkerhetsmarginal.

Bestämmelser om offentlig anställning

Arbetstagare vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen anställs av regeringen eller av den myndighet som regeringen bestämmer, enligt 12 kap. 5 § första stycket RF. Av 12 kap. 5 § andra stycket RF framgår att det vid beslut om statliga anställningar vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska fästas avseende endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga tjänster ska tillsättas på objektiva grunder utan att ta hänsyn till ovidkommande omständigheter. Med ”förtjänst” avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med ”skicklighet” brukar förstås lämpligheten för befattningen, som visar sig genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art.

Närmare bestämmelser om tillsättning av statliga tjänster finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning, förkortad LOA. Enligt 4 § LOA ska skickligheten sättas främst om det inte finns särskilda skäl för något annat. I förarbetena (prop. 1993/94:65 s. 44) påpekades att förtjänst och skicklighet i regeringsformen nämns endast som exempel och att även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen.

Enligt 4 § anställningsförordningen (1994:373), som gäller myndigheter under regeringen, ska myndigheten utöver skickligheten och förtjänsten också beakta sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbets- marknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål. I 6 § anges att en myndighet som avser att anställa en arbetstagare på något lämpligt sätt ska informera om detta så att de som är intresserade av anställningen kan anmäla det till myndigheten inom en viss tid. När det gäller en anställning som regeringen ska besluta om efter förslag eller anmälan från en myndighet eller dess chef, ska myndigheten informera om den lediga anställningen. Någon information behöver inte lämnas om särskilda skäl talar mot det.

Instruktion för Regeringskansliet

Enligt 34 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet beslutar regeringen om vissa anställningar i Regeringskansliet, bl.a. statssekreterare, expeditionschef, rättschef och departementsråd. Övriga

79

80

jäv följs i Regeringskansliet. Jävsreglerna gäller den person som ska ta sådan befattning med ärendet att han eller hon kan tänkas inverka på utgången genom att obehörigen gynna eller missgynna någon. Från jäv kan enligt förvaltningslagen bortses när frågan om opartiskhet uppenbarligen saknar betydelse. Om risk föreligger att det finns någon omständighet som kan rubba förtroendet för att ett ärende handläggs på ett opartiskt sätt är det enligt utskottets mening angeläget att Regeringskansliet vidtar åtgärder för att motverka detta.

Utskottet konstaterade vidare att kulturministern i ett tidigt skede kände till den situation som kunde anses grunda jäv. Enligt utskottets mening borde åtgärder genast ha vidtagits när frågan om jäv uppkommit. Så skedde inte. Statsrådet bar enligt utskottet ansvaret för detta.

Våren 2019 granskade utskottet vilken kännedom dåvarande försvarsministern haft om sin pressekreterares bindningar till försvarsindustrin (bet. 2018/19:KU20 s. 90 f.). I utskottets ställningstagande uttalades att det för respekten och förtroendet för vår demokrati är angeläget att regeringen och dess myndigheter beaktar allas likhet inför lagen samt iakttar saklighet och opartiskhet. Enligt utskottet bör det därför inte finnas ens skäl att misstänka att någon i regeringen eller Regeringskansliet gynnar t.ex. sig själv eller någon närstående.

Vissa granskningar rör frågan om jäv för statsråd i samband med regeringsbeslut. Vid 2009/10 års granskning (bet. 2009/10:KU20 s. 117 f.) granskades dåvarande utrikesministerns deltagande i ett beslut om nåd för den f.d. presidenten i den serbiska delrepubliken Republika Srpska. Hon dömdes 2003 av FN:s internationella krigsförbrytartribunal i Haag till elva års fängelse för brott mot mänskligheten för sin medverkan i kriget på Balkan under 1990- talet. Vid rättegången vittnade bl.a. den dåvarande utrikesministern, som kommit i kontakt med presidenten i sin tidigare egenskap som FN:s sändebud i Bosnien. När regeringen 2007 prövade och avslog den f.d. presidentens ansökan om nåd deltog den dåvarande utrikesministern inte vid beslutet sedan han enligt vad som antecknats i regeringsprotokollet anmält jäv. När regeringen 2009 beslutade att villkorligt frige den f.d. presidenten deltog den dåvarande utrikesministern dock i beslutet. Granskningen visade enligt utskottets mening inte att det, vid något av de två regeringsbesluten, funnits någon omständighet som utgjort någon jävsgrund för dåvarande utrikesministern eller som på något annat sätt varit ägnad att rubba förtroendet för hans opartiskhet. Att han vid ett tidigare beslutstillfälle, för att som han själv uttryckte det hålla en klar rågång mot en eventuell jävsproblematik, anmälde hinder att delta på grund av jäv förändrade inte detta ställningstagande. Granskningen gav inte skäl till något ytterligare uttalande från utskottets sida.

I granskningen våren 2015 (bet. 2014/15:KU20 s. 240 f.) aktualiserades frågan om jäv för den dåvarande finansmarknadsministern i samband med ett beslut om satsningar inom ramen för ett landsbygdspaket. Enligt anmälan ska den dåvarande finansmarknadsministern ha skickat ett sms till en lobbyist anställd vid Lantbrukarnas Riksförbund vars innehåll kunde uppfattas som om personen i fråga var skyldig statsrådet en gentjänst efter att regeringen beslutat

81

82

Vidare anförs i promemorian att Henrik Landerholm har bred erfarenhet av utrikes- och säkerhetspolitik och frågor om nationell säkerhet. Med sin bakgrund och sitt starka engagemang i frågorna hade det under lång tid varit naturligt för honom att fundera över hur ett stöd kring ett nationellt säkerhetsråd skulle kunna byggas upp. Han hade därför redan innan han gavs uppdraget ägnat tid åt hur en funktion i Statsrådsberedningen för samordning, inriktning och analys av frågor som rör nationell säkerhet skulle kunna byggas upp. Med hänsyn till detta och till hans bakgrund och kunskap ansågs han särskilt lämplig för uppdraget som nationell säkerhetsrådgivare. Mot den bakgrunden och då det var angeläget att snabbt komma i gång med arbetet genomfördes rekryteringen utan föregående intresseannonsering.

Ansvarig för rekryteringen av den nationella säkerhetsrådgivaren var statsministerns statssekreterare. Statsministern hölls löpande informerad om rekryteringen. Frågor om lön och andra anställningsvillkor gemensambereddes i sedvanlig ordning i enlighet med promemorian Samrådsformer i Regeringskansliet. Statsministern var ordförande vid regeringssammanträdet den 10 november 2022. Han var föredragande statsråd för ärendena om anställning som nationell säkerhetsrådgivare i Regeringskansliet och uppdraget till den nationella säkerhetsrådgivaren. Statsministern gjorde bedömningen att hans relation till Henrik Landerholm inte var sådan att hans opartiskhet i ärendet kunde ifrågasättas.

I promemorian kommenteras också det som anförs i anmälan om att bara misstankar om att personer rekryteras på andra grunder än förtjänst och skicklighet kan vara förtroendeskadliga. I svaret anförs att Regeringskansliet delar utskottets uppfattning att det är angeläget att regeringen och Regeringskansliet beaktar allas likhet inför lagen samt iakttar saklighet och opartiskhet, och detta gäller naturligtvis vid alla rekryteringar. Det innebär att avseende endast ska fästas vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Därutöver är det självfallet viktigt att rekryteringar genomförs på ett sådant sätt att det inte heller framstår som att rekryteringarna sker på andra grunder.

Utfrågning med statsminister Ulf Kristersson

Utskottet höll den 28 april 2023 en utfrågning med statsminister Ulf Kristersson (bilaga B6). Vid utfrågningen framkom i huvudsak följande.

Med tanke på det aktuella säkerhetsläget ansåg regeringen att det var viktigt att snabbt få den nationella säkerhetsrådgivaren på plats. Regeringen använde sig därför av möjligheten att anställa tjänstemän utan att anställningen annonseras. Den möjligheten har använts regelmässigt vid rekrytering av bl.a. ambassadörer, landshövdingar, justitiekanslern, riksåklagaren, säkerhetspolischefen, överbefälhavaren och chefen för Militära underrättelse- och säkerhetstjänsten. Förfarandet är inte det vanliga för regeringen, men det finns många förebilder när det gäller andra arbeten som har snarlik, angränsande betydelse inom svensk säkerhetspolitik. Statsministern bedömde att regeringen följde den praxis som är satt sedan tidigare.

83

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis påminna om sin tidigare uppfattning att granskningen i första hand bör inriktas mot ärendenas formella sidor och mot handläggningsfrågor. När det gäller utnämningsmakten har granskningen därför inriktats mot huruvida ärendehandläggningen stått i överensstämmelse med rådande bestämmelser och om regeringen beslutat inom ramen för sina befogenheter, medan det materiella innehållet i enskilda utnämningsbeslut inte har granskats.

När det gäller det aktuella ärendet har utskottet granskat hur tillsättningen av den nationella säkerhetsrådgivaren har handlagts. Den aktuella tjänsten är ny och inrättades genom en ändring i förordningen med instruktion för Regeringskansliet i november 2022. Tjänsten är opolitisk. Av granskningen framgår att rekryteringen inte föregicks av någon intresseannonsering. Statsministern har i granskningen framhållit att direktrekryteringar av detta slag inte är det vanliga förfarandet inom Regeringskansliet men att

84

möjligheten har använts regelmässigt även av tidigare regeringar vid rekrytering till vissa opolitiska tjänster med liknande betydelse för svensk säkerhetspolitik. I det aktuella fallet gjorde regeringen bedömningen att en direktrekrytering var påkallad för att skyndsamt få den nationella säkerhetsrådgivaren på plats och att detta var i enlighet med rådande praxis. Granskningen i denna del föranleder inte något uttalande från utskottets sida.

Frågan om jäv har väckts med anledning av statsministerns privata relation till säkerhetsrådgivaren. Utskottet har tidigare uttalat att även om förvaltningslagen inte är formellt tillämplig på regeringsärenden är det mycket viktigt att bestämmelserna för jäv följs i Regeringskansliet. Regeringskansliets etiska riktlinjer föreskriver att reglerna ska tillämpas med säkerhetsmarginal om det råder tvekan om vilka situationer de omfattar. Vidare har utskottet tidigare uttalat att det inte bör finnas ens skäl att misstänka att någon i regeringen eller Regeringskansliet gynnar t.ex. sig själv eller någon närstående. I sammanhanget bör även framhållas att jävsreglerna tar sikte på situationer där en handläggares eller beslutsfattares opartiskhet skulle kunna ifrågasättas och att kvalifikationerna som ligger till grund för ett anställningsbeslut saknar betydelse vid bedömningen av om jäv föreligger. Av granskningen framgår att det var statsministerns statssekreterare som var ansvarig för rekryteringen av den nationella säkerhetsrådgivaren. Beslutet om anställning fattades vid ett regeringssammanträde där statsministern var ordförande och föredragande statsråd i ärendet. Statsministern har till utskottet anfört att han gjorde bedömningen att hans relation till den rekryterade inte var sådan att hans opartiskhet kunde ifrågasättas och att han därför inte såg något skäl att avstå från att delta i beslutet. Utskottet ser inte skäl att invända mot denna bedömning. Med det sagt kan alltid i situationer som den nu aktuella övervägas möjligheten att avstå från att delta i beslut för att därigenom hålla ett än större säkerhetsavstånd.

Granskningen ger inte heller i övrigt anledning till något uttalande av utskottet.

2.5 Anställningen av en statssekreterare

Ärendet

Anmälan

Ien anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1375-2022/23), bilaga A2.5.1, begärs att utskottet granskar statsministerns agerande i samband med att en statssekreterare anställdes vid Statsrådsberedningen. I anmälan anförs att det i medierna hade framkommit att statssekreteraren varit misstänkt för att olovligen ha fiskat ål i september 2021. När den blivande statssekreteraren konfronterades med företrädare för Havs- och vattenmyndigheten ska han ha uppgett att de fiskeredskap han hade inte tillhörde honom.

85

86

Av 23 § framgår att arbetet inom ett departement leds närmast under departementschefen och övriga statsråd i departementet av statssekreteraren. Statssekreteraren ansvarar främst för planering och samordning i departementet och i förhållande till andra samhällsorgan samt vakar över att arbetet bedrivs i överensstämmelse med planeringen. Om det i ett departement finns fler än en statssekreterare är en av dem samordnande statssekreterare. Den samordnande statssekreteraren har ett särskilt ansvar för organisatoriska och administrativa frågor i departementet.

I 27 § anges att chefstjänstemännen (och den administrativa chefen) ska biträda departementschefen och övriga statsråd i departementet med planering och andra arbetsuppgifter i departementet. De ska även biträda med att samordna verksamheten i departementet, inom Regeringskansliet och i förhållande till andra samhällsorgan. De ska vidare biträda med arbetsledningen.

Enligt 27 a § finns i varje departement en ledningsgrupp. Statssekreteraren eller, om det finns fler än en statssekreterare, den samordnande statssekreteraren leder gruppens möten. Ledningsgruppen har ett övergripande ansvar för att verksamheten bedrivs effektivt med hög kvalitet och att departementets resurser används i överensstämmelse med övergripande prioriteringar.

Av 34 § framgår att regeringen beslutar om anställning i Regeringskansliet av bl.a. statssekreterare.

Säkerhetsskyddslagen

Enligt 3 kap. 1 § säkerhetsskyddslagen (2018:585) ska den som genom en anställning eller på något annat sätt ska delta i säkerhetskänslig verksamhet säkerhetsprövas. I 3 kap. 2 § anges att säkerhetsprövningen syftar till att klarlägga om en person kan antas vara lojal mot de intressen som skyddas i denna lag och i övrigt pålitlig från säkerhetssynpunkt. Vid säkerhetsprövningen ska sådana omständigheter beaktas som kan antas innebära sårbarheter i säkerhetshänseende.

I 3 kap. 4 § säkerhetsskyddslagen anges att säkerhetsprövningen ska utgå från uppgifter som kommit fram när grundutredningen gjordes och den kännedom som i övrigt finns om den som ska prövas, uppgifter som har lämnats ut efter registerkontroll och särskild personutredning, arten av den verksamhet som prövningen gäller samt omständigheterna i övrigt.

Enligt 3 kap. 6 § säkerhetsskyddslagen ska en anställning eller något annat deltagande i säkerhetskänslig verksamhet placeras i säkerhetsklass. Av 3 kap. 12 § framgår att riksdagen och dess myndigheter beslutar om placering i säkerhetsklass när det gäller riksdagens förvaltningsområde. I övrigt beslutar regeringen om placering i säkerhetsklass. Regeringen får meddela föreskrifter om att myndigheter och andra får besluta om placering i säkerhetsklass.

I förarbetena anges att säkerhetsprövning ytterst handlar om att bedöma om en person har tillräckliga förutsättningar och personlig lämplighet att genom anställning eller på annat sätt delta i säkerhetskänslig verksamhet (prop.

87

inom regeringskretsen.

I sitt ställningstagande konstaterade konstitutionsutskottet att det hade gått för kort tid för att utskottet skulle kunna bedöma innehållet i de arbetsuppgifter som tjänsten innefattade.

Utskottet har tidigare i olika granskningar även uppmärksammat förundersökningar och polisanmälningar mot nyutnämnda statsråd (bet. 2006/07:KU20 s. 217 f. och bet. 2021/22:KU20 s. 264 f.). Granskningarna har då avsett om uttalanden som gjorts av statsministern har riskerat att påverka myndigheternas självständighet.

Promemorior från Regeringskansliet

Genom skrivelser som sänts till Regeringskansliet har utskottet begärt svar på vissa frågor. Som svar har utskottet den 23 februari 2023 och den 28 mars 2023 fått promemorior upprättade inom Statsrådsberedningen (bilaga A2.5.2– 3).

88

Av svaren framgår att statsministern hade ett samtal med PM Nilsson innan denne anställdes som statssekreterare. Vid samtalet uppgav PM Nilsson att han ett drygt år tidigare olovligen hade fiskat ål och att han i samband med detta lämnat oriktiga uppgifter till Havs- och vattenmyndigheten. Han uppgav vidare att han trodde att ärendet var nedlagt eftersom han inte hade hört något om detta sedan dess. Informationen beaktades vid bedömningen om PM Nilsson skulle anställas. Frågor om lön och andra anställningsvillkor gemensambereddes i enlighet med promemorian Samrådsformer i Regeringskansliet. Någon information om händelsen lämnades inte till regeringen. Vidare framgår att det genomfördes en säkerhetsprövning inför anställningen.

I svaren anges att uppgifterna som PM Nilsson hade lämnat var en del av det underlag som låg till grund för statsministerns ställningstagande att anställa PM Nilsson. Statsministern bedömde att det inte fanns behov av några åtgärder eller någon ytterligare information med anledning av uppgifterna och att dessa inte utgjorde hinder mot anställningen.

Utskottets ställningstagande

Utskottet vill inledningsvis påminna om sin tidigare uppfattning att granskningen i första hand bör inriktas mot ärendenas formella sidor och mot handläggningsfrågor. Såvitt gäller utnämningsmakten har granskningen därför inriktats mot huruvida ärendehandläggningen stått i överensstämmelse med rådande bestämmelser och om regeringen beslutat inom ramen för sina befogenheter, medan det materiella innehållet i enskilda utnämningsbeslut inte har granskats.

Statssekreterare är chefstjänstemän i Regeringskansliet. Arbetet inom ett departement leds närmast under departementschefen och övriga statsråd i departementet av statssekreteraren. Det är därför av stor vikt att de som anställs som statssekreterare har en personlig lämplighet för uppdraget. Det är också av betydelse att en sådan befattningshavare inger förtroende. Således bör inför anställningen av en statssekreterare en bedömning göras i dessa avseenden. I det nu aktuella fallet hade statsministern samtal med den tilltänkte statssekreteraren innan beslut om anställningen fattades. Det genomfördes även en säkerhetsprövning.

I granskningen, som avser den formella sidan av ärendets hantering, har inte framkommit något som utskottet finner skäl att anmärka på.

89

2022/23:KU202 HANDLÄGGNING AV VISSA REGERINGSÄRENDEN

2.6 Beredningen av lagförslag om sekretess i ärenden om elstöd

Ärendet

Anmälan

I en anmälan till konstitutionsutskottet (dnr 1321-2022/23), bilaga A2.6.1, begärs det att utskottet granskar regeringens och energi- och näringsminister Ebba Buschs hantering av ett ärende om sekretess vid elstöd.

Anmälaren anser att lagstiftningsärendet har hanterats slarvigt och med för små tidsmarginaler. Enligt anmälaren är elkostnadskrisen akut för privatpersoner och företag, och den lagstiftning som måste på plats för att genomföra lättnader ska givetvis genomföras. Samtidigt framhåller anmälaren att det aktuella lagförslaget om sekretess saknar en relevant motivering och att förslaget har mött förödande kritik från remissinstanser och Lagrådet.

Vidare framhåller anmälaren att till skillnad från t.ex. sådan nödlagstiftning som tillkom under coronapandemin är den nuvarande elkostnadskrisen varken oväntad eller hastigt inträffad. Kostnadsökningarna har pågått i över ett års tid, och den brådska som uppstått på grund av vallöften som saknat förankring i verkligheten kan inte tillåtas vara skäl för att åsidosätta beredningskrav som stadgas i grundlag. Mot bakgrund av detta vill anmälaren att konstitutionsutskottet granskar regeringens och energi- och näringsministers hantering av ärendet.

Underlag för granskningen

Till grund för granskningen har legat bl.a. tre promemorior som upprättats inom Klimat- och näringslivsdepartementet, bilaga A2.6.2–4, och en utfrågning med energi- och näringsminister Ebba Busch, bilaga B5.

Utredning i ärendet

Bakgrund

Regeringsskifte och förordnande av statsråd

Den 17 oktober 2022 utsåg riksdagen Ulf Kristersson till statsminister och påföljande dag ägde regeringsskiftet rum. I regeringsförklaringen uppgav Ulf Kristersson bl.a.: ”En av regeringens första uppgifter blir att hjälpa hushållen att klara den kommande vintern. Därför införs på kort sikt ett högkostnadsskydd mot elkostnader riktat mot hushåll och företag där delar av kostnaderna för de höga elräkningarna går tillbaka till konsumenterna.”

Statsministern förordnade den 18 oktober 2022 Ebba Busch att vara statsråd och chef för Näringsdepartementet och Peter Kullgren att vara statsråd och chef för Infrastrukturdepartementet (se bl.a. bet. 2022/23:KU10 s. 211 och 228). Vidare förordnade statsministern den 25 oktober 2022 att statsrådet Ebba

90

Busch fr.o.m. denna dag i chefen för Infrastrukturdepartementets ställe skulle föredra bl.a. lagstiftningsärenden som gällde (se bet. 2022/23:KU10 s. 389 f.)

–elcertifikat och andra energipolitiska styrmedel för energitillförsel, i den mån sådana ärenden inte hörde till något annat departement

–energiförsörjning, i den mån sådana ärenden inte hörde till något annat departement

–el-, gas- och fjärrvärmemarknadernas funktion

–elektriska anläggningar, andra anläggningar för energiändamål eller energi i övrigt, i den mån sådana ärenden inte hörde till något annat departement.

Statsministern beslutade vidare att bl.a. Affärsverket svenska kraftnät (Svenska kraftnät), Elsäkerhetsverket, Statens energimyndighet och Energimarknadsinspektionen skulle höra till statsrådet Ebba Buschs ansvarsområde.

Den 1 januari 2023 bildades de två nya departementen Klimat- och näringslivsdepartementet och Landsbygds- och infrastrukturdepartementet. Klimat- och näringslivsdepartementet ansvarar bl.a. för klimat-, miljö-, energi- och näringslivsfrågor, och chef för departementet är energi- och näringsminister Ebba Busch.

Elstöd till konsumenter

Den dåvarande regeringen gav den 18 augusti 2022 Svenska kraftnät i uppdrag att senast den 15 november 2022 hos Energimarknadsinspektionen ansöka om att få använda intäkter från överbelastning i elnätet (s.k. flaskhalsintäkter) för att finansiera nödåtgärder som på kort sikt kan komma konsumenter och företag till del och därigenom möjliggöra en prövning av sådana kostnader i enlighet med gällande regelverk. Den 27 oktober 2022 ansökte Svenska kraftnät hos Energimarknadsinspektionen om att använda flaskhalsintäkterna för att finansiera ett stöd till elanvändarna i form av en engångsutbetalning, och den 16 november 2022 godkände Energimarknadsinspektionen delvis Svenska kraftnäts ansökan.

Regeringen beslutade den 22 december 2022 att utfärda förordningen (2022:1872) om elstöd till konsumenter. Förordningen trädde i kraft den 9 januari 2023. Enligt förordningen ska Försäkringskassan pröva frågor om elstöd.

Förslag om sekretess

Två promemorior från Regeringskansliet

Måndagen den 5 december 2022 remitterade Infrastrukturdepartementet promemorian Sekretess vid Försäkringskassans handläggning av ärenden om högkostnadsskydd för elanvändare och slopad kontrolluppgiftsskyldighet till 38 remissinstanser, och remissvaren skulle ges in till departementet senast måndagen den 12 december 2022. I promemorian, som tagits fram inom Infrastrukturdepartementet, föreslogs att en ny sekretessbestämmelse skulle

91

införas i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) till skydd för enskilds personliga förhållanden vid Försäkringskassans handläggning av ärenden om högkostnadsskydd för elanvändare. För uppgifter om enskildas personliga förhållanden i sådana ärenden föreslogs att sekretess ska gälla om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Vidare föreslogs ett undantag från kontrolluppgiftsskyldigheten i skatteförfarandelagen (2011:1244) för ersättning som avser utbetalning av högkostnadsskydd för elanvändare. Lagändringarna föreslogs träda i kraft den 1 februari 2023.

Fredagen den 16 december 2022 remitterade Infrastrukturdepartementet promemorian Sekretess i fråga om elektriska anläggningars identitet vid Försäkringskassans handläggning av ärenden om elstöd till elanvändare till 33 remissinstanser, och remissvaren skulle ges in till departementet senast måndagen den 19 december 2022 kl. 12. Därutöver bjöd departementet in till ett remissmöte den 19 december 2022 kl. 11–12. De inbjudna kunde närvara vid mötet antingen på plats i departementets lokaler eller via Skype. I promemorian, som tagits fram inom Infrastrukturdepartementet, föreslogs att en ny sekretessbestämmelse skulle införas i offentlighets- och sekretesslagen till skydd för enskilds affärs- eller driftförhållanden vid Försäkringskassans handläggning av ärenden om elstöd till elanvändare. För uppgifter som används för att identifiera elektriska anläggningar i sådana ärenden föreslogs att sekretess ska gälla, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att en enskild lider skada. Lagändringen föreslogs träda i kraft den 1 februari 2023.

Lagrådsremiss

Torsdagen den 22 december 2022 beslutade regeringen att överlämna lagrådsremissen Sekretess vid Försäkringskassans handläggning av ärenden om elstöd och slopad kontrolluppgiftsskyldighet till Lagrådet. I lagrådsremissen föreslogs att sekretess ska gälla vid Försäkringskassans handläggning av ärenden om elstöd till elanvändare. Vid handläggningen av sådana ärenden ska sekretess gälla till skydd för enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretess ska också gälla i sådana ärenden till skydd för en uppgift som används för att identifiera elektriska anläggningar, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att en enskild lider skada. Det föreslogs att de nya bestämmelserna skulle införas i offentlighets- och sekretesslagen. I lagrådsremissen föreslogs vidare en ny bestämmelse i skatteförfarandelagen om att kontrolluppgiftsskyldigheten ska slopas för ersättning som avser utbetalning av elstöd till elanvändare. Lagändringarna föreslogs träda i kraft den 1 februari 2023.

Påföljande dag föredrogs lagförslagen för Lagrådet vid ett sammanträde, och den 30 december 2022 expedierades Lagrådets yttrande över förslagen. Enligt yttrandet hade Lagrådet bl.a. granskat de remissförfaranden som föregått lagrådsremissen. Lagrådet konstaterade att lagrådsremissen byggde på två promemorior som båda hade utarbetats under tidspress. Enligt vad som

92

hade upplysts vid föredragningen remitterades den första promemorian måndagen den 5 december 2022 kl. 13 med en sista svarstid måndagen den 12 december, medan den andra promemorian remitterades fredagen den 16 december ca kl. 19 med en svarstid som löpte ut måndagen den

19december kl. 12. Dessutom hölls den 19 december ett remissmöte vid vilket tio av remissinstanserna yttrade sig muntligt över den andra promemorian. Lagrådet konstaterade att remisstiden för den ena promemorian hade varit en vecka och för den andra i praktiken endast en halv dag om det inte förutsattes att arbete med remissen skulle utföras över helgen. Denna iakttagelse skulle enligt Lagrådet ställas i relation till att förslagen i promemoriorna, trots deras relativt begränsade omfång, var långt ifrån okomplicerade och gällde undantag från den grundläggande principen om allmänna handlingars offentlighet.

Vidare noterade Lagrådet att av remissinstanserna hade 27 svarat på den första promemorian medan elva antingen inte svarat eller förklarat att de avstått från att lämna synpunkter. Motsvarande uppgifter när det gällde den andra promemorian var 24 respektive nio. I denna del noterade Lagrådet att Justitiekanslern och Svenska Journalistförbundet hade ifrågasatt den korta remisstiden. Enligt Lagrådet måste det krävas mycket starka skäl för att det skulle vara försvarbart att avvika från gängse beredningsrutiner genom en mycket kort remisstid – när det gäller den andra promemorian en extremt kort remisstid – på det sätt som hade skett i det aktuella lagärendet. Lagrådet konstaterade att dessa skäl inte var närmare redovisade i ärendet. Även om Lagrådet insåg att det hade funnits anledning för regeringen att så snabbt som möjligt vidta åtgärder för att genomföra ett utlovat elstöd var de redovisade remisstiderna inte acceptabla.

Lagrådet framhöll att det var anmärkningsvärt att regeringen, bl.a. mot bakgrund av vad Lagrådet uttalat tidigare, inte hade gett remissinstanserna mer tid för att ta ställning till förslagen och formulera sina yttranden. Det gällde enligt Lagrådet särskilt som det fanns anledning att anta att flera domstolar och andra myndigheter under de aktuella dagarna strax före julhelgen hade en hög belastning redan med sina ordinarie arbetsuppgifter. Lagrådet framhöll vidare att även arbetet med att utforma lagrådsremissen hade bedrivits med snäva tidsmarginaler.

Sammantaget ansåg Lagrådet att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen inte hade uppfyllts. Lagrådsremissen kunde av det skälet inte ligga till grund för lagstiftning. Därutöver framhölls att synpunkter från remissinstanserna inte sällan har stor betydelse även för Lagrådets granskning av de framlagda förslagen och att det gäller inte minst i fråga om invändningar, påpekanden och förslag från domstolar och andra instanser som normalt lägger stor vikt vid de rättsliga frågor som ett lagstiftningsförslag aktualiserar. Man kan alltså enligt Lagrådet inte räkna med att ett bristfälligt remissförfarande utan vidare ska kunna vägas upp av en granskning av Lagrådet.

93

Proposition

Den 12 januari 2023 beslutade regeringen att överlämna proposition 2022/23:48 Sekretess vid Försäkringskassans handläggning av ärenden om elstöd samt slopad kontrolluppgiftsskyldighet till riksdagen. I propositionen föreslogs att sekretess ska gälla vid Försäkringskassans handläggning av ärenden om elstöd till elanvändare. Vid handläggningen av sådana ärenden ska sekretess gälla till skydd för enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Sekretess ska i sådana ärenden gälla också till skydd för en uppgift som används för att identifiera elektriska anläggningar, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att en enskild lider skada. Enligt förslaget skulle de nya bestämmelserna införas i offentlighets- och sekretesslagen.

Regeringen föreslog vidare att kontrolluppgiftsskyldigheten ska slopas för elstöd som betalats ut till elanvändare och att den nya bestämmelsen skulle införas i skatteförfarandelagen.

Lagändringarna föreslogs träda i kraft den 1 februari 2023.

I propositionen noterade regeringen att Lagrådet ansåg att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen inte var uppfyllt. Regeringen framhöll att det mot bakgrund av de exceptionella omständigheter som rådde på elmarknaden fanns anledning att snarast ge stöd till de elkunder som drabbats av höga eller mycket höga elkostnader under vintern 2022/2023. Systemet för hur utbetalningarna sköts borde enligt regeringen inte leda till att uppgifter blir offentliga på ett sätt som kan leda till men eller skada för enskilda. De föreslagna lagändringarna behövde därför träda i kraft så snart som möjligt. Mot denna bakgrund hade det varit angeläget med ett skyndsamt förfarande för beredning, utan att avstå från något av de centrala momenten. Detta innebar bl.a. att remisstiden för att inhämta synpunkter på förslagen hade behövt bli mycket kort eller, som Lagrådet påpekade, extremt kort.

När det gällde de två remitterade promemoriorna framhöll regeringen bl.a. att de var för sig var av relativt begränsad omfattning, även om förslagen inte var helt okomplicerade från en rättslig synvinkel, och gällde undantag från den grundläggande offentlighetsprincipen. Därtill kom att förslagen i den senare promemorian endast utgjorde mindre utvidgningar i förhållande till det som föreslogs i den första promemorian. Vidare framhölls att merparten av remissinstanserna hade haft möjlighet att i ett tidigare skede yttra sig över ett utkast till förordningen om elstöd till konsumenter med tillhörande promemoria. De hade därför förutsatts vara bekanta med den rättsliga kontexten. Merparten av remissinstanserna hade också kommit in med remissyttrande, varav de instanser som fick anses vara mest berörda i huvudsak hade lämnat välmotiverade yttranden.

Med hänsyn till ärendets mycket brådskande natur bedömde regeringen sammantaget att beredningskravet i regeringsformen var tillgodosett. I propositionen föreslogs förkortad motionstid.

94

Riksdagsbehandling

Propositionen överlämnades till riksdagen torsdagen den 12 januari 2023 och bordlades fredagen den 13 januari 2023. Vid bordläggningen av propositionen beslutade riksdagen att förkorta motionstiden till tre dagar. Motionstiden löpte alltså ut måndagen den 16 januari 2023. Fyra följdmotioner lämnades in med anledning av propositionen. Tisdagen den 17 januari 2023 hänvisade kammaren propositionen och motionerna till konstitutionsutskottet.

Propositionen bereddes av konstitutionsutskottet, och utskottet justerade sitt betänkande (bet. 2022/23:KU16) tisdagen den 24 januari 2023. Utskottet föreslog att riksdagen skulle anta regeringens förslag till ändringar i offentlighets- och sekretesslagen och skatteförfarandelagen. I betänkandet lämnades två reservationer (S, V, C, MP).

När det gällde regeringens beredning av propositionen konstaterade utskottet att den hade ifrågasatts av bl.a. Lagrådet. Utskottet såg dock inte skäl att vidta ytterligare beredningsåtgärder utan ansåg att det hade ett tillräckligt underlag för att kunna ta ställning till förslagen. Beredningskravet behandlades även i reservationerna. Reservanterna noterade att en granskningsanmälan om regeringens beredning av ärendet hade inkommit till utskottet den 17 januari 2023 och att den skulle behandlas under våren.

Ärendet debatterades i kammaren onsdagen den 25 januari 2023 och riksdagen beslutade samma dag att bifalla utskottets förslag till riksdagsbeslut (rskr. 2022/23:110).

Gällande ordning m.m.

Beredningskravet

I 7 kap. 2 § regeringsformen uttrycks ett allmänt beredningskrav för regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska de upplysningar och yttranden som behövs hämtas in från de berörda myndigheterna vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommunerna. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig.

Enligt förarbetsuttalanden till bestämmelsen är inhämtandet av yttranden från myndigheter, organisationer och andra enskilda sammanslutningar ett karakteristiskt och betydelsefullt inslag i den svenska politiska beslutsprocessen (prop. 1973:90 s. 287). Varken av bestämmelsen i regeringsformen eller av dess förarbeten framgår dock närmare hur ett remissförfarande bör gå till. Oftast är ett remissförfarande skriftligt, men det förekommer att regeringen hämtar in synpunkter muntligen. Det faller i slutänden på regeringen att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det är nödvändigt att kommuner, organisationer (sammanslutningar) och enskilda får tillfälle att yttra sig (Holmberg m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 326 f.).

95

96

Om regeringen föreslår att riksdagen ska meddela lag i något av de ämnen som anges i 8 kap. 21 § andra stycket regeringsformen men inte har inhämtat Lagrådets yttrande dessförinnan ska regeringen samtidigt redovisa skälen för detta för riksdagen.

Att Lagrådet inte har hörts över ett lagförslag utgör aldrig ett hinder mot att lagen tillämpas.

Av 8 kap. 22 § regeringsformen följer att Lagrådets granskning ska avse

1.hur förslaget förhåller sig till grundlagarna och rättsordningen i övrigt

2.hur förslagets föreskrifter förhåller sig till varandra

3.hur förslaget förhåller sig till rättssäkerhetens krav

4.om förslaget är utformat så att lagen kan antas tillgodose de syften som har angetts

5.vilka problem som kan uppstå vid tillämpningen.

Regeringen fattar vid ett regeringssammanträde beslut om att överlämna en lagrådsremiss till Lagrådet. Till utformning och innehåll överensstämmer en lagrådsremiss i stora delar med en proposition.

Lagrådets granskning resulterar i ett granskningsyttrande i form av ett protokoll. Med anledning av protokollet måste ansvarigt departement ta ställning till de synpunkter och förslag som Lagrådet har framfört i protokollet. Detta görs när propositionen utarbetas.

Samrådsformer i Regeringskansliet

Bestämmelsen i 7 kap. 2 § regeringsformen tar sikte på den externa sidan av beredningsförfarandet. Regeringens och Regeringskansliets interna beredning är också av betydelse för beredningen av regeringsärenden. Inom Regeringskansliet har riktlinjer tagits fram för beredning av bl.a. lagrådsremisser och propositioner (Statsrådsberedningens promemoria Samrådsformer i Regeringskansliet, SB PM 2012:1 [rev. 2020]). Innehållet i promemorian stämmer i stora delar överens med innehållet i Propositionshandboken.

Genom de samrådsförfaranden som behandlas i promemorian – gemensam beredning, allmän beredning och delning – får principen om kollektivt beslutsfattande ett reellt innehåll och alla statsråd möjligheter att utöva det inflytande i regeringsärendena som deras ansvar motiverar (s. 4).

Av promemorian framgår att ett regeringsärende som faller inom flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement dit ärendet huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga berörda statsråd (s. 4). Detta samråd kallas gemensam beredning och är reglerat i 15 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Enligt promemorian ska bl.a. ärenden om lagrådsremisser och propositioner beredas gemensamt (s. 5).

Innan regeringen beslutar om bl.a. lagrådsremisser och propositioner ska, enligt promemorian, det departement som bereder ett sådant ärende ge de övriga departementen tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats (s. 13). Detta förfarande kallas delning.

97

Beredning av brådskande ärenden

I Propositionshandboken framhålls att det förekommer att en lagrådsremiss eller en proposition behöver beredas i stor brådska och under former där arbetet måste bedrivas med insyn av en mer begränsad krets än normalt (s. 117). Detta får dock enligt handboken förekomma endast i rena undantagssituationer.

Av handboken framgår att det normala berednings- och remissförfarandet i vissa undantagsfall kan ersättas med ett förfarande med remissmöte m.m. eller, i lagtekniska frågor av mer okontroversiellt slag, med en begränsad remiss i samband med delningsförfarandet, då man endast delar propositionsutkastet eller tar muntliga kontakter. Vidare påpekas i handboken dels att granskningsenheten i Regeringskansliet bör rådfrågas vid tveksamhet om vad som behöver göras för att beredningskravet ska uppfyllas, dels att sådan beredning och de synpunkter som då har kommit fram ska redovisas i propositionen. Det framhålls i handboken att beredningen i brådskande fall även måste innefatta kontakter med chefen för en sådan myndighet som enligt förslaget ges nya eller ändrade uppgifter och att det i vissa fall, i enlighet med bestämmelserna i regeringsformen, måste hämtas in ett yttrande från Lagrådet.

Enligt Propositionshandboken ska brådskande ärenden delas enligt Statsrådsberedningens delningslista, och undantag från utskick enligt listan får göras först efter samråd med Statsrådsberedningen. Om den normala delningstiden på minst fem arbetsdagar måste förkortas krävs det ett medgivande av departementets kontaktperson inom Statsrådsberedningen.

Tidigare granskning m.m.

Beredningskravet

Utskottet har vid flera tillfällen granskat frågor som rör beredningen av regeringsärenden. Inom ramen för en granskning hösten 2008 gjorde utskottet en genomgång av granskningar från mitten av 1970-talet och framåt när det gällde inhämtande av yttranden och upplysningar från myndigheter, organisationer och andra (bet. 2008/09:KU10 s. 46 f.). Genomgången omfattade en rad olika typer av regeringsärenden, bl.a. lagärenden.

Av de svar som Regeringskansliet lämnade framgick följande i fråga om lagärenden (s. 61 f. och 186 f.). Dessa ärenden bereds regelmässigt genom ett traditionellt remissförfarande. Remisstiden är normalt tre månader, men längre tider kan förekomma beroende på bl.a. val av remissinstanser och hur kvalificerat lagärendet är. Kortare remisstid kan också förekomma. Det gäller både i brådskande ärenden, även om ärendet är av kvalificerad art, och i ärenden som har en liten omfattning eller annars är av enklare slag. Vidare förekommer det att lagförslag inte blir föremål för ett traditionellt remissförfarande. Så är fallet när lagändringarna är av mer teknisk karaktär. Förslaget bereds då under hand med den berörda myndigheten. Remissmöten, liksom kontakter under hand, kan användas som komplement till det vanliga remissförfarandet när den tid som finns till förfogande för ett lagstiftningsprojekt är

98

begränsad. Under sådana förhållanden förekommer även att remissmöten används i stället för det traditionella remissförfarandet. Vid lagstiftningsfrågor som endast är av teknisk karaktär är i allmänhet förutsättningarna för en kortare remisstid eller ett alternativt beredningsförfarande större.

I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. att den ordning som föreskrivs i 7 kap. 2 § regeringsformen ska tillmätas stor vikt (s. 63 f.). Genom att förslag och pågående ärenden kommer myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt som möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen i vissa fall även riksdagens, beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Samtidigt borde det enligt utskottet också påminnas om att beredningskravet inte är absolut. Upplysningar och yttranden ska enligt regeringsformen begäras in i den mån det behövs. Utskottet påminde även om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in.

Utskottet konstaterade dock att det vid flera tillfällen i sin granskning hade uttolkat innebörden av beredningskravet, både i vad mån det ska anses tillämpligt och vad som krävs för att det ska anses uppfyllt. Granskningen gav enligt utskottet vid handen att sättet på vilket beredningskravet uppfyllts hade varierat stort mellan olika ärendetyper. Utskottet framhöll att detta var naturligt med hänsyn till ärendetypernas skiftande karaktär och att denna variation även var förenlig med bestämmelserna i regeringsformen. Samtidigt framhöll utskottet att den konstitutionella praxis som hade utvecklats, bl.a. vägledd av utskottets granskning, innebar ett i huvudsak preciserat beredningskrav för vissa ärendetyper, såsom lagförslag.

Slutligen underströk utskottet särskilt vikten av god planering för att undvika tidsnöd med t.ex. förkortad remissomgång som följd.

Granskningen från 2008 har följts av en rad granskningar som har berört regeringens beredningskrav (se t.ex. bet. 2008/09:KU10 s. 46 f. och 65 f., bet. 2009/10:KU20 s. 13 f., bet. 2009/10:KU10 s. 32 f., bet. 2009/10:KU20 s. 139 f., bet. 2011/12:KU20 s. 43 f., bet. 2012/13:KU20 s. 92 f., bet. 2013/14:KU10 s. 42 f., yttr. 2013/14:KU6y s. 2 f., bet. 2014/15:KU20 s. 161 f. och 179 f., bet. 2015/16:KU20 s. 396 f., bet. 2018/19:KU20 s. 32 f. samt bet. 2020/21:KU20 s. 195 och 322 f.). Utskottet har återkommande pekat på vikten av en god beredning. Frågor som har granskats är exempelvis remisstidens längd och valet av remissinstanser. Utskottet har också framhållit vikten av att remissinstanserna ges rimliga förutsättningar och att remisstiderna bör vara så väl tilltagna att remissinstanserna ges en reell möjlighet att överväga förslagen.

Hösten 2021 granskade utskottet remissväsendets utveckling över tid (bet. 2021/22:KU10 s. 80 f.). I granskningsärendet hade remisser från tre departement under sex mandatperioder gåtts igenom. Utskottet framhöll på nytt i sitt ställningstagande att behovet av att remittera till en instans måste prövas i varje enskilt fall och att det är viktigt att genom urvalet av remissinstanser säkerställa att den fråga som är föremål för remiss blir belyst från

99

olika perspektiv, vilket som regel torde förutsätta att urvalet omfattar flera typer av myndigheter och kommuner samt intresseorganisationer av olika slag.

Vidare framhöll utskottet att det är viktigt att remissinstanserna ges goda förutsättningar att komma med synpunkter och att remisstiderna är så väl tilltagna att remissinstanserna ges reella möjligheter att överväga och lämna synpunkter på förslagen i behörig ordning. Enligt utskottet bör huvudregeln vara att remisstiden inte sätts kortare än tre månader, och i vissa fall kan det finnas skäl för ännu längre remisstid, som när kommuner eller regioner finns med på remisslistan. De speciella förutsättningarna för kommuner och regioner samt om remisstiden sammanfaller med större helger och semesterperioder måste också beaktas.

Beredning vid brådskande fall

Hösten 2009 genomförde utskottet en granskning av hur regeringens beredning av propositioner under kristid uppfyllt regeringsformens krav (bet. 2009/10:KU10 s. 45 f.). Utskottet kartlade och analyserade åtta propositioner med anknytning till ett antal kriser. I fråga om remissbehandling under beredningen fann utskottet bl.a. att förslag hade skickats på remiss till myndigheter vid ett eller flera tillfällen under beredningen av samtliga granskade propositioner med ett undantag. I genomsnitt hade regeringen begärt in yttranden från tre till fyra myndigheter, och remisstiden hade i genomsnitt varit en och en halv dag, även om det hade förekommit stora variationer (från cirka två timmar upp till cirka nio dagar). Endast i ett fall hade förslaget skickats på remiss till sammanslutningar och enskilda.

I sitt ställningstagande framhöll utskottet inledningsvis att regeringsformens beredningskrav är av väsentlig betydelse i samtliga ärenden i vilka regeringen fattar beslut, även i krissituationer då regeringen är tvungen att bereda ärenden av brådskande karaktär. Samtidigt påminde utskottet om att beredningskravet inte är lika för alla fall. Enligt utskottet är det särskilt viktigt att även under kriser, i möjligaste mån, bibehålla krav på såväl välavvägda tidsfrister som lämpligt antal remissinstanser, inte minst i beredningen av ärenden som kan innebära ett stort ekonomiskt risktagande för staten. Utskottet påpekade att behovet av brådskande beredningar åtminstone i viss utsträckning kan undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap.

Våren 2016 granskade utskottet beredningen av lagförslag om särskilda åtgärder vid allvarlig fara för den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i landet (bet. 2015/16:KU20 s. 454 f.). I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att det svenska asylsystemet och andra centrala samhällsfunktioner vid den aktuella tidpunkten för beredningen av såväl lagrådsremissen som propositionen som var föremål för granskningen hade befunnit sig i en mycket ansträngd situation och att det därmed funnits omständigheter som kunde motivera en skyndsam beredning.

Utskottet noterade vidare att den svenska konstitutionen inte innehåller några möjligheter för regeringen att på egen hand vid undantagsliknande

100

tillstånd stifta lagar genom dekret, och att riksdagen är folkets främsta företrädare och har exklusiv lagstiftningsrätt (1 kap. 4 § regeringsformen). Det innebar enligt utskottet att brådskande lagstiftning kräver samma hantering som annan lagstiftning. Utskottet betonade vikten av att regeringen vid beredningen av brådskande ärenden ger riksdagen och dess ledamöter så goda förutsättningar som möjligt att fullgöra sin roll som lagstiftare. Bland annat ska departementen förankra det planerade förslaget hos partigrupperna. Informationen ska lämnas i så god tid att alla (talmannen, utskottskanslierna och partigrupperna) får skälig tid innan propositionen trycklovas. Utskottet underströk vikten av att så sker.

Därutöver anförde utskottet att riksdagen i varje enskilt ärende har att ta ställning till om regeringens motivering till den skyndsamma beredningen är tillräckligt stark och om beredningsunderlaget kan anses tillräckligt. Riksdagen har möjlighet att avslå såväl ett förslag från regeringen om förkortad motionstid som en proposition där riksdagen finner att beredningsunderlaget är otillräckligt. Utskottet noterade att justitieutskottet i det aktuella ärendet hade inhämtat synpunkter på lagförslaget från ett antal aktörer i samband med sin beredning av ärendet och beslutat att ge trafikutskottet tillfälle att yttra sig över lagförslaget samt att även trafikutskottet inhämtat synpunkter på lagförslaget från ett antal aktörer.

Den genomgång som gjorts i granskningen av de beredningsåtgärder som hade föregått besluten om lagrådsremiss och proposition gav, mot bakgrund av de omständigheter som rått, inte anledning till någon kommentar av utskottet i förhållande till de krav som följer av 7 kap. 2 § regeringsformen.

Våren 2019 granskade utskottet beredningen av ett förslag om en ny möjlighet till uppehållstillstånd (bet. 2018/19:KU20 s. 32 f.). Den 19 april 2018 hade regeringen beslutat att överlämna propositionen Extra ändringsbudget för 2018 – Ny möjlighet till uppehållstillstånd till riksdagen. (Regeringen hade beslutat prop. 2017/18:100 2018 års ekonomiska vårproposition och prop. 2017/18:99 Vårändringsbudget för 2018 den 11 april 2018.)

I granskningen behandlade utskottet flera aspekter på propositionen, bl.a. regeringsformens beredningskrav. I sitt ställningstagande framhöll utskottet inledningsvis betydelsen av att upprätthålla regeringsformens beredningskrav. Genom det skapas enligt utskottet förutsättningar för kvalitet i lagstiftningsarbetet.

Vidare framhöll utskottet att frågan om beredningsunderlaget i ett enskilt ärende har varit tillräckligt för att riksdagen ska kunna ta ställning till regeringens förslag bör bedömas av det beredande utskottet. Det ligger alltså på det beredande utskottet och i slutänden riksdagen att i varje enskilt ärende ta ställning till om regeringens motivering till en skyndsam beredning är tillräckligt stark, om beredningsunderlaget kan anses tillräckligt och om det finns särskilda skäl för att lämna förslag till en ändringsbudget. Vad konstitutionsutskottet har uttalat om beredningskravet kunde tjäna som

101

102

så långt som möjligt leva upp till det beredningskrav som anges i regeringsformen.

Ett av de granskningsärenden som utskottet behandlade under våren 2021 rörde den s.k. pandemilagen, dvs. den tillfälliga covid-19-lagen (bet. 2020/21:KU20 s. 322 f.). En grundläggande fråga i ärendet rörde tidpunkten för när regeringen hade påbörjat arbetet med att ta fram förslaget till pandemilag. Av granskningen framgick att regeringen hade ansett att de tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen (2004:168) från våren 2020 varit otillräckliga och att arbetet med pandemilagen påbörjats efter sommaren 2020. Enligt utskottet måste det ha stått klart för regeringen inför att de tillfälliga bemyndigandena i smittskyddslagen skulle upphöra att gälla den 30 juni 2020 att det skulle kunna finnas behov av att ha ett ändamålsenligt regelverk på plats så snart som möjligt för att ha beredskap att hantera en eventuellt ökad smittspridning under hösten. Arbetet med att ta fram ett mer ändamålsenligt regelverk borde således ha kunnat påbörjas redan i början av sommaren. Under hösten 2020 påskyndades arbetet med pandemilagen med anledning av den ökade smittspridningen, och ikraftträdandet tidigarelades. Därigenom, i kombination med att arbetet med att ta fram ett förslag påbörjades efter sommaren, påverkades också förutsättningarna för beredningsprocessen. Det gällde både remissbehandlingen av förslaget och Lagrådets granskning. Utskottet konstaterade, i likhet med Lagrådet, att tidsfristen för remissinstanserna hade varit mycket kort givet lagförslagets innebörd och komplexitet. Detsamma gällde den tid som Lagrådet fått på sig. Utskottet konstaterade också att tidsramen för riksdagens behandling hade blivit extremt kort. Den korta tidsramen för riksdagens behandling hade enligt utskottet kunnat undvikas om regeringen i ett tidigare skede påbörjat arbetet med att ta fram lagen.

Remisser till Lagrådet

Konstitutionsutskottet har vid flera tillfällen granskat regeringens remittering av lagförslag till Lagrådet (bet. KU 1975:12 s. 21 f., bet. KU 1982/83:30 s. 8 f., bet. KU 1983/84:30 s. 6 f., bet. KU 1984/85:35 s. 10 f., bet. KU 1985/86:25 s. 6 f., bet. KU 1986/87:33 s. 7 f., bet. 1988/89:KU30 s. 8 f., bet. 1991/92:KU30 s. 14 f., bet. 1993/94:KU30 s. 24 f., bet. 1999/2000:KU10 s. 24 f., bet. 2003/04:KU10 s. 36 f. och bet. 2013/14:KU10 s. 78 f.).

Senast utskottet granskade regeringens remisser till Lagrådet var hösten 2018 (bet. 2018/19:KU10 s. 23 f.). I ärendet gjorde utskottet en övergripande genomgång av de propositioner som regeringen hade överlämnat till riksdagen under riksmötena 2012/13, 2013/14, 2016/17 och 2017/18. Genomgången avsåg de propositioner med lagförslag som hade granskats av Lagrådet, och den var inriktad på Lagrådets synpunkter och förslag samt regeringens hantering av dessa.

I sitt ställningstagande underströk utskottet inledningsvis att från konstitutionell synpunkt fyller Lagrådet en viktig funktion i förhandsgranskningen av regeringens lagförslag innan de läggs fram för riksdagen.

103

104

12 december 2022.

Den 7 december 2022 inkom Försäkringskassan med sitt remissvar över utkastet till förordningen om elstöd till konsumenter. I svaret framhöll myndigheten att bestämmelsen om elnätsföretagens uppgiftsskyldighet borde kompletteras så att elnätsföretagen även skulle förse Försäkringskassan med uppgifter om anläggningsidentitet. Remissvaret föranledde kompletterande frågor till Försäkringskassan.

Den 15 december 2022 meddelade Försäkringskassan att det var omöjligt för myndigheten att besluta om utbetalning av elstöd utan att ha tillgång till uppgifter om anläggningsidentitet. Med anledning av detta påbörjade Infrastrukturdepartementet samma dag ett arbete med att ta fram promemorian Sekretess i fråga om elektriska anläggningars identitet vid Försäkringskassans handläggning av ärenden om elstöd till elanvändare (promemoria 2). Regeringskansliet bedömde att dessa uppgifter behövde omfattas av sekretess.

105