HA01JuU31: Hemliga tvångsmedel - effektiva verktyg för att förhindra och utreda allvarliga brott

Justitieutskottets betänkande 2022/23:JuU31

Sammanfattning

Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i bl.a. rättegångs­balken, lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen om hemlig dataavläsning.

Förslagen innebär i huvudsak att hemliga tvångsmedel ska få användas i större utsträckning än i dag och syftar till att ge de brottsbekämpande myndig­heterna effektivare verktyg i arbetet med att förhindra, utreda och lagföra allvarliga brott. Lagändringarna handlar bl.a. om följande:

•       Preventiva tvångsmedel ska få användas i fler fall i syfte att förhindra särskilt allvarlig brottslighet som förekommer inom kriminella nätverk.

•       Under en förundersökning ska hemliga tvångsmedel få användas för att utreda flera brott vars samlade straffvärde överstiger en viss nivå.

•       Brottskatalogerna ska utvidgas så att hemliga tvångsmedel kan användas för att utreda fler typer av brott.

•       Tillstånd till hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning ska få knytas till en misstänkt person i stället för en viss plats.

•       Överskottsinformation som har kommit fram vid hemliga tvångsmedel ska få användas för andra ändamål.

•       Rättssäkerheten för den enskilde ska stärkas, bl.a. genom förbättrade möjligheter till insyn och tillsyn.

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 2023. Bestämmelserna om ett utvidgat tillämpningsområde för preventiva tvångsmedel ska tidsbegränsas till att gälla i fem år.

Utskottet anser att riksdagen bör avslå motionsyrkandena.

I betänkandet finns fyra reservationer (V, C, MP) och ett särskilt yttrande (S).

Behandlade förslag

Proposition 2022/23:126 Hemliga tvångsmedel – effektiva verktyg för att förhindra och utreda allvarliga brott.

Fem yrkanden i följdmotioner.

Innehållsförteckning

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Redogörelse för ärendet

Utskottets överväganden

Hemliga tvångsmedel – effektiva verktyg för att förhindra och utreda allvarliga brott

Reservationer

1. Hemliga tvångsmedel – effektiva verktyg för att förhindra och utreda allvarliga brott, punkt 1 (V)

2. Överskottsinformation, punkt 2 (MP)

3. Utvärdering av preventivlagen, punkt 3 (V, C, MP)

4. Resurser för tillsyn m.m., punkt 4 (V, C)

Särskilt yttrande

Hemliga tvångsmedel – effektiva verktyg för att förhindra och utreda allvarliga brott, punkt 1 (S)

Bilaga 1
Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Följdmotionerna

Bilaga 2
Regeringens lagförslag

 

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

 

Redogörelse för ärendet

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2022/23:126 Hem­liga tvångsmedel – effektiva verktyg för att förhindra och utreda allvarliga brott. I propositionen föreslår regeringen ändringar i bl.a. rättegångsbalken, lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott och lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning. Förslagen innebär i huvudsak att hemliga tvångsmedel ska få användas i större utsträckning än i dag och syftar till att ge de brottsbekämpande myndigheterna effektivare verktyg i arbetet med att förhindra, utreda och lagföra allvarliga brott.

Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lag­förslag finns i bilaga 2.

Tre motioner har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionerna finns i bilaga 1.

Det kan nämnas att riksdagen tidigare har riktat ett tillkännagivande till regeringen om att ett tillstånd till hemlig dataavläsning som gäller kamera­övervaknings- eller rumsavlyssningsuppgifter bör kunna knytas till en person (bet. 2021/22:JuU24, rskr. 2021/22:216).

Utskottets överväganden

Bakgrund

Allmänna utgångspunkter vid användningen av hemliga tvångsmedel

Regleringen av hemliga tvångsmedel finns huvudsakligen i 27 kap. rättegångs­balken. Tvångsmedelsanvändning enligt rättegångsbalken förutsätter att det finns en konkret brottsmisstanke som är föremål för förundersökning. De hemliga tvångsmedlen får vidare, med vissa undantag, endast användas när en utpekad person är skäligen misstänkt för ett brott. Hemliga tvångsmedel används även inom ramen för de brottsbekämpande myndigheternas underrät­telseverksamhet och då i syfte att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet (preventiv tvångsmedelsanvändning). Med underrättelseverksam­het avses insamling, bearbetning och analys av information för att förebygga, förhindra och upptäcka brottslighet i ett skede när det ännu inte finns någon konkret misstanke om att ett visst brott har begåtts. Regleringen av de preventiva tvångsmedlen finns bl.a. i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (preventivlagen) och i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brotts­bekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet.

Bestämmelser om det hemliga tvångsmedlet hemlig dataavläsning finns i lagen (2020:62) om hemlig dataavläsning. Hemlig dataavläsning infördes i april 2020 och kan användas både inom ramen för en förundersökning och inom underrättelseverksamhet. Lagstiftningen är tidsbegränsad till utgången av mars 2025 och är för närvarande föremål för en utvärdering som ska redovisas senast den 1 december 2023 (dir. 2022:82). Därutöver finns det regler om hemliga tvångsmedel i lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar, lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål och lagen (2017:1000) om en europeisk utredningsorder.

Även om de närmare förutsättningarna för användningen av hemliga tvångsmedel regleras i olika lagar är de grundläggande utgångspunkterna desamma. För all användning av tvångsmedel gäller tre allmänna principer: ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Enligt ändamålsprincipen får ett tvångsmedel användas endast för det ändamål som framgår av lagstiftningen. Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov av det och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen innebär att ett tvångsmedel får tillgripas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller något annat motstående intresse.

Som utgångspunkt gäller att frågor om tillstånd till flertalet av de hemliga tvångsmedlen prövas av en domstol efter ansökan av en åklagare (27 kap. 9 och 21 §§ rättegångsbalken, 6 § preventivlagen och 14 § lagen om hemlig dataavläsning). Det finns möjlighet för åklagare att under särskilda omstän­digheter besluta om tillstånd till hemliga tvångsmedel interimistiskt, i avvak­tan på rättens beslut, vilket ska anmälas till rätten som därefter skyndsamt ska pröva frågan. Om beslutet har verkställts före rättens prövning och rätten finner att det saknats skäl för åtgärden får de uppgifter som kommit fram inte användas i en brottsutredning till någons nackdel (27 kap. 9 a och 21 a §§ rättegångsbalken, 6 a § preventivlagen och 17 § lagen om hemlig dataavläs­ning).

När det gäller flertalet av de hemliga tvångsmedlen ska ett offentligt ombud utses för att bevaka enskildas intressen i ärenden i domstol. Domstolspröv­ningen sker i dessa fall efter ett sammanträde där åklagaren och det offentliga ombudet har varit närvarande (27 kap. 26–30 §§ rättegångsbalken, 6 § andra stycket preventivlagen och 16 § lagen om hemlig dataavläsning). Denna ordning, som innebär ett slags kontradiktorisk process, har ansetts skapa förut­sättningar för en allsidig belysning av saken och en reell möjlighet att få en tillståndsfråga prövad i högre rätt genom att det offentliga ombudet har över­klaganderätt.

För att hemliga tvångsmedel ska få användas ställs det upp vissa kvalifika­tionskrav som tar sikte på behovet av åtgärden i det enskilda fallet. I de fall en förundersökning pågår krävs att åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen, och vid preventiv tvångsmedelsanvändning enligt preventivlagen krävs att åtgärden är av synnerlig vikt för att förhindra viss brottslig verksamhet (27 kap. 20, 20 b och 20 e §§ rättegångsbalken, 5 § preventivlagen och 4 och 7 §§ lagen om hemlig dataavläsning).

Vid sidan av de processuella bestämmelser som reglerar användningen av hemliga tvångsmedel utövas viss parlamentarisk kontroll över dessa frågor. Regeringen redovisar årligen till riksdagen hur de hemliga tvångsmedlen, med undantag för kvarhållande av försändelse, har använts. Redovisningen inne­håller information om antal ärenden och beviljade tillstånd, brottstyper samt bedömningar av den nytta som åtgärderna anses ha medfört.

Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har till uppgift att utöva tillsyn över de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångs­medel. Tillsynen utförs genom inspektioner och andra undersökningar. Nämnden är även skyldig att på begäran av en enskild person kontrollera om han eller hon har varit utsatt för hemliga tvångsmedel och om denna användning har varit författningsenlig.

Förutom Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden utövar både Riksdagens ombudsmän (JO) och Justitiekanslern tillsyn över de brottsbekämpande myn­digheternas verksamhet och kan inom ramen för sin respektive tillsyn uttala sig i frågor om användningen av hemliga tvångsmedel.

Skyddet för den personliga integriteten

Användning av hemliga tvångsmedel innebär en risk för intrång i enskildas personliga integritet. I 2 kap. regeringsformen finns föreskrifter om grundläg­gande fri- och rättigheter. Föreskrifterna innebär bl.a. att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång, mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande (6 § första stycket). Var och en är också skyddad gentemot det allmänna mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (6 § andra stycket). Dessa grundläggande rättigheter får begränsas bara genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen (20 och 21 §§).

Enligt artikel 8 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakonventionen) har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till skydd för privat- och familjeliv omfattar bl.a. skydd mot övervakning i olika former. Offentliga myndigheter får inte inskränka dessa rättigheter annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt bl.a. med hänsyn till statens säkerhet och den allmänna säkerheten, till förebyggande av oordning och brott eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter. Konventionen gäller som svensk lag, se lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. Lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid med Sveriges åtaganden på grund av Europakonventionen (2 kap. 19 § regeringsformen).

En bestämmelse om rätt till respekt för bl.a. privatliv finns också i artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (EU:s rättighetsstadga). Varje begränsning i utövandet av de fri- och rättigheter som erkänns i EU:s rättighetsstadga måste vara föreskriven i lag och förenlig med innehållet i dessa fri- och rättigheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, göras endast om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors fri- och rättigheter (artikel 52.1). I den mån stadgan omfattar rättigheter som motsvarar sådana som garanteras av Europakonventionen, ska de ha samma innebörd och räckvidd som enligt konventionen, eller ett mer långtgående skydd (artikel 52.3). Rättighets­stadgan riktar sig till medlemsstaterna när de tillämpar unionsrätten (artikel 51.1). Det innebär att rättigheterna i stadgan måste iakttas vid tillämpningen av nationell lagstiftning som genomför EU-rätt och nationell lagstiftning som omfattas av unionens tillämpningsområde.

Vidare innehåller Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen) bestämmelser om barns rätt till privatliv. Av artikel 16 följer att inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv. Vidare framgår av artikel 3 att vid alla åtgärder som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. I artikel 40 uppställs även vissa krav i fråga om barn som misstänks för brott. Sedan den 1 januari 2020 gäller barnkonventionen som svensk lag, se lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. All lagstiftning som rör barn ska utformas i överensstämmelse med barnkonventionens bestämmelser.

En avvägning mellan behov och integritetsintrång

Regleringen av hemliga tvångsmedel har utformats efter en avvägning mellan å ena sidan samhällets behov av en effektiv brottsbekämpning till skydd för medborgarna och å andra sidan grundläggande fri- och rättigheter såsom den enskildes rätt till integritet och rättssäkerhet i förhållande till staten. Vid överväganden om att utöka de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att använda hemliga tvångsmedel krävs noggranna avvägningar mellan å ena sidan behovet av åtgärden samt åtgärdens förväntade effektivitet och nytta och å andra sidan vilka integritetsintrång som åtgärden kan förväntas medföra. En utökad möjlighet att använda hemliga tvångsmedel måste motsvaras av ett faktiskt behov, vilket ska vägas mot vikten av att värna rättssäkerhet och personlig integritet.

Propositionen

Inledning

Brottsutvecklingen i Sverige med bl.a. skjutningar och sprängningar är exceptionell, och läget är allvarligt. Denna brottslighet har stark koppling till kriminella nätverk. De senaste 20 åren har antalet grupperingar och nätverk i den kriminella miljön blivit allt fler. Antalet skjutningar med dödlig utgång har också ökat kraftigt över tid. Även andra allvarliga brott, såsom narkotika­brott, smugglingsbrott och ekonomisk brottslighet, är vanligt förekommande i de kriminella miljöerna.

Den beskrivna brottsutvecklingen, inte minst brotten som begås inom de kriminella nätverken, har stor påverkan på samhället. Riskerna och otrygg­heten som brottsligheten ger upphov till är uppenbara och måste tas på stort allvar. Samtidigt är förutsättningarna att förutse, förhindra och utreda brott i den kriminella miljön särskilt komplicerade. Användningen av tekniska verktyg är omfattande, säkerhetsmedvetenheten hos de kriminella hög och tystnadskulturen utbredd. De brottsbekämpande myndigheterna behöver där­med arbeta på ett delvis annat sätt än tidigare. Möjligheten att i ett tidigt skede få tillgång till information är ofta avgörande i det brottsbekämpande arbetet. De hemliga tvångsmedlen fyller därmed en viktig funktion. Myndigheterna har vid upprepade tillfällen efterfrågat befogenheter att kunna använda hem­liga tvångsmedel i större utsträckning och i ett tidigare skede än vad som nu är möjligt.

Staten har ett ansvar för att upprätthålla rättstryggheten för enskilda. I det ansvaret ligger att säkerställa att det finns en väl fungerande och effektiv brottsbekämpning. Flera åtgärder har redan vidtagits, bl.a. på straffrättens och straffprocessrättens område, för att bekämpa den allvarliga brottsligheten. Utvecklingen kräver dock ytterligare kraftfulla åtgärder. De brottsbekäm­pande myndigheterna behöver få effektivare verktyg som kan stärka deras förutsättningar att förhindra, utreda och lagföra allvarliga brott.

Preventiva tvångsmedel

Behovet och nyttan av att använda preventiva tvångsmedel i fler fall

Preventiva tvångsmedel får i dag användas endast för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. Det handlar framför allt om vissa utpekade brott som typiskt sett tillhör Säkerhetspolisens verksamhetsområde, t.ex. sabotage, spioneri och terroristbrott. Polismyndigheten kan använda preventiva tvångs­medel för att förhindra vissa systemhotande brott som riktar sig mot bl.a. företrädare för myndigheter eller andra offentliga organ i syfte att påverka verksamheten. Vid allvarlig brottslighet kopplad till kriminella uppgörelser, t.ex. skjutningar, sprängningar och mord – som normalt hanteras av Polis­myndigheten – kan preventiva tvångsmedel däremot som utgångspunkt inte användas.

Behovet av att införa en möjlighet till preventiva tvångsmedel inom Polis­myndighetens verksamhetsområde har övervägts tidigare, se propositionen Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (prop. 2013/14:237 s. 68 och 69). Regeringen konstaterade då att den öppna polisens, dvs. Polismyndighetens, behov av hemliga tvångsmedel utanför en förundersökning inte framstod som lika påtagligt som behovet inom Säkerhetspolisens verksamhet.

Regeringen bedömer nu att förutsättningarna har förändrats och att behoven av att i ett tidigt skede få tillgång till information för att kunna förhindra brott har blivit avgörande även för andra brottsbekämpande myndigheter än Säker­hetspolisen. Under de tio år som gått sedan den tidigare bedömningen gjordes har både brottsligheten och möjligheterna att använda olika tekniska hjälp­medel förändrats väsentligt. Vissa förändringar i regleringen om hemliga tvångsmedel har visserligen redan genomförts, men nuvarande möjligheter att använda hemliga tvångsmedel enligt rättegångsbalken är ändå inte längre tillräckliga för att de brottsbekämpande myndigheterna effektivt ska kunna bekämpa brott som begås inom kriminella nätverk. För att vända brotts­utvecklingen behöver flera åtgärder vidtas. Även med beaktande av de övriga åtgärder som föreslås i propositionen bedömer regeringen att det finns ett påtagligt behov av att kunna använda preventiva tvångsmedel i fler fall än i dag.

Regeringen bedömer vidare, bl.a. mot bakgrund av att underrättelseverk­samheten hos de brottsbekämpande myndigheterna har utvecklats och utökats under senare år, att preventiv tvångsmedelsanvändning kan förväntas vara en effektiv åtgärd för att förhindra allvarlig brottslighet inom kriminella nätverk. Sammantaget anser regeringen att övervägande skäl talar för att preventiva tvångsmedel bör få användas i fler fall än i dag. Det måste dock noga över­vägas hur en sådan reglering ska utformas för att den ska vara effektiv sam­tidigt som riskerna för intrång i den personliga integriteten minimeras.

Ett utvidgat tillämpningsområde för preventivlagen

Enligt regeringen bör möjligheterna till preventiv tvångsmedelsanvändning utökas genom en utvidgad brottskatalog i preventivlagen. Genom hänvis­ningar till preventivlagen utökas också tillämpningsområdet för den tillfälliga lagen om hemlig dataavläsning i fråga om hemlig dataavläsning utanför en förundersökning.

Regeringen anför att syftet med en utvidgning av möjligheterna att använda preventiva tvångsmedel är att ge de brottsbekämpande myndigheterna effek­tivare verktyg i kampen mot den allvarliga brottslighet som begås inom ramen för kriminella nätverk. Den brottskatalog som avgränsar det utvidgade tillämp­ningsområdet bör därför begränsas till sådan allvarlig brottslighet som typiskt sett begås av personer i kriminella nätverk. Det ska handla om brott där det klart framgår att behovet och den förväntade effekten av preventiv tvångs­medelsanvändning väger tyngre än integritetsintrånget för den enskilde. Det utvidgade tillämpningsområdet bör också avgränsas till brottslig verksamhet som utövas inom en organisation eller grupp.

Regeringen föreslår mot denna bakgrund att tillstånd till preventiva tvångs­medel ska få beviljas om det finns en påtaglig risk för att det inom en organisa­tion eller grupp kommer att utövas brottslig verksamhet som innefattar följande brott och det kan befaras att en person som tillhör eller verkar för organisationen eller gruppen medvetet kommer att främja verksamheten:

–      mord, människorov, allmänfarlig ödeläggelse eller grov allmänfarlig ödeläggelse

–      grovt narkotikabrott eller synnerligen grovt narkotikabrott

–      grovt vapenbrott eller synnerligen grovt vapenbrott

–      grov narkotikasmuggling, synnerligen grov narkotikasmuggling, grov vapensmuggling, synnerligen grov vapensmuggling, grov smuggling av explosiv vara eller synnerligen grov smuggling av explosiv vara

–      grovt brott eller synnerligen grovt brott enligt lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor.

När rätten har beslutat i frågor om tillstånd till tvångsmedel enligt den föreslagna utvidgade regleringen ska den skyndsamt underrätta Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden om beslutet.

Vidare föreslås att ett beslut om tillstånd till hemlig dataavläsning utanför förundersökning som gäller kameraövervakningsuppgifter även ska innehålla en uppgift om platsen för åtgärden.

Utvidgningen är proportionerlig

Regeringen konstaterar att preventiva tvångsmedel är en ingripande åtgärd som innebär ökade integritetsrisker för enskilda. Detta gäller både för personer som åtgärden direkt riktas mot och, i vissa fall, för andra personer som indirekt träffas av åtgärden, t.ex. närstående som talar i telefon med en avlyssnad gängkriminell. Även barn och ungdomar kan direkt eller indirekt utsättas för integritetsrisker vid användningen av preventiva tvångsmedel. Samtidigt inne­håller den föreslagna lagstiftningen ett flertal avgränsningar och rättssäker­hetsgarantier som är avsedda att minimera integritetsintrånget och begränsa den preventiva tvångsmedelsanvändningen till de situationer där åtgärden i det enskilda fallet faktiskt väntas vara effektiv. I den mån det finns särskilda integritetsrisker att beakta, t.ex. för att en åtgärd rör ett barn, ska särskild hänsyn tas till detta. Vidare krävs att andra, mindre ingripande åtgärder alltid ska väljas i första hand. Regeringen bedömer att de föreslagna begräns­ningarna är sådana att åtgärderna i allt väsentligt kommer att kunna riktas mot en begränsad krets inom den kriminella miljön. Det är också bara fråga om situationer där det finns en påtaglig risk för mycket allvarlig brottslighet. Regeringen bedömer mot den bakgrunden, och med hänsyn till det tungt vägande intresset av att kunna avvärja allvarlig brottslighet, att en viss ökad integritetsrisk även för tredje man får anses acceptabel.

Sammantaget anser regeringen att den utvidgning av möjligheterna till preventiv tvångsmedelsanvändning som föreslås utgör en godtagbar avväg­ning mellan intresset av en effektiv brottsbekämpning och enskildas fri- och rättigheter. Det bedöms inte vara möjligt att uppnå motsvarande resultat genom andra mindre ingripande åtgärder. Regeringen anser därmed att den föreslagna utvidgningen av preventivlagen utgör en proportionerlig åtgärd som är förenlig med regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättig­hetsstadga.

Regleringen ska tidsbegränsas

Av integritetsskäl har flera lagar och bestämmelser som rör hemliga tvångs­medel inledningsvis begränsats i tiden för att sedan utvärderas. Enligt reger­ingen talar integritets- och rättssäkerhetsskäl för att även den nu föreslagna regleringen ska tidsbegränsas. När lagstiftningen har tillämpats en viss tid kan en utvärdering göras innan det tas ställning till om reglerna ska permanentas. Vid en sådan utvärdering bör de olika intressena – en effektiv brottsbe­kämpning och skydd mot enskildas personliga integritet – på nytt vägas mot varandra. Vidare kan även frågan om reglerna bör förändras i något avseende övervägas. Någon särskild reglering kring utvärderingen behövs dock inte enligt regeringen.

När det gäller frågan om lagstiftningens giltighetstid måste hänsyn tas till att en välgrundad utvärdering kräver ett tillräckligt underlag. Det behövs även tid för själva utvärderingen. Regeringen anser att giltighetstiden bör bestäm­mas till fem år.

Straffvärdeventiler för flerfaldig brottslighet

Nuvarande straffvärdeventiler

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraöver­vakning får användas vid en förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, vissa särskilt uppräknade brott samt försök, förberedelse eller stämpling till de aktuella brotten, om en sådan gärning är belagd med straff. De nämnda tvångsmedlen får även användas enligt de s.k. straffvärdeventilerna, dvs. vid misstanke om ett annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde över­stiger fängelse i två år (27 kap. 18 § andra stycket och 20 a § andra stycket rättegångsbalken). En motsvarande straffvärdeventil finns också för hemlig dataavläsning som inte gäller rumsavlyssningsuppgifter (4 § första stycket lagen om hemlig dataavläsning).

Hemlig rumsavlyssning får användas vid en förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i fyra år, vissa särskilt uppräknade brott samt försök, förberedelse eller stämpling till de aktuella brotten, om en sådan gärning är belagd med straff. Enligt straffvärdeventilen får hemlig rumsavlyssning även användas vid en förundersökning om vissa brott som anges i en särskild brottskatalog, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i fyra år. Tvångsmedlet får även användas vid en förundersökning om försök, förberedelse eller stämpling till ett brott som anges i brottskatalogen, om gärningen är belagd med straff och det med hänsyn till omständigheterna kan antas att gärningens straffvärde överstiger fängelse i fyra år (27 kap. 20 d § andra stycket rättegångsbalken). Straffvärdeventilen är också tillämplig på hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter (6 § första stycket lagen om hemlig dataavläsning).

Under en förundersökning får hemliga tvångsmedel som huvudregel användas endast om någon är skäligen misstänkt för ett brott. Hemlig över­vakning av elektronisk kommunikation och hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsövervaknings- eller platsuppgifter får emellertid användas även för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet, när det gäller förundersökningar om brott som kan leda till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (27 kap. 20 § andra stycket rättegångsbalken och 5 § första stycket lagen om hemlig dataavläsning). Vidare får hemlig kameraövervak­ning användas för att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för ett brott. Sådan kameraövervakning får ske på den plats där brottet har begåtts eller en nära omgivning till denna plats (27 kap. 20 c § rättegångsbalken). Straffvärde­ventilerna är tillämpliga även när hemliga tvångsmedel används för att utreda eller fastställa vem som skäligen kan misstänkas för ett brott.

Behovet av straffvärdeventiler för flerfaldig brottslighet

Nuvarande straffvärdeventiler gäller endast för enstaka brott. Det är alltså inte möjligt att med stöd av straffvärdeventilerna använda hemliga tvångsmedel vid misstanke om flera brott där det samlade straffvärdet kan antas vara högt, men där de enskilda brotten är mindre allvarliga. Som en konsekvens av hur dagens regler är utformade kan således misstankar om systematisk brottslighet bestående av t.ex. flera skattebrott, stölder eller bedrägerier falla utanför tillämpningsområdet för hemliga tvångsmedel, samtidigt som sådana brott kan vara viktiga inkomstkällor för kriminella.

Införande av straffvärdeventiler för flerfaldig brottslighet skulle innebära att hemliga tvångsmedel får användas för att utreda vissa fall av flerfaldig brottslighet där det samlade straffvärdet är högt samtidigt som de enskilda brotten var för sig inte uppfyller kraven för det aktuella tvångsmedlet. Reger­ingen bedömer att en sådan möjlighet kommer att leda till att organiserad och systematisk brottslighet kan klaras upp i större utsträckning än i dag. Det handlar då inte bara om att hålla någon ansvarig för brotten utan också om att identifiera de egentliga huvudpersonerna. Ett vanligt problem i brottsutred­ningar – inte minst i utredningar om ekonomisk brottslighet – är nämligen att man inte lyckas komma åt de verkliga huvudmännen.

Sammanfattningsvis anser regeringen att det finns ett påtagligt behov av att kunna använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning vid misstanke om flera brott vars samlade straffvärde överstiger en viss nivå. Detsamma gäller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation som används för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för sådana brott.

Straffvärdeventiler för flerfaldig brottslighet är proportionerliga

I samband med införandet av de nuvarande straffvärdeventilerna för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning diskuterades möjligheten att införa en straffvärdeventil även för seriebrotts­lighet. Med hänsyn till det förväntade integritetsintrånget lämnades inget sådant förslag. Regeringen framhåller att den bedömningen gjordes i samband med att en ny och oprövad metod infördes, dessutom i strid med Buggnings­utredningens uppfattning (prop. 2002/03:74 s. 33 och 34). Straffvärdeven­tilerna för enstaka brott har nu funnits i närmare tjugo år och har i allt väsentligt visat sig fungera väl. De farhågor som framfördes i samband med att ventilerna infördes tycks inte ha förverkligats. Sedan införandet har brottsligheten ändrat karaktär, t.ex. genom att antalet grupperingar och nätverk i den kriminella miljön blivit allt fler. Det har blivit allt tydligare att det är ett problem i den brottsbekämpande verksamheten att endast det enskilda brottets och inte den samlade brottslighetens straffvärde får beaktas, inte ens när brotten begås organiserat eller systematiskt.

Sammantaget anser regeringen att införandet av straffvärdeventiler för flerfaldig brottslighet får anses innebära en godtagbar avvägning mellan å ena sidan intresset av att effektivt kunna bekämpa systematisk och organiserad brottslighet och å andra sidan intresset av att skydda enskildas personliga integritet. Det bedöms inte vara möjligt att uppnå motsvarande resultat med några andra mindre ingripande åtgärder. Regeringen anser därmed att straff­värdeventiler som utformas på ett ändamålsenligt sätt utgör en proportionerlig åtgärd som är förenlig med regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga.

Utformningen av straffvärdeventilerna

Regeringen föreslår att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning som inte gäller rums­avlyssningsuppgifter ska få användas vid en förundersökning om flera brott, om

–      en och samma person är skäligen misstänkt för samtliga brott

–      det kan antas att den samlade brottslighetens straffvärde överstiger fängelse i två år

–      det kan antas att vart och ett av brotten har utgjort ett led i en brottslighet som har utövats i organiserad form eller systematiskt

–      det för vart och ett av brotten är föreskrivet fängelse i ett år eller mer.

Under samma förutsättningar ska hemlig övervakning av elektronisk kommu­nikation, hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsövervaknings- eller platsuppgifter och hemlig kameraövervakning få användas vid en för­undersökning om flera brott i syfte att utreda respektive fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brotten. I stället för att en och samma person ska vara skäligen misstänkt för samtliga brott ska det då kunna antas att samtliga brott har begåtts av en och samma person.

Hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyss­ningsuppgifter ska få användas vid en förundersökning om flera brott, om

–      en och samma person är skäligen misstänkt för samtliga brott

–      det kan antas att den samlade brottslighetens straffvärde överstiger fängelse i fyra år

–      det kan antas att vart och ett av brotten har utgjort ett led i en brottslighet som har utövats i organiserad form eller systematiskt

–      det för vart och ett av brotten inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader eller det är fråga om försök, förberedelse eller stämpling till ett sådant brott.

Regeringens förslag innebär även att brottskatalogen i den nuvarande straff­värdeventilen för hemlig rumsavlyssning tas bort. Möjligheten att använda hemlig rumsavlyssning vid misstanke om ett enstaka brott vars straffvärde överstiger en viss nivå ska alltså inte vara begränsad till vissa brott.

Vidare föreslås att möjligheten att använda hemlig avlyssning av elektro­nisk kommunikation vid misstanke om ett eller flera brott vars straffvärde överstiger en viss nivå ska gälla även för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation när det finns en skäligen misstänkt.

Utvidgade brottskataloger

Nuvarande brottskataloger

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraöver­vakning får bl.a. användas vid en förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i två år, vissa särskilt uppräknade brott samt försök, förberedelse eller stämpling till de aktuella brotten, om en sådan gärning är belagd med straff. Brottskatalogerna för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning omfattar brott som Säkerhetspolisen ansvarar för att utreda, t.ex. spioneri och terroristbrott (27 kap. 18 § andra stycket och 20 a § andra stycket rättegångsbalken).

Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får användas vid en förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse i sex månader och vissa särskilt uppräknade brott samt försök, förberedelse eller stämpling till de aktuella brotten, om en sådan gärning är belagd med straff. Brottskatalogen för hemlig övervakning av elektronisk kommunikation omfattar, förutom brotten inom Säkerhetspolisens verksam­hetsområde, även dataintrång, barnpornografibrott som inte är att anse som ringa, narkotikabrott och narkotikasmuggling (27 kap. 19 § tredje stycket rättegångsbalken). Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får även användas för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för sådana brott som kan leda till hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (27 kap. 20 § andra stycket).

Hemlig dataavläsning som inte gäller rumsavlyssningsuppgifter får använ­das vid samma brott som hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning, se 4 § första stycket lagen om hemlig dataav­läsning.

Utgångspunkter för utvidgade brottskataloger

Regeringen anför att vissa brott som i dagsläget sällan eller aldrig kan leda till att hemliga tvångsmedel används är särskilt svårutredda. Det kan handla om brott som typiskt sett begås i en miljö där det råder en tystnadskultur, t.ex. inom kriminella nätverk eller andra grupper vars medlemmar förväntas skydda varandra. Exempel på sådana brott, som samtidigt kan vara systemhotande, är utpressning, övergrepp i rättssak, mened och skyddande av brottsling. I andra fall kan de kriminellas användning av modern teknik göra det mycket svårt för de brottsbekämpande myndigheterna att ens identifiera en skäligen misstänkt. Exempel på sådana brott, som samtidigt kan vara systemhotande eller annars särskilt angelägna att bekämpa, är attacker med utpressningsprogram (ransom­ware) och internetrelaterade sexualbrott mot barn.

Regeringen anser att det behövs mer kraftfulla verktyg för att utreda de aktuella brotten. Vid bedömningen av om ett brott bör läggas till i brotts­katalogerna är regeringsformens, Europakonventionens och EU:s rättighets­stadgas reglering om grundläggande fri- och rättigheter en väsentlig utgångs­punkt.

Regeringen konstaterar att utredningens förslag (SOU 2022:19) omfattar vissa brott med låga minimistraff, vilket kritiseras av flera remissinstanser. JO och Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden pekar i detta sammanhang på det EU-rättsliga kravet att hemliga tvångsmedel endast får användas för att utreda allvarlig brottslighet. Enligt JO har utredningen inte lyft fram tillräck­ligt starka skäl för att inkludera brott med böter i straffskalan. Regeringen gör i lagrådsremissen bedömningen att brott som kan förväntas leda till endast böter inte bör läggas till i brottskatalogerna.

Lagrådet påpekar att många brottstyper som i lagrådsremissens lagförslag förs in i den utvidgade brottskatalogen inte har något minimistraff föreskrivet, varför allmänna fängelseminimum (fängelse i 14 dagar) utgör den nedre gränsen. Det gäller bl.a. utnyttjande av barn för sexuell posering och sexuellt ofredande av barn av normalgraden, där det numera finns grova brott med ett minimistraff om fängelse i sex månader och där de brott av normalgraden som kan bli aktuella för tillämpningen därför i praktiken kommer att ha straff­värden som motsvarar någon eller några månaders fängelse, även om straff­skalan sträcker sig upp till fängelse i två år. Det gäller också brottet kontakt för att träffa ett barn i sexuellt syfte och normalgraden av brottet skyddande av brottsling, där straffskalan är böter eller fängelse i högst två år, men där bötesbrotten är särskilt undantagna i lagrådsremissens förslag. Dessa brott på fängelsenivå kan inte heller i praktiken motsvara annat än högst någon eller några månaders fängelse rent straffvärdemässigt. Påföljden i dessa fall kommer dessutom normalt att bestämmas till en icke frihetsberövande påföljd. Avvikelsen från tvåårsnormen blir därför i dessa fall avsevärd. Det ter sig enligt Lagrådets mening som synnerligen tveksamt om det någonsin är proportionerligt att använda ett så pass integritetsingripande tvångsmedel som hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation i dessa fall. Enligt Lagrådet kan det också ifrågasättas om de brottstyper som nu berörts utgör grov brotts­lighet i den mening som krävs enligt unionsrätten. Lagrådet nämner som exempel att uttrycket grov brottslighet i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/681 av den 27 april 2016 om användning av passagerar­uppgiftssamlingar (PNR-uppgifter) för att förebygga, förhindra, upptäcka, utreda och lagföra terroristbrott och grov brottslighet definieras som brott som anges i direktivets bilaga vilka kan leda till minst tre års fängelse enligt en medlemsstats nationella rätt (artikel 3.9). Inget av de nyss berörda brotten uppfyller ett sådant krav. Mot denna bakgrund förordar Lagrådet att det införs en s.k. golvregel för de brott som omfattas av de utvidgade brottskatalogerna och som innebär att det alltid krävs att straffvärdet för de särskilt utpekade brotten i brottskatalogen kan antas överstiga fängelse i sex månader. Med en sådan ordning kan även vissa brott av normalgraden, där det finns ett grovt brott med ett minimistraff om fängelse i sex månader, lämpligen tas bort ur brottskatalogen.

Regeringen konstaterar att det aktuella brottets allvar är av grundläggande betydelse vid bedömningen av om det är proportionerligt att utöka möjlig­heterna att använda hemliga tvångsmedel. Vidare har EU-domstolen i praxis om offentliga myndigheters tillgång till uppgifter som lagrats av leverantörer av elektroniska kommunikationstjänster framhållit att endast bekämpning av grov brottslighet och förebyggande av allvarliga hot mot allmän säkerhet kan motivera allvarliga ingrepp i de grundläggande rättigheter som anges i artiklarna 7 och 8 i EU:s rättighetsstadga (EU-domstolens dom den 2 mars 2021 i målet C-746/18 punkterna 31–35). Det finns dock inte någon generell definition av grov brottslighet inom EU-rätten eller inom svensk rätt. Reger­ingen har tidigare gjort bedömningen att de brott som ger rätt att använda hemliga tvångsmedel enligt rättegångsbalken är att betrakta som sådan grov brottslighet som enligt EU-domstolen kan motivera att brottsbekämpande myndigheter ges tillgång till lagrade uppgifter, se propositionen Datalagring vid brottsbekämpning – anpassningar till EU-rätten (prop. 2018/19:86 s. 64 och 65). Regeringen bedömer att samtliga brott som omfattas av lagråds­remissens förslag till utvidgade brottskataloger utgör grov brottslighet i den mening som krävs enligt EU-domstolens praxis om tillgång till lagrade trafik- och lokaliseringsuppgifter. Det gäller även med beaktande av att det för vissa av brotten inte är föreskrivet fängelse i tre år eller mer. Med detta sagt instämmer regeringen i Lagrådets bedömning att det i fråga om vissa brott som omfattas av lagrådsremissens förslag till utvidgade brottskataloger blir fråga om en påtaglig avvikelse från tvåårsnormen. Som Lagrådet förordar bör det därför som utgångspunkt ställas krav på att straffvärdet för de brott som läggs till i brottskatalogerna kan antas överstiga en viss nivå. Regeringen anser dock att det finns anledning att göra avsteg från denna utgångspunkt när det gäller sexualbrott mot barn och barnpornografibrott.

När det gäller utformningen av golvregeln anser Lagrådet att det bör krävas att straffvärdet för de aktuella brotten kan antas överstiga fängelse i sex månader. Regeringen instämmer i att avvikelsen från huvudregeln blir alltför stor vid brott med ett straffvärde om någon enstaka månad. En sexmånaders­gräns skulle dock innebära att en stor del av den brottslighet som regleringen tar sikte på faller utanför tillämpningsområdet. Det kan t.ex. handla om mened, utpressning eller skyddande av brottsling som begås inom ett kriminellt nät­verk men som trots detta inte bedöms som ett grovt brott. Regeringen anser därför att straffvärdenivån i golvregeln bör sättas något lägre än vad Lagrådet förordar. Vid en avvägning mellan behovet av en effektiv brottsbekämpning och den enskildes rätt till skydd för sin personliga integritet stannar regeringen för att de utvidgade brottskatalogerna bör kombineras med ett krav på att brottets straffvärde kan antas överstiga fängelse i tre månader för att tvångs-medlen ska få användas.

Förslaget om utvidgade brottskataloger

Mot den bakgrund som anges ovan föreslår regeringen att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommu­nikation, hemlig kameraövervakning och hemlig dataavläsning som inte gäller rumsavlyssningsuppgifter ska få användas vid en förundersökning om

–      grovt dataintrång

–      grovt sexuellt övergrepp, sexuellt utnyttjande av barn, sexuellt övergrepp mot barn, grovt sexuellt övergrepp mot barn, utnyttjande av barn för sexuell posering, grovt utnyttjande av barn för sexuell posering, utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling, sexuellt ofredande mot barn eller grovt sexuellt ofredande mot barn

–      kontakt för att träffa ett barn i sexuellt syfte, om det kan antas att brottet inte leder till endast böter

–      grovt bedrägeri, om gärningen har begåtts med hjälp av elektronisk kommunikation

–      grovt barnpornografibrott eller barnpornografibrott som inte är ringa

–      grovt skyddande av brottsling

–      grovt penningtvättsbrott eller näringspenningtvätt, grovt brott

–      grovt insiderbrott

–      utpressning, mened, övergrepp i rättssak eller skyddande av brottsling, om det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i tre månader.

Nya möjligheter att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott

Nuvarande reglering

För att kunna använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation krävs att någon är skäligen misstänkt för ett brott. Det krävs också att en adress, t.ex. ett telefonnummer eller en e-postadress, eller en kommunikationsutrustning, t.ex. en mobiltelefon, har en viss koppling till den skäligen misstänkte för att en brottsbekämpande myndighet ska få tillstånd att avlyssna adressen eller utrustningen (27 kap. 20 § första stycket rättegångsbalken). JO har uttalat att bestämmelsen bör tolkas så att det inte alltid behöver vara nödvändigt att känna till den misstänktes namn, utan att det bör kunna vara tillräckligt att de uppgifter som finns om personen i så hög grad är särskiljande att förväxlings­risk i praktiken saknas (JO 2006/07 s. 30). Även vid hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsavlyssningsuppgifter krävs att någon är skäligen miss­tänkt och att det informationssystem som åtgärden avser kan kopplas till den skäligen misstänkte, se 4 § andra och tredje styckena lagen om hemlig data­avläsning.

Den nuvarande regleringen innebär att det inte finns någon möjlighet att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsavlyssningsuppgifter för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott. En sådan möjlighet finns däremot i fråga om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation och motsvarande hemlig dataavläsning (27 kap. 20 § andra stycket rättegångs­balken och 5 § lagen om hemlig dataavläsning). Dessutom får hemlig kamera­övervakning användas för att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för ett brott (27 kap. 20 c § rättegångsbalken).

Behovet av att använda tvångsmedlen i ett nytt syfte

En möjlighet att kunna använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunika­tion eller motsvarande hemlig dataavläsning för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott skulle vara av stor nytta i många brottsutredningar. En vanlig situation i den brottsutredande verksamheten är att det är känt att en person som använder exempelvis ett visst telefonnummer gör sig skyldig till ett brott, men att den brottsutredande myndigheten inte vet vem personen är. Det kan t.ex. röra sig om en person som använder ett oregistrerat utländskt kontantkort eller ett kontantkort som är registrerat på någon annan. En möjlig­het att kunna avlyssna ett telefonnummer trots att det inte kan knytas till en skäligen misstänkt person skulle avsevärt förbättra möjligheterna att utreda t.ex. bedrägerier eller utpressning som begås över telefon och få fram bevis­ning som kan leda fram till att en skäligen misstänkt person kan identifieras. Ett annat exempel är sexualbrott som begås på distans via en dator eller telefon. Gärningspersonen, som kan vara anonym för målsäganden eller upp­träda under en stulen eller uppdiktad identitet, kan i ett sådant fall förmå målsäganden att utsätta sig själv för grova sexuella handlingar. Det skulle vara av stor betydelse för möjligheten att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet om det fanns en möjlighet att avlyssna det nummer eller den adress som har kontaktat målsäganden trots att numret eller adressen inledningsvis inte kan knytas till en viss person. Ett annat område där de brottsbekämpande myndigheterna i dag brottas med stora utredningssvårigheter är komplexa cyberbrott. Typiska exempel på sådan brottslighet är användning av utpress­ningsprogram (ransomware), dataintrång och brottslighet på den dolda delen av internet (darknet). Det finns även ett tydligt behov av en möjlighet att kunna rikta hemlig avlyssning mot exempelvis ett telefonnummer som kan kopplas till en avliden person för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett visst brott.

Regeringen konstaterar att det i vissa fall inte finns någon annan reell möjlighet att komma framåt i en utredning och identifiera en skäligen miss­tänkt än att använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller motsvarande hemlig dataavläsning. Regeringen bedömer att en möjlighet att använda dessa tvångsmedel för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott skulle innebära en stor förbättring när det gäller möjligheten att utreda vissa brott. Det kan handla om mycket allvarlig brottslighet, t.ex. svår­lösta mord, människorov och sexualbrott mot barn. Sammantaget anser reger­ingen att det finns ett påtagligt behov av att kunna använda hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig dataavläsning som gäller kommu­nikationsavlyssningsuppgifter för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott. Åtgärderna kan också förväntas vara effektiva i den meningen att de i stor utsträckning kommer att leda till att en skäligen misstänkt person kan identifieras.

Det är proportionerligt att använda tvångsmedlen i ett nytt syfte

Ett nytt tillämpningsområde innebär att fler personer kan drabbas av tvångs­medlen. De aktuella tvångsmedlen anses typiskt sett vara mer ingripande än hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, som i dag får användas för att utreda vem som skäligen kan misstänkas. Vidare finns det en risk för att fler personer som visar sig vara varken misstänkta eller på annat sätt intressanta för brottsutredningen utsätts för hemliga tvångsmedel.

Regeringen anser, bl.a. mot bakgrund av att det finns ett påtagligt behov av åtgärden och med beaktande av de begränsningar som föreslås, att det är proportionerligt med en möjlighet att använda hemlig avlyssning av elektro­nisk kommunikation och hemlig dataavläsning som gäller kommunikations­avlyssningsuppgifter för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott. Regeringen bedömer även att en sådan reglering skulle vara förenlig med regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga.

Regeringens förslag

Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsavlyssningsuppgifter ska, om det är av synnerlig vikt för utredningen, få användas för att utreda vem som skäligen kan miss­tänkas för ett brott.

Tvångsmedlen ska få användas för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott vid en förundersökning om brott som kan leda till hemlig rumsavlyssning samt

–      våldtäkt, grovt sexuellt övergrepp, sexuellt utnyttjande av barn, våldtäkt mot barn, sexuellt övergrepp mot barn, grovt sexuellt övergrepp mot barn, utnyttjande av barn för sexuell posering, grovt utnyttjande av barn för sexuell posering, utnyttjande av barn genom köp av sexuell handling, sexuellt ofredande mot barn eller grovt sexuellt ofredande mot barn

–      kontakt för att träffa ett barn i sexuellt syfte, om det kan antas att brottet inte leder till endast böter

–      grov utpressning

–      grovt barnpornografibrott eller barnpornografibrott som inte är ringa

–      allmänfarlig ödeläggelse

–      grovt narkotikabrott

–      grovt vapenbrott

–      grov narkotikasmuggling, grov vapensmuggling eller grov smuggling av explosiv vara

–      grovt brott mot lagen om brandfarliga och explosiva varor

–      brott som ingår i den nuvarande brottskatalogen för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation

–      grovt dataintrång, utpressning, grovt penningtvättsbrott eller närings­penningtvätt, grovt brott, om det kan antas att brottets straffvärde över­stiger fängelse i ett år

–      grovt bedrägeri, om gärningen har begåtts med hjälp av elektronisk kommunikation och det kan antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i ett år.

Regeringen anför att den föreslagna huvudregeln, som knyter an till de höga krav som gäller för hemlig rumsavlyssning, sedd för sig innebär en kraftig begränsning av möjligheten att använda de aktuella tvångsmedlen för att ut­reda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott. Huvudregeln kompletteras med en uppräkning av vissa allvarliga brott där det enligt regeringen finns ett särskilt påtagligt behov av de nya verktygen. När det gäller brott med lägre minimistraff än fängelse i ett år instämmer regeringen i Lagrådets bedömning att det som utgångspunkt ska kunna antas att brottets straffvärde överstiger fängelse i ett år för att tvångsmedlen ska få användas. Undantag från golv­regeln föreslås dock gälla för brott inom Säkerhetspolisens ansvarsområde, sexualbrott mot barn och barnpornografibrott.

Regeringens förslag innebär vidare att hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation som används för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott endast ska få avse ett telefonnummer eller en annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som

–      det finns särskild anledning att anta att gärningspersonen eller någon annan som har medverkat till brottet eller brotten under den tid som tillståndet avser har använt eller kommer att använda

–      det finns synnerlig anledning att anta att gärningspersonen eller någon annan som har medverkat till brottet eller brotten under den tid som tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta.

Hemlig dataavläsning som gäller kommunikationsavlyssningsuppgifter och som används för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott ska endast få avse ett avläsningsbart informationssystem som

–      det finns särskild anledning att anta att gärningspersonen eller någon annan som har medverkat till brottet eller brotten under den tid som tillståndet avser har använt eller kommer att använda

–      det finns synnerlig anledning att anta att gärningspersonen eller någon annan som har medverkat till brottet eller brotten under den tid som tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta.

Uppgifter om meddelanden i realtid

Nuvarande reglering

När hemlig övervakning av elektronisk kommunikation används för att utreda vem som skäligen kan misstänkas får uppgifter som hämtas in om meddelan­den endast avse förfluten tid (27 kap. 20 § andra stycket rättegångsbalken). Sådana uppgifter får alltså inte hämtas in i realtid.

Vid hemlig dataavläsning i syfte att utreda vem som skäligen kan miss­tänkas för ett brott får avläsning eller upptagning av kommunikationsöver­vakningsuppgifter på motsvarande sätt endast avse förfluten tid (5 § första stycket lagen om hemlig dataavläsning).

Regeringens förslag

De brottsbekämpande myndigheterna har anfört att det numera finns ett påtagligt behov av en möjlighet att hämta in uppgifter om meddelanden i realtid för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott. Behovet finns i synnerhet när det gäller komplexa cyberbrott. Oftast finns inga andra uppslag för att komma vidare i utredningen än de noder i en infrastruktur som gärningspersonerna har agerat utifrån. Framåtsyftande hemlig övervakning av elektronisk kommunikation skulle ofta vara av avgörande betydelse för att utreda vilka personerna är. Det handlar om en potentiellt systemhotande brottslighet med en betydande internationell dimension. Det framstår därför som mycket angeläget att brottsligheten kan bekämpas. Det finns även en risk att avsaknaden av effektiva utredningsmöjligheter gör det attraktivt för krimi­nella som ägnar sig åt allvarlig cyberbrottslighet att placera infrastruktur i Sverige.

Ett annat exempel är internetrelaterade sexualbrott mot barn och barn­pornografibrott. En stor del av kommunikationen vid dessa brott sker via olika forum på den dolda delen av internet (darknet) eller krypterade appar. En möjlighet till hemlig övervakning i realtid skulle vara ett mycket effektivt verktyg för att kunna identifiera en skäligen misstänkt person. Enligt myndig­heterna är det i åtskilliga fall den enda framkomliga vägen för att kunna lagföra gärningspersonen och avbryta pågående övergrepp.

Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det finns ett påtagligt behov av att kunna hämta in uppgifter om meddelanden i realtid genom hemlig över­vakning av elektronisk kommunikation och motsvarande hemlig dataavläs­ning.

En möjlighet till inhämtning i realtid innebär utökade möjligheter att kartlägga enskildas personliga förhållanden. Regeringen anser emellertid att behovet väger så pass tungt att integritetsintrånget är försvarligt.

Regeringen föreslår därför att det ska vara tillåtet att hämta in uppgifter om meddelanden i realtid vid hemlig övervakning av elektronisk kommunikation som används för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott. Det ska också vara tillåtet att läsa av eller ta upp kommunikationsövervaknings­uppgifter i realtid vid hemlig dataavläsning som används för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för ett brott.

En möjlighet att knyta beslut om hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning till en person

Nuvarande reglering

Hemlig kameraövervakning får som huvudregel avse endast en plats där den skäligen misstänkte kan antas komma att uppehålla sig. Om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brottet får hemlig kameraövervakning användas för att övervaka den plats där brottet har begåtts eller en nära omgiv­ning till denna plats. Vid hemlig kameraövervakning får den verkställande myndigheten under vissa förutsättningar, efter särskilt tillstånd, i hemlighet skaffa sig tillträde till och installera tekniska hjälpmedel på en plats som annars skyddas mot intrång. Detta får dock inte avse tillträde för installation av tekniska hjälpmedel i någons stadigvarande bostad (27 kap. 20 b, 20 c och 25 a §§ rättegångsbalken).

Kameraövervakningsuppgifter kan även hämtas in med hjälp av hemlig dataavläsning. Ett tillstånd till sådan hemlig kameraövervakning får endast avse en plats där den skäligen misstänkte kan antas komma att uppehålla sig. En sådan plats får dock inte vara någons stadigvarande bostad, se 4 § fjärde stycket lagen om hemlig dataavläsning. Vid hemlig dataavläsning består installationen eller åtgärden av att aktivera en redan befintlig kamera i det informationssystem som den misstänkte använder. Ett sådant informations­system kan t.ex. vara en dator, mobiltelefon eller läsplatta. Dessa är som huvudregel rörliga och det ankommer därmed på den brottsbekämpande myn­dighet som ska verkställa åtgärden att kontrollera var informationssystemet befinner sig när åtgärden vidtas. Den som prövar en ansökan om hemlig dataavläsning bör försäkra sig om att det är möjligt att respektera platskravet, t.ex. genom fysisk spaning.

Hemlig rumsavlyssning får avse endast en plats där det finns särskild anledning att anta att den skäligen misstänkte kommer att uppehålla sig. Om åtgärden avser någon annan stadigvarande bostad än den misstänktes får hemlig rumsavlyssning användas endast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där. Vissa platser, t.ex. medieredaktioner och läkarmottagningar, får inte bli föremål för hemlig rums­avlyssning (27 kap. 20 e § rättegångsbalken).

Rumsavlyssningsuppgifter kan även hämtas in med hjälp av hemlig data­avläsning. Platskravet motsvarar då det som gäller enligt rättegångsbalken (6 och 13 §§ lagen om hemlig dataavläsning). Vid hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter måste en funktion i informationssystemet aktiveras, t.ex. en mikrofon i en dator, mobiltelefon eller läsplatta. Den som ska pröva förutsättningarna för tillstånd bör således förhöra sig om hur den brottsbekämpande myndigheten tänkt att det ska gå till att ha kontroll så att informationssystemet finns på den plats tillståndet gäller och, om nödvändigt, ange de särskilda villkor i tillståndet som behövs.

Behovet och nyttan av åtgärden

Många grovt kriminella personer är ytterst säkerhetsmedvetna. Enligt de brottsbekämpande myndigheterna har det under de senaste åren blivit mer regel än undantag att kriminella väljer att ha sina fysiska samtal på platser där de känner sig trygga från risken för avlyssning, t.ex. utomhus i rörelse eller på en parkbänk. Utvecklingen har lett till att det är relativt vanligt att de brotts­bekämpande myndigheterna avstår från att ansöka om tillstånd till hemlig rumsavlyssning eftersom det inte är möjligt att ange en specifik plats där åtgärden ska vidtas. Förändringen av de kriminellas beteende har även lett till att åklagare i vissa fall begärt och ibland även fått domstolens tillstånd till hemlig rumsavlyssning på större bestämda platser, såsom den plats längs en viss väg där den misstänkte kan förväntas uppehålla sig eller på offentlig plats i en viss angiven stad där ett möte kan förväntas äga rum. Regeringen bedömer att det nuvarande platskravet kan leda till oacceptabla hinder i den brotts­bekämpande verksamheten och att dessa problem endast i viss utsträckning kan motverkas genom att det införs en möjlighet för åklagare att fatta interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning (se nedan).

De kriminellas riskmedvetenhet och anpassade beteende medför svårig­heter även när det gäller hemlig kameraövervakning på i första hand allmänna platser. Många gånger kan det vara nödvändigt att kunna spana på den skäligen misstänkte när han eller hon rör sig på allmänna platser samtidigt som det kan vara omöjligt att genomföra fysisk spaning utan upptäckt. Ett exempel på detta kan vara att de brottsbekämpande myndigheterna misstänker att det finns en narkotika- eller vapengömma på någon avsides plats, och att de vill kunna följa den misstänkte för att i bästa fall kunna lokalisera gömman och knyta den misstänkte till den. I sådana fall är fysisk spaning ofta utesluten på grund av risken för upptäckt. Samtidigt finns det ingen plats som kan pekas ut i ett tillstånd till hemlig kameraövervakning och ingen möjlighet att placera ut kameror eftersom det på förhand inte är känt var de behövs. Däremot kan det vara möjligt att med exempelvis en kamerautrustad drönare följa och filma den misstänktes väg utan upptäckt. Vidare finns det vissa områden där kriminella grupper utövar sådan övervakning att polisen över huvud taget inte kan vistas inom området utan upptäckt. I vissa fall har det handlat om att gruppen har satt upp fysiska vägspärrar, men det förekommer också att personer med koppling till gruppen har till uppgift att övervaka vilka som kommer in i området och försäkra sig om att de inte är poliser. En möjlighet till hemlig kameraöver­vakning kan i sådana områden vara den enda framkomliga vägen för att kunna spana på den skäligen misstänkte när han eller hon rör sig i området. Med hjälp av drönare kan övervakning utomhus genomföras utan någon föregående installation och utan att man behöver få tillträde till intrångsskyddade utrym­men.

Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det finns ett påtagligt behov av en möjlighet att knyta beslut om hemlig rumsavlyssning och hemlig kameraövervakning till den skäligen misstänkte. Den problem- och behovs­beskrivning som redovisas ovan gäller även i fråga om hemlig dataavläsning. Regeringen bedömer därför att det även finns ett påtagligt behov av en möjlig­het att knyta hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssnings- eller kamera­övervakningsuppgifter till den skäligen misstänkte. Regeringen bedömer också att en möjlighet att kunna besluta om hemlig rumsavlyssning, hemlig kameraövervakning eller hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssnings- eller kameraövervakningsuppgifter rörande en viss person kan förväntas vara tillräckligt effektiv för att det ska vara motiverat att införa den.

Förhållandena har ändrats

Frågan om anknytning mellan person och tvångsmedel har varit föremål för överväganden i flera tidigare lagstiftningsärenden. I det ärende som föregick lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning bedömde regeringen att det skulle medföra svårigheter att tillämpa ändamåls-, behovs- och proportiona­litetsprinciperna om tillståndet skulle knytas till en person. Det skulle t.ex. inte gå att tillämpa proportionalitetsprincipen eftersom det på förhand inte skulle vara känt vilka eller hur många platser som skulle komma att övervakas. I propositionen Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott gjorde regeringen bedömningen att kraven på viss anknytning till en eller flera adresser eller platser i huvudsak borde gälla oförändrade. Det uttalades då att integritets- och rättssäkerhetsskäl alltjämt talade för att lagstiftningen bör vara utformad på ett sådant sätt att beslutsfattaren kan ta ställning till den konkreta åtgärd som avses vid tillståndsgivningen (prop. 2013/14:237 s. 97). I propositionen Hemlig dataavläsning gjorde regeringen återigen samma principiella bedömning (prop. 2019/20:64 s. 118–120).

Regeringen bedömer att ändrade förutsättningar i fråga om framför allt tekniken öppnar för att knyta tillstånd till hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning samt motsvarande hemlig dataavläsning till den skäligen misstänkte. Flera remissinstanser anser att det utan ett krav på plats är svårt att bedöma vilket intrång i den personliga integriteten som åtgärden medför. Regeringen uttrycker viss förståelse för dessa synpunkter men anser att den tekniska utvecklingen har inneburit att det går att anpassa verkställig­heten på ett sätt som minimerar risken för onödiga integritetsintrång. Genom att den planerade verkställigheten beskrivs i ansökan och att tillståndet förenas med lämpliga villkor är det enligt regeringen möjligt att bedöma vilka integritetsintrång som åtgärden medför och om åtgärden är proportionerlig.

En möjlighet att knyta tillstånd till person är en proportionerlig åtgärd

Regeringen bedömer att de begränsningar som föreslås nedan, i kombination med de principer och rättssäkerhetsgarantier som styr hemliga tvångsmedel i allmänhet, utgör en tillräcklig garanti för att tvångsmedlen inte kommer att användas på ett sätt som medför oacceptabla integritetsintrång. Vidare saknas det enligt regeringens bedömning lämpligare eller mindre ingripande alter­nativ för att få del av de uppgifter som det finns behov av i dessa utredningar.

Sammantaget bedömer regeringen att det är proportionerligt och förenligt med regeringsformen, Europakonventionen och EU:s rättighetsstadga att införa en möjlighet att knyta ett tillstånd till hemlig rumsavlyssning, hemlig kameraövervakning eller hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssnings- eller kameraövervakningsuppgifter till den skäligen misstänkte i stället för en viss plats.

Regeringens förslag

Regeringen föreslår att ett tillstånd till hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning eller hemlig dataavläsning som gäller kameraövervaknings- eller rumsavlyssningsuppgifter ska få avse en skäligen misstänkt i stället för en viss plats, om det finns särskilda skäl för det. Att det ska finnas särskilda skäl innebär att möjligheten att knyta ett tillstånd till den skäligen misstänkte inte ska utnyttjas om det är möjligt och tillräckligt att knyta tillståndet till en viss plats.

I ett tillstånd till hemlig kameraövervakning eller hemlig rumsavlyssning som avser den skäligen misstänkte i stället för en viss plats ska det alltid anges villkor för att tillgodose intresset av att enskildas personliga integritet inte kränks i onödan. Åklagaren ska vara skyldig att i samband med ansökan före­slå sådana villkor. Åklagaren ska vara skyldig att föreslå sådana villkor även i samband med en ansökan om hemlig dataavläsning som gäller kameraöver­vaknings- eller rumsavlyssningsuppgifter och som avser den skäligen miss­tänkte.

Ett beslut om hemlig rumsavlyssning som avser den skäligen misstänkte i stället för en viss plats ska få verkställas endast genom att avlyssningen riktas mot en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Avlyssningen ska få riktas mot någon annan stadig­varande bostad än den misstänktes endast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där. De tekniska hjälpmedel som används ska aldrig få placeras på en plats som skyddas mot intrång eller på sådana platser som ett tillstånd till hemlig rumsavlyssning inte får avse. Avlyssningen ska inte heller få riktas mot sådana platser som hemlig rums­avlyssning inte får avse.

Ett beslut om hemlig kameraövervakning som avser den skäligen miss­tänkte ska få verkställas endast genom att övervakningen riktas mot en plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig. De tekniska hjälpmedel som används ska inte få placeras på en plats som skyddas mot intrång.

Ett beslut om hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter och som avser den skäligen misstänkte ska endast få verkställas på en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Om platsen är någon annan stadigvarande bostad än den misstänktes, ska den hemliga dataavläsningen få användas endast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där. Förbudet mot hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter på platser dit tillträdestillstånd inte får beviljas ska gälla även när ett tillstånd knyts till den skäligen misstänkte.

Ett beslut om hemlig dataavläsning som gäller kameraövervaknings­uppgifter och som avser den skäligen misstänkte ska endast få verkställas på en plats där den misstänkte kan antas komma att uppehålla sig. En sådan plats ska dock inte få vara någons stadigvarande bostad.

Platser som inte får bli föremål för hemlig rumsavlyssning ska inte heller få bli föremål för hemlig kameraövervakning eller hemlig dataavläsning som gäller kameraövervakningsuppgifter.

Interimistiska beslut och tillträdestillstånd

Intermistiska beslut om hemlig rumsavlyssning

Frågor om hemliga tvångsmedel under en förundersökning prövas som huvudregel av domstol på ansökan av åklagare. Åklagare har dock möjlighet att i brådskande fall fatta beslut om vissa hemliga tvångsmedel i avvaktan på rättens beslut. Möjligheten att fatta interimistiska beslut gäller i frågor om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig dataav­läsning som inte gäller rumsavlyssningsuppgifter, se 27 kap. 21 a § rättegångs­balken och 17 § lagen om hemlig dataavläsning. Åklagare får däremot inte fatta beslut om hemlig rumsavlyssning eller hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter, annat än när landet är i krig eller liknande extra­ordinära omständigheter råder, se 2 och 28 §§ lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m.

Frågan om att låta åklagare fatta interimistiska beslut om hemlig rums­avlyssning även i fredstid har tidigare övervägts i samband med att åklagare fick möjlighet att fatta interimistiska beslut om övriga hemliga tvångsmedel. Regeringen gjorde då bedömningen att någon möjlighet till intermistiska beslut om hemlig rumsavlyssning inte borde införas. Skälet var att hemlig rumsavlyssning typiskt sett är det hemliga tvångsmedel som leder till det största intrånget i enskildas personliga integritet och att särskild försiktighet därför ansågs påkallad när det gäller det tvångsmedlet (prop. 2013/14:237 s. 142).

Hemlig rumsavlyssning är ett tvångsmedel som kan vara avgörande för att framgångsrikt utreda mycket allvarlig brottslighet. Många av dem som begår allvarliga brott är mycket säkerhetsmedvetna och vidtar åtgärder för att försvåra myndigheternas utredningsarbete och användning av hemliga tvångs­medel. Det kan därför vara svårt för de brottsbekämpande myndigheterna att säkra bevisning genom hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Det kan också vara svårt att bedriva traditionell spaning eftersom de kriminella vidtar motåtgärder även i det avseendet, t.ex. genom att kontrollera vem som kommer in i ett område. I en sådan situation kan hemlig rumsavlyssning i praktiken vara det enda hemliga tvångsmedel som kan leda till att bevisning kan säkras.

De senaste årens brottsutveckling där allvarlig brottslighet begås inom ramen för kriminella nätverk med stort våldskapital medför att det framstår som än mer angeläget att kunna fatta snabba beslut om hemliga tvångsmedel. Behovet av snabba beslut när det gäller just hemlig rumsavlyssning har tidigare inte varit lika påtagligt eftersom det ofta har krävts en omfattande kartläggning och planering för att verkställa åtgärden. Teknikutvecklingen innebär att det numera kan vara möjligt att snabbt installera en avlyssnings­utrustning eller att genomföra avlyssning utan någon föregående installation.

Att få till stånd en domstolsprövning med den skyndsamhet som krävs kan vara svårt eller omöjligt. Att så är fallet gäller självklart vid sådana tidpunkter när domstolen inte är tillgänglig för beslut, dvs. utanför ordinarie arbetstid eller jourtid. Även om tingsrätten i och för sig är tillgänglig för att ta ställning till en ansökan om hemlig rumsavlyssning kan redan den tidsåtgång som uppstår genom att åklagaren måste ta sig till domstolen för att få en ansökan prövad få allvarliga konsekvenser för utredningen.

Regeringen anser sammantaget att det finns ett påtagligt behov av en möjlighet för åklagare att i brådskande fall besluta om hemlig rumsavlyssning i avvaktan på rättens beslut och att den nytta som en sådan möjlighet skulle ha i brottsbekämpningen väger tungt. De rättssäkerhetsgarantier som i övrigt omgärdar användningen av hemlig rumsavlyssning innebär att det framstår som godtagbart att i brådskande fall göra avsteg från huvudregeln om före­gående domstolsprövning.

Regeringen bedömer att teknikutvecklingen, förändringen av brottsligheten och erfarenheterna av interimistiska beslut om andra hemliga tvångsmedel motiverar ett annat ställningstagande än det som gjordes 2014. Om det kan befaras att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen att hämta in rättens tillstånd i en fråga om hemlig rumsavlyssning eller hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter, föreslår regeringen därför att tillstånd ska få ges av åklagaren i avvaktan på rättens beslut. Förslaget innebär även att tillträdestillstånd kan ges interimistiskt.

Tillträdestillstånd för hemlig kameraövervakning

Ett tillträdestillstånd för hemlig kameraövervakning får endast meddelas om en plats ska bli föremål för både hemlig rumsavlyssning och hemlig kamera­övervakning (27 kap. 25 a § andra stycket rättegångsbalken). När regeln inför­des uttalades att kopplingen till hemlig rumsavlyssning medför att möjligheten till tillträdestillstånd för hemlig kameraövervakning begränsas till de mycket allvarliga och samhällsfarliga brotten (prop. 2013/14:237 s. 154).

Enligt Åklagarmyndigheten är det ofta tillräckligt med hemlig kameraöver­vakning, men det kan ändå vara nödvändigt att installera utrustningen på en plats som annars är skyddad mot intrång. Många gånger kan det lösas genom att samtycke hämtas in från den som förfogar över platsen, t.ex. en fastig­hetsägare som samtycker till att kamerautrustning placeras inne i en trappupp­gång. Det händer dock att samtycke inte lämnas eller att samtycke inte kan hämtas in tillräckligt snabbt. Det förekommer också att det inte är lämpligt att hämta in samtycke, t.ex. för att den som förfogar över platsen kan misstänkas för inblandning i brottsligheten eller kan befaras avslöja åtgärden för de miss­tänkta. I dessa situationer förekommer det att åklagare ansöker om och beviljas tillstånd även till hemlig rumsavlyssning, trots att någon avlyssning egentligen inte behövs. Vanligare torde dock vara att någon hemlig kameraövervakning inte alls kommer till stånd, t.ex. för att den aktuella brottsligheten inte kan leda till hemlig rumsavlyssning.

Mot denna bakgrund framstår det enligt regeringen som tydligt att det finns ett behov av att kunna få ett självständigt tillträdestillstånd för hemlig kamera­övervakning. En sådan möjlighet skulle påtagligt förbättra möjligheten att använda sig av hemlig kameraövervakning.

En möjlighet till tillträdestillstånd för enbart hemlig kameraövervakning skulle utgöra en viss utvidgning av de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att skaffa sig tillträde till platser som skyddas mot intrång. Åtgärden innebär dock på ett principiellt plan – när det gäller själva det tvångsvisa tillträdet till ett sådant utrymme som skyddas mot intrång – inte något ytterligare intrång än vad som redan är tillåtet vid en husrannsakan. En husrannsakan kräver endast att det finns anledning att anta att ett brott har begåtts på vilket fängelse kan följa, vilket är ett mycket lägre krav än det som gäller för hemlig kameraövervakning. Ett tillträdestillstånd för hemlig kamera­övervakning får dessutom aldrig avse en stadigvarande bostad (27 kap. 25 a § andra stycket rättegångsbalken). Med hänsyn till det stora behovet av en möjlighet till tillträdestillstånd för enbart hemlig kameraövervakning anser regeringen att det integritetsintrång som det tvångsvisa tillträdet innebär är godtagbart.

Tillträdestillstånd får redan i dag ges för hemlig dataavläsning som gäller kameraövervakningsuppgifter (12 § lagen om hemlig dataavläsning). Vidare är de grundläggande förutsättningarna för hemlig kameraövervakning i allt väsentligt desamma som för hemlig dataavläsning. Något skäl som talar för att möjligheten att bevilja tillträdestillstånd bör vara mer begränsad för hemlig kameraövervakning än för hemlig dataavläsning har inte kommit fram. Även systematiska skäl talar därför starkt för att självständiga tillträdestillstånd för hemlig kameraövervakning bör tillåtas.

Regeringen föreslår därför att tillträdestillstånd ska kunna ges för hemlig kameraövervakning även om platsen inte ska bli föremål för hemlig rums­avlyssning. Om det kan befaras att det skulle medföra en fördröjning av väsentlig betydelse för utredningen att hämta in ett tillträdestillstånd för hemlig kameraövervakning från rätten, ska tillstånd få ges av åklagaren i avvaktan på rättens beslut.

Följdändringar

Regeringen föreslår att möjligheten för åklagare att i avvaktan på rättens beslut fatta beslut om hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter samt om tillträdestillstånd ska gälla även i ärenden enligt lagen om internationell rättslig hjälp i brottmål och lagen om en euro­peisk utredningsorder.

Bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning och hemlig dataavläsning som gäller rumsavlyssningsuppgifter i lagen om förfarandet hos kommunerna, för­valtningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. ska upphöra att gälla.

Rättssäkerhetsgarantier och användning av överskottsinformation

Överskottsinformation

De uppgifter som kommer fram vid användningen av hemliga tvångsmedel och som handlar om något annat än det brott eller den brottslighet som legat till grund för åtgärden kallas överskottsinformation. Bestämmelser om an­vändningen av överskottsinformation finns bl.a. i 27 kap. rättegångsbalken och i preventivlagen. Gemensamt för dessa är att överskottsinformation alltid får användas för att förhindra förestående brott. När brottet påbörjats är det inte längre förestående och bestämmelserna som reglerar överskottsinformation i syfte att förhindra brott är inte tillämpliga. De nu nämnda reglerna kan därför inte användas till stöd för att avbryta ett pågående brott. När ett brott väl påbörjats gäller i stället reglerna om användning av överskottsinformation för utredning av brott. Till skillnad från bestämmelserna som reglerar överskotts­information i syfte att förhindra brott innehåller dessa regler begränsningar om när överskottsinformationen får användas. Utredningen om utökade möjlig­heter att använda hemliga tvångsmedel för fram att det inte framkommit något bärande argument för varför de brottsbekämpande myndigheterna ska vara mer begränsade att avbryta ett pågående brott än att förhindra ett förestående.

För postkontroll, dvs. kvarhållande av försändelse, enligt 27 kap. 9 § rätte­gångsbalken saknas en uttrycklig reglering för hur överskottsinformation får användas. Det finns inte heller någon reglering som uttryckligen tar sikte på användningen av överskottsinformation för andra syften än brottsbekämpning eller i annan verksamhet än brottsbekämpning, t.ex. uppgifter om att ett barn far illa.

Regeringen anser att de nuvarande reglerna om användning av överskotts­information i rättegångsbalken och preventivlagen bör ersättas av en tydligare reglering och att användningsområdet för överskottsinformation bör utvidgas. Det processrättsliga regelverket genomsyras av principerna om fri bevisföring och fri bevisprövning. Det är därför ovanligt med begränsningar liknande de som gäller för överskottsinformation, både vad gäller användning av informa­tion för att förhindra och för att utreda brott. Vad gäller användning av över­skottsinformation för andra ändamål än dessa finns det i vissa fall ett tydligt behov av att kunna överlämna överskottsinformation till en annan myndighet. Utredningen anser att grundprincipen bör vara att information om brott alltid ska få användas av de brottsbekämpande myndigheterna. Att en enhetlig regel gäller för all användning av informationen, såväl inom som utanför de brotts­bekämpande myndigheternas verksamhet, är ägnat att förenkla tillämpningen. Användning av överskottsinformation skulle då i stället, med beaktande av informationens karaktär i det enskilda fallet, bedömas utifrån samma faktorer som annan information. Det skulle i sin tur förenkla den samlade informations­hanteringen i brottsbekämpningen.

Det främsta skälet som kan tala emot en utvidgning av användningsområdet för överskottsinformation är att det kan innebära ett ökat intrång i enskildas integritet. Det ska dock beaktas att det är fråga om information som de brotts­bekämpande myndigheterna redan har tillgång till. Att använda informationen för att bekämpa eller utreda brott bedöms endast marginellt öka det intrång som själva inhämtningen kan ha inneburit. Mot denna konsekvens av förslagen ska ställas de positiva effekter som förslagen kan antas få. Ett vidgat använd­ningsområde är inte bara av vikt för statens intresse av att bekämpa och utreda brott utan även för brottsoffers intresse av den upprättelse som lagföring och rätten till skadestånd innebär, liksom betydelsen för brottsoffret att brottsbe­kämpande myndigheter har goda möjligheter att avbryta pågående brott. Det är vidare en svårförklarlig ordning att uppgifterna inte skulle kunna över­lämnas för användning i ett annat befogat syfte enbart för att de härstammar från användningen av hemliga tvångsmedel, när det hade varit möjligt att överlämna dem om de framkommit på annat sätt. Sammantaget bedöms de positiva effekterna klart överväga de negativa.

Ett antal remissinstanser gör gällande att förslaget att kunna använda information för andra ändamål är för otydligt, och några anser att det bör över­vägas om den tillåtna användningen ska avgränsas till enbart brottsbekäm­pande ändamål. Regeringen anför att frågan om för vilka ändamål överskotts­information ska få användas inte är ny och att lagstiftaren redan tidigare har ansett att överskottsinformation ska kunna användas för andra ändamål än brottsbekämpning (prop. 2004/05:143 s. 45–47). Att avgränsa den tillåtna användningen till enbart brottsbekämpande ändamål innebär således en begränsning av det tillåtna användningsområdet i förhållande till nuvarande ordning. Att överskottsinformation inte får användas i angelägna fall, såsom om användningen är viktig för landets försvar, är inte en önskvärd situation, och regeringen har ingen avsikt att införa en sådan begränsning.

Regeringen föreslår mot denna bakgrund att åklagare, utan några begräns­ningar, ska få besluta att uppgifter som har kommit fram vid användning av hemliga tvångsmedel enligt rättegångsbalken eller preventivlagen får använ­das för ett annat ändamål än det som har legat till grund för åtgärden. Det som sägs om sådana uppgifter i rättegångsbalken ska även gälla för postkontroll, dvs. kvarhållande av försändelse. Nuvarande regler ska fortsätta att gälla för hemlig dataavläsning.

I utredningen föreslås även att det, till skillnad mot vad som gäller i dag, ska införas ett uttryckligt krav på en proportionalitetsbedömning i direkt an­slutning till regleringen om användning av överskottsinformation. Regeringen konstaterar att proportionalitetsprincipen redan gäller som allmän princip vid all tvångsmedelsanvändning och under hela verkställigheten. Principen är dessutom redan lagfäst för samtliga de tvångsmedel som överskottsinforma­tion kan uppkomma vid. Principen gäller således för beslut om användning av överskottsinformation även utan uttrycklig reglering. Enligt regeringen saknas det därför anledning att genomföra utredningens förslag i denna del.

Övriga förslag

Propositionen innehåller även andra förslag som syftar till att stärka rättssäker­heten för den enskilde, bl.a. genom förbättrade möjligheter till insyn i en för­undersökning och stärkta förutsättningar för tillsyn.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 oktober 2023. Ändringarna i preventivlagen som upphäver det utvidgade tillämpningsområdet ska träda i kraft den 1 oktober 2028.

Äldre föreskrifter i rättegångsbalken och lagen om hemlig dataavläsning ska fortfarande gälla för tillstånd som har beviljats före ikraftträdandet.

Äldre bestämmelser om möjligheter att använda överskottsinformation i rättegångsbalken och i preventivlagen ska gälla för uppgifter från tvångs­åtgärder som har verkställts före ikraftträdandet.

Ekonomiska konsekvenser

Regeringen bedömer att förslagen leder till ökade kostnader för Polismyndig­heten, Åklagarmyndigheten, Tullverket, Ekobrottsmyndigheten, Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden, Skatteverket och Sveriges Domstolar. I enlig­het med budgetpropositionen för 2023 tillförs myndigheterna medel fr.o.m. 2024 för att finansiera dessa kostnader. I övrigt bedöms de kostnadsökningar som förslagen kan medföra inte vara större än att de kan hanteras inom befintliga anslagsramar.

Tidigare riksdagsbehandling

Utskottet har under senare år återkommande behandlat olika frågor om utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel och om preventiva tvångsmedel. I betänkande 2020/21:JuU25 föreslog utskottet fyra tillkänna­givanden till regeringen med anledning av motionsyrkanden om hemliga tvångsmedel. Förslagen rörde i korthet följande frågor (s. 43 f.):

•       interimistiska beslut om hemlig rumsavlyssning

•       utökad användning av preventiva tvångsmedel

•       att knyta tillstånd till hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation till en person

•       platskrav vid hemlig dataavläsning.

Ledamöterna från Socialdemokraterna, Centerpartiet, Vänsterpartiet och Miljöpartiet reserverade sig mot förslagen. Reservanterna hänvisade bl.a. till pågående arbete på tvångsmedelsområdet (s. 108 f.). Riksdagen biföll reserva­tionerna (rskr. 2020/21:289).

I betänkande 2020/21:JuU41 föreslog utskottet, med stöd av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen, ett tillkännagivande till regeringen om ökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel i preventivt syfte (s. 10 f.). Ledamöterna från Socialdemokraterna, Centerpartiet, Vänsterpartiet och Miljöpartiet reserverade sig mot förslaget. Reservanterna hänvisade till pågående utredningsarbete och ansåg att det inte borde göras något tillkänna­givande i frågan (s. 43). Riksdagen biföll reservationen (rskr. 2020/21:389).

I betänkande 2021/22:JuU44 föreslog utskottet, med stöd av sin initiativrätt enligt 9 kap. 16 § riksdagsordningen, ett tillkännagivande till regeringen om att den i avvaktan på ett långsiktigt regelverk snarast borde återkomma till riksdagen med ett förslag till en tillfällig lagstiftning om preventiva tvångs­medel (s. 14). Ledamöterna från Socialdemokraterna, Centerpartiet, Vänster­partiet och Miljöpartiet reserverade sig mot förslaget. Reservanterna hän­visade bl.a. till att en tillfällig lagstiftning måste uppfylla samma berednings­krav som en permanent lagstiftning och att det pågående utredningsarbetet inte borde föregripas (s. 30 f.). Riksdagen biföll reservationen (rskr. 2021/22:252).

Våren 2022 föreslog utskottet ett tillkännagivande till regeringen om att ett tillstånd till hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunika­tion bör kunna knytas till en person (bet. 2021/22:JuU24 s. 43). Riksdagen följde utskottets förslag (rskr. 2021/22:216). Tillkännagivandet är inte slut­behandlat (skr. 2022/23:75 s. 114).

I samma betänkande föreslog utskottet även ett tillkännagivande till reger­ingen om att ett tillstånd till hemlig dataavläsning som gäller kameraöver­vaknings- eller rumsavlyssningsuppgifter bör kunna knytas till en person (s. 43 f.). Riksdagen följde utskottets förslag (rskr. 2021/22:216).

Regeringens redovisning av riksdagens tillkännagivande

I propositionen uppger regeringen att det tillkännagivande som redovisats ovan om att ett tillstånd till hemlig dataavläsning som gäller kameraöver­vaknings- eller rumsavlyssningsuppgifter bör kunna knytas till en person är tillgodosett genom regeringens förslag och att tillkännagivandet därmed är slutbehandlat.

Motionerna

I kommittémotion 2022/23:2403 av Gudrun Nordborg m.fl. (V) föreslår motionärerna att riksdagen ska avslå regeringens proposition. Motionärerna framhåller att samtliga redan genomförda, föreslagna och kommande åtgärder som syftar till att bekämpa grov kriminalitet, terrorism och våldsbejakande extremism måste bedömas som en helhet och att kombinationen av flera hemliga tvångsmedel innebär särskilda risker för människors integritet. Enligt motionärerna kan bestämmelserna om och användningen av hemliga tvångs­medel ifrågasättas utifrån brister i rättssäkerheten, bristande proportionalitet och oklar effektivitet. De åtgärder som regeringen föreslår för att stärka enskildas rättssäkerhet är inte tillräckliga för att motverka bristerna.

Rasmus Ling m.fl. (MP) begär i kommittémotion 2022/23:2402 yrkande 2 ett tillkännagivande om att begränsa och tydliggöra möjligheterna att använda överskottsinformation.

Ulrika Liljeberg m.fl. (C) anför i kommittémotion 2022/23:2404 yrkande 1 att det efter två år bör genomföras en utvärdering av preventivlagen för att säkerställa lagens effektivitet, proportionalitet och rättssäkerhet. Ett liknande förslag finns i kommittémotion 2022/23:2402 av Rasmus Ling m.fl. (MP) yrkande 1.

I kommittémotion 2022/23:2404 av Ulrika Liljeberg m.fl. (C) yrkande 2 anförs att regeringen inom ett år bör utvärdera och säkerställa att myndig­heterna har de resurser som krävs för att uppfylla sina nya och utökade upp­gifter på tvångsmedelsområdet på ett effektivt, rättssäkert och förutsebart sätt.

Utskottets ställningstagande

För en effektiv brottsbekämpning är det i vissa fall nödvändigt att myndig­heterna har tillgång till hemliga tvångsmedel. Användningen av hemliga tvångsmedel medför emellertid inskränkningar i grundläggande rättigheter som skyddas av regeringsformen och Europakonventionen. Nya möjligheter att använda hemliga tvångsmedel bör därför föregås av noggranna övervägan­den där brottsbekämpningens effektivitet vägs mot den personliga integriteten.

Utskottet instämmer i regeringens bedömning att de senaste årens brotts-, teknik- och samhällsutveckling innebär att de brottsbekämpande myndig­heterna måste arbeta på ett delvis annat sätt och att det finns ett påtagligt behov av att utredningsverktygen anpassas till den utvecklingen. Som framgår ovan har utskottet också vid flera tillfällen efterfrågat lagändringar som innebär utökade möjligheter att använda hemliga tvångsmedel, bl.a. i preventivt syfte.

Utskottet ser därför positivt på att regeringen nu har överlämnat ett lagförslag som innebär att hemliga tvångsmedel ska få användas i större utsträckning än i dag. Förslagen innebär sammantaget en ökad risk för den personliga integriteten men bidrar samtidigt till att förbättra möjligheterna för de brottsbekämpande myndigheterna att förhindra, utreda och lagföra allvarlig brottslighet. Utskottet delar regeringens uppfattning att förslagen samman­taget innebär en rimlig avvägning mellan behovet av en effektiv brottsbe­kämpning och den enskildes rätt till skydd för sin personliga integritet.

Sammanfattningsvis anser utskottet att den föreslagna lagstiftningen har fått en väl avvägd utformning och att riksdagen bör bifalla regeringens lag­förslag och avslå motion 2022/23:2403 (V).

Mot bakgrund av att utskottet ställt sig bakom regeringens förslag saknas det anledning för riksdagen att göra något sådant tillkännagivande om att begränsa och tydliggöra möjligheterna att använda överskottsinformation som efterfrågas i motion 2022/23:2402 (MP) yrkande 2. Motionsyrkandet avstyrks.

När det gäller en utvärdering av bestämmelserna om ett utvidgat tillämp­ningsområde för preventiva tvångsmedel konstaterar utskottet att lagstift­ningen föreslås tidsbegränsas till fem år bl.a. för att det ska finnas ett tillräck­ligt underlag samt tid för själva utvärderingen. Mot denna bakgrund delar utskottet regeringens uppfattning att det inte behövs någon särskild reglering kring utvärderingen och ser inget behov av ett sådant tillkännagivande som föreslås i motionerna 2022/23:2402 (MP) yrkande 1 och 2022/23:2404 (C) yrkande 1. Därmed avstyrker utskottet motionsyrkandena.

Utskottet konstaterar vidare att frågan om ökade resurser till bl.a. Säker­hets- och integritetskyddsnämnden och de allmänna domstolarna har upp­märksammats i budgetpropositionen för 2023. Mot denna bakgrund anser utskottet inte att det finns skäl för riksdagen att göra något sådant tillkänna­givande om resurser för tillsyn m.m. som efterfrågas i motion 2022/23:2404 (C) yrkande 2. Motionsyrkandet avstyrks.

Avslutningsvis har utskottet inte något att invända mot regeringens redo­visning av tillkännagivandet.

Reservationer

Ställningstagande

Jag ser med stor oro på den utveckling som skett sedan början av 2000-talet och som lett till att vi i dag börjar närma oss ett övervakningssamhälle. Frågor om personlig integritet och mänskliga rättigheter får gång på gång stå tillbaka. Varje inskränkning har motiverats utifrån skenbart goda syften som effek­tivare brottsbekämpning och ett generellt ökat skydd för invånarna. Samman­taget framstår dock helheten av två decenniers skärpta lagar när det gäller t.ex. kamerabevakning, hemliga tvångsmedel, signalspaning, utlänningskontroll och åtgärder i syfte att hindra terrorism som illavarslande. Varje inskränkning som godtas tenderar att bana väg för ännu fler och mer ingripande åtgärder. Argument i stil med att den som har rent samvete inte har något att frukta riskerar att bli urvattnade floskler ju fler inskränkningar av den personliga integriteten som accepteras. Konsekvenserna för samhällsklimatet och demo­kratin på lång sikt är svåra att överblicka.

När det gäller de enskilda lagförslagen kan inledningsvis konstateras att ett antal remissinstanser avstyrker förslagen om preventiva tvångsmedel helt eller delvis. Huvudinvändningarna handlar om att behovet av de föreslagna åtgär­derna inte är tillräckligt utrett och att det är tveksamt vilka effektivitetsvinster de skulle medföra. Bland annat mot den bakgrunden anser flera remiss­instanser att det inte är proportionerligt att utvidga tillämpningsområdet för preventivlagen på det sätt som föreslås. Jag instämmer i remissinstansernas kritik. Det är orimligt att utvidga preventivlagens bestämmelser på en sådan oprecis grund som gängtillhörighet, och jag ser en stor risk i att väldigt många människor som av någon anledning har kontakt med en person som kan tänkas vara delaktig i gängkriminalitet kommer att övervakas.

Jag anser vidare att de föreslagna straffvärdeventilerna för flerfaldig brotts­lighet urvattnar skyddet för integriteten och rättssäkerheten på ett orimligt sätt. Enligt min mening bör hemliga tvångsmedel vara avsedda att användas då någon är misstänkt för brott med högre straffvärden. Detta är även ett synsätt som stämmer överens med det EU-rättsliga kravet att hemliga tvångsmedel endast får användas för att utreda allvarlig brottslighet. Även när det gäller förslaget om utvidgade brottskataloger anser jag att det är viktigt att de hem­liga tvångsmedlen reserveras för de brott som har högre straffvärden. Flera remissinstanser är också kritiska till att föra in mindre allvarliga brott i brotts­katalogerna.

Vidare innebär de nya möjligheterna att utreda vem som skäligen kan miss­tänkas för ett brott en alltför stor utvidgning av möjligheterna att använda hemliga tvångsmedel. Redan i dag finns det möjlighet att använda vissa hem­liga tvångsmedel trots att det inte finns någon identifierad person som skäligen kan misstänkas för brottet. Jag anser därför att den föreslagna lagändringen varken är proportionell eller nödvändig.

Regeringen föreslår även att tillstånd till hemlig rumsavlyssning och hem­lig kameraövervakning ska få knytas till en person i stället för en plats. Hemlig rumsavlyssning är ett av de mest integritetskränkande tvångsmedlen. Förslaget innebär att fler människor som befinner sig i närheten riskerar att avlyssnas. Detsamma gäller hemlig kameraövervakning med t.ex. drönare. Jag delar inte regeringens bedömning att den tekniska utvecklingen gör att utomstående personers integritet inte riskeras.

När det gäller överskottsinformation instämmer jag i att de nuvarande reglerna bör ersättas av en tydligare reglering. Regeringens förslag är dock alltför långtgående. Användningen av överskottsinformation bör vara tydligt begränsad för att stärka rättssäkerheten, förutsebarheten och möjligheten till efterkontroll.

Avslutningsvis anser jag att samtliga redan genomförda, föreslagna och kommande åtgärder som syftar till att bekämpa grov kriminalitet, terrorism och våldsbejakande extremism måste bedömas som en helhet och att kombina­tionen av flera hemliga tvångsmedel innebär särskilda risker för människors integritet. Sammantaget kan bestämmelserna om och användningen av hemliga tvångsmedel ifrågasättas utifrån brister i rättssäkerheten, bristande proportionalitet och oklar effektivitet. De åtgärder som regeringen föreslår för att stärka enskildas rättssäkerhet är inte tillräckliga för att motverka bristerna.

Mot denna bakgrund anser jag att riksdagen bör avslå regeringens förslag.

 

Ställningstagande

Regeringens förslag innebär att åklagare, utan några begränsningar, ska få besluta att uppgifter som har kommit fram vid användning av hemliga tvångs­medel enligt rättegångsbalken eller preventivlagen får användas för ett annat ändamål än det som har legat till grund för åtgärden. Den föreslagna ordningen skiljer sig kraftigt från nuvarande reglering som innehåller ett flertal begräns­ningar. Enligt JO motiverar brottsbekämpningsintresset inte att dagens be­gränsningar tas bort i sin helhet. Flera remissinstanser anser också att det är för oprecist att tillåta att informationen ska få användas för ”ett annat ända­mål”.

Jag delar remissinstansernas uppfattning. Användningen av överskottsin­formation riskerar att bli för omfattande och tillämpningen svår att förutse. Av rättssäkerhetsskäl är det mycket viktigt att medborgarna på förhand vet vad som kan komma att hända med överskottsinformation. En tydligare definition i lag kan också underlätta tillsynen. Vad som är ett godtagbart ändamål bör därför preciseras i lag. Även andra begränsningar bör övervägas i linje med vad remissinstanserna har påpekat i sina remissvar. Dessutom bör regeringen godta utredningens förslag i SOU 2018:61 om att det uttryckligen ska framgå av regleringen att en proportionalitetsbedömning ska göras.

Mot denna bakgrund bör regeringen återkomma till riksdagen med ett förslag som innebär att användningen av överskottsinformation begränsas och förtydligas i större utsträckning.

 

Ställningstagande

Det är en självklarhet att all lagstiftning ska vara väl genomtänkt och noggrant analyserad för att uppfylla de höga krav på lagstiftningens kvalitet som vi har i Sverige. I fall som detta – som rör lagstiftning av synnerlig vikt för ett av vår samtids största samhällsproblem och som samtidigt har långtgående inverkan på individuella fri- och rättigheter – är det av avsevärd vikt att lagstiftningen verkligen är genomlyst och att regeringen är ödmjuk inför de svårigheter och konsekvenser som lagstiftningen innebär. Användningen av hemliga tvångs­medel måste alltid stå i rimlig proportion till ingreppet i den personliga integriteten.

Flera remissinstanser efterlyser en helhetssyn på regleringen av hemliga tvångsmedel. De anser att det är svårt att få en överblick över de samlade och långsiktiga effekterna av förslagen. Centrum för rättvisa m.fl. efterfrågar en mer ingående analys av förslagens förenlighet med Europadomstolens praxis på området. Ansvaret vilar därför tungt på regeringen och dess myndigheter att genomföra och följa upp detta, att använda de verktyg de nu får tillgång till och att se till att dessa befogenheter inte används mer eller mer ingående än vad som krävs för ändamålet med åtgärden och att dokumentationen av dessa beslut sköts. Polismyndigheten har också ett särskilt viktigt ansvar att i det dagliga arbetet samvetsgrant och balanserat väga de repressiva och rättsstat­liga principerna mot varandra. Det är därför viktigt att en utvärdering av lagstiftningen genomförs för att utreda hur tolkning och tillämpning förhåller sig till bl.a. proportionalitetsprincipen under Europakonventionen och enskil­da fri- och rättighetsaspekter, särskilt vad gäller rättssäkerhets- och integritets­frågor, helhetsbilden av hemliga tvångsmedel och den avsedda effekten.

Regeringen föreslår att regleringen om ett utvidgat tillämpningsområde för preventiva tvångsmedel ska tidsbegränsas till att gälla i fem år. Det är klokt med hänsyn till lagstiftningens karaktär och konsekvenserna för den person­liga integriteten. Vi vill betona vikten av att den nya regleringen utvärderas noggrant och anser att en utvärdering inom fem år är alltför generöst i förhållande till de aspekter som redogjorts för ovan. Regeringen bör tillsätta en utredning inom två år från ikraftträdandet för att säkerställa att lagen får de effekter som avses.

 

Ställningstagande

Regeringens förslag leder till ökade kostnader för Polismyndigheten, Åklagar­myndigheten, Tullverket, Ekobrottsmyndigheten, Säkerhets- och integritets­skyddsnämnden, Skatteverket och Sveriges Domstolar. Regeringen måste därför se till att myndigheterna och medarbetarna har rätt stöd, resurser, verk­tyg och ledarskap för att genomföra detta och att det finns finansiering för de nya och utökade uppdrag som nu landar på de berörda myndigheterna. Vi vill särskilt betona vikten av en effektiv och oberoende tillsyn och att Sveriges Domstolar, JO, JK och Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden har de resurser de behöver för att utföra tillsyn i enlighet med lagen.

Vi anser därför att regeringen inom ett år bör utvärdera och säkerställa att myndigheterna har de resurser som krävs för att uppfylla sina uppgifter på ett effektivt, rättssäkert och förutsebart sätt.

Särskilt yttrande

Vi ser, i likhet med flera remissinstanser, att denna typ av lagstiftning på ett grundläggande sätt förflyttar gränssnittet mellan statens redskap och befogen­heter och den enskildes rätt till integritet. Sedan 40-talet, då statens möjligheter inskränkte sig till telefonavlyssning, har inte minst polisens befogenheter kraf­tigt förstärkts. Förändringar av detta gränssnitt måste alltid vägas av noga. Rättsstatens principer måste värnas, och alla olika förändringar måste ses ur ett helhetsperspektiv. Varje förändring för sig kan rättfärdigas, men den sam­lade balansen över tid måste också finnas. Vårt land plågas dock ännu av den organiserade brottsligheten som trasar sönder samhället och ödelägger liv. Trots historiskt stora resursökningar till hela rättskedjan och en lika historiskt hög takt med ny och skärpt lagstiftning fortsätter våldet. Vi ställer oss därför bakom propositionen men ser, i likhet med flera remissinstanser, frågor som behöver utvärderas kontinuerligt och aspekter som behöver lyftas fram.

En konsekvens av förslagen är att tredje man i större utsträckning riskerar att bli föremål för övervakning. Det integritetsintrång som användningen av hemliga tvångsmedel innebär drabbar inte bara den person som tvångsmedlet riktas mot utan även andra personer som han eller hon kommunicerar med, t.ex. anhöriga. Behovet och nyttan av att använda hemliga tvångsmedel måste alltid ställas mot den inskränkning i den enskildes rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv som användningen innebär.

Vidare anser Lagrådet att delar av utvidgningen av tillämpningsområdet för de hemliga tvångsmedlen riskerar att anses som oförenliga med unionsrätten. Regeringen har endast delvis följt Lagrådets förslag i dessa delar, och det är därför viktigt att kontinuerligt följa utvecklingen på området för att säkerställa att de nya bestämmelserna inte står i strid med unionsrätten.

Journalistförbundet har vidare uttryckt vissa farhågor när det gäller käll­skyddet. Förbundet anser att flera av de nya bestämmelserna leder till att avlyssningsförbudet, som bl.a. omfattar källskyddade uppgifter, kommer att aktualiseras i fler fall än i dag. Det riskerar att undergräva förtroendet för källskyddet, vilket kan få till följd att personer drar sig för att lämna viktiga uppgifter till journalister.

Vi utgår från att regeringen noggrant kommer att utvärdera och följa upp den nya lagstiftningen, inte minst när det gäller de frågor som angetts ovan. Vi kommer också att noga följa det fortsatta arbetet på området och återkomma med förslag om det finns skäl för det.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

 

Bilaga 2

Regeringens lagförslag