H901FöU4: Riksrevisionens rapport om att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna
|
|
Riksrevisionens rapport om att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna
Sammanfattning
Utskottet föreslår att riksdagen lägger skrivelsen till handlingarna.
Riksrevisionen har granskat regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna (RiR 2021:23). Riksrevisionens slutsats är att regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga under försvarsinriktningsperioden inte har varit effektivt i alla delar. Brister har identifierats i planering, analys, styrning och genomförande. Dessa brister har lett till att arméförbanden inte har utvecklats på ett ändamålsenligt sätt, att deras möjligheter att lösa sina uppgifter i krig har begränsats och att det fortfarande råder oklarhet kring hur de ska utformas med personal och materiel för att möta en kvalificerad motståndare.
I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Riksrevisionens iakttagelser och de åtgärder som bedöms nödvändiga med anledning av de rekommendationer som ges till regeringen. I och med skrivelsen anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad.
Utskottet föreslår att riksdagen avslår yrkandena i de följdmotioner som har väckts med anledning av skrivelsen.
I betänkandet finns sex reservationer (M, SD, C, L).
Behandlade förslag
Regeringens skrivelse 2021/22:63 Riksrevisionens rapport om att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna.
Tio yrkanden i följdmotioner.
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer
Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser
Bakgrund och tidigare beredning
1.Försvarsmaktens måluppfyllnad, punkt 1 (SD)
2.Materielförsörjning, punkt 2 (M)
3.Materielinventering, punkt 3 (M)
4.Styrning och kontroll, punkt 4 (M)
5.Styrning och kontroll, punkt 4 (C)
6.Styrning och kontroll, punkt 4 (L)
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Utskottets förslag till riksdagsbeslut
|
1. |
Försvarsmaktens måluppfyllnad |
Riksdagen avslår motion
2021/22:4352 av Per Söderlund m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2.
Reservation 1 (SD)
|
2. |
Materielförsörjning |
Riksdagen avslår motion
2021/22:4370 av Pål Jonson m.fl. (M, KD) yrkande 1.
Reservation 2 (M)
|
3. |
Materielinventering |
Riksdagen avslår motion
2021/22:4370 av Pål Jonson m.fl. (M, KD) yrkande 3.
Reservation 3 (M)
|
4. |
Styrning och kontroll |
Riksdagen avslår motionerna
2021/22:4357 av Allan Widman m.fl. (L) yrkandena 1–3,
2021/22:4364 av Daniel Bäckström m.fl. (C) och
2021/22:4370 av Pål Jonson m.fl. (M, KD) yrkande 2.
Reservation 4 (M)
Reservation 5 (C)
Reservation 6 (L)
|
5. |
Skrivelsen |
Riksdagen lägger skrivelse 2021/22:63 till handlingarna.
Stockholm den 15 februari 2022
På försvarsutskottets vägnar
Pål Jonson
Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Pål Jonson (M), Jan R Andersson (M), Roger Richthoff (SD), Mattias Ottosson (S), Daniel Bäckström (C), Hanna Gunnarsson (V), Jörgen Berglund (M), Caroline Nordengrip (SD), Kalle Olsson (S), Allan Widman (L), Per Söderlund (SD), Elisabeth Falkhaven (MP), Alexandra Anstrell (M), ClasGöran Carlsson (S), Heléne Björklund (S) och Marlene Burwick (S).
Ärendet och dess beredning
Riksrevisionen har granskat regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten Att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna (RiR 2021:23). Riksdagen överlämnade Riksrevisionens rapport till regeringen den 31 augusti 2021.
Utskottet fick en föredragning om granskningsrapporten av Riksrevisionen den 27 januari 2022.
Bakgrund
Arbetet med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga påbörjades efter att den svenska försvarspolitiken genomgått en snabb förändring under 2010. Mot bakgrund av det förändrade säkerhetspolitiska läget och framför allt Rysslands aggressioner mot Ukraina konstaterade Försvarsberedningen att den enskilt viktigaste delen i den då kommande försvarsinriktningsperioden 2016–2020 var att öka den operativa förmågan i krigsförbanden. Försvarsmakten skulle byta sin dåvarande huvudsakliga inriktning på internationella insatser till att fokusera på det nationella försvaret. Under de senaste åren har det kommit flera varningssignaler om att Försvarsmaktens operativa förmåga inte har ökat i den takt och till den nivå som avsågs i försvarsinriktningsbeslutet 2015 (se t.ex. SOU 2018:7, s. 46 och SOU 2016:63, s. 14). Mot bakgrund av detta har Riksrevisionen granskat om regeringen och Försvarsmakten har bedrivit ett effektivt arbete för att öka arméstridskrafternas operativa förmåga under försvarsinriktningsperioden 2016–2020.
Skrivelsen
Utskottets förslag i korthet
Riksdagen lägger skrivelse 2021/22:63 Riksrevisionens rapport om att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna till handlingarna. Riksdagen avslår fyra motionsyrkanden med olika förslag om statens arbete med att stärka arméstridskrafterna.
Jämför reservation 1 (SD), 2, 3 och 4 (M), 5 (C) och 6 (L).
Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer
Riksrevisionens slutsats är att regeringens och Försvarsmaktens arbete med att stärka arméstridskrafternas operativa förmåga under försvarsinriktningsperioden inte har varit effektivt i alla delar. Brister har identifierats i planering, analys, styrning och genomförande. Dessa brister har lett till att arméförbanden inte har utvecklats på ett ändamålsenligt sätt, att deras möjligheter att lösa sina uppgifter i krig har begränsats och att det fortfarande råder oklarhet kring hur de ska utformas med personal och materiel för att möta en kvalificerad motståndare. Riksrevisionen bedömer att försvarsbeslutet 2015 var underfinansierat i förhållande till vad Försvarsmakten skulle åstadkomma och att arméns utgångsläge var mycket svårt i relation till den inriktning som satts upp. Vidare bedömer Riksrevisionen att kostnaderna för de väsentliga säkerhetsintressena Jas 39 E och den nya generationens ubåt (A26) varit svåra att spara in på och att dessa projekt har trängt undan andra materielprojekt. Det finns brister kopplade till Försvarsmaktens kontroll och överblick över sin materiel. Fördelningen av materiel i fred fungerar dåligt och det finns brister i arbetet med krigsplaceringen av materiel. Riksrevisionen bedömer därför att armén i realiteten inte kunde uppnå det som riksdagen och regeringen förväntade sig. Riksrevisionen konstaterar samtidigt att konsekvenserna av obalansen mellan finansiering och vad som förväntades uppnås var bristfälligt beskrivna av Försvarsmakten. Detta har i sin tur hänförts till att Försvarsmakten inte haft en tillräckligt god bild av hur allvarligt läget var inom armén. Riksrevisionen bedömer vidare att regeringens styrning i vissa delar inte varit tillräckligt tydlig då regeringen inte uttryckligen efterfrågat brigader som krigsförband.
Riksrevisionen har lämnat följande rekommendationer till regeringen:
- Sätt tydliga och uppföljningsbara mål för Försvarsmaktens verksamhet.
- Säkerställ att hanteringen av projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen inte tvingar Försvarsmakten till kortsiktiga omplaneringar som får konsekvenser för förbandsproduktionen.
Riksrevisionen har i sin granskning lämnat följande rekommendationer riktade till Försvarsmakten:
- Fortsätt att vidareutveckla arbetet med att säkerställa arméns förmåga att mobilisera inom angiven tid, bl.a. avseende krigsplacering av materiel.
- Säkerställ att arméchefen har tillräcklig rådighet över arméns verksamhet för att kunna planera och genomföra verksamheten på ett effektivt sätt.
- Ta fram tydliga konsekvensbeskrivningar av regeringens styrning.
- Ta fram behovsanalyser tidigt i processen avseende utvecklings- eller förändringsarbeten.
Riksrevisionen belyser att det fanns brister redan 2015 som ännu inte åtgärdats vad gäller hur arméstridskrafterna har utvecklats.
Regeringens bedömning av Riksrevisionens iakttagelser
Övergripande iakttagelser
Likt Riksrevisionens granskning lyfter regeringen fram att Försvarsmakten under perioden 2016–2020 har tillförts ekonomiska medel. Regeringen uppger vidare att styrningen av Försvarsmakten när det gäller bl.a. brigaderna har tydliggjorts genom regleringsbreven. I regleringsbreven till Försvarsmakten för 2017 och 2018 samt i ett beslut om inriktning för Försvarsmaktens verksamhet 2018–2020 finns förtydliganden om styrning som avser brigaderna.
Regeringen anser att viktiga steg tagits under perioden 2016–2020 för att ställa om och omorganisera armén från att vara fokuserad på att delta med mindre kontingenter i internationella insatser till att vara en organisation byggd runt två fast organiserade brigader med fristående fältförband. Regeringen bedömer att omställningen av armén inklusive organiseringen av två brigader tagit längre tid, medfört högre kostnader och varit svårare att genomföra än vad som inledningsvis förutsågs.
Regeringen konstaterar att detta inte bara gäller armén utan också på ett övergripande plan gäller för genomförandet av försvarsbeslutet 2015 i stort. En orsak till att den svenska militära förmågan har begränsningar vid utgången av 2020 är också att utgångsläget varit sämre och utmaningarna större än vad som förutsågs inför försvarsbeslutet 2015. Försvarsmakten har återkommande redovisat brister i ekonomin, vilket beror på ett antal faktorer såsom ofullständig bild av tillståndet i Försvarsmakten, otillräckliga kostnadsuppskattningar, att kostnadsutvecklingen överstigit den uppräkning som görs med försvarsprisindex, otillräckliga reserver samt fördyringar av strategiska materielprojekt. Beslut som skapat förutsättningar för utvecklingen av den operativa förmågan fattades vidare några år in i försvarsbeslutsperioden. Det gäller t.ex. beslutet om att återaktivera grundutbildning med värnplikt och den justerade ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och Försvarets materielverk i fråga om materiel- och logistikförsörjning. Regeringen uppger att man vidare har behövt komplettera styrningen av Försvarsmakten för att förtydliga omställningen till ett försvar inriktat mot i huvudsak nationella uppgifter. Ett exempel som ges på detta är inriktningen att armén ska organiseras och kunna verka med två brigader. Styrningen förtydligades och det tillfördes också ytterligare medel under perioden. Trots de utmaningar som förevarit bedömer regeringen att betydande framsteg gjorts sedan 2016, vilket i sin tur skapat nödvändiga förutsättningar för den tillväxt som beslutats i försvarsbeslutet 2020.
Rekommendationen om att sätta tydliga och uppföljningsbara mål
Regeringen delar Riksrevisionens bedömning om betydelsen av såväl tydlighet avseende mål och medel som förutsägbarhet för förbandsproduktionen. Utgående från det av riksdagen i december 2020 fattade försvarsbeslutet har regeringen beslutat om inriktning för Försvarsmaktens verksamhet år 2021–2025 med en utblick mot 2030. Av regeringens beslut framgår mål för såväl utvecklingen av Försvarsmaktens operativa förmåga som dess krigs- och grundorganisation. Försvarsmakten har i sitt budgetunderlag för 2022 bekräftat att regeringens beslut är avvägda mot tilldelade medel och att de justeringar som skedde inom ramen för det kompletterande budgetunderlaget för 2022 inte medförde någon förändring vad avser den övergripande operativa bedömningen. Regeringens uppger att inriktningen ger tydliga och uppföljbara mål för Försvarsmaktens verksamhet. Dessa mål uppges vara avvägda mot de medel som tillförts och ger därmed Försvarsmakten planeringsramar för att verkställa det som nu beslutats.
Rekommendationen att säkerställa att projekt som utgör väsentliga säkerhetsintresserade inte tvingar Försvarsmakten till kortsiktiga omprioriteringar
Regeringen delar Riksrevisionens bedömning att det krävs tydligare långsiktighet i planeringen för att undvika kortsiktiga omprioriteringar. Regeringen har i Försvarsmaktens regleringsbrev för 2021 bl.a. tydliggjort att myndighetens planering ska utgå från principen om utformning i enlighet med avdelad ekonomi. Eventuella fördyringar ska i första hand få konsekvenser inom de områden där de uppstår, och konsekvenser av eventuella omprioriteringar ska återredovisas till regeringen. Om det uppstår fördyringar bör omprioritering enligt regeringen i första hand ske inom berört materielprojekt eller inom ramen för berörd verksamhet. För att öka graden av förutsägbarhet och transparens i den ekonomiska planeringen för stridsflygs- och undervattensförmåga, har regeringen i budgetpropositionen för 2022 utvecklat redovisningen inom materielområdet genom att i investeringsplanen för anskaffning av försvarsmateriel redovisa objektsramar för dessa två materielområden. Regeringen uppger att man genomfört flera åtgärder i linje med de rekommendationer som Riksrevisionen riktat till regeringen.
Motionerna
Pål Jonson m.fl. (M, KD) anför i motion 2021/22:4370 att materielförsörjningsutredningen ska ges ett tilläggsuppdrag att ta fram en försvarsindustristrategi (yrkande 1). Vidare anför motionärerna att principen om ”design to cost” bör användas vid större upphandlingar av materiel. Det innebär att anskaffningen av materiel såväl som förbandsverksamheten måste anpassas efter tillgängliga medel, vilket skapar större förutsägbarhet och minimerar oförutsedda undanträngningseffekter (yrkande 2). Motionärerna menar också att det är oroväckande att kunskapen om exakt vad för materiel som finns, var den finns och status på den är bristfällig. De föreslår därför att en utredning tillsätts med uppdrag att ge förslag på hur behovs-, tillgångs- och differensredovisningen för materiel kan stärkas (yrkande 3).
I motion 2021/22:4352 yrkar Per Söderlund m.fl. (SD) att regeringen behöver se till att internationella insatser inte konkurrerar med förbandsproduktionen (yrkande 1). Motionärerna lyfter fram att totalförsvaret under alltför många år saknat resurser för att möta sina uppgifter och att regeringen därför bör verka för att uppgifterna genomförs och att Försvarsmakten når upp till de mål som riksdagen fattat beslut om (yrkande 2).
Daniel Bäckström m.fl. (C) anför i motion 2021/22:4364 att regeringen behöver utveckla styrningen av Försvarsmakten så att beslutad förbandsproduktion och utveckling av arméstridskrafterna inte påverkas negativt av hanteringen av projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen.
Allan Widman m.fl. (L) anför i kommittémotion 2021/22:4357 att det behövs ytterligare åtgärder för att öka kostnadskontrollen och transparensen i materielförsörjningen. Motionärerna föreslår att regeringen ska ange till riksdagen objektsramar för de väsentliga säkerhetsintressena som avser den totala kostnaden intill dess slutleverans har skett (yrkande 1). De föreslår också att regeringen ska redovisa hur överskridanden omhändertagits inom berört materielprojekt eller berörd verksamhet (yrkande 2). Dessutom bör regeringen omgående redovisa för riksdagen hur arbetet med att etablera en anslagsfinansierad myndighet för uppföljning och kontroll av totalförsvaret fortskrider så att denna myndighet kan etableras senast vid utgången av 2022 (yrkande 3).
Bakgrund och tidigare beredning
Försvarsmaktens måluppfyllnad
Utskottet lade vid behandlingen av totalförsvarspropositionen vikt vid att förbättringsarbetet fortsätter från regeringens sida när det gäller förmågebedömningar inom totalförsvarets olika områden, så att riksdagen fortsättningsvis kan få en samlad uppföljning och bedömning av måluppfyllelsen. Utskottet välkomnade regeringens utgångspunkt att den operativa förmågan ska vara styrande för inriktning och uppföljning av materielanskaffning, infrastrukturinvesteringar samt utbildnings- och övningsverksamheten.
Inom ramen för utskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete beslutade utskottet i mars 2021 att de internationella militära insatsernas konsekvenser för Försvarsmaktens förmågeutveckling i ett nationellt perspektiv ska följas upp. Utskottet gav riksdagens utvärderings- och forskningssekretariat i uppdrag att genomföra uppföljningen (prot. 2020/21:25).
I fråga om internationella militära insatser anförde det sammansatta försvars- och utrikesutskottet i sin behandling av regeringens proposition Totalförsvaret 2021–2025 att man delade regeringens uppfattning att Sveriges aktiva engagemang och deltagande i internationella militära insatser, inom ramen för internationella organisationer och i andra koalitioner, bör fortsätta. Som grund framfördes bl.a. att deltagandet bidrar till att värna och främja övergripande säkerhetspolitiska intressen, att det utgör en del av den solidariska säkerhetspolitiken och att det stärker Sveriges bi- och multilaterala försvars- och säkerhetspolitiska samarbeten. Utskottet delade i princip bedömningen att Försvarsmaktens deltagande i internationella insatser så långt som möjligt bör kraftsamlas geografiskt och begränsas i tid, men konstaterade samtidigt att behovet av deltagande i olika internationella insatser skiftar över tid, vilket ställer krav på flexibilitet (bet. 2020/21:UFöU4).
När utskottet i december 2021 behandlade regeringens proposition om fortsatt svenskt deltagande i den militära insatsen för stärkt säkerhet i Mali påminde utskottet om att regeringen i totalförsvarspropositionen hade uttryckt att deltagandet i internationella militära insatser bör utgå från de resurser och förmågor som utvecklas inom ramen för Försvarsmaktens förmåga att försvara Sverige mot väpnat angrepp. Försvarsberedningen anförde att svenskt deltagande i internationella militära insatser under nästa försvarsbeslutsperiod måste övervägas noga och utifrån en bred analys. En sådan analys måste innefatta utrikes- och säkerhetspolitiska avvägningar, inklusive insatsernas roll i Sveriges internationella försvarssamarbeten. En bedömning måste också göras av var och i vilka konstellationer Sverige kan göra störst nytta med de begränsade resurser som kommer att kunna ställas till förfogande under denna period. I varje enskilt fall bör noggranna bedömningar göras av kostnader och de sammantagna konsekvenserna för Försvarsmaktens nationella förmåga och möjligheter att genomföra planerad tillväxt (prop. 2021/22:10, bet. 2021/22:UFöU2).
I budgetpropositionen för 2022 bedömde regeringen att de internationella insatserna till del har inneburit en resurskonflikt med förbandsproduktionen vid förband, centrum och skolor nationellt. Samtidigt bedömde regeringen att deltagandet i insatserna har varit positivt för vår nationella förmåga då det bidragit till Försvarsmaktens förmåga att samverka med andra länder i en multinationell kontext och inom ramen för en skarp operationsmiljö.
Materielförsörjning
Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att redovisa en materielförsörjningsstrategi för det militära försvaret. Utredaren, som ska redovisa sitt uppdrag den 4 maj 2022, ska bl.a. klarlägga förutsättningarna för materielförsörjningen, analysera försvarsmarknaden, utveckla statens relation till försvarsföretagen och lämna förslag om hur staten ska hantera väsentliga säkerhetsintressen. När utskottet behandlade totalförsvarspropositionen välkomnade utskottet den tillsatta utredningen, som har parlamentarisk koppling. Med utgångspunkt i den helhet som materielförsörjningen, försvarsindustrins villkor och exportens betydelse utgör fann utskottet inte skäl att föregripa utredningens förslag och avstyrkte därför motionsyrkanden om materielförsörjningsstrategin (bet. 2020/21:FöU4).
Materielinventering
När det gäller inventering av försvarsmateriel betonade utskottet betydelsen av en inventering av materiel inom arméstridskrafterna i budgetbetänkandet för 2019. Behovet av att inventera försvarsmaterielen hade tidigare framhållits av bl.a. Materielbehovsutredningen i betänkandet Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov (SOU 2018:7). Utredningen betonade vikten av att genomföra den inventering av försvarsmaterielen som Försvarsmakten hade uppgett pågick. Detta var nödvändigt för att fullt ut kunna beskriva det faktiska materielbehovet i krigsorganisationen, vilken faktisk användbarhet den befintliga materielen har och därmed framtida anslagsbehov. Framför allt inom markstridskrafterna bedömdes behovet av inventering vara omfattande eftersom det är där stora delar av mängdmaterielen återfinns. När Försvarsberedningen berörde frågorna i sin slutrapport Värnkraft (Ds. 2019:8) noterade man att Försvarsmakten förbättrat arbetet, men beredningen underströk samtidigt vikten av att myndigheten fullföljer det pågående arbetet med att fysiskt inventera och bedöma statusen på all materiel, inklusive förrådsställd materiel. Kunskapen är en förutsättning för en effektiv materielförsörjning och viktig för att säkerställa en högre krigsduglighet. I Försvarsmaktens regleringsbrev för 2020 lämnade regeringen ett uppdrag till myndigheten att redovisa inventerings- och krigsplaceringsläget för materiel, fördelat på organisations- och effektbestämmande materiel respektive övrig materiel.
Styrning och kontroll
Regeringen anförde i totalförsvarspropositionen att arbetet med att utveckla styrningen och uppföljningen av myndigheterna i det militära försvaret bör fortsätta och att metoderna för uppföljning och utvärdering av verksamheten behöver utvecklas under perioden 2021–2025. De åtgärder som hade vidtagits 2016–2020, i synnerhet på materielområdet, skulle kräva tid för att få genomslag men bedömdes ha förbättrat förutsättningarna för en långsiktig och strategisk styrning av materielinvesteringarna och för ökade leveranser av försvarsmateriel till krigsförbanden.
Utskottet underströk vid behandlingen av totalförsvarspropositionen att uppbyggnaden av försvaret kräver god kostnadskontroll, spårbarhet och uppföljning. Det var enligt utskottets mening fortsatt angeläget att säkerställa att både Försvarsmakten och Försvarets materielverk har väl fungerande metoder för ekonomisk styrning, planering och uppföljning.
Utskottet har löpande följt regeringens uppföljning av investeringsplanerna i budgetpropositionen. I budgetbetänkandet för 2022 anförde utskottet att man välkomnar att regeringen lämnade en redovisning där avvikelser framgår i förhållande till de riktlinjebeslut som riksdagen fattat för materielinvesteringarna. I budgetbetänkandet för 2021 såg utskottet med oro på att avvikelserna från budgeterade nivåer var kraftiga för nästan alla objektsgrupper och utgick från att regeringen avser att beskriva de operativa konsekvenserna av detta. Utskottet konstaterade att avvikelser förekom även i budgetpropositionen för 2022, bl.a. när det gäller armé-, logistik- och marinmateriel, och utgick från att regeringen framöver avser att beskriva de operativa konsekvenserna. Riksdagen kan genom en sådan redovisning följa arbetet med att åstadkomma en balans mellan stridskrafterna och mellan verkans- och stödförband. I fråga om regeringens redovisning av större, pågående materielprojekt kunde utskottet konstatera att tidpunkten för planerad slutleverans hade senarelagts för flera materielprojekt i budgetpropositionen för 2022, jämfört med redovisningen i föregående års budgetproposition. Liksom tidigare ansåg utskottet att det var oroande att mycket materiel ännu inte har levererats till Försvarsmakten och därför inte heller kan bidra till att stärka den operativa förmågan.
Betydelsen av att riksdagen ska kunna följa arbetet betonades av utskottet även i totalförsvarsbeslutet, där utskottet framhöll att det var viktigt inte minst mot bakgrund av den kraftiga tillväxt inom arméområdet som riksdagen beslutade om. Utskottet utgick från att regeringen med den beslutade inriktningen som utgångspunkt även fortsättningsvis skulle prioritera materielförsörjningen inom det beräknade utrymme som de investeringsplaner som riksdagen beslutat om anger som riktlinje. Utskottet framhöll också att regeringens översyn av resultatindikatorer ska ge riksdagen möjlighet att följa hur materielförsörjningen effektiviseras framöver. Utskottet framhöll även vikten av att regeringen fortsätter att utveckla investeringsplanerna med utgångspunkten att materielförsörjningen ska ge operativ effekt och vara kostnadseffektiv och rationell. Utskottet underströk också betydelsen av en kontrollstation 2023 som kan utvärdera om förstärkningen och kostnadsutvecklingen är i fas enligt riksdagens beslut om inriktning och ekonomisk ram för totalförsvaret. Utskottet anförde att även riksdagen har förutsättningar att styra materielanskaffningar långsiktigt och strategiskt genom de tolvåriga investeringsplanerna för Försvarsmaktens materiel.
Regeringen framhöll i totalförsvarspropositionen vikten av att Försvarsmakten och övriga myndigheter arbetar utifrån principen om utformning i enlighet med avdelad ekonomi, det som på engelska benämns design to cost. I Försvarsmaktens regleringsbrev för 2022 har regeringen gett myndigheten i uppdrag att utgå från denna princip i sin planering. I uppdraget anges att eventuella fördyringar i första hand ska få konsekvenser inom de områden där de uppstår och att konsekvenser av eventuella omprioriteringar ska återredovisas till regeringen. Det innebär att anskaffningen av materiel såväl som förbandsverksamheten måste anpassas efter tillgängliga medel, t.ex. när det kommer till volym och kravspecifikationer. Om det uppstår fördyringar bör omprioritering i första hand ske inom berört materielprojekt eller inom ramen för berörd verksamhet.
När det gäller objektsramar ansåg utskottet i sin behandling av budgeten för 2022 att de tvååriga objektsramar för stridsflygförmågan och undervattensförmågan som regeringen hade redovisat i budgetpropositionen omöjliggjorde en övergripande uppföljning och styrning för riksdagen på ett område som över tid omsätter mer än 100 miljarder kronor. För att öka transparensen och möjligheterna att följa upp dessa två väsentliga säkerhetsintressen ansåg utskottet att regeringen ska föreslå objektsramar för fastställande av riksdagen för alla år fram till slutleverans. Riksdagen beslutade i enlighet med utskottets förslag att rikta ett tillkännagivande till regeringen i frågan (bet. 2021/22:FöU1, rskr. 2021/22:94).
Utskottets ställningstagande
Liksom i behandlingen av totalförsvarspropositionen vill utskottet betona att uppbyggnaden av försvaret kräver en god kostnadskontroll, spårbarhet och uppföljning. Det är fortfarande angeläget att säkerställa att både Försvarsmakten och Försvarets materielverk har väl fungerande metoder för ekonomisk styrning, planering och uppföljning. Utskottet betonar också vikten av att inrätta den nya utvärderingsmyndigheten för totalförsvaret senast 2023, vilket stärker möjligheterna till uppföljning och utvärdering av verksamheten. Utskottet lägger alltjämt vikt vid att förbättringsarbetet när det gäller förmågebedömningar inom totalförsvarets olika områden fortskrider så att riksdagen fortsättningsvis kan få en samlad uppföljning och bedömning av måluppfyllelsen. Utskottet kommer att fortsätta följa regeringens uppföljning av investeringsplanerna i budgetpropositionen.
Riksrevisionen konstaterar att svenska internationella insatser konkurrerar med förbandsproduktion. När utskottet i december 2021 behandlade regeringens proposition om fortsatt svenskt deltagande i den militära insatsen för stärkt säkerhet i Mali påminde utskottet om att regeringen i totalförsvarspropositionen hade uttryckt att deltagandet i internationella militära insatser bör utgå från de resurser och förmågor som utvecklas inom ramen för Försvarsmaktens förmåga att försvara Sverige mot väpnat angrepp. Utskottet vidhåller denna uppfattning men noterar att regeringen i budgetpropositionen för 2022 bedömer att deltagandet i insatserna varit positivt för vår nationella förmåga då det bidragit till Försvarsmaktens förmåga att samverka med andra länder i en multinationell kontext och inom ramen för en skarp operationsmiljö.
En av Riksrevisionens slutsatser är att fördyrande kostnader inom de väsentliga säkerhetsintressena Jas 39 E och den nya generationens ubåt (A26) trängt undan andra materielprojekt och att detta haft konsekvenser för arméstridskrafterna. Utskottet noterar att regeringen hänvisar till att man exempelvis i regleringsbrevet för 2021 lagt in skrivningar om avdelad ekonomi och att fördyringar i första hand ska få konsekvenser inom de områden där de uppstår. Utskottet noterar vidare att Försvarsmakten i sitt budgetunderlag för 2022 bekräftat att regeringens beslut är avvägda mot tilldelade medel och att de justeringar som skedde inom ramen för det kompletterande budgetunderlaget för 2022 inte medförde någon förändring vad avser den övergripande operativa bedömningen. Utskottet utgår ifrån att regeringen återkommer med en utvecklad redovisning av objektsramarna i enlighet med riksdagens tillkännagivande.
Utskottet är fortfarande positivt till utredningen om materielförsörjningsstrategin för det militära försvaret. Med utgångspunkt i den helhet som materielförsörjningen, försvarsindustrins villkor och exportens betydelse utgör finner utskottet inte skäl att föregripa utredningens förslag.
Med hänvisning till ovanstående avstyrks samtliga motionsyrkanden inom området. Utskottet föreslår även att skrivelsen läggs till handlingarna.
|
1. |
av Roger Richthoff (SD), Caroline Nordengrip (SD) och Per Söderlund (SD).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2021/22:4352 av Per Söderlund m.fl. (SD) yrkandena 1 och 2.
Ställningstagande
Riksrevisionen har i rapporten Att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna (RiR 2021/22:63) riktat kritik mot både regeringen och Försvarsmakten på ett antal områden. I granskningen framkommer bl.a. att internationella insatser konkurrerar med förbandsproduktion. Detta är mycket allvarligt eftersom Sveriges försvarsförmåga behöver byggas upp omgående. Regeringen behöver se till att det råder balans mellan internationella insatser och förbandsproduktion och att inte de internationella insatserna konkurrerar med förbandsproduktionen.
Regeringen uttrycker i sitt svar i skrivelsen att ”principen om utformning i enlighet med avdelad ekonomi” ska gälla för Försvarsmakten. Vi menar att principen ”målet, försvarsförmågan, är bestämt och försvarsanslaget anpassas efter detta” bör gälla, i enlighet med vår totalförsvarsmotion (mot. 2021/22:2531). Eftersom den rådande säkerhetsordningen i Europa ifrågasätts är det mycket viktigt att den svenska försvarsförmågan prioriteras och stärks. Totalförsvaret har under alltför många år saknat resurser för att möta sina uppgifter och detta får inte upprepas. Regeringen bör därför se till att så inte sker och att Försvarsmakten först och främst når upp till de mål som riksdagen beslutat om.
|
2. |
av Pål Jonson (M), Jan R Andersson (M), Jörgen Berglund (M) och Alexandra Anstrell (M).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2021/22:4370 av Pål Jonson m.fl. (M, KD) yrkande 1.
Ställningstagande
För närvarande pågår en utredning för att ta fram förslag på en ny materielförsörjningsstrategi för det militära försvaret. Utredningen har bl.a. i uppdrag att analysera statens åtaganden avseende de väsentliga säkerhetsintressena. Vi anser däremot att det hade behövts en bredare ansats med en kombinerad materiel- och försvarsindustristrategi för att ta ett helhetsgrepp på hanteringen av de väsentliga säkerhetsintressena (VSI). Kostnaderna som VSI:erna genererar är inte bara kopplade till försvarets materielförsörjning utan har också bredare industripolitiska implikationer. Det kan t.ex. handla om möjligheten att exportera svenskproducerade plattformar som stridsflygplan, ubåtar och ytstridsfartyg till andra länder. En fungerande materielförsörjning är en central funktion för att armén ska kunna genomföra sina uppgifter. Regeringen bör därför ge materielförsörjningsutredningen ett tilläggsuppdrag att även ta fram en försvarsindustristrategi som hänger samman med den nya materielförsörjningsstrategin.
|
3. |
av Pål Jonson (M), Jan R Andersson (M), Jörgen Berglund (M) och Alexandra Anstrell (M).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2021/22:4370 av Pål Jonson m.fl. (M, KD) yrkande 3.
Ställningstagande
Trots återkommande satsningar på basplattan de senaste åren där materiel som ammunition, personlig utrustning och standardfordon ingår, finns fortfarande stora brister. Det är oroväckande att kunskapen om exakt vad för materiel som finns, var den finns och status på den är bristfällig. Utifrån behovet av att skapa operativ förmåga här och nu måste denna problematik åtgärdas. I utredningen om Försvarsmaktens långsiktiga materielbehov understryks att behovs‑, tillgångs- och differensredovisningen av materiel bör stärkas.
Riksrevisionen pekar i sin rapport på att det varit dålig kunskap om utgångsläget samt att det funnits problem i materielförsörjningen på förbanden. Därför anser vi att det bör tillsättas en utredning som gör en inventering av situationen vad gäller gäller mängdmateriel och som ger förslag på hur behovs‑, tillgångs- och differensredovisningen för materiel kan stärkas. Även ansvarsfördelningen avseende materieltillgången bör tydliggöras.
|
4. |
av Pål Jonson (M), Jan R Andersson (M), Jörgen Berglund (M) och Alexandra Anstrell (M).
Förslag till riksdagsbeslut
Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2021/22:4370 av Pål Jonson m.fl. (M, KD) yrkande 2 och
avslår motionerna
2021/22:4357 av Allan Widman m.fl. (L) yrkandena 1–3 och
2021/22:4364 av Daniel Bäckström m.fl. (C).
Ställningstagande
Försvarsberedningen har pekat på vikten av att Försvarsmakten och övriga myndigheter i det militära försvaret arbetar utifrån principen om utformning inom ekonomisk ram (design to cost). Det innebär att anskaffning av såväl materiel som förbandsverksamheten måste anpassas efter tillgängliga medel, t.ex. när det kommer till volym och kravspecifikationer. Försvarsberedningen föreslår att om fördyringar uppstår ska omprioritering i första hand ske inom ramen för berörd verksamhet eller inom berört materielprojekt, t.ex. genom anpassning av kraven. Regeringen bör därför framgent använda design to cost vid upphandling av större materielprojekt för att skapa större förutsägbarhet och minimera oförutsedda undanträngningseffekter.
|
5. |
av Daniel Bäckström (C).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2021/22:4364 av Daniel Bäckström m.fl. (C) och
avslår motionerna
2021/22:4357 av Allan Widman m.fl. (L) yrkandena 1–3 och
2021/22:4370 av Pål Jonson m.fl. (M, KD) yrkande 2.
Ställningstagande
Regeringen behöver utveckla styrningen av Försvarsmakten så att beslutad förbandsproduktion och utveckling av arméstridskrafterna inte påverkas negativt av hanteringen av projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen.
Riksrevisionen skriver ”att regeringens styrning i vissa delar inte varit tillräckligt tydlig då regeringen inte uttryckligen efterfrågat brigader som krigsförband”. Och vidare: ”Om regeringen tydligt hade efterfrågat brigader hade Försvarsmaktens arbete blivit mer effektivt, och kostnader förknippade med att bataljonerna var och en behöver förmågor som inom brigaden skulle vara delade hade kunnat undvikas.” Ytterligare en allvarlig kritik som Riksrevisionen för fram är att fördyrande kostnader inom de väsentliga säkerhetsintressena Jas 39 E och den nya generationens ubåt (A26) har trängt undan andra materielprojekt och att detta påverkat inte minst arméstridskrafterna. Även om Riksrevisionen också konstaterar att dessa var svåra att spara in på. Utifrån detta ger Riksrevisionen regeringen två rekommendationer, dels att sätta tydliga och uppföljningsbara mål, dels att säkerställa att projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen inte tvingar Försvarsmakten till kortsiktiga omprioriteringar. Några av de åtgärder som regeringen vidtagit är bra. Regeringen hänvisar exempelvis till att man i regleringsbrevet för 2021 (dvs. innan Riksrevisionen lämnade sin granskningsrapport) har lagt in skrivningar om avdelad ekonomi och att fördyringar i första hand ska få konsekvenser inom de områden där de uppstår. Detta är bra men regeringens åtgärder är inte tillräckliga.
Regeringen anför i skrivelsen att man i investeringsplanen i budgetpropositionen för 2022 inför objektsramar för stridsflygs- och undervattensförmågorna. Tyvärr nämner regeringen inte att man har begränsat åren för vilka detta är redovisat, vilket påverkar användbarheten och uppföljningsspårbarheten. Regeringen har också fått ett tillkännagivande riktat till sig om att man behöver föreslå ramar för hur mycket statens investeringar i stridsflygs- och undervattensförmågorna får kosta alla år fram till slutleverans. Först när detta är gjort kan långsiktighet uppnås och förutsättningarna sägas finnas för det som Riksrevisionen skriver om att styrningen behöver utvecklas så att beslutad förbandsproduktion och utveckling av arméstridskrafterna inte påverkas negativt av hanteringen av projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen. Det är även oroande för det försvarsbeslut som gäller nu och de prioriteringar som görs i det av arméstridskrafternas utveckling att regeringen inte är tydlig med de långsiktiga kostnadsuppskattningarna för de väsentliga säkerhetsintressena eftersom det redan nu går att ana att fördyringar kommer att uppstå inom dessa kommande år. För att Riksrevisionen inte än en gång, vid utgången av 2025, ska behöva konstatera att arméstridskrafterna fått stå tillbaka på grund av kostnadsfördyringar inom strids- och ubåtsförmågorna behöver regeringen tydligare förhålla sig till både Riksrevisionens rekommendationer och riksdagens tillkännagivande.
|
6. |
av Allan Widman (L).
Förslag till riksdagsbeslut
Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen.
Därmed bifaller riksdagen motion
2021/22:4357 av Allan Widman m.fl. (L) yrkandena 1–3 och
avslår motionerna
2021/22:4364 av Daniel Bäckström m.fl. (C) och
2021/22:4370 av Pål Jonson m.fl. (M, KD) yrkande 2.
Ställningstagande
Regeringen anför att man i Försvarsmaktens regleringsbrev för 2021 bl.a. tydliggjort att myndighetens planering ska utgå från principen om utformning i enlighet med avdelad ekonomi. Eventuella fördyringar ska i första hand få konsekvenser inom de områden där de uppstår och konsekvenser av eventuella omprioriteringar ska återredovisas till regeringen. Om det uppstår fördyringar bör omprioritering i första hand ske inom berört materielprojekt eller inom ramen för berörd verksamhet. I syfte att öka graden av förutsägbarhet och transparens i den ekonomiska planeringen för de två mest resurskrävande materielområdena, stridsflygs- och undervattensförmåga, har regeringen i budgetpropositionen för 2022 utvecklat redovisningen inom materielområdet genom att i investeringsplanen för anskaffning av försvarsmateriel redovisa objektsramar för dessa två materielområden. Sammantaget har regeringen genomfört flera åtgärder i linje med de rekommendationer som Riksrevisionen riktat till regeringen.
Att regeringen i budgetpropositionen för 2022 redovisat objektsramar för stridsflyg och undervattensförmåga är en sanning med modifikation. De presenterade objektsramarna avser endast två år för respektive materielprojekt trots att slutleverans av dem kommer att fortsätta under hela 2020-talet. Objektsramarna bidrar därmed inte till kostnadskontroll över tid. Om objektsramar ska ha effekt på kostnaderna för de s.k. väsentliga säkerhetsintressena måste de avse totalkostnaden fram till dess att slutleverans av materielen är genomförd.
Under hösten 2021 redovisade regeringen att kostnaden för utveckling av ubåt A26 nästan fördubblats och stigit med 5,2 miljarder kronor. Eftersom slutleverans av ubåten bedöms ske först mot slutet av innevarande decennium kan det antas att detta överskridande kommer att följas av flera. Regeringen anför att överskridanden ska hanteras inom avdelad ekonomi, dvs. inom det materielprojekt där överskridandet skett eller den verksamhet som projektet berör. Regeringen har dock inte förmått att redovisa för riksdagen hur t.ex. det senaste överskridandet om 5,2 miljarder kronor hämtats hem inom projektet eller för den delen marinens verksamhet.
Sammantaget finns det flera indikationer på att de åtgärder som regeringen vidtagit är otillräckliga. Regeringen måste därför till riksdagen ange objektsramar för de väsentliga säkerhetsintressena som avser den totala kostnaden intill dess att slutleverans skett. Vidare måste regeringen för riksdagen redovisa hur överskridanden omhändertagits inom berört materielprojekt eller berörd verksamhet. Det senare bör göras i samband med att varje överskridande offentliggörs.
I det av riksdagen 2020 fattade inriktningsbeslutet för totalförsvaret angavs att en anslagsfinansierad myndighet för uppföljning och kontroll av totalförsvaret skulle inrättas senast vid utgången av 2022. Den 12 januari redovisades betänkandet från den särskilda utredaren som haft till uppdrag att föreslå hur en sådan myndighet ska kunna etableras. Regeringen bör nu omgående redovisa för riksdagen hur arbetet fortskrider så att denna myndighet kan etableras vid nästa årsskifte.
Bilaga
Förteckning över behandlade förslag
Regeringens skrivelse 2021/22:63 Riksrevisionens rapport om att bygga nationell försvarsförmåga – statens arbete med att stärka arméstridskrafterna.
2021/22:4352 av Per Söderlund m.fl. (SD):
1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att prioritera förbandsproduktion framför internationella insatser och tillkännager detta för regeringen.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att Försvarsmakten ska utgå från principen om utformning i enlighet med uppdrag och tillkännager detta för regeringen.
2021/22:4357 av Allan Widman m.fl. (L):
1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen ska ange till riksdagen objektsramar för de väsentliga säkerhetsintressena som avser den totala kostnaden till dess att slutleverans skett, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen ska redovisa för riksdagen hur överskridanden omhändertagits inom berört materielprojekt eller berörd verksamhet och tillkännager detta för regeringen.
3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen för riksdagen bör redovisa det fortsatta arbetet för att etablera en anslagsfinansierad myndighet för uppföljning och kontroll av totalförsvaret senast vid utgången av 2022 och tillkännager detta för regeringen.
2021/22:4364 av Daniel Bäckström m.fl. (C):
Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att regeringen behöver utveckla styrningen av Försvarsmakten så att beslutad förbandsproduktion och utveckling av arméstridskrafterna inte påverkas negativt av hanteringen av projekt som utgör väsentliga säkerhetsintressen, och detta tillkännager riksdagen för regeringen.
2021/22:4370 av Pål Jonson m.fl. (M, KD):
1.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om ett tilläggsuppdrag till materielförsörjningsutredningen att även ta fram en försvarsindustristrategi och tillkännager detta för regeringen.
2.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att använda principen om ”design to cost” vid större upphandlingar av materiel och tillkännager detta för regeringen.
3.Riksdagen ställer sig bakom det som anförs i motionen om att tillsätta en utredning som ger förslag på hur behovs-, tillgångs- och differensredovisningen för materiel kan stärkas och tillkännager detta för regeringen.