GX01MJU24: Åtgärdsprogram och tillämpningen av miljökvalitetsnormer

Sammanfattning

I betänkandet behandlas regeringens proposition 2009/10:184 Åtgärdsprogram och tillämpningen av miljökvalitetsnormer och 2 följdmotioner med 11 yrkanden. I propositionen föreslås ett förtydligande av att det är myndigheter och kommunerna som ansvarar för att miljökvalitetsnormer följs. Vidare föreslås att miljökvalitetsnormerna ska ha olika rättsverkan beroende på om de är gränsvärdesnormer eller andra normer. De möjligheter som 2 kap. 7 § miljöbalken ger i fråga om att ställa längre gående krav för att följa en miljökvalitetsnorm ska bara gälla gränsvärdesnormer. Åtgärdsprogram ska vara vägledande för behovet av sådana krav. Av de åtgärdsprogram som tas fram för att följa en miljökvalitetsnorm ska det framgå hur kraven på förbättringar fördelas mellan olika typer av källor och åtgärder, hur stora förbättringar varje åtgärd innebär och hur åtgärderna är avsedda att finansieras.

I propositionen föreslås också en ändring i fråga om miljöorganisationers talerätt enligt 16 kap. 13 § miljöbalken som innebär att talerätten utvidgas. Ändringen är föranledd av ett avgörande från EU-domstolen.

De föreslagna ändringarna medför följdändringar i lagar som hänvisar till miljöbalkens bestämmelser. Samtliga ändringar planeras träda i kraft den 1 september 2010.

Tre av propositionens lagförslag – förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet, förslag till lag om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) och förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:000) – har av lagtekniska skäl brutits ut ur ärendet för lagteknisk samordning med proposition 2009/10:172 Kärnkraften – förutsättningar för generationsskifte (bet. 2009/10:NU26), proposition 2009/10:201 Gränser i skog (bet. 2009/10:MJU28), respektive proposition 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag (bet. 2009/10:CU25).

I två av lagförslagen, förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) och förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, föreslår utskottet en justering i överensstämmelse med gällande lydelse.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag i övrigt, ställer sig bakom de bedömningar som regeringen har gjort i propositionen och avstyrker motionerna. I betänkandet finns 6 reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Reservation 1 (mp)

Reservation 2 (mp)

Reservation 3 (v, mp)

Reservation 4 (s, v, mp)

Reservation 5 (mp)

Reservation 6 (v, mp)

Stockholm den 3 juni 2010

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Anders Ygeman

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anders Ygeman (s), Claes Västerteg (c), Ola Sundell (m), Bengt-Anders Johansson (m), Sofia Arkelsten (m), Bo Bernhardsson (s), Anita Brodén (fp), Lars Hjälmered (m), Jan-Olof Larsson (s), Rune Wikström (m), Wiwi-Anne Johansson (v), Helén Pettersson i Umeå (s), Erik A Eriksson (c), Tina Ehn (mp), Aleksander Gabelic (s), Roland Bäckman (s) och Liza-Maria Norlin (kd).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta ärende behandlar utskottet regeringens proposition 2009/10:184 Åtgärdsprogram och tillämpningen av miljökvalitetsnormer och 2 följdmotioner med 11 yrkanden. Regeringens förslag till riksdagsbeslut redovisas i bilaga 1 och regeringens lagförslag återges i bilaga 2.

Förslagen har granskats av Lagrådet som lämnade förslaget utan erinran.

Utskottet har i ärendet uppvaktats av företrädare för branschorganisationen Svenskt Vatten.

Regeringens lagförslag 3, förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948), och lagförslag 12, förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, beaktar inte ändringar i bestämmelserna som har trätt i kraft den 1 april 2010 med anledning av riksdagsbehandlingen av proposition 2009/10:59 En ny myndighetsstruktur på transportområdet (bet. 2009/10:TU9, rskr. 2009/10:183). Utskottet föreslår därför att förslagen justeras i överensstämmelse med gällande lydelse.

I propositionen lämnas i lagförslag 6 ett förslag till lag om ändring i 5 b § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Detta lagrum är föremål för ändringsförslag även i proposition 2009/10:172 Kärnkraften – förutsättningar för generationsskifte som riksdagen ska behandla senare i vår. För lagteknisk samordning har utskottet (prot. 2009/10:31) överlämnat detta lagförslag till näringsutskottet som behandlar förslaget i betänkande 2009/10:NU26 Kärnkraften – förutsättningar för generationsskifte.

I lagförslag 17 lämnas förslag till lag (2010:000) om ändring i 17 § skogsvårdslagen (1979:429). Detta lagrum är också föremål för ändringsförslag i proposition 2009/10:201 Gränser i skog som behandlas av miljö- och jordbruksutskottet i betänkande 2009/10:MJU28 Gränser i skog. Utskottet har beslutat att behandla båda ändringsförslagen i betänkande 2009/10:MJU28 Gränser i skog (prot. 2009/10:31).

I propositionen lämnas ytterligare ett lagförslag som riksdagen ska besluta om senare i vår, nämligen lagförslag 18 med förslag om ändring i förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:000). Detta lagförslag har utskottet överlämnat (prot. 2009/10:31) för lagteknisk samordning till civilutskottet som behandlar proposition 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag i betänkande 2009/10:CU25.

Bakgrund

Miljökvalitetsnormer

Till skillnad från de flesta andra miljöregler tar miljökvalitetsnormer sikte på tillståndet i miljön och inte på hur mänsklig verksamhet ska utformas. Miljökvalitetsnormer anger därför inte hur enskilda som påverkar miljön ska bete sig och kräver därför en form av översättning från det lägsta godtagbara tillståndet i miljön eller från det önskade tillståndet i miljön till handlingsregler för personer och företag. En miljökvalitetsnorm är inte enbart ett värde eller en nivå, utan ett regelkomplex som på olika sätt ska omsättas i krav på myndigheter och kommuner som ansvarar för att normerna följs. Miljökvalitetsnormer meddelas av regeringen men det kan överlåtas till en myndighet att meddela normer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. För närvarande finns miljökvalitetsnormer i förordningarna (2001:527) om miljökvalitetsnormer för utomhusluft, (2004:675) om omgivningsbuller, (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten och (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön.

Allmänt om åtgärdsprogram

Om det behövs för att en miljökvalitetsnorm ska kunna följas, ska regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer, upprätta ett förslag till åtgärdsprogram. Alla som berörs av åtgärdsprogrammet ska ges tillfälle att lämna synpunkter på förslaget, s.k. samråd. Förslaget till åtgärdsprogram ska fastställas av regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer. Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka möjligheten att följa miljökvalitetsnormer. I programmet ska det anges vilken miljökvalitetsnorm som ska följas, de åtgärder som behöver vidtas för att följa normen, vilka myndigheter eller kommuner som ska vidta åtgärderna och när de behöver vara genomförda samt de uppgifter i övrigt som behövs till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. Åtgärdsprogrammet ska innehålla en analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild synpunkt och det ska omprövas vid behov, dock minst vart sjätte år. Regeringen får föreskriva att vissa åtgärdsprogram ska prövas av regeringen. Det är myndigheter och kommuner som inom sina ansvarsområden ska vidta de åtgärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram.

Århuskonventionen

I Århuskonventionen – eller konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor – förklaras att ett tillfredsställande miljöskydd är väsentligt för människors välbefinnande och för deras åtnjutande av grundläggande mänskliga rättigheter. Varje människa har rätt att leva i en miljö som är förenlig med hälsa och välbefinnande men har också en skyldighet att skydda och förbättra miljön för nuvarande och kommande generationer. För att åstadkomma dessa rättigheter och skyldigheter säger konventionen att medborgarna måste ha tillgång till miljöinformation, rätt att delta i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor.

Konventionens bestämmelser utgör en minimistandard för rättigheterna. Enligt konventionen har miljöorganisationer en särskilt viktig roll, och de tillerkänns därför samma rättigheter som den berörda allmänheten i övrigt. Konventionen innebär en skyldighet för parterna att säkerställa att myndigheter tillhandahåller miljöinformation till den som begär det.

Konventionen ställer krav på att den berörda allmänheten och miljöorganisationerna ska ha tillgång till rättslig prövning. Den som inte fått ta del av den miljöinformation han eller hon bett om eller som fått en förfrågan om information felaktigt hanterad ska ha rätt att få frågan prövad av domstol eller annat oberoende och opartiskt organ (artikel 9.1). På liknande sätt ska ett beslut som rör sådan verksamhet som omfattas av kraven på deltagande i beslutsprocessen kunna prövas rättsligt i både formellt och materiellt hänseende (artikel 9.2). Konventionen innehåller även bestämmelser om tillgång till rättslig prövning när det gäller miljöbeslut generellt (artikel 9.3).

Århuskonventionen har undertecknats av samtliga EU:s medlemsstater och av Europeiska unionen. De flesta av medlemsstaterna, liksom unionen, har även ratificerat konventionen. För genomförandet av konventionen inom unionsrätten har två direktiv och en förordning beslutats. Ett av dessa direktiv är Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/35/EG om åtgärder för allmänhetens deltagande i utarbetandet av vissa planer och program avseende miljön och om ändring, med avseende på allmänhetens deltagande och rätt till rättslig prövning, av rådets direktiv 85/337/EEG. Detta direktiv innebär således bl.a. en ändring av MKB-direktivet (rådets direktiv 85/337/EEG). Några av artiklarna i MKB-direktivet som genomför Århuskonventionen är aktuella i det här ärendet.

I MKB-direktivet motsvaras Århuskonventionens artikel 9.2 av artikel 10 a. I artikel 1.2 i MKB-direktivet definieras den berörda allmänheten som den allmänhet som berörs eller kan antas bli berörd av, eller som har ett intresse av, de beslutsprocesser på miljöområdet som avses i artikel 2.2. Även icke-statliga miljöskyddsorganisationer som uppfyller kraven i nationell lagstiftning ska enligt denna definition anses ha ett sådant intresse. Enligt artikel 10 a ska icke-statliga organisationer som uppfyller kraven i artikel 1.2 ha rätt till rättslig prövning. Enligt artikel 10 a i MKB-direktivet har icke-statliga organisationer som uppfyller angivna krav rätt till rättslig prövning.

Miljöorganisationernas generella talerätt infördes genom miljöbalken. De typer av mål och ärenden som miljöorganisationernas överklaganderätt skulle omfatta utgjordes när bestämmelsen infördes av domar och beslut om tillstånd, godkännande och dispens enligt miljöbalken. Sedan dess har bestämmelsen förtydligats och även utvidgats till att omfatta ytterligare beslutstyper, bl.a. beslut om tillsyn enligt 10 kap. miljöbalken och rätt för friluftsorganisationer att överklaga beslut i fråga om strandskydd.

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ett förtydligande av att det är myndigheter och kommunerna som ansvarar för att miljökvalitetsnormer följs. Vidare föreslås att miljökvalitetsnormerna ska ha olika rättsverkan beroende på om de är gränsvärdesnormer eller andra normer. De möjligheter som 2 kap. 7 § miljöbalken ger i fråga om att ställa längre gående krav för att följa en miljökvalitetsnorm ska bara gälla gränsvärdesnormer. Åtgärdsprogram ska vara vägledande för behovet av sådana krav. Den s.k. stoppregeln vid prövning av nya verksamheter i 16 kap. 5 § miljöbalken tas bort och får en ny motsvarighet i 2 kap. 7 § miljöbalken. Bestämmelsen blir tydligare i fråga om att en verksamhet eller åtgärd under vissa förutsättningar får tillåtas även om den bidrar till att en gränsvärdesnorm inte följs. Av de åtgärdsprogram som tas fram för att följa en miljökvalitetsnorm ska det framgå hur kraven på förbättringar fördelas mellan olika typer av källor och åtgärder, hur stora förbättringar varje åtgärd innebär och hur åtgärderna är avsedda att finansieras.

I propositionen föreslås också en ändring i fråga om miljöorganisationers talerätt enligt 16 kap. 13 § miljöbalken som innebär att talerätten utvidgas. Ändringen är föranledd av ett avgörande från EU-domstolen.

De föreslagna ändringarna medför följdändringar i lagar som hänvisar till miljöbalkens bestämmelser. Samtliga ändringar planeras träda i kraft den 1 september 2010, utom de ändringar som föreslås i fråga om förslaget till ny plan- och bygglag.

Utskottets överväganden

Myndigheters och kommuners ansvar för att miljökvalitetsnormer följs

Propositionen

Regeringen föreslår att bestämmelsen i 5 kap. 3 § miljöbalken begränsas till att ange att det är myndigheter och kommunerna som har ansvaret för att miljökvalitetsnormer följs. Den nuvarande bestämmelsen är formulerad på ett sätt som leder till tolkningen att det vid prövningen av varje verksamhet eller åtgärd måste säkerställas att alla miljökvalitetsnormer följs. Den formuleringen utgår.

Motionerna

Riksdagen bör enligt motion MJ11 (mp) yrkande 1 avslå regeringens förslag till försvagning av 5 kap 3 § miljöbalken. I stället för att det anges att myndigheter och kommuner ska säkerställa att miljökvalitetsnormer ska uppfyllas, föreslås att de ska ansvara för att dessa följs. Regeringens förslag till ändring av 5 kap. 3 § miljöbalken innebär att reglerna uppluckras och görs mindre tydliga. Enligt motionens yrkande 3 i denna del bör riksdagen även avslå förslaget att i berörda lagförslag byta ut uttryckssättet ”uppfylla” miljökvalitetsnormer mot ”följa” miljökvalitetsnormer. Det bör anges i lag att normerna ska uppfyllas eller klaras, samt att myndigheter och kommuner får de styrmedel som behövs för att normerna ska klaras.

Utskottets ställningstagande

Den traditionella regleringen på miljöområdet innebär handlingsregler som är direkt riktade mot de källor som kan ge upphov till miljöstörningar. Miljökvalitetsnormer har det motsatta perspektivet. De utgår från det sammanlagda resultatet för miljön, men ger inga handlingsregler i sig. Miljökvalitetsnormen är därför ett viktigt verktyg för att komma till rätta med situationer där många olika källor bidrar till en oacceptabel situation och där kraven måste fördelas. De två synsätten ska tillämpas parallellt och är tänkta att komplettera varandra.

Som anförs i propositionen innebär förslaget att systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för att följa normerna blir tydligare med hänsyn till normernas funktion att reglera tillståndet i miljön och inte att reglera prövningar av enskilda verksamheter och åtgärder. Systemets nuvarande och övergripande synsätt bör behållas.

En utgångspunkt för 5 kap. 3 § miljöbalken är att miljökvalitetsnormerna är tillämpliga inom hela det område som omfattas av miljöbalken, i syfte att uppnå enhetliga regler som skapar förutsättningar för likformiga beslut. I bestämmelserna anges vilka som har det direkta ansvaret för att miljökvalitetsnormerna följs, dvs. myndigheter och kommuner. Åtgärdsprogrammen ska ange de närmare styrmedel som behövs för att uppfylla normerna och fördela kraven mellan olika typer av källor som bidrar till att normerna inte följs. Myndigheter och kommuner ska inom sina ansvarsområden vidta de åtgärder som behövs enligt ett fastställt åtgärdsprogram. Enligt de gällande bestämmelserna får miljökvalitetsnormerna således tre effekter. De är generellt tillämpliga för hela det område som miljöbalken täcker, de utgör grund för att föreslå och fastställa åtgärdsprogram och de får genomslag i enskilda fall, när myndigheter och kommuner handlägger olika ärenden.

Utskottet anser att ordet ”säkerställa” i 5 kap. 3 § miljöbalken är svårtolkat och därför problematiskt för såväl tillämpande myndigheter som verksamhetsutövare. Som paragrafen är formulerad kan den läsas som en materiell bestämmelse som innebär att myndigheter och kommuner vid varje enskilt beslut måste göra allt som står i deras makt för att just den verksamhet eller åtgärd som är föremål för prövningen eller tillsynen ska följa miljökvalitetsnormer. Den kan också läsas så att hela bördan av att en miljökvalitetsnorm inte följs kan komma att belasta den senast tillkommande verksamheten. Ett sådant krav kan innebära ett svåröverstigligt hinder för såväl samhällsplanering som näringsverksamhet och motverka den blandning av fördelning av krav och styrmedel som i de flesta fall är nödvändig för att en miljökvalitetsnorm ska följas. Även om de angivna tolkningarna kanske inte är de enda, är de skäl för förändringar.

Som redovisas i propositionen bör förslaget läsas i ljuset av övriga förslag som bidrar till att renodla systemet, förstärker åtgärdsprogrammens funktion och, så långt som möjligt, samlar de materiella kraven i form av hänsynsregler i 2 kap. miljöbalken. Utskottet instämmer i att det är viktigt att myndigheters och kommuners ansvar i fråga om miljökvalitetsnormerna tydligt framgår av miljöbalkens bestämmelser. Det är vidare rimligt att detta kan utläsas i det kapitel som reglerar normerna.

Regeringen har i propositionen En enklare plan- och bygglag (prop. 2009/10:170) lämnat förslag till en ny plan- och bygglag, där länsstyrelsers och kommuners ansvar för att miljökvalitetsnormer ”följs” är reglerat. Strecksatserna och andra stycket i 5 kap. 3 § miljöbalken fyller ingen klargörande funktion. För att undvika de problematiska tolkningar som angivits ovan och för att tillgodose bestämmelsens huvudsakliga syfte – att ange miljökvalitetsnormernas direkta adressater – bör det även i detta sammanhang anges att myndigheter och kommuner ska ansvara för att miljökvalitetsnormer följs. De nu föreslagna ändringarna gör att också innebörden av plan- och bygglagens bestämmelser om tillämpningen av miljökvalitetsnormerna blir tydligare.

Som redovisas i propositionen bör uttryckssättet att ”följa” miljökvalitetsnormer användas konsekvent. Uttryckssättet att ”uppfylla” en miljökvalitetsnorm är missvisande då det ger intryck av att det alltid gäller att nå upp till en viss nivå. För att täcka in miljökvalitetsnormer av olika karaktär och för att använda ett modernare språkbruk bör i stället för ”uppfylla” uttrycket ”följa” en miljökvalitetsnorm användas konsekvent.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken såvitt avser 5 kap. 3, 4 och 9 §§, 6 kap. 7 och 21 §§, 7 kap. 19 §, 16 kap. 8 § och 24 kap. 5 §, förslag till lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln såvitt avser 4 a §, förslag till lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar såvitt avser 7 §, förslag till lag om ändring i lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter såvitt avser 14 §, förslag till lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220), förslag till lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon såvitt avser 5 a § och förslag till lag om ändring i luftfartslagen (2010:000) såvitt avser 6 kap. 6 § och avstyrker motion MJ11 (mp) yrkande 1 och yrkande 3 i berörd del.

Miljökvalitetsnormerna och den individuella prövningen

Propositionen

Regeringen föreslår att miljöbalkens bestämmelser om miljökvalitetsnormernas inverkan vid den individuella prövningen av och tillsynen över enskilda verksamheter och åtgärder ska innebära följande.

Det ska alltid göras en rimlighetsavvägning enligt de allmänna hänsynsreglerna. De krav ska dock ställas som behövs för att följa en miljökvalitetsnorm som är en gränsvärdesnorm. Om det finns ett åtgärdsprogram för att följa gränsvärdesnormen, ska programmet vara vägledande för bedömningen av vilka krav som behöver ställas.

En verksamhet eller åtgärd ska inte tillåtas om den medför ökad förorening eller störning som inte är obetydlig och bidrar till att en gränsvärdesnorm inte följs. Verksamheten eller åtgärden kan dock tillåtas om det följer av ett åtgärdsprogram, om det vidtas kompensationsåtgärder eller om försämringar under en begränsad tid eller i ett begränsat område vägs upp av väsentligt ökade förutsättningar att följa normen på längre sikt eller i ett större område.

Motionerna

Enligt motion MJ10 (v) yrkande 1 bör lydelsen av 2 kap. 7 § miljöbalken kompletteras. Regeringens förslag strider mot EU:s bindande vattendirektiv, och motionärerna föreslår ett tillägg till den nya lydelsen i 2 kap. 7 § miljöbalken (med hänvisning till bestämmelsen i 5 kap. 2 § 4): ”De krav i övrigt på kvaliteten på miljön som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen”.

Enligt motion MJ11 (mp) yrkande 2 bör riksdagen avslå regeringens förslag till lag om ändring av 2 kap. 7 § och 16 kap 5 § miljöbalken. Regeringen framhåller att de normer som följer av vattendirektivet inte bör anses vara gränsvärdesnormer, utan övriga normer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen och att vattendirektivets bestämmelser om ”icke-försämring” och om att nå målen är bindande för medlemsstaterna. Motionärerna ifrågasätter om detta är förenligt med rimlighetsbedömningen enligt 2 kap. 7 § första stycket. Det är möjligt att detta problem kan lösas genom att i 2 kap 7 § andra och tredje stycket lägga till 5 kap. 2 § första stycket 4, utöver de hänvisningar till 5 kap 2 § första stycket 1 som finns i regeringens förslag. Vidare bör riksdagen avslå förslaget att i berörda lagförslag konsekvent byta ut uttryckssättet ”uppfylla” miljökvalitetsnormer mot ”följa” miljökvalitetsnormer. Det bör anges i lag att normerna ska uppfyllas eller klaras, och myndigheter och kommuner bör få de styrmedel som behövs för att normerna ska klaras (yrkande 3 i denna del). I motionen yrkas vidare att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till ändring av 16 kap. 5 § och eventuellt 2 kap. 7 § som inte luckrar upp möjligheterna att uppfylla miljökvalitetsnormerna (yrkande 4). Vidare bör myndigheter och kommuner få de styrmedel som behövs för att normerna ska klaras inom utsatt tid, t.ex. föreskriftsrätt (yrkande 5). Regeringen har inte lämnat förslag till åtgärder mot diffusa utsläpp.

Utskottets ställningstagande

Gränsvärdesnormer

Bestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket miljöbalken är så utformad att krav som går utöver vad som normalt anses rimliga kan ställas på en verksamhet så snart en miljökvalitetsnorm riskerar att inte följas, och den gör inte någon skillnad mellan normer av olika karaktär – lika stränga krav kan ställas oavsett om det är fråga om en gränsvärdes- eller målsättningsnorm. Vidare tar bestämmelsen ingen hänsyn till helhetsperspektivet, exempelvis om det går att uppnå samma miljöförbättring på ett mindre ingripande eller kostsamt sätt, och det finns ingen begränsning för hur stränga kraven kan vara. Som regeringen anför kan bestämmelsen leda till orimliga resultat. Den verksamhet som råkar vara föremål för prövning kan träffas av så stränga krav att den inte längre kan bedrivas, även om den har mycket obetydlig del i att miljökvalitetsnormen inte följs och den aktuella normen dessutom är en målsättningsnorm. Utskottet anser därför att bestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket miljöbalken om att rimlighetsavvägningen inte får medföra att en miljökvalitetsnorm inte följs bör utgå.

Som anförs i propositionen bör miljökvalitetsnormer som anger att vissa värden inte får överskridas eller underskridas ha en annan rättsverkan än andra miljökvalitetsnormer. I 2 kap. 7 § första stycket miljöbalken föreslås endast språkliga moderniseringar. Bestämmelsen i andra stycket är ny och är enbart tillämplig i fråga om sådana miljökvalitetsnormer som är gränsvärdesnormer enligt 5 kap. 2 § första stycket 1 miljöbalken.

Miljöbalkens bestämmelser ger långtgående möjligheter att ställa stränga krav på verksamheter och åtgärder, oavsett om det är svårt att följa en miljökvalitetsnorm eller inte. För att följa målsättningsnormer och andra miljökvalitetsnormer som inte är gränsvärdesnormer räcker det med att kunna tillämpa de grundläggande hänsynskraven i 2 kap. miljöbalken. Utskottet instämmer i att de längre gående krav som numera följer av 2 kap. 7 § andra stycket miljöbalken bör begränsas till att bara avse gränsvärdesnormer. Bestämmelsen är formulerad så att den kan tillämpas när en gränsvärdesnorm inte följs eller när den riskerar att inte följas. Inte bara en konstaterad överträdelse utan även en risk för överträdelse är därför tillräcklig för att ställa längre gående krav. Den innebär att sådana krav ska kunna ställas om det behövs för att följa en gränsvärdesnorm och att åtgärdsprogram, om sådana finns, ska vara vägledande för behovet av sådana krav.

Åtgärdsprogram vägledande

Bestämmelsens formulering innebär vissa restriktioner i fråga om dess tillämpning. Längre gående krav ska bara ställas om det behövs för att gränsvärdesnormen ska följas. Om en verksamhet eller åtgärd – i ett bredare perspektiv – bidrar på ett obetydligt sätt till att normen inte följs finns inte ett sådant behov. För att i det enskilda fallet avgöra sådana frågor krävs normalt ett sådant perspektiv som åtgärdsprogrammen ger i fråga om vilka typer av källor som behöver åtgärdas, hur förbättringskraven ska fördelas och hur mycket de olika typerna av källor behöver begränsas. Åtgärdsprogrammen bör därför vara vägledande vid bedömningen av om det enskilda fallet motiverar längre gående krav och av hur omfattande kraven ska vara. När en gränsvärdesnorm inte följs eller riskerar att inte följas och det saknas ett åtgärdsprogram, ska det därför normalt sett inte ställas sådana krav. Det är myndigheterna och kommunerna som har överblicken över de åtgärder som behöver vidtas för att följa en miljökvalitetsnorm. Det är myndigheterna och kommunerna som föreslår och fastställer åtgärdsprogram. Som anförs i propositionen är det därför ofrånkomligt att myndigheterna och kommunerna har bördan att visa behovet av längre gående krav än vad som följer av en normal rimlighetsavvägning. Om det saknas ett åtgärdsprogram, eller den aktuella verksamheten eller åtgärden inte berörs av programmet, är det också myndigheterna och kommunerna, trots bevisbörderegeln i 2 kap. 1 § miljöbalken, som i det enskilda fallet ska kunna visa att behovet finns. Orsaken är att den enskilde verksamhetsutövaren, som ska visa att verksamheten uppfyller förpliktelserna i 2 kap. miljöbalken, normalt inte kan förväntas ha det bredare perspektiv som åtgärdsprogrammen ska ha. Utskottet anser att även stoppregeln i 16 kap. 5 § miljöbalken bör begränsas till de fall som gäller gränsvärdesnormer. Bestämmelsen bör tas in som ett tredje stycke i 2 kap. 7 § miljöbalken.

För att åtgärda en miljösituation som är oacceptabel är det naturligt att i första hand försöka komma till rätta med den tillkommande föroreningen eller störningen, i stället för att stoppa verksamheten i sig. Den föreslagna bestämmelsen är formulerad så att den kan tillämpas vid prövning av tillåtlighet, tillstånd, godkännande och dispens för verksamheter och åtgärder som innebär ökade föroreningar eller störningar i det avseende som en gränsvärdesnorm reglerar. Med det nya synsättet – dvs. att utgå från ökade föroreningar eller störningar – kan man undvika de oklarheter som är förenade med att avgöra vad som utgör en ny verksamhet på tidigare oexploaterad mark eller vad som är tillbyggnader och produktionsökningar i befintliga verksamheter. Det blir också tydligt att bestämmelsen inte träffar sådana utbyggnader av industriella anläggningar som samtidigt medför att utsläppen minskar.

Undantag m.m.

Den nya bestämmelsen får således en ändrad och vidgad tillämpning genom att alla fall av sådan ökad förorening eller störning ska omfattas av bestämmelsen. Förutsättningarna för att tillämpa undantag från bestämmelsen bör därför utvidgas.

Det är inte genom individuella prövningar som man ska försöka komma till rätta med de många men små bidragen till föroreningar eller störningar. För det fordras i stället mer generellt verkande styrmedel. Det bör därför vara möjligt att tillåta verksamheter och åtgärder som enbart ger obetydliga bidrag till den förorening eller störning som normen anger.

Det kan finnas ett samhällsintresse av att ett projekt kommer till stånd, trots att det innebär ökade föroreningar eller störningar av det slag som en gränsvärdesnorm reglerar. Det kanske inte heller är möjligt eller lämpligt att finna kompensationsåtgärder. Även i sådana situationer bör åtgärdsprogram ha en viktig roll och förutse behovet av sådana projekt och ange krav som fördelas på olika typer av bidragande källor. Om ett åtgärdsprogram tar hänsyn till och kompenserar de störningar som projektet medför, ska det kunna tillåtas.

Kompensationsåtgärder som en verksamhetsutövare vidtar ska vara så kostnadseffektiva som möjligt. Det nuvarande undantaget, som gäller när verksamhetsutövaren vidtar kompensationsåtgärder på annan verksamhet, bör därför kompletteras så att verksamhetsutövaren i stället för att faktiskt vidta åtgärderna ska kunna finansiera dem. Undantagets formulering tydliggör att sådana åtgärder kan vidtas på andra verksamheter än den som är föremål för prövning, oavsett vilka ägandeförhållanden som råder.

För att följa gränsvärdesnormer kan det krävas omfattande utbyggnadsprojekt, som under byggnadsfasen medför ökade föroreningar eller störningar. På samma sätt kan det finnas behov av projekt som förbättrar situationen inom ett stort geografiskt område, trots att situationen i ett litet område skulle bli försämrad. Sådana projekt som innebär långsiktiga förbättringar eller förbättringar inom stora geografiska områden bör därför undantas. Exempel på sådana projekt kan vara tunnlar för biltrafik som innebär att ett större område avlastas från avgaser samtidigt som halterna ökar just vid tunnelmynningen.

Som redovisas i propositionen bör uttryckssättet att följa miljökvalitetsnormer användas konsekvent.

Med det anförda ansluter sig utskottet till regeringens bedömning, tillstyrker lagförslagen och avstyrker motionerna MJ10 (v) yrkande 1 och MJ11 (mp) yrkandena 2, 3 i berörd del och 4.

Diffusa utsläpp

Stora punktkällor är föremål för tillståndsprövning och tillsyn enligt miljöbalken. Miljöbalken ställer stränga krav på sådana verksamheter oavsett om det finns miljökvalitetsnormer eller inte. Miljökvalitetsnormerna har därför inte sin största betydelse för att begränsa påverkan från de stora punktkällorna. Som anförs i propositionen är utmaningen i stället att minska påverkan från de många små och svåridentifierade källorna. Regeringen har mot den bakgrunden beslutat att för närvarande inte föreslå något bemyndigande för regeringen eller den myndighet eller kommun som regeringen bestämmer att få meddela generella föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått som behövs för att följa en miljökvalitetsnorm. Som redovisas i propositionen skulle ett sådant bemyndigande bli mycket brett även om det skulle begränsas till föreskrifter mot diffusa utsläpp som har stöd i ett åtgärdsprogram. Ett sådant brett bemyndigande på ett område där det samtidigt inte är möjligt att förutse vilka behoven är i fråga om generella föreskrifter är mindre lämpligt. Utskottet gör därmed samma bedömning som regeringen och avstyrker motion MJ11 (mp) yrkande 5.

Åtgärdsprogrammens funktion

Propositionen

Regeringen föreslår att åtgärdsprogrammen ska – utöver det som gäller i dag – innehålla uppgifter om hur krav på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor som påverkar möjligheterna att följa miljökvalitetsnormerna och mellan olika åtgärder. Om programmet avser en gränsvärdesnorm ska det innehålla uppgifter om den förbättring som var och en av åtgärderna bedöms medföra och om hur åtgärderna tillsammans bedöms bidra till att normen följs. Ett åtgärdsprogram ska också innehålla en analys av hur åtgärderna är avsedda att finansieras.

Vidare förslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om godkännande av mätmetoder och mätutrustning för kontrollen av att miljökvalitetsnormer följs.

Motionerna

Enligt motion MJ11 (mp) yrkande 3 i denna del bör riksdagen avslå regeringens förslag att i berörda lagförslag konsekvent byta ut uttryckssättet ”uppfylla” miljökvalitetsnormer mot ”följa” miljökvalitetsnormer. I motionen redovisas vidare att erfarenheter från Stockholms åtgärdsprogram för luftkvaliteten visar att det av åtgärdsprogrammet måste framgå vilken instans som har tillsynsansvar för olika moment i programmet (yrkande 6). Det behöver också pekas ut vem som har det övergripande ansvaret för att åtgärdsprogrammet följs upp. Vidare bör en översyn av ett åtgärdsprogram med avseende på måluppfyllelsen göras när eventuella föreskrifter fastställts (yrkande 7). Motionärerna framhåller även behovet av sanktioner, som viten eller miljösanktionsavgifter, när åtgärdsprogrammen inte följs (yrkande 8). Det är inte helt tydligt att alla de myndigheter och kommuner som omfattas av ett åtgärdsprogram har en skyldighet att genomföra de åtgärder som programmet omfattar.

Utskottets ställningstagande

Som anförs i propositionen är åtgärdsprogrammen övergripande planeringsinstrument som ska ligga till grund för myndigheters och kommuners vidare överväganden och handlande vid tillämpningen av de olika styrmedel som behövs för att följa miljökvalitetsnormerna. Åtgärdsprogrammen ger en bild av de områden där särskilda insatser krävs för att följa normerna, och valet av vilka myndigheter eller kommuner som får detta ansvar styrs därför av hur problemen är definierade. Genom sitt breda tilllämpningsområde kan åtgärdsprogrammen träffa alla myndigheter och kommuner som kan påverka möjligheten att följa miljökvalitetsnormerna. Rätt tillämpade leder programmen till effekter som innebär att ett antal samhällsaktörer bidrar till att normerna följs.

Åtgärdsprogrammens funktion är dels att fördela kraven mellan olika typer av källor, dels att ange de olika typer av styrmedel som ska användas. Denna funktion är central för alla typer av åtgärdsprogram och bör således ingå i de grundläggande bestämmelserna.

Utskottet anser att även finansieringsfrågan bör diskuteras i samband med åtgärdsprogrammen. Ska särskilda och mer omfattande åtgärder än vad som normalt omfattas av myndigheters och kommuners ansvar vidtas för att följa en miljökvalitetsnorm kan det vara förenat med nya kostnader. Om inte frågan om de ekonomiska konsekvenserna och finansieringen av styrmedlen tas upp redan i förslagen till åtgärdsprogram förloras en viktig del av samrådets funktion att bl.a. förankra programmet hos berörda myndigheter och kommuner. Vidare försvåras en nödvändig prioritering av åtgärderna utifrån deras kostnadseffektivitet, och det finns en risk att åtgärderna aldrig kommer till stånd. För alla typer av miljökvalitetsnormer finns således ett behov av att frågor om finansiering analyseras och belyses, som också bör göras enligt sådana grundläggande bestämmelser. Sedan tidigare gäller att konsekvenser från allmän och enskild synpunkt ska analyseras. I detta ingår bl.a. att belysa vilka kostnadsmässiga konsekvenser olika åtgärder kan få för det allmänna och det enskilda. Kravet på att analysera hur åtgärderna ska finansieras bör därför gälla myndigheters och kommuners kostnader.

Utskottet gör bedömningen att det behövs skarpare regler för åtgärdsprogram som gäller gränsvärdesnormer och att det därför finns anledning att ställa ytterligare krav på program där gränsvärdesnormer behandlas. Det är dessutom viktigt att kraven fördelas och preciseras och att det kvantifieras vad varje åtgärd förväntas medföra i syfte att följa en gränsvärdesnorm. En sådan kvantifiering ger en god vägledning i valet av lämpliga styrmedel, liksom i det fortsatta arbetet när styrmedlen ska användas. Summan av alla åtgärder i programmet måste motsvara den totala förändring som behöver ske, så att det finns förutsättningar för att gränsvärdesnormen ska kunna följas.

De beskrivna förändringarna i fråga om nya grundläggande bestämmelser för vad som ska anges i åtgärdsprogram kan enligt utskottets bedömning anges genom kompletteringar i 5 kap. 6 § miljöbalken, där det bör framgå att det i åtgärdsprogrammet ska anges hur kraven på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor som påverkar möjligheten att uppfylla normen och mellan olika åtgärder. I samma paragraf bör det även finnas ett krav om att programmet ska innehålla en analys av hur åtgärderna är avsedda att finansieras.

Vidare behövs det en särskild bestämmelse som gäller gränsvärdesnormer. En ny bestämmelse bör därför införas i 5 kap. 6 § miljöbalken som anger att ett åtgärdsprogram som fastställs för att följa en gränsvärdesnorm även ska innehålla en uppskattning av den förbättring som var och en av åtgärderna kan medföra och att sådana förbättringar sammanlagda ska motsvara vad som behövs för att följa normen.

Utskottet har tidigare redovisat att ändringarna i fråga om att ”följa” en miljökvalitetsnorm är en konsekvens av ändringen i 5 kap. 3 § miljöbalken. Med det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag och avstyrker motion MJ11 (mp) yrkande 3 i berörd del och yrkandena 6–8.

Miljöorganisationers talerätt

Propositionen

Regeringen föreslår att miljöorganisationers rätt att överklaga domar och beslut enligt miljöbalken eller föreskrifter som meddelats med stöd av balken ska omfatta andra juridiska personer utöver ideella föreningar. För att få överklaga ska intresset att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen vara organisationens huvudsakliga ändamål. Organisationen får inte vara vinstdrivande och ska ha minst 100 medlemmar eller på annat sätt kunna visa att verksamheten har allmänhetens stöd. I övrigt ändras inte bestämmelserna om miljöorganisationers rätt att överklaga.

Motionerna

Regeringen bör enligt motion MJ10 (v) yrkande 2 återkomma med kompletterande lagförslag om miljöorganisationers talerätt i enlighet med Århuskonventionen. Kravet på att organisationen måste ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år stämmer inte med Århuskonventionen och unionsrättens regler. Det bör finnas en möjlighet till undantag i fråga om kravet på föreningens verksamhetstid på liknande sätt som föreslås för medlemsantalet.

Även enligt motion MJ11 (mp) yrkande 9 bör regeringen skyndsamt göra en bred översyn av miljöorganisationernas talerätt i syfte att bredda talerätten. Legitima miljöorganisationer utesluts fortfarande enligt regeringens förslag. Ytterligare justeringar behöver göras av miljöorganisationers talerätt, och frågan behöver ses över i ett större sammanhang. En viktig fråga är att talerätten bör utökas till att avse flera typer av beslut.

Utskottets ställningstagande

Lokala miljöorganisationer

Efter ett avgörande av EU-domstolen, som motiverats av en begäran om förhandsavgörande av Högsta domstolen, står det klart att den svenska lagstiftningens krav på att miljöorganisationer ska ha lägst 2 000 medlemmar står i strid med unionslagstiftningen. Kravet kan i nuläget inte tillämpas och kan inte finnas kvar i miljöbalken. Ett lägsta antal medlemmar kan föreskrivas, men endast för att i så fall syfta till att säkerställa att en förening verkligen existerar och bedriver verksamhet. Vilket antal medlemmar det skulle kunna utgöra har domstolen inte slagit fast.

Som anförs i propositionen får det medlemsantal som kan komma i fråga inte vara sådant att det hindrar lokala föreningar från att få tillgång till rättslig prövning. Ett medlemsantal på 100 personer kan som utgångspunkt ses som ett lämpligt avvägt antal eftersom det avspeglar att organisationen har god uppslutning hos allmänheten samtidigt som antalet inte är så högt att det kan befaras att lokala organisationer utesluts. Ett medlemsantal på 100 personer får även anses förenligt med EU-domstolens mening att antalskriterier skulle kunna accepteras om de avser att utgöra en försäkran om att en förening verkligen existerar och bedriver verksamhet.

EU-domstolen har särskilt framhållit att lokala miljöorganisationer ska ha tillgång till rättslig prövning. Av detta skäl bör ett numerärt kriterium inte vara absolut. Det bör finnas en möjlighet att medge en ideell förening med färre än 100 medlemmar talerätt om föreningen kan påvisa att den har allmänhetens stöd, exempelvis genom god lokal förankring eller något annat liknande förhållande, som t.ex. mycket omfattande verksamhet. Eftersom antalskravet speglar föreningens lokala förankring visar 100 medlemmar dock på ett tydligt sätt att verksamheten har stöd hos allmänheten.

Organisationsform

Samtidigt som kravet på antalet medlemmar sänks väsentligt och inte längre är absolut bör även kravet på att en miljöorganisation måste vara en ideell förening ses över. Utskottet anser att rätten att överklaga inte längre enbart ska vara förbehållen miljöorganisationer som är ideella föreningar. För att på ett konventionsenligt sätt avgränsa vilken typ av organisationer som ska komma i fråga bör de övriga organisationer som tillerkänns talerätt vara juridiska personer som utgör icke vinstdrivande organisationer. Detta innebär att organisationen inte ska ha till syfte att generera vinst.

En viktig del i miljöorganisationers talerätt är även att organisationerna ska representera allmänheten och ha dess stöd. En ideell förening som har 100 medlemmar får anses göra detta. När det gäller andra organisationer – som inte på samma sätt har medlemmar – bör det också krävas en tydlig och stabil anknytning till allmänheten. Som anförs i propositionen bör det i fråga om ideella föreningar också finnas en möjlighet att visa att man har starkt stöd hos allmänheten. I miljöbalken bör det således anges att såväl ideella föreningar som andra miljöorganisationer ska ha god uppslutning bland allmänheten för att komma i åtnjutande av talerätt. För ideella föreningars del kan alltså detta ske genom att föreningen kan visa att den har 100 medlemmar.

En bärande tanke bakom miljöorganisationers talerätt är att miljöorganisationerna ska företräda de allmänna intressena. Allmänna intressen bevakas traditionellt sett av staten, myndigheterna och kommunerna. Inom ramen för bl.a. internationellt samarbete har man dock sedan många år uppmärksammat att det är viktigt att allmänhetens engagemang i miljöfrågor tas till vara och att detta engagemang kommer till uttryck genom miljöorganisationerna. Allmänna intressen ska på så sätt kunna bevakas även av organisationerna. Utskottet anser att detta bör vara en allmän utgångspunkt för bedömningen av om en organisation har allmänhetens stöd.

Lokal förankring m.m.

Utskottet anser vidare att för att anses ha allmänhetens stöd bör organisationen exempelvis kunna visa att den har god lokal förankring hos den befolkning som är berörd av den verksamhet eller åtgärd som är i fråga eller att organisationen aktivt har deltagit i den process som är aktuell t.ex. under samrådsförfarandet och då har företrätt en bred allmänhet på olika sätt. Andra omständigheter som får anses tyda på gott stöd hos allmänheten är att organisationen har ett stort antal bidragsgivare eller stödmedlemmar. Ett medlemsantal som ligger runt 100 medlemmar ger förstås en god fingervisning om att organisationen har allmänhetens stöd.

Det är det huvudsakliga och verkliga ändamålet med organisationens verksamhet som är avgörande, vilket nu alltså också föreslås komma till uttryck i författningstexten. En organisation vars grundläggande syfte är att tillgodose sina medlemmars enskilda intressen, exempelvis fastighetsägarintressen, exploateringsintressen eller ekonomiska eller politiska intressen, kommer inte i fråga för talerätt enligt den nu aktuella bestämmelsen även om en sådan organisation också har till ändamål att främja natur- och miljöskydd.

Som konstateras i propositionen är syftet med detta lagstiftningsärende i första hand att göra de anpassningar av det svenska regelverket som är nödvändiga med anledning av EU-domstolens dom, men därutöver kan det finnas anledning att göra ytterligare överväganden om miljöorganisationers talerätt i syfte att förbättra genomförandet av Århuskonventionen. Det förslag till ett EU-direktiv om tillgång till rättslig prövning som presenterades 2003 har ännu inte lett till någon slutlig unionsrättsakt, och några förhandlingar i fråga om direktivet har inte bedrivits på lång tid. Frågan om direktivet är dock inte avslutad. Regeringen avser att noga följa utvecklingen på området, inte minst tillämpningen av den nu föreslagna förändringen av talerättsregeln, och återkomma i frågan om miljöorganisationers talerätt.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motionerna MJ10 (v) yrkande 2 och MJ11 (mp) yrkande 9.

Övriga följdändringar med anledning av förslagen om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och miljöorganisationers talerätt

Propositionen

I flera lagar ändras hänvisningarna till de föreslagna bestämmelserna i miljöbalken.

Utskottets ställningstagande

Regler om miljökvalitetsnormer finns i miljöbalken, medan ett antal lagar vid sidan om balken hänvisar till balken. De ändringar i miljöbalken som nu föreslås innebär att hänvisningarna till miljöbalken i ett antal lagar behöver justeras. Med utgångspunkt i de hänvisningar som finns i dag omfattar justeringen de följdändringar som är nödvändiga för att hänvisningar med samma omfattning som i dag ska gälla även enligt de förslag som nu lämnas. Det gäller hänvisningar till den nya bestämmelsen i 2 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken, som ersätter 16 kap. 5 § miljöbalken. Den nya terminologin att miljökvalitetsnormer ska ”följas” i stället för att ”uppfyllas” medför att justeringar behöver göras i vissa andra lagar.

I ett avseende innebär förslaget dock att miljöbalkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer kommer att få en utvidgad tillämpning. Det gäller lagen om vissa torvfyndigheter. Förslaget innebär att den modifierade stoppregel som föreslås i 2 kap. 7 § tredje stycket miljöbalken blir tillämplig även vid undersökningskoncession. En sådan förändring är rimlig men har samtidigt en begränsad effekt i den utsträckning undersökningskoncessioner är av försumbar betydelse för möjligheterna att följa en gränsvärdesnorm.

Med anledning av den föreslagna ändringen i 16 kap. 13 § miljöbalken behöver följdändringar göras i de bestämmelser i andra författningar som hänvisar till miljöbalkens bestämmelse. I väglagen (1971:948), lagen (1995:1649) om byggande av järnväg, lagen (1983:293) om inrättande, utvidgning och avlysning av allmän farled och allmän hamn, luftfartslagen (2010:000), minerallagen (1991:45), lagen (1998:811) om införande av miljöbalken samt plan- och bygglagen (1987:10) finns sådana hänvisningar som nu behöver justeras på grund av ändringen i miljöbalken.

Regeringens förslag till lag om ändring i väglagen (1971:948) och förslag till lag om ändring i lagen (1995:1649) om byggande av järnväg beaktar inte ändringar i bestämmelserna som har trätt i kraft den 1 april 2010 med anledning av riksdagsbehandlingen av proposition 2009/10:59 En ny myndighetsstruktur på transportområdet (bet. 2009/10:TU9, rskr. 2009/10:183). Utskottet föreslår därför att förslagen justeras i överensstämmelse med gällande lydelse.

Utskottet tillstyrker regeringens förslag i övrigt.

Tre av propositionens lagförslag har brutits ut ur ärendet för lagteknisk samordning med andra lagförslag. I propositionen lämnas ett förslag till lag om ändring i 5 b § lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet. Detta lagrum är också föremål för ändringsförslag i proposition 2009/10:172 Kärnkraften – förutsättningar för generationsskifte som behandlas av näringsutskottet i betänkande 2009/10:MJU26 och som riksdagen ska besluta om senare i vår. Ändringen innebär att en hänvisning till 16 kap. 5 § miljöbalken ska utgå. Utskottet tillstyrker förslaget och har beslutat att överlämna ändringsförslaget till näringsutskottet för lagteknisk samordning (prot. 2009/10:31).

I propositionen lämnas även ett förslag till lag (2010:000) om ändring i 17 § skogsvårdslagen (1979:429). Detta lagrum är också föremål för ändringsförslag i proposition 2009/10:201 Gränser i skog som behandlas av miljö- och jordbruksutskottet i betänkande 2009/10:MJU28 Gränser i skog. Utskottet har beslutat att behandla båda ändringsförslagen i betänkande 2009/10:MJU28 Gränser i skog (prot. 2009/10:31).

Slutligen lämnas ett förslag om ändring i förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:000) som riksdagen ska besluta om senare i vår. De föreslagna ändringarna avser följdändringar med anledning av ändringen i 16 kap. 13 § miljöbalken. Utskottet tillstyrker regeringens förslag. För lagteknisk samordning har utskottet överlämnat detta lagförslag till civilutskottet som behandlar proposition 2009/10:170 En enklare plan- och bygglag i betänkande 2009/10:CU25 senare i vår (prot. 2009/10:31).

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken såvitt avser 5 kap. 3 §. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:MJ11 yrkandena 1 och 3 i denna del och avslår proposition 2009/10:184 punkt 1 i denna del.

Ställningstagande

Regeringen föreslår att 5 kap. 3 § miljöbalken ändras. I stället för att det, som nu, står att myndigheter och kommuner ska säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls, ska det stå att dessa ska ansvara för att de följs. Skillnaden kan vara betydelsefull. Regeringen har inte preciserat vari ansvaret består och har inte gjort klart om dess förslag avses få materiell verkan, t.ex. vid domstolsprövning av ärenden. Det behövs ett klargörande från regeringen eller i samband med utskottsbehandlingen. Regeringens argumentation tyder på att avsikten är att minska miljökvalitetsnormernas betydelse vid prövning av enskilda verksamheter och åtgärder. En konsekvens av regeringens förslag är att myndigheters och kommuners incitament att reducera utsläppen eller annan miljöbelastning minskar. Sammantaget innebär regeringens ändring av 5 kap. 3 § miljöbalken att reglerna luckras upp och görs mindre tydliga. Vi avvisar regeringens förslag.

Regeringen föreslår också att uttryckssättet att ”följa” miljökvalitetsnormer används i stället för att ”uppfylla”, som står i nuvarande lagtext, eller att ”klara”, som Miljöbalkskommittén föreslog. Skillnaden kan tyckas liten, men den har betydelse. Regeringens förslag ger uttryck för en passiv hållning till miljökvalitetsnormer. I stället för att aktivt agera för att klara eller uppfylla normerna räcker det att myndigheterna följer dem i sitt beslutsfattande. Vi anser att det bör stå i lagen att normerna ska uppfyllas eller klaras samt att myndigheter och kommuner får de styrmedel som behövs för att normerna ska klaras. Regeringens förslag bör avslås.

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till

a) lag om ändring i miljöbalken såvitt avser 5 kap. 4 och 9 §§, 6 kap. 7 och 21 §§, 7 kap. 19 §, 16 kap. 8 § och 24 kap. 5 § med den ändringen att ordet "följa" i olika böjningsformer ska bytas ut mot "uppfylla" i motsvarande form,

b) lag om ändring i lagen (1966:314) om kontinentalsockeln såvitt avser 4 a § med den ändringen att ordet "följs" ska bytas ut mot "uppfylls",

c) lag om ändring i lagen (1978:160) om vissa rörledningar såvitt avser 7 § med den ändringen att ordet "följs" ska bytas ut mot "uppfylls",

d) lag om ändring i lagen (1985:620) om vissa torvfyndigheter såvitt avser 14 § med den ändringen att ordet "följs" ska bytas ut mot "uppfylls",

e) lag om ändring i strålskyddslagen (1988:220) såvitt avser 22 a § med den ändringen att ordet "följs" ska bytas ut mot "uppfylls",

f) lag om ändring i lagen (1992:1140) om Sveriges ekonomiska zon såvitt avser 5 a § med den ändringen att ordet "följs" ska bytas ut mot "uppfylls",

g) lag om ändring i luftfartslagen (2010:000) såvitt avser 6 kap. 6 § med den ändringen att ordet "följs" ska bytas ut mot "uppfylls".

Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:MJ11 yrkande 3 i denna del och bifaller delvis proposition 2009/10:184 punkterna 1, 2, 4, 7, alla i denna del, 9, 11 och 16, de båda senare i denna del.

Ställningstagande

Regeringen föreslår att uttryckssättet att ”följa” miljökvalitetsnormer används i stället för att ”uppfylla”, som står i nuvarande lagtext, eller att ”klara”, som Miljöbalkskommittén föreslog. Skillnaden kan tyckas liten, men den har betydelse. Regeringens förslag ger uttryck för en passiv hållning till miljökvalitetsnormer. I stället för att aktivt agera för att klara eller uppfylla normerna räcker det att myndigheterna följer dem i sitt beslutsfattande. Vi anser att det bör stå i lagen att normerna ska uppfyllas eller klaras samt att myndigheter och kommuner får de styrmedel som behövs för att normerna ska klaras. Regeringens förslag bör avslås.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen avslår regeringens förslag till lag om ändring av miljöbalken såvitt avser 2 kap. 7 § och 16 kap. 5 § och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2009/10:MJ10 yrkande 1 och 2009/10:MJ11 yrkandena 2, 3 i denna del och 4 samt avslår proposition 2009/10:184 punkt 1 i denna del.

Ställningstagande

Regeringens förslag innebär negativa konsekvenser för miljöpåverkan från vattenverksamhet. I EU:s ramdirektiv för vatten är en viktig princip att inget vatten får försämras. Direktivet är bindande, och medlemsländerna är ålagda att införa det i nationell rätt. Regeringens förslag strider således mot EU:s bindande vattendirektiv.

Vi föreslår en ny lydelse enligt följande: ”Trots första stycket ska de krav ställas som behövs för att följa en miljökvalitetsnorm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 och 4. […] Vid prövning av tillåtlighet, tillstånd, godkännande eller dispens för en verksamhet eller åtgärd som ger en ökad förorening eller störning, och kan antas på ett inte obetydligt sätt bidra till att en miljökvalitetsnorm som avses i 5 kap. 2 § första stycket 1 och 4 inte följs, får verksamheten eller åtgärden vid avvägningen enligt första och andra styckena tillåtas om den […].”

Tredje stycket 1 innebär att en ny verksamhet kan tillåtas även om den ytterligare belastar en norm som redan överskrids om det är förenligt med ett åtgärdsprogram. Detta öppnar för att miljö- eller hälsosituationen försämras och normuppfyllelsen förvärras. Tredje stycket innebär att även om en gränsvärdesnorm inte uppfylls kan en ytterligare belastning tillåtas, även om den förvärrar situationen och inte är förenlig med ett åtgärdsprogram. Villkoret i detta fall är enbart att försämringen anses vara obetydlig. Det finns inget hinder mot att flera trafikalstrande verksamheter tillåts, så länge som den marginella ökningen av var och en kan anses vara försumbar. Detta minskar incitamenten för kommuner och myndigheter att agera förebyggande för att miljökvalitetsnormer ska klaras.

Regeringen framhåller att det kan finnas ett samhällsintresse av att ett projekt kommer till stånd trots att det innebär ökade föroreningar eller störningar av det slag som en gränsvärdesnorm reglerar. Stoppregeln ger ett kraftigt incitament till myndigheterna och särskilt kommunerna att se till att miljökvalitetsnormerna uppfylls för att möjliggöra nya, önskade verksamheter.

Sammantaget anser vi att regeringens förslag till ny utformning av 2 kap. 7 § för att ersätta 16 kap. 5 § bör avslås, och regeringen bör återkomma till riksdagen med ett förslag som inte belastas med de problem som beskrivits ovan och som inte minskar trycket på kommuner och myndigheter att se till att gränsvärdena klaras. Detta bör ges regeringen till känna.

Regeringen föreslår att uttryckssättet att ”följa” miljökvalitetsnormer används i stället för att ”uppfylla”, som står i nuvarande lagtext, eller att ”klara”, som Miljöbalkskommittén föreslog. Skillnaden kan tyckas liten, men den har betydelse. Regeringens förslag ger uttryck för en passiv hållning till miljökvalitetsnormer. I stället för att aktivt agera för att klara eller uppfylla normerna räcker det att myndigheterna följer dem i sitt beslutsfattande. Vi anser att det bör stå i lagen att normerna ska uppfyllas eller klaras samt att myndigheter och kommuner får de styrmedel som behövs för att normerna ska klaras. Regeringens förslag bör avslås.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:MJ11 yrkande 5.

Ställningstagande

Vi anser att regeringen, myndigheter eller kommuner ska få meddela generella föreskrifter för insatser mot diffusa utsläpp. Det kan vara föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått som behövs för att klara en miljökvalitetsnorm. Föreskrifterna ska ha stöd i ett åtgärdsprogram.

Regeringen föreslår inga andra styrmedel för att normerna ska uppfyllas eller klaras. Regeringen nöjer sig med att konstatera att kommunerna och myndigheterna har ansvaret.

Vi anser att regeringen bör återkomma till riksdagen med förslag till de styrmedel som behövs för att miljökvalitetsnormerna ska klaras inom utsatt tid, t.ex. föreskriftsrätt. Detta bör ges regeringen till känna.

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till ändring av miljöbalken såvitt avser 5 kap. 6 § med den ändringen att ordet "följa" i olika böjningsformer ska bytas ut mot "uppfylla" i motsvarande form och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2009/10:MJ11 yrkandena 3 i denna del och 6–8 samt bifaller delvis proposition 2009/10:184 punkt 1 i denna del.

Ställningstagande

Regeringen föreslår ett antal preciseringar när det gäller åtgärdsprogrammen. Preciseringarna finns i 5 kap. 6 § miljöbalken. Dessa är bra i sig, men de är otillräckliga. Erfarenheter från Stockholms åtgärdsprogram för luftkvaliteten visar att det av åtgärdsprogrammet klart måste framgå vilken instans som har tillsynsansvar för olika moment i programmet. Det behöver också utpekas vem som har det övergripande ansvaret för att åtgärdsprogrammet följs upp. Kraven på åtgärdsprogram i 5 kap. 6 § miljöbalken bör kompletteras med dessa uppgifter.

En komplikation är att innehållet i föreskrifter som utfärdas under åtgärdsprogrammet blir viktigt för måluppfyllelsen. Föreskrifterna finns emellertid inte förrän åtgärdsprogrammet har fastställts. Därför bör en översyn av åtgärdsprogrammet med avseende på måluppfyllelsen göras när eventuella föreskrifter fastställts.

Regeringens förslag har förutsättningar att fungera endast om de myndigheter och kommuner som ska vidta olika typer av åtgärder i enlighet med programmet har skyldigheter att vidta dessa åtgärder fullt ut även i sin tillämpning av andra lagar än miljöbalken. Det är inte helt tydligt att de myndigheter och kommuner som omfattas av ett åtgärdsprogram har skyldighet att genomföra de åtgärder som programmet omfattar. Sanktionsmöjligheter krävs om utpekade aktörer inte vidtar de åtgärder som ankommer på dem. På andra rättsområden har det visat sig att kommuner inte alltid gör vad de är skyldiga att göra enligt lagstiftningen. Inom t.ex. socialrätten finns därför möjlighet att utdöma vite mot kommuner i sådana situationer. Ett annat alternativ som bör övervägas är möjligheten till en miljösanktionsavgift när ett åtgärdsprogram inte följs.

Detta bör ges regeringen till känna.

Regeringen föreslår att uttryckssättet att ”följa” miljökvalitetsnormer används i stället för att ”uppfylla”, som står i nuvarande lagtext, eller att ”klara”, som Miljöbalkskommittén föreslog. Skillnaden kan tyckas liten, men den har betydelse. Regeringens förslag ger uttryck för en passiv hållning till miljökvalitetsnormer. I stället för att aktivt agera för att klara eller uppfylla normerna räcker det att myndigheterna följer dem i sitt beslutsfattande. Vi anser att det bör anges i lag att normerna ska uppfyllas eller klaras samt att myndigheter och kommuner får de styrmedel som behövs för att normerna ska klaras. Regeringens förslag bör avslås.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse:

Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i miljöbalken såvitt avser 16 kap. 13 § miljöbalken och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen proposition 2009/10:184 punkt 1 i denna del och motionerna 2009/10:MJ10 yrkande 2 och 2009/10:MJ11 yrkande 9.

Ställningstagande

Vi anser att den föreslagna förändringen inte är tillräckligt långtgående. Legitima miljöorganisationer utesluts fortfarande. Det finns organisationer med enbart ett fåtal medlemmar som sedan länge bedriver ett erkänt miljöarbete i Sverige. Det kan finnas legitima skäl för lokala grupper att skyndsamt organisera sig för att påverka ett aktuellt beslut som rör angelägna lokala intressen.

Kravet på att organisationen måste ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år innebär ett exkluderande som stämmer illa med Århuskonventionen och unionsrättens regler. Att föreningen ska ha varit verksam i Sverige riskerar att strida mot Århuskonventionens ickediskrimineringsprincip i artikel 3.9. Vi föreslår att det ges möjlighet till undantag i fråga om kravet på föreningens verksamhetstid, på liknande sätt som föreslås för medlemsantalet.

En viktig fråga är att talerätten bör utökas till att avse flera typer av beslut. Ett exempel är tillsynsbeslut. Miljöorganisationer bör även kunna få föra talan mot skogsavverkningar i skyddsvärda skogar och mot jakt på hotade arter. Miljöorganisationernas överklaganderätt bör även utökas i plan- och bygglagen samt inkludera möjlighet till granskningsyttranden och prövningsförfaranden. Ett annat exempel är att inte fatta beslut vid anmälan av en åtgärd som ska anmälas enligt t.ex. miljöbalken. Det kan också finnas anledning för miljörörelser att kunna agera när en myndighet inte fullgör sina åtaganden på miljöområdet, t.ex. om en myndighet eller kommun inte fullgör sina skyldigheter enligt ett åtgärdsprogram för miljökvalitetsnormer. Det har också föreslagits att miljörörelser ska få talerätt i frågor som rör intrång i nationalstadsparker och vissa frågor som rör bygglov. Frågan har också väckts om en möjlighet att föra talan mot länsstyrelsens beslut enligt 12 kap. plan- och bygglagen vid prövning av kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelse, om beslutet kan befaras innebära att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses.

Regeringen bör skyndsamt genomföra en bredare översyn av miljöorganisationernas talerätt och återkomma till riksdagen med förslag till lämpliga lagändringar.

Detta bör ges regeringen till känna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2009/10:184 Åtgärdsprogram och tillämpningen av miljökvalitetsnormer:

Följande lagförslag behandlas i sin helhet i andra sammanhang:

lagförslag 6 – förslag till lag om ändring i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet,

lagförslag 17 – förslag till lag om ändring i lagen (2010:000) om ändring i skogsvårdslagen (1979:429) och

lagförslag 18 – förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:000).

Följdmotionerna

2009/10:MJ10 av Wiwi-Anne Johansson m.fl. (v):

2009/10:MJ11 av Tina Ehn m.fl. (mp):

Bilaga 2

Regeringens lagförslag