GW01MJU13: Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden m.m.

Sammanfattning

I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden, två följdmotioner med 12 yrkanden och 30 motionsyrkanden från allmänna motionstiden 2008.

I propositionen föreslås ändringar i miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10) samt vissa följdändringar i andra lagar. Förslagen har inriktningen att utveckla ett ändamålsenligt strandskydd som beaktar behovet av utveckling i hela Sverige, särskilt i många landsbygder, samtidigt som ett långsiktigt skydd av strändernas natur- och friluftsvärden inte äventyras. Förslagen innebär en ökad samordning av miljöbalken och plan- och bygglagen.

Med utgångspunkt från ett fortsatt generellt strandskydd i hela landet föreslås att kommunerna får ansvaret för att i översiktsplanen redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, inom vilka vissa lättnader i strandskyddet avses att gälla. Redovisningen ska vara vägledande vid prövningar av upphävande- och dispensfrågor. Det föreslås flera förtydliganden i miljöbalken i syfte att uppnå en mer enhetlig rättstillämpning.

Förslagen syftar till att öka det lokala och regionala inflytandet över strandskyddet. Kommunerna föreslås få huvudansvaret för att pröva frågor om upphävande av och dispens från strandskyddet. Länsstyrelsen ska bevaka strandskyddets intressen vid kommunal planläggning och överpröva kommunala beslut om upphävanden och dispenser.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2009, utom vissa av bestämmelserna om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som föreslås träda i kraft den 1 februari 2010.

Utskottet ställer sig bakom de bedömningar som regeringen gjort i propositionen och föreslår att riksdagen antar regeringens lagförslag samt avslår motionsyrkandena. I betänkandet finns 13 reservationer.

Utskottets förslag till riksdagsbeslut

Reservation 1 (s, v, mp)

Reservation 2 (s, v, mp)

Reservation 3 (s, v, mp)

Reservation 4 (s, v, mp)

Reservation 5 (s, v, mp)

Reservation 6 (s, v, mp)

Reservation 7 (s, v, mp)

Reservation 8 (s, v, mp)

Reservation 9 (mp)

Reservation 10 (s, v)

Reservation 11 (mp)

Reservation 12 (v)

Reservation 13 (mp)

Stockholm den 16 april 2009

På miljö- och jordbruksutskottets vägnar

Anders Ygeman

Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Anders Ygeman (s), Claes Västerteg (c), Ola Sundell (m), Jeppe Johnsson (m), Carina Ohlsson (s), Bengt-Anders Johansson (m), Bo Bernhardsson (s), Anita Brodén (fp), Ann-Kristine Johansson (s), Sofia Arkelsten (m), Jan-Olof Larsson (s), Irene Oskarsson (kd), Rune Wikström (m), Wiwi-Anne Johansson (v), Tina Ehn (mp), Aleksander Gabelic (s) och Eva Selin Lindgren (c).

Redogörelse för ärendet

Ärendet och dess beredning

I detta betänkande behandlar utskottet regeringens proposition 2008/09:116 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden, två följdmotioner med 12 yrkanden, 15 motionsyrkanden om strandskydd från allmänna motionstiden 2008 samt 15 motionsyrkanden om biologisk mångfald m.m. från allmänna motionstiden 2008. Motionsförslagen och regeringens förslag till riksdagsbeslut återfinns i bilaga 1. Regeringens lagförslag återfinns i bilaga 2.

Utskottet har i detta ärende uppvaktats av representanter för Naturskyddsföreningen, Svenska Turistföreningen och Världsnaturfonden. Bostadsrättsföreningen Maltesholm har kommit in med en skrivelse i ärendet.

Bakgrund

Regeringen gav i april 2001 Naturvårdsverket i uppdrag att kartlägga tillämpningen av strandskyddet och att utreda förutsättningarna för och bedöma konsekvenserna av såväl eventuella skärpningar som lättnader i strandskyddet. Uppdraget redovisades i april 2002 i rapporten Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna (Naturvårdsverkets rapport 5185). Rapporten har remissbehandlats.

I september 2004 tillsattes en arbetsgrupp inom Miljödepartementet med uppgift att utifrån Naturvårdsverkets rapport och remissinstansernas synpunkter ta fram ett förslag till ändrade strandskyddsbestämmelser. Gruppens arbete resulterade i promemorian Ett förnyat strandskydd (Ds 2005:23). Promemorian har remissbehandlats.

Miljödepartementet presenterade i december 2005 en promemoria med ett reviderat förslag om ett differentierat strandskydd. Promemorian har remissbehandlats.

Efter regeringsskiftet 2006 återupptogs arbetet med ändrade strandskyddsregler i en arbetsgrupp inom Miljödepartementet. Det resulterade i promemorian Stranden – en värdefull miljö (Ds 2008:21). Promemorian har remissbehandlats.

I december 2008 utarbetades i Regeringskansliet (Miljödepartementet och Justitiedepartementet) promemorian Vissa ändringar i fastighetsbildningslagen (1970:988), ledningsrättslagen (1973:1144) och anläggningslagen (1973:1149) med anledning av förslaget om ändringar i bestämmelserna om strandskydd. Promemorian har remissbehandlats.

Förslagen har granskats av Lagrådet. Regeringens förslag har i några avseenden en annan språklig utformning än vad Lagrådet har föreslagit. I övrigt har förslaget justerats i enlighet med Lagrådets synpunkter.

Historik

Sveriges stränder är en värdefull naturtillgång med omfattande biologisk mångfald och en källa till naturupplevelser. Strandskydd och allemansrätt gör vårt land unikt i ett internationellt perspektiv. Redan på 1940-talet infördes i dåvarande byggnadslagen (1947:385) bestämmelser som gav länsstyrelsen möjlighet att förbjuda bebyggelse inom ett område utanför stads- och byggnadsplan, om området behövde skyddas på grund av bl.a. naturskönhet, växtlighet eller andra särskilda naturförhållanden. Bakgrunden till detta var en insikt om att tillgängligheten till stränderna på sina håll höll på att försvinna på grund av den alltmer omfattande strandnära byggnationen, särskilt i tätorternas närhet. År 1950 tillkom en provisorisk strandlag (1950:639), som följdes av 1952 års strandlag (1952:382). Denna ersattes av naturvårdslagen (1964:822).

Fram till 1975 innebar reglerna att länsstyrelsen utsåg områden där strandskydd skulle gälla i syfte att trygga tillgången till platser för bad och friluftsliv åt allmänheten. Inom sådana områden gällde tillståndsplikt för vissa åtgärder. Lagstiftningen visade sig emellertid vara otillräcklig för att hejda den omfattande expansionen av framför allt fritidshusbebyggelse under 1960-talet och början av 1970-talet. Detta byggande bidrog till att strandskyddet skärptes 1975 genom ändringar i naturvårdslagen (prop. 1974:166). Det infördes ett generellt förbud mot att bebygga stränderna vid både kusterna och i inlandet, kopplat till en möjlighet att ansöka om dispens från förbudet.

Genom en ändring i naturvårdslagen 1994 utvidgades strandskyddets syfte till att också ge skydd för växt- och djurlivet (prop. 1993/94:229).

Propositionens huvudsakliga innehåll

I propositionen föreslås ändringar i miljöbalken, lagen (1998:811) om införande av miljöbalken och plan- och bygglagen (1987:10) samt vissa följdändringar i bl.a. fastighetsbildningslagen (1970:988). Förslagen har inriktningen att utveckla ett ändamålsenligt strandskydd som beaktar behovet av utveckling i hela Sverige, särskilt i många landsbygder, samtidigt som ett långsiktigt skydd av strändernas natur- och friluftsvärden inte äventyras. Förslagen innebär en ökad samordning av miljöbalken och plan- och bygglagen.

Med utgångspunkt från ett fortsatt generellt strandskydd i hela landet föreslås att kommunerna får ansvaret för att i översiktsplanen redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, inom vilka vissa lättnader i strandskyddet avses att gälla. Redovisningen ska vara vägledande vid prövningar av upphävande- och dispensfrågor.

Det föreslås flera förtydliganden i miljöbalken i syfte att uppnå en mer enhetlig rättstillämpning. Dessa avser bl.a. strandskyddets syften, förutsättningarna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet och bibehållande av en fri passage för allmänheten närmast strandlinjen.

Förslagen syftar till att öka det lokala och regionala inflytandet över strandskyddet. Kommunerna föreslås få huvudansvaret för att pröva frågor om upphävande av och dispens från strandskyddet. Samtidigt föreslås att länsstyrelsens roll stärks genom nya bestämmelser om att länsstyrelsen ska bevaka strandskyddets intressen vid kommunal planläggning och överpröva kommunala beslut om upphävanden och dispenser.

Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 juli 2009, utom vissa av bestämmelserna om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som föreslås träda i kraft den 1 februari 2010.

Utskottets överväganden

Strandskyddet

Propositionen

Strandskyddets syften

Strandskyddet ska enligt propositionen syfta till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten.

Strandskyddets omfattning

Regeringen föreslår att länsstyrelsen i det enskilda fallet får besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst 300 m från strandlinjen, om det behövs för att säkerställa något av strandskyddets syften. Strandskydd gäller efter den 31 december 2014 inom ett utvidgat strandskyddsområde endast om utvidgningen har beslutats med stöd av den nya bestämmelsen.

Förbuden

Regeringens förslag innebär att inom ett strandskyddsområde får inte

–     nya byggnader uppföras

–     byggnader eller byggnaders användning ändras eller andra anläggningar eller anordningar utföras, om det hindrar eller avhåller allmänheten från att beträda ett område där den annars skulle ha fått färdas fritt

–     grävningsarbeten eller andra förberedelsearbeten utföras för byggnader, anläggningar eller anordningar som avses i 1 och 2

–     åtgärder vidtas som väsentligen förändrar livsvillkoren för djur eller växtarter.

Generella undantag från förbuden

Förbuden inom ett strandskyddsområde gäller inte

–     byggnader, anläggningar, anordningar och åtgärder som inte avser att tillgodose bostadsändamål, om de behövs för jordbruket, fisket, skogsbruket eller renskötseln och de för sin funktion måste finnas eller vidtas inom strandskyddsområdet

–     verksamheter och åtgärder som har tillåtits av regeringen enligt 17 kap. 1, 3 eller 4 § miljöbalken eller som omfattas av ett tillstånd enligt balken eller föreskrifter som har meddelats med stöd av balken

–     byggande av allmän väg enligt en fastställd arbetsplan enligt väglagen (1971:948)

–     byggande av järnväg enligt en fastställd järnvägsplan enligt lagen (1995:1649) om byggande av järnväg.

Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att förbuden inom ett strandskyddsområde inte ska gälla kompletteringsåtgärder till en huvudbyggnad som vidtas

–     inom 15 m från huvudbyggnaden men inte närmare strandlinjen än 25 m

–     inom en tomtplats som har angetts i ett beslut om dispens.

Inom ett strandskyddsområde får man efter den 31 december 2014 inte vidta kompletteringsåtgärder till en huvudbyggnad med stöd av undantag som har föreskrivits enligt äldre bestämmelser.

Motionen

Riksdagen bör enligt motion MJ5 (s) avslå propositionen. Strandskyddet är ett uttryck för allemansrätten. Flexiblare strandskyddsregler kan främja en regional utveckling och ge möjlighet till lättnader i områden som behöver det av regionalpolitiska skäl och som tål det utan att strandskyddets syften urholkas. De flexibla regler som föreslagits i propositionen kan dock inte hindra fortsatt privatisering av de få strandområden som finns kvar runt våra storstäder som är tillgängliga för allmänheten.

Utskottets ställningstagande

Utskottet konstaterar liksom regeringen att det finns brister i strandskyddsregleringen och dess tillämpning och att problemen kan delas in i tre kategorier, nämligen

–     brister i tillämpningen vid prövning och tillsyn

–     generella brister och oklarheter i regelverket som gör att en ändamålsenlig tillämpning

–     bristande legitimitet för regleringen, bl.a. för att samma regler gäller i hela landet oavsett hur mycket eller lite av de strandskyddade områdena som är tagna i anspråk.

Bristerna i tillämpningen bedöms enligt propositionen leda till att strandskyddet successivt urholkas, åtminstone i delar av landet. Bristerna medför att alltfler stränder tas i anspråk, särskilt i kustområden som är attraktiva för långt fler än dem som bosätter sig där. Det gäller inte enbart i närheten av storstäderna, utan längs i stort sett hela kusten. Bristerna består av bl.a. dispensbeslut som inte stämmer överens med gällande rätt, få överklaganden och en sporadisk tillsyn.

Till den andra kategorin hör bristen på tydliga riktlinjer för prövningen av frågor om upphävande av strandskydd vid planläggning.

Den bristande legitimiteten kan främst förklaras med att regelverket saknar tillräcklig flexibilitet. Det har sin grund i att en fråga om dispens bedöms lika strängt i kommuner med god tillgång till obebyggda stränder och ett lågt bebyggelsetryck som i kommuner med en hög grad av exploatering och ett högt bebyggelsetryck. Ett generellt strandskydd är inte anpassat till geografiska förutsättningar och varierande tillgång till stränder och bebyggelsetryck i olika delar av landet.

Strandskyddet är utformat som ett generellt områdesskydd och bestämmelserna gäller lika över hela landet. Det finns stora variationer i hur stor del av stränderna som är bebyggda. Trycket på ytterligare byggnation är stort i områden som redan har exploaterats i hög grad, framför allt längs kusterna i södra Sverige. Samtidigt är bebyggelsetrycket lågt och tillgången till orörda stränder ofta god i kommuner som har problem med avfolkning. På många håll i landet upplevs att reglerna om strandskydd inte är tillräckligt flexibla. Det finns ett behov av att utveckla ett mer ändamålsenligt strandskydd som beaktar behovet av utveckling i hela Sverige samtidigt som ett långsiktigt hållbart skydd av strändernas natur- och friluftsvärden inte äventyras.

Utskottet instämmer i att ett generellt strandskydd fortsatt bör gälla i hela landet. Reglerna bör dock göras mer flexibla genom ökade möjligheter att beakta de lokala förhållandena och förutsättningarna, framför allt i landsbygdsområden där tillgången till stränder är god och exploateringsgraden är låg. Ett utpekande av områden där lättnader i strandskyddet ska gälla förutsätter en bred inventering av vilka områden i en kommun som kan vara lämpliga för detta. Hänsyn behöver tas till enskilda och allmänna intressen av skilda slag. Ett differentierat strandskydd förutsätter att en avvägning görs mellan strandskyddsintresset och intresset av att använda en mindre del av stränderna för att stimulera utvecklingen i områden som är förhållandevis glest befolkade.

Kommunerna bör enligt utskottets bedömning ha goda förutsättningar att göra sådana avvägningar. Differentieringen av strandskyddet kan på ett naturligt sätt kopplas till kommunernas planering av användningen av mark- och vattenområden och utvecklingen av den byggda miljön.

Ett differentierat strandskydd bör inte utformas så att kommuner vars stränder redan har bebyggts i stor utsträckning är helt undantagna från reglerna om lättnader i strandskyddet. I de mest högexploaterade delarna av landet bör utgångspunkten vara att genom större följsamhet mot reglerna begränsa en ytterligare byggnation längs stränderna. I kustkommuner i södra Sverige bör det dock finnas utrymme för en viss differentiering av strandskyddet innanför den mest känsliga kuststräckan.

Som föreslås i propositionen finns det ett behov av att förtydliga och stärka gällande regler om strandskyddet. Ändringar i lagstiftningen bör tillsammans med andra åtgärder, bl.a. förbättrad vägledning och tillsyn, ge förutsättningar för en mer enhetlig och korrekt tillämpning av regelverket. Målet bör vara att begränsa ytterligare byggnation i områden som inte omfattas av de nya reglerna om lättnader i strandskyddet. Behovet av detta är särskilt stort i de delar av landet där stränderna redan har exploaterats i hög grad och det finns ett starkt tryck på ytterligare byggnation längs stränderna.

Förutsättningarna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet bör vidare tydliggöras. Det behövs även ändringar i fråga om bl.a. strandskyddets syften och bibehållande av en fri passage för allmänheten närmast strandlinjen.

I förarbetena till miljöbalkens regler om strandskyddet har betonats vikten av att reglerna tillämpas restriktivt. För att uppnå en restriktiv tillämpning behövs enligt utskottets uppfattning både en förbättrad lagstiftning och andra åtgärder som är riktade mot kommuner och länsstyrelser. Med ett ökat kommunalt inflytande över strandskyddet följer ett ökat ansvar att se till att reglerna tillämpas på ett korrekt sätt.

Kommunerna beslutar redan i dag i stor utsträckning om dispens från strandskyddet, efter delegation från länsstyrelsen. Utskottet anser liksom regeringen att utgångspunkten bör vara att kommunerna, med vissa undantag, beslutar i dispensfrågor. Det stämmer väl överens med bl.a. kommunernas ansvar för planeringen av markanvändningen inom kommunen. De förslag som syftar till att förbättra lagstiftningen bör tillsammans med andra åtgärder, bl.a. förbättrad vägledning och utbildningsinsatser, ge förutsättningar för kommunerna att tillämpa regelverket på ett enhetligt och korrekt sätt.

Det är angeläget att genom ändringar i reglerna om strandskydd bidra till en ökad samordning av miljöbalken och plan- och bygglagen. Att föra in delar av strandskyddsfrågorna i den kommunala planeringen bör leda till en effektivare prövning och ett snabbare genomförande av angelägna samhällsbyggnadsprojekt.

Utskottet anser mot den redovisade bakgrunden att vad som anförs i avslagsmotionen inte utgör skäl för att riksdagen ska avslå regeringens förslag. Utskottet avstyrker motionen.

Prövning av dispenser och upphävanden

Propositionen

Regeringen föreslår att länsstyrelsen i det enskilda fallet får ge dispens från strandskyddsförbuden om det finns särskilda skäl och dispensen avser byggande av en försvarsanläggning, allmän väg eller järnväg eller avser ett område som skyddas enligt andra bestämmelser i 7 kap. miljöbalken och skyddet har beslutats av någon annan än en kommun. I övriga fall får kommunen besluta om dispens.

Länsstyrelsen får i det enskilda fallet besluta att upphäva strandskyddet i ett område, om

–     det är uppenbart att området saknar betydelse för att tillgodose strandskyddets syften

–     området enligt plan- och bygglagen (1987:10) avses att omfattas av en detaljplan och behövs för byggande av en försvarsanläggning, allmän väg eller järnväg eller skyddas enligt andra bestämmelser i 7 kap. miljöbalken och skyddet har beslutats av någon annan än en kommun, om det finns särskilda skäl och intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset.

Kommunen får genom en bestämmelse i en detaljplan enligt plan- och bygglagen upphäva strandskyddet för ett område, om det finns särskilda skäl och intresset av att ta området i anspråk på det sätt som avses med planen väger tyngre än strandskyddsintresset. En sådan bestämmelse får inte avse sådana anläggningar, vägar eller områden som omfattas av länsstyrelsens beslutanderätt.

Motionerna

Enligt motion MJ6 (s, v, mp) yrkande 4 bör länsstyrelserna besluta i frågor om dispens från och upphävande av strandskydd i områden av riksintresse.

Kommunerna bör enligt motion MJ273 (m) få ökade möjligheter att påverka strandskyddet. Kommunerna har den bästa insikten i vilka områden som behöver skyddas och den mest detaljerade kunskapen om vilka avvägningar som behöver göras i varje enskilt fall. Även enligt motion MJ406 (m) är det positivt att besluten flyttas till kommunal nivå. På så sätt flyttas besluten närmare dem det berör.

Utskottets ställningstagande

Enligt gällande regler får länsstyrelsen ge dispens från de förbud som gäller inom ett strandskyddsområde, om det finns särskilda skäl. Med stöd av bemyndiganden har länsstyrelserna i stor utsträckning delegerat till kommunerna att besluta i frågor om dispens från strandskyddet.

Med rätten att besluta om strandskyddsdispenser följer ett ansvar för att reglerna tillämpas på ett korrekt sätt. I Naturvårdsverkets rapport från april 2002 (Kartläggning m.m. av strandskyddsbestämmelserna, rapport 5185) görs emellertid bedömningen att det finns betydande brister i prövningen av dispenser.

Utskottet anser liksom regeringen att även med beaktande av de tillämpningsproblem som har rapporterats finns det skäl att nu låta kommunerna få huvudansvaret för prövningen av strandskyddsdispenser. Ett sådant ansvar stämmer väl överens med kommunernas ansvar för planeringen av användningen av mark- och vattenområden inom kommunen. En nybyggnation eller tillbyggnad kan ibland komma till stånd endast om det också finns förutsättningar att ge dispens från strandskyddet. En dispensfråga har därför ofta en nära koppling till detaljplanering och bygglovsgivning. En kommunal prövning av dispensfrågan kan genom en ökad samordning med beslut enligt plan- och bygglagen och genom en gemensam instansordning för överklaganden av beslut enligt miljöbalken och plan- och bygglagen bidra till att angelägna samhällsbyggnadsåtgärder kan genomföras både enklare och snabbare än om dispensbesluten fattas av länsstyrelsen, utan att strandskyddets syften behöver äventyras. En annan fördel är att kommunen som regel har god kännedom om de lokala förhållanden som kan påverka bedömningen i en strandskyddsfråga.

Samtidigt som kommunerna får ett ökat ansvar för dispensprövningen behöver tillämpningen av strandskyddsbestämmelserna förbättras. Som anförs i propositionen är ett av förslagets syften att uppnå en bättre och mer enhetlig tillämpning av regelverket. Ett viktigt exempel på det avser preciseringen av vad man får beakta som särskilda skäl för att ge dispens från strandskyddet.

Det finns även en koppling till förslaget om en differentiering av strandskyddet genom att i översiktsplanen redovisa områden där vissa lättnader i strandskyddet ska gälla. En sådan redovisning kommer att kräva en relativt omfattande kartläggning av kommunens strandområden, som visar vilken betydelse olika områden har för strandskyddets syften.

Detta kommer enligt propositionen att kräva en hög kompetens i strandskyddsfrågor. Det är särskilt angeläget att kommunens kunskap i frågor som rör skyddet för djur- och växtlivet stärks. Länsstyrelsen får en viktig roll att bevaka hur kommunerna hanterar strandskyddet, att ge vägledning i bl.a. frågor som rör strandskyddets betydelse för djur- och växtlivet och att överpröva kommunala beslut i strandskyddsfrågor.

När det gäller frågor om upphävande av strandskyddet finns det ett behov av en ökad samordning i vissa frågor där prövningar aktualiseras enligt både miljöbalken och plan- och bygglagen. Flertalet kommuner har bred erfarenhet av att tillämpa reglerna om strandskydd och god kännedom om de lokala förhållanden som rör strandskyddet, och i propositionen föreslås en lagändring som innebär att kommunerna enligt huvudregeln ska besluta om dispens från strandskyddet. Sammantaget finns det skäl att ge kommunerna en möjlighet att upphäva strandskydd genom en bestämmelse i en detaljplan. Detta bör kombineras med en rätt för länsstyrelsen att pröva kommunens beslut. Förslaget innebär att kommunens planering av angelägna samhällsbyggnadsåtgärder kan effektiviseras i fall då strandskyddet behöver upphävas. Genom förslaget förenklas planprocessen, och separata prövningar enligt miljöbalken och plan- och bygglagen undviks.

Enligt utskottets mening finns det ingen motsättning mellan vad som nu anförts och den uppfattning som kommer till uttryck i motionerna MJ273 (m) och MJ406 (m). Motionerna bör lämnas utan vidare åtgärd i den mån de inte kan anses tillgodosedda med vad som anförts.

När det gäller förslaget i MJ6 (s, v, mp) yrkande 4 att länsstyrelsen ska ha kvar beslutanderätten inom områden av riksintresse konstaterar utskottet liksom regeringen att områden av riksintresse för naturvården och friluftslivet enligt 3 kap. 6 § och 4 kap. miljöbalken är omfattande, framför allt i Norrland. En förändring av det slaget skulle i praktiken innebära att kommunerna knappast får någon ökad beslutanderätt. Man skulle med andra ord inte uppnå de fördelar med förslaget som angetts i det föregående. Utskottet avstyrker motionsyrkandet.

Grunderna för dispenser och upphävanden

Propositionen

Regeringen föreslår att som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet får man beakta endast om det område som upphävandet eller dispensen avser

–     redan har tagits i anspråk på ett sätt som gör att det saknar betydelse för strandskyddets syften

–     genom en väg, järnväg, bebyggelse, verksamhet eller annan exploatering är väl avskilt från området närmast strandlinjen

–     behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området

–     behövs för att utvidga en pågående verksamhet och utvidgningen inte kan genomföras utanför området

–     behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området

–     behöver tas i anspråk för att tillgodose ett annat mycket angeläget intresse.

Motionerna

Enlig motion MJ6 (s, v, mp) yrkande 2 bör enkla och tydliga skärpningar i miljöbalken (1998:808) och plan- och bygglagen (1987:10) balansera de föreslagna lättnaderna. För att komma till rätta med de tillämpningssvårigheter i hårt exploaterade områden som finns nu bör 7 kap. miljöbalken skärpas. Enligt motionens yrkande 3 bör en generellt utformad ny bestämmelse införas som anger att synnerliga skäl ska krävas för upphävande och dispens. Synnerliga skäl ska ha företräde framför regeln om landsbygdsutveckling och krävas för områden av riksintresse och områden som omfattas av annat naturskydd enligt miljöbalkens 7 kap.

Om fler tillåts bygga och bo alltför nära stranden finns det enligt motion MJ463 (m) risk att allmänhetens tillträde till Mälarens och Stockholms stränder begränsas.

Enligt motion Fö289 (mp) yrkande 19 bör det vara mindre lätt att få dispens från strandskyddet.

Utskottets ställningstagande

Strandskyddet är ett allmänt intresse som är så starkt att utgångspunkten är att strandskyddet i normalfallet har företräde framför andra allmänna eller enskilda intressen. Det finns dock en möjlighet att i det enskilda fallet besluta om undantag från de förbud mot att uppföra nya byggnader m.m. som gäller inom strandskyddsområden, om det finns särskilda skäl.

Regeringen har föreslagit att för ett differentierat strandskydd ska vissa särskilda regler gälla vid bedömningen av vad som är särskilda skäl för att besluta om undantag från strandskyddet. De särskilda grunderna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet kommer endast att gälla i vissa s.k. områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen.

När det gäller upphävanden och dispenser som inte kan medges med stöd av dessa särskilda grunder är utgångspunkten för regeringens proposition densamma som tidigare, dvs. möjligheten att besluta om undantag från strandskyddet ska tillämpas med stor restriktivitet (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 317 f.). Det finns inte heller skäl att beträffande upphävanden och dispenser enligt de vanliga grunderna göra någon annan bedömning än tidigare i fråga om utgångspunkten för den intresseprövning som ska ske enligt 7 kap. 25 § miljöbalken (jfr prop. 1997/98:45 del 1 s. 320–323).

Som anförs i propositionen har gällande regler om att det krävs särskilda skäl för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet visat sig vara otillräckliga för att begränsa påverkan på strandområden så som har varit avsikten med regleringen. Det är inte ovanligt att kommunala dispensbeslut antingen saknar uppgifter om vilka skäl som har motiverat en dispens eller innehåller skäl som inte motsvarar vad som har varit avsikten med regleringen.

För att uppnå en mer enhetlig och korrekt tillämpning bör reglerna ändras så att det i lagtexten preciseras vad man får beakta som särskilda skäl för att upphäva strandskyddet i samband med detaljplanläggning eller för att ge en dispens. Det bör framgå att de omständigheter som räknas upp inte i sig medför dispens, utan att det är fråga om omständigheter som får beaktas vid prövningen. En uppräkning av omständigheter i lagtext bedöms vara ett verktyg som är lätt att hantera och som ger prövningsmyndigheterna vägledning vid bedömningen i det enskilda fallet. Förslaget utgår från de omständigheter som enligt praxis ansetts kunna utgöra skäl för att ge dispens.

I likhet med regeringen konstaterar utskottet att utrymmet för att i övrigt besluta om undantag från strandskydd är litet och endast kan avse situationer som är mer eller mindre unika till sin karaktär.

Reglerna är inte avsedda att tillämpas på det sättet att det alltid ska anses finnas särskilda skäl om en av omständigheterna föreligger. En av omständigheterna är att man ska beakta om det område som ett upphävande eller en dispens avser behövs för en anläggning som för sin funktion måste ligga vid vattnet och behovet inte kan tillgodoses utanför området. Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl är det inte tillräckligt att konstatera att exempelvis en brygga för sin funktion måste ligga vid vattnet. Man ska också pröva om behovet av bryggan kan tillgodoses utanför området, t.ex. genom att det finns eller planeras en gemensam brygganläggning i närheten. Vidare ska man vid prövningen göra en avvägning mellan strandskyddsintresset och den enskildes intresse av att ta området i anspråk. Den enskildes intresse av att uppföra bryggan ska väga tyngre än områdets strandskyddsvärden, dvs. dess långsiktiga betydelse för allmänhetens friluftsliv och den biologiska mångfalden. Den restriktiva tillämpning som är avsedd med reglerna kan innebära att bryggans inverkan på strandskyddsvärdena kan vara så betydande att en ansökan om dispens bör avslås, även om de skäl som den enskilde anför är starka (jfr Högsta domstolens dom den 18 januari 2008, mål T 4786-05).

En annan omständighet avser situationer då det område som undantaget från strandskyddet avser behöver tas i anspråk för att tillgodose ett angeläget allmänt intresse som inte kan tillgodoses utanför området. I vissa situationer kan det vara rimligt att ge företräde åt ett sådant intresse även om strandskyddsintresset kan skadas mer än obetydligt. För att det ska vara fråga om ett angeläget allmänt intresse bör den planerade åtgärden långsiktigt ge fördelar för samhället. Det kan exempelvis vara fråga om att genomföra olika typer av infrastrukturprojekt, åtgärder som tillgodoser kommunens behov av tätortsutveckling, åtgärder för handikappanpassning eller åtgärder som betingas av naturvårdsintressen, andra miljöintressen eller kulturhistoriska intressen inom strandskyddsområdet. En förutsättning är att det kan visas att en annan lokalisering är omöjlig eller i vart fall orimlig för att tillgodose det angelägna allmänna intresset. Avvägningen mot områdets skyddsvärden kan i vissa fall innebära att det saknas förutsättningar för ett undantag trots att de angivna skälen finns (prop. 1997/98:45 del 2 s. 91).

Utskottet finner regeringens förslag väl avvägt och föreslår därmed att riksdagen avslår motionerna MJ6 (s, v, mp) yrkandena 2 och 3, MJ463 (m) och Fö289 (m) yrkande 19.

Redovisning i den kommunala översiktsplanen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

Propositionen

Regeringen föreslår att sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken ska framgå av kommunens översiktsplan enligt plan- och bygglagen (1987:10).

Motionerna

För att ändringar och tillägg av en befintlig översiktsplan ska ge förutsättningar för nyutbyggnad av stränderna bör det enligt motion MJ6 (s, v, mp) yrkande 1 krävas att planen är uppdaterad och beslutad i enlighet med gällande lagstiftning. Enligt motionens yrkande 6 bör högre krav ställas på beslutsunderlaget när områden för landsbygdsutveckling ska inrättas. Kartläggningen av kommunens strandområden bör redovisa naturvärden och friluftsaspekter och innehålla kartmaterial som gör det möjligt att bedöma tillgången på olika strandmiljöer. Vidare anförs att kommunen i ett ärende som rör strandskydd och landsbygdsutveckling bör redogöra för konsekvenserna för befintlig näringsverksamhet på landsbygden (yrkande 7).

Ett mer dynamiskt strandskydd bör enligt motion MJ322 (s) ge bättre förutsättningar för ett strandnära boende. Kommunerna bör enligt motion MJ339 (c) ha rätt att fatta beslut i strandskyddsfrågor och bör i dialog med sina medborgare få redovisa vilka områden som ska skyddas och vilka som kan nyttjas för bebyggelse också nära vatten. Det är enligt motion MJ362 (c) viktigt att arbetet fortsätter med att göra strandskyddet mer flexibelt utifrån regionala och lokala behov och förutsättningar. Sverige behöver enligt motion MJ401 (m) en ny lagstiftning som säkerställer strandskyddets syften samtidigt som den ger en bättre lokal och regional förankring och utvecklingsmöjligheter även för landsbygdsområden. Även i motion MJ411 (s) framhålls att kommunerna i glesbygd bör få möjligheter att tillgodogöra sig områden som nu omfattas av strandskyddsbestämmelserna. En översyn bör syfta till ett mer flexibelt regelverk som utgår från regionala och lokala prioriteringar.

Strandskyddet behöver enligt motion MJ209 (m) generellt minskas, och det behöver också tas bort inom de områden som kommunen beslutar att använda för ökad byggnation. Även enligt motion MJ249 (m) bör strandskyddet reformeras. Regeln bör vara att man tillåts bygga strandnära och undantaget att man inte får. I motion MJ318 (m) framhålls att strandskyddet bör avskaffas. Enligt motion MJ425 (m) bör det generella strandskyddet avskaffas och ersättas av en möjlighet för landets kommuner att peka ut de områden som kan vara av särskilt skyddsvärde.

Utskottets ställningstagande

Förslaget om ett differentierat strandskydd syftar enligt propositionen till att med utgångspunkt från ett fortsatt generellt strandskydd i hela landet bättre anpassa strandskyddet till de lokala förhållandena och förutsättningarna. Det bör vara möjligt att finna vissa områden inom vilka lättnader i strandskyddet kan komma i fråga på ett sådant sätt att det långsiktiga skyddet för stränderna består. Det gäller framför allt i de delar av landet där bebyggelsetrycket är lågt och tillgången till orörda stränder är god.

Kommunerna bör i översiktsplanen redovisa områden som enligt kriterier i miljöbalken är s.k. områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, inom vilka lättnader i strandskyddet gäller när man gör prövningar i det enskilda fallet. I översiktsplanen behandlas frågor om användningen av mark- och vattenområden utifrån ett långsiktigt perspektiv. Genom att låta översiktsplaneringen utgöra processen för att identifiera områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen kan frågan hanteras inom ramen för ett heltäckande beslutsunderlag som blir föremål för en bred och offentlig prövning. Översiktsplanen utarbetas på ett sätt som garanterar insyn och en demokratisk förankring hos medborgarna, berörda intressenter och myndigheter. Länsstyrelsen ansvarar för att ta till vara statens intressen. Genom att länsstyrelsen medverkar vid planeringen och avger ett granskningsyttrande kan kommunen få besked om länsstyrelsen som företrädare för staten delar kommunens bedömningar.

Redovisningen i översiktsplanen bör som anförs i propositionen göras efter en bred kartläggning och inventering av en kommuns strandområden och en samlad bedömning av vilka områden som bedöms vara lämpliga för att främja en utveckling av landsbygden genom lättnader i strandskyddet. Det är angeläget att kommunen tidigt involverar medborgarna, företag och andra intressenter, t.ex. friluftsorganisationer och andra ideella organisationer, i arbetet med att redovisa områden där vissa lättnader i strandskyddet kommer att gälla. Med hänsyn till att reglerna syftar till att främja utvecklingen av landsbygden bör också lokala utvecklingsgrupper delta i översiktsplaneringen och bidra med kunskap och erfarenheter i lokala utvecklingsfrågor. Utskottet föreslår att riksdagen avslår motion MJ6 (s, v, mp) yrkande 6.

Utskottet anser i likhet med regeringen att strandskyddet ska fortsätta att vara en generell skyddslagstiftning. I miljöbalken anges de förbud som gäller mot att uppföra nya byggnader och vidta andra åtgärder inom strandskyddsområden, liksom förutsättningarna för att besluta om undantag från förbuden. Förslaget om vissa lättnader i strandskyddet bör anpassas till dessa grundläggande regler. Utskottet föreslår därmed att riksdagen avslår motionerna MJ209 (m), MJ249 (m), MJ318 (m) och MJ425 (m).

Den föreslagna regleringen skapar ett nytt samband mellan miljöbalken och plan- och bygglagen. Redovisningen i översiktsplanen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen bör göras enligt kriterier som anges i en ny paragraf, 7 kap. 18 e § miljöbalken. Redovisningen bör vara vägledande vid prövningen i det enskilda fallet, dvs. vid bedömningen av om ett upphävande av eller en dispens från strandskyddet avser ett område som uppfyller dessa kriterier. Som regeringen anför är det först vid prövningen i det enskilda fallet som det på ett rättsligt bindande sätt, med vägledning av översiktsplanen, avgörs om den tänkta platsen för en åtgärd uppfyller kriterierna. Särskilt angivna grunder för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet bör gälla inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. På samma sätt som i dag bör det vid prövningen fortfarande göras en avvägning mellan strandskyddsintresset och den enskildes intresse av att ta marken eller vattenområdet i anspråk.

Att översiktsplanen inte är bindande för myndigheter och enskilda utan endast vägledande vid rättstillämpningen framgår av 1 kap. 3 § första stycket plan- och bygglagen.

Reglerna om ett differentierat strandskydd behöver utformas på ett sådant sätt att innehållet i översiktsplanen inte får karaktär av normgivning. I miljöbalken bör kriterierna för vad som är områden där särskilda bestämmelser gäller i fråga om upphävande av och dispens från strandskyddet anges. Det ska vara möjligt att i det enskilda fallet, t.ex. ett dispensärende, pröva om den sökta åtgärden ligger inom ett sådant område där lättnader i strandskyddet gäller. Avsikten är att utforma ett system som fungerar på väsentligen samma sätt som riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken, som enligt gällande regler ska anges i översiktsplanen. Redovisningen av riksintressen i översiktsplanen är vägledande vid kommande prövningar i enskilda ärenden, t.ex. tillståndsprövningar enligt miljöbalken. I det enskilda fallet ska det dock självständigt prövas om den aktuella platsen ingår i ett område som är av riksintresse enligt 3 och 4 kap. miljöbalken.

En redovisning i översiktsplanen bör vara vägledande vid bedömningen i det enskilda fallet av om den plats som berörs av en åtgärd ligger inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Det bör som regeringen föreslagit införas en bestämmelse i miljöbalken som gör detta tydligt.

Som anförs i propositionen bör det normalt inte finnas anledning att frångå den bedömning som kommunen har gjort genom redovisningen i översiktsplanen, särskilt om länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande inte anmärkt mot redovisningen. Reglerna bör utformas så att det kan vara möjligt att, även om det inte finns någon redovisning i översiktsplanen, i det enskilda fallet avgöra om den sökta åtgärden avser en plats som ligger inom ett sådant område där vissa lättnader i strandskyddet gäller. I en sådan situation är det inte rimligt att man ska behöva göra en samlad bedömning av vilka dessa områden är i hela kommunen.

I följande avsnitt redovisas de kriterier som ska gälla vid bedömningen av vad som är ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. För tillämpningen av kriterierna i det enskilda fallet kommer det att behövas ett underlag som visar om det aktuella området är lämpligt för åtgärder som främjar landsbygdsutvecklingen, vilken inverkan en tillämpning skulle få på strandskyddets syften och andra omständigheter som har betydelse för prövningen. Även om sökanden i ett ärende har ett ansvar för detta kommer kommunens bedömning att vara betydelsefull. För att kunna göra en tillräckligt omsorgsfull bedömning av frågan bör det i avsaknad av en redovisning i översiktsplanen finnas något slags policydokument som anger riktlinjer för vad som är områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Bedömningen i det enskilda fallet måste inte göras utifrån förutsättningarna i hela kommunen. Med väl utformade riktlinjer bör kriterierna kunna tillämpas utifrån förhållandena på den aktuella platsen och ett närområde av rimlig omfattning. Länsstyrelsen bör ha fått möjlighet att lämna synpunkter på det underlag som ligger till grund för bedömningen, och dess synpunkter bör beaktas vid prövningen.

Det anförda innebär enligt utskottets uppfattning att det inte finns någon motsättning mellan regeringens uppfattning och den uppfattning som kommer till uttryck i motionerna MJ322 (s), MJ339 (c), MJ362 (c), MJ401 (m) och MJ411 (s). Utskottet finner att motionsyrkandena i allt väsentligt tillgodosetts med vad som anförts och föreslår att riksdagen lämnar dem utan vidare åtgärd.

Som framhålls i propositionen kommer det i avsaknad av en slutförd översiktsplanering i vissa fall inte vara möjligt eller meningsfullt att tillämpa de nya reglerna om landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Ett ärende får då prövas med tillämpning av de regler som i övrigt anger förutsättningarna för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet.

Till följd av riksdagens beslut med anledning av regeringens proposition Ett första steg för en enklare plan- och bygglag (prop. 2006/07:122, bet. 2007/08:CU:3, rskr. 2007/08:54) har man gjort vissa förtydliganden när det gäller möjligheten att ändra innehållet i en översiktsplan. Det anges numera uttryckligen i lagtexten att en översiktsplan kan ändras för en viss del av kommunen eller genom ett tillägg för att tillgodose ett särskilt intresse. De redovisningskrav m.m. som ställs på en översiktsplan gäller också när översiktsplanen ändras. Vid en ändring ska sambanden med och konsekvenserna för översiktsplanen som helhet redovisas tillsammans med planförslaget under utställningstiden. Som föreslås i propositionen bör en redovisning i översiktsplanen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen kunna behandlas som ett tillägg till planen, under förutsättning att planen i övrigt är aktuell och att sambanden med och konsekvenserna för översiktsplanen som helhet redovisas. Detta torde i allt väsentligt tillgodose syftet med motion MJ6 (s, v, mp) yrkande 1. Utskottet föreslår att motionsyrkandet lämnas utan vidare åtgärd.

När det gäller de farhågor om konflikter med ett områdes näringsverksamhet som uttrycks i MJ6 (s, v, mp) yrkande 7 vill utskottet peka på att det behövs en miljöbedömning av översiktsplanen om den kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Inom ramen för miljöbedömningen ska kommunen upprätta en miljökonsekvensbeskrivning där den betydande miljöpåverkan som planens genomförande kan antas medföra identifieras, beskrivs och bedöms.

Redovisningen i översiktsplanen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen gör som regeringen anfört inte att planens genomförande alltid kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Hur stor miljöpåverkan planen har får bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Vid översiktsplaneringen vet kommunen sällan i detalj vilka byggnader, verksamheter eller åtgärder som kan komma att lokaliseras till de redovisade områdena och hur dessa kan komma att påverka miljön. När man överväger om det behövs en miljöbedömning bör man även beakta att byggnaders och åtgärders inverkan på strandskyddets syften kommer att bedömas i de enskilda ärendena om upphävande av och dispens från strandskyddet.

Som anförs i propositionen måste alltså översiktsplanens miljökonsekvenser prövas enligt gällande bestämmelser. Användningen av översiktsplanen innebär allmänt att kommunernas intentioner beträffande strandskydd blir en del av kommunens samlade miljö- och markanvändningsstrategi. Utskottet avstyrker med det anförda motionen i berörd del.

Kriterier för områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

Propositionen

Regeringen föreslår att med område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen ska avses ett område som

1.    är lämpligt för utvecklingen av landsbygden

2.    är av ett sådant slag och har en så begränsad omfattning att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt

3.    endast har en liten betydelse för att tillgodose strandskyddets syften

–     i eller i närheten av tätorter

–     i ett kust- eller kustskärgårdsområde från Forsmark till Veda vid Storfjärden i Ångermanland eller från Skataudden vid Näskefjärden till gränsen mot Finland

–     på Gotland

–     vid Vänern, Vättern, Mälaren, Siljan, Orsasjön, Skattungen, Oresjön eller Oreälven mellan Orsasjön och Skattungen, om det råder stor efterfrågan på mark för bebyggelse i området

4.    inte är ett kust- eller kustskärgårdsområde från gränsen mot Norge till Forsmark, utmed Ölands kust eller i Ångermanland från Veda vid Storfjärden till Skataudden vid Näskefjärden.

En översiktsplan enligt 4 kap. 1 § plan- och bygglagen (1987:10) ska ge vägledning vid bedömningen av om en plats ligger inom ett sådant område. Översiktsplanen är inte bindande för myndigheter och enskilda.

Motionerna

Enligt MJ6 (s, v, mp) yrkande 5 delvis bör definitionerna av landsbygd och utveckling preciseras. Begreppet utveckling bör tolkas som åtgärder som ger möjlighet till fler bestående arbetstillfällen.

Ett stärkt strandskydd bör enligt motion Fö289 (mp) yrkande 17 integreras i en samlad strategi för minskad sårbarhet inför kommande klimatförändringar. Ett stärkt strandskydd krävs både som skydd mot kommande klimatförändringar och för att säkra strandlinjerna från exploatering.

Utskottets ställningstagande

Landsbygdsutveckling

Det finns i dag inte en utan flera vedertagna definitioner av vad som menas med landsbygd. Som regeringen anfört bör det inte krävas att någon av de angivna definitionerna av landsbygd används vid redovisningen i den kommunala översiktsplanen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Vid behov bör man kunna välja någon av definitionerna som utgångspunkt för en bedömning av om ett visst område är ett sådant område där lättnader i strandskyddet får tillämpas i syfte att utveckla landsbygden.

Som anförs i propositionen finns det nackdelar med en definition i lagtexten. Även med en definition kan det vara svårt att bestämma var gränserna för landsbygden går eftersom det beror på bl.a. den närmare avgränsningen av ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. En definition riskerar att bli ett stelt verktyg som leder till oönskade effekter vid gränsdragningen av områdena. Utskottet instämmer i att det därför inte bör införas någon definition av landsbygd i lagtexten utan överlämnas till kommunerna att bedöma vilka områden som har sådan karaktär att de kan vara lämpliga för en utveckling av landsbygden. Länsstyrelsen kommer att ha en viktig roll vid bedömningen genom att ge råd och stöd till kommunerna och också genom att granska om kommunernas förslag stämmer överens med kriterierna för områden där lättnaderna i strandskyddet får tillämpas. Det kommer även att behövas ett vägledningsmaterial när det nya regelverket börjar tillämpas.

Det finns områden i och i närheten av landets större tätorter som inte kan komma i fråga för en landsbygdsutveckling enligt det föreslagna regelverket. I de delar av de tre storstadsområdena som karakteriseras av tätbebyggelse och i andra större tätortsområden, bl.a. länscentrum, där det inte finns god tillgång till orörda stränder bör det inte vara möjligt att redovisa områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Däremot bör det vara möjligt att i och i närheten av andra tätorter peka ut områden som bidrar till landsbygdsutveckling, såtillvida detta inte förhindrar att strandskyddets syften fortfarande tillgodoses långsiktigt.

Olika delar av landet har genom gleshet, småskalighet och särprägel sina specifika förutsättningar för utveckling av boende, företagande och arbetsmarknad. Landsbygdens nyckel till utveckling kan sägas ligga i ”de smarta kombinationernas möjligheter”, dvs. i en mångfald av verksamheter för individer, företag och bygd. För att detta ska kunna uppnås krävs en lagstiftning som med lokal och regional förankring förmår främja en långsiktigt hållbar utveckling ur såväl miljömässigt som socialt och ekonomiskt perspektiv. Det är mot denna bakgrund som det i syfte att främja utvecklingen av landsbygden föreslås regler som medger vissa lättnader i strandskyddet för åtgärder inom vissa områden.

Med åtgärder som främjar landsbygdsutvecklingen avses bl.a. sådana åtgärder som långsiktigt kan antas ge positiva sysselsättningseffekter och som kan bidra till att upprätthålla serviceunderlaget på landsbygden. Sådana situationer kan exempelvis uppstå i samband med att man etablerar en turistanläggning för en verksamhet där tillgång till stränder är en förutsättning eller åtminstone en avsevärd fördel. Det kan även tänkas handla om att bygga bostäder för permanent- och fritidsboende i syfte att upprätthålla ett ekonomiskt och personellt underlag för olika former av kommersiell och offentlig service. Utskottet avstyrker motion MJ6 (s, v, mp) yrkande 5 i denna del.

Risk för översvämning m.m.

Förslaget om ett differentierat strandskydd skapar möjligheter till en ökad nybyggnation längs stränderna inom vissa områden som ska redovisas i den kommunala översiktsplanen. Avsikten är att främja utvecklingen av landsbygden i de delar av landet där bebyggelsetrycket är lågt och stränderna inte har exploaterats i hög grad. Samtidigt föreslås i propositionen förtydliganden och skärpningar som syftar till att uppnå en mer enhetlig och korrekt tillämpning av strandskyddsreglerna. Det föreslås bl.a. en ny bestämmelse som innebär att man i normalfallet inte ska få uppföra bostadshus och andra byggnader i området närmast strandlinjen. Sammantaget innebär detta enligt utskottets uppfattning att strandskyddet även i fortsättningen kommer att begränsa möjligheterna att exploatera landets stränder.

Hur man ska hantera risken för olyckor, översvämningar och erosion vid lokalisering av bebyggelse prövas i första hand enligt plan- och bygglagen. Kommunens skyldighet att beakta riskfaktorer har förtydligats genom den lagändring som trätt i kraft till följd av att riksdagen antagit ett förslag i regeringens proposition Ett första steg för en enklare plan- och bygglag (prop. 2006/07:122, bet. 2007/08:CU3, rskr. 2007/08:54). Risken för olyckor, översvämning och erosion ska enligt 2 kap. 3 § plan- och bygglagen beaktas vid lokalisering av bebyggelse. Av länsstyrelsens granskningsyttrande över kommunens förslag till översiktsplan och vid länsstyrelsens prövning av kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser ska det framgå om en bebyggelse blir olämplig med hänsyn till bl.a. behovet av skydd mot olyckor, översvämning eller erosion. Regleringen innebär att hänsyn ska tas till riskfaktorerna inte bara vid kommunens översiktliga planering utan även vid detaljplanläggning och vid prövning av bygglov och förhandsbesked enligt plan- och bygglagen.

Förslaget om ett differentierat strandskydd innebär att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, där vissa lättnader i strandskyddet bör gälla, görs i översiktsplanen. När kommunen överväger vilka områden som är lämpliga för detta ska den också beakta behovet av skydd mot olyckor, översvämning och erosion. Det är kommunens ansvar att se till att det finns ett tillräckligt underlag för att bedöma risken för översvämning m.m. Länsstyrelsens granskning av förslaget till översiktsplan kommer att avse både om bebyggelsen är lämplig med hänsyn till riskfaktorerna och om områdena för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenliga med kriterierna för sådana områden i miljöbalken.

Att översvämningsrisken är förhållandevis hög i ett strandområde behöver inte definitivt utesluta att det redovisas som ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. I syfte att begränsa risken för skador vid en översvämning kan dock området behöva planeras så att nya byggnader förläggs på ett tillräckligt stort avstånd från strandlinjen. En närmare bedömning av detta kan behöva göras vid bygglovsprövningen eller när en detaljplan upprättas.

Det finns en fördel även med förslaget om att kommunen under vissa förutsättningar ska kunna upphäva strandskyddet genom en bestämmelse i en detaljplan. Kommunen ska vid ett upphävande av strandskyddet även beakta riskfaktorerna enligt reglerna i plan- och bygglagen. Länsstyrelsen ska i sin tur göra prövningen av en detaljplan med hänsyn till både riskfaktorerna och förutsättningarna för att upphäva strandskyddet.

Sammantaget innebär detta en bättre samordning av prövningar som rör både strandskyddet enligt miljöbalken och risken för olyckor, översvämning och erosion, inklusive ras och skred, enligt plan- och bygglagen. Det ger bättre förutsättningar än tidigare att undvika en byggnation i strandnära lägen som är olämplig med hänsyn till dessa riskfaktorer. Detsamma gäller frågor om de boendes och övrigas säkerhet.

Utskottet anser i likhet med regeringen att översvämningsrisk m.m. inte bör införas som ett nytt moment i strandskyddet och dess syften, exempelvis genom ett särskilt kriterium i reglerna om områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen. Det finns inget behov av en sådan ändring med hänsyn till de lagändringar som nyligen genomförts i plan- och bygglagen och den samordning av strandskyddet enligt miljöbalken och riskbedömningar enligt plan- och bygglagen som detta förslag innebär. Det skulle också innebära en betydande förändring av strandskyddet vars innebörd och konsekvenser inte är möjliga att behandla inom ramen för detta lagstiftningsarbete. Utskottet föreslår att motion Fö289 (mp) yrkande 17 lämnas utan vidare åtgärd i den del motionsyrkandet inte tillgodosetts med vad som anförts.

Grunderna för dispenser och upphävanden i områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen

Propositionen

Regeringen föreslår att som särskilda skäl vid prövningen av en fråga om upphävande av eller dispens från strandskyddet inom ett område för landsbygdsutveckling i strandnära lägen får man beakta om ett strandnära läge för en byggnad, verksamhet, anläggning eller åtgärd bidrar till utvecklingen av landsbygden.

Om prövningen gäller en dispens för att i ett sådant område uppföra enstaka en- eller tvåbostadshus med tillhörande komplementbyggnader och andra åtgärder, får man i stället beakta om huset eller husen avses att uppföras i anslutning till ett befintligt bostadshus.

Motionen

I MJ6 (s, v, mp) yrkande 8 anförs att specialregeln för befintliga bostäder i områden för landsbygdsutveckling bör skärpas. Regeln riskerar att ge upphov till oönskade kedjereaktioner; ett nytt hus byggs vid ett hus som byggts vid ett befintligt hus osv. Nybyggen av detta slag bör kunna härledas till landsbygdsutveckling som leder till bestående arbetstillfällen.

Utskottets ställningstagande

I fråga om byggande av enstaka nya bostadshus med tillhörande komplementbyggnader m.m. i områden för landsbygdsutveckling bör det som särskilda skäl inte få beaktas om byggnationen bidrar till utveckling av landsbygden. Utskottet instämmer i att det i stället bör få beaktas om huset avses att uppföras i anslutning till ett redan befintligt bostadshus. Utan en sådan särskild bestämmelse för enstaka bostadshus skulle det finnas en risk att ny bebyggelse utvecklas på ett ostrukturerat sätt och med stora avstånd och att det i vissa fall långsiktigt inte skulle finnas kvar några stora orörda strandskyddsområden. När det gäller uppförande av enstaka nya bostadshus är det i stället en fördel om det långsiktigt kan skapas förutsättningar för en samlad bebyggelse, bl.a. med hänsyn till möjligheterna att tillgodose behovet av samhällsservice av olika slag. Utskottet avstyrker med det anförda motionsyrkandet.

Länsstyrelsens och andra statliga myndigheters roll

Propositionen

Regeringen föreslår att länsstyrelsen under samrådet om en översiktsplan enligt plan- och bygglagen (1987:10) ska verka för att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med bestämmelsen i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken. Om redovisningen inte är förenlig med den bestämmelsen, ska det framgå av länsstyrelsens granskningsyttrande över förslaget till översiktsplan.

Länsstyrelsen ska under samrådet om en detaljplan särskilt verka för att strandskydd inte upphävs i strid med gällande bestämmelser. Länsstyrelsen ska pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om det kan befaras att beslutet innebär att strandskyddet upphävs i strid med gällande bestämmelser och, om så är fallet, upphäva kommunens beslut.

Länsstyrelsen ska pröva en kommuns beslut om strandskyddsdispens om det finns skäl att anta att det inte finns förutsättningar för dispens eller att en brist i ärendets handläggning kan ha haft betydelse för utgången i ärendet. Länsstyrelsen ska besluta om en överprövning ska ske eller inte inom tre veckor från den dag då kommunens beslut kom in till länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska upphäva kommunens beslut om det inte finns förutsättningar för dispens.

Enligt regeringens bedömning bör Naturvårdsverket även i fortsättningen ha rätt att överklaga länsstyrelsens beslut i första instans om upphävande av eller dispens från strandskyddet, men inte kommunens beslut om upphävande eller dispens.

Motionerna

När ett kommunalt beslut om dispens eller upphävande saknar redovisning av skälen för beslutet bör detta enligt motion MJ6 (s, v, mp) yrkande 9 utgöra grund för att beslutet ska kunna rivas upp efter överklagande eller i en överprövning.

Länsstyrelsens rätt att upphäva planer som strider mot strandskyddet bör stärkas enligt motion Fö289 (mp) yrkande 18.

Utskottets ställningstagande

Överprövning av kommunala dispensbeslut

Det finns i dag betydande skillnader mellan olika myndigheters hantering av dispensärenden, vilket undergräver rättssäkerheten och acceptansen för reglerna. En viktig orsak till detta är att det i princip enbart är sökanden och Naturvårdsverket som har rätt att överklaga dispensbeslut. Ett begränsat antal överklaganden har bidragit till att myndigheternas praxis inte kunnat utvecklas tillräckligt.

Utskottet instämmer i att de brister som identifierats i tillämpningen är ett allvarligt hot mot strandskyddets syften på lång sikt. Flera insatser behövs för att åtgärda detta. Det är av stor betydelse att tvivelaktiga dispensbeslut överprövas. En prövning i högre instans ger direkt återkoppling till dispensmyndigheten men kan också leda till att domstolarna utvecklar en praxis som ger vägledning för kommunernas och länsstyrelsernas tillämpning.

Rätten att överklaga används i begränsad omfattning i förhållande till det redovisade behovet. Det finns skäl som talar för att Naturvårdsverket inte längre bör ha rätt att överklaga alla beslut som rör strandskyddet. Samtidigt bör länsstyrelserna ha bättre förutsättningar att bedöma ärendena utifrån lokala och regionala förhållanden, inte minst när regler om ett differentierat strandskydd införs. Som anförs i propositionen bör länsstyrelserna därför ta över huvudansvaret för statens kontroll av hur strandskyddsreglerna tillämpas i enskilda fall. En del av ett sådant förslag är att länsstyrelserna bör ha rätt att överpröva kommunala beslut om dispens från strandskyddet. Eftersom frågan om dispens har anknytning till kommunala frågor, bl.a. bygglov, kan det finnas en konflikt mellan å ena sidan kommunala önskemål och ambitioner och mera allmänna intressen av strandskydd å den andra. Frågan om dispens inom strandskyddsområden bedöms kunna anförtros kommunerna, men strandskyddet är fortfarande som utgångspunkt att anse som ett statligt intresse.

Överprövningsrätten för länsstyrelsen bör inte vara obegränsad, och det är naturligt att bl.a. koppla överprövningen till frågan om hänsyn till strandskyddets syften.

Länsstyrelsen är således skyldig att på eget initiativ överpröva vissa kommunala beslut om dispens från strandskyddet. Denna skyldighet gäller om det finns skäl att anta att det inte finns förutsättningar för dispens eller om en brist i ärendets handläggning kan ha haft betydelse för utgången i ärendet. Som anförs i propositionen är länsstyrelsen alltså skyldig att i varje enskilt fall som en kommun har gett dispens från strandskyddet pröva om de materiella förutsättningarna för att ge dispensen har varit uppfyllda. Länsstyrelsens beslut om att göra en överprövning behöver inte betyda att länsstyrelsen även slutligt bedömer att det saknas förutsättningar för att ge en dispens. Det räcker att man kan befara att dispensreglerna har tillämpats på ett felaktigt sätt. I vissa fall kan underlaget vara så bristfälligt att det är omöjligt att bedöma om det funnits skäl för dispens. I så fall kan beslutet om överprövning grundas på att det förekommit en brist i ärendets handläggning som kan ha haft betydelse för utgången i ärendet. En överprövning enligt denna bestämmelse ska inte ske om det trots att det förekommit en brist i handläggningen kan konstateras att det funnits skäl för dispensen.

Länsstyrelsen ska upphäva dispensbeslutet om det inte finns förutsättningar för dispens. Inom ramen för en överprövning har länsstyrelsen möjlighet att göra de ändringar i dispensbeslutet som behövs för att det ska finnas förutsättningar för en dispens, t.ex. ändra i villkoren för dispensen.

Bestämmelsen om när länsstyrelsen ska upphäva dispensbeslutet omfattar inte det fallet att det förekommit en brist i ärendets handläggning som kan ha haft betydelse för utgången i ärendet. Utgångspunkten i ett sådant överprövningsärende är att länsstyrelsen ska vidta åtgärder för att uppväga bristen i ärendets handläggning hos kommunen, t.ex. ta in ett kompletterande underlag för bedömningen av dispensfrågan. Det kan då visa sig att det finns skäl för att ge en dispens. Om bristen i ärendets handläggning av någon anledning inte kan åtgärdas, får länsstyrelsen överväga vilken åtgärd som bör vidtas med tillämpning av allmänna förvaltningsrättsliga regler.

Länsstyrelsens roll vid upphävande av strandskydd

I ett tidigare avsnitt i detta betänkande har redovisats att staten, genom länsstyrelsen, i flertalet fall inte längre ska besluta om upphävande av strandskydd i samband med detaljplanering. Staten kommer dock att ha en viktig funktion under samrådet vid kommunal detaljplanläggning. Enligt 5 kap. 22 § plan- och bygglagen ska länsstyrelsen under samråd om planprogram och förslag till detaljplan särskilt ta till vara och samordna statens intressen. Länsstyrelsen ska ge råd beträffande tillämpningen av vissa bestämmelser i plan- och bygglagen om allmänna intressen som ska beaktas vid planläggning och vid lokalisering av bebyggelse m.m.

Utskottet anser i likhet med regeringen att en särskild bestämmelse bör införas i 5 kap. 22 § plan- och bygglagen om att länsstyrelsen under samrådet ska verka för att strandskyddet inte upphävs utan att förutsättningarna för upphävande är uppfyllda.

Som regeringen anfört ska kommunen i planbeskrivningen redovisa även skälen för ett beslut om upphävande av strandskydd. Ett upphävande av strandskyddet har i regel stor betydelse för förhållandena i strandområdet, och det är därför angeläget att kommunen anger skälen för bestämmelsen i den delen. För de boende och övriga som berörs av upphävandet, och som kan ha rätt att överklaga detaljplanen, är det viktigt med ett klargörande av skälen för upphävandet.

Utskottet anser liksom regeringen att länsstyrelsen ska ha en skyldighet att pröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan om det kan befaras att beslutet innebär att strandskyddet upphävs utan att förutsättningarna för ett upphävande enligt vissa bestämmelser i plan- och bygglagen och miljöbalken är uppfyllda. Det innebär att länsstyrelsen ska utöva den statliga kontrollen över kommunens beslut om strandskydd i en detaljplan på motsvarande sätt som länsstyrelsen redan i dag utövar en sådan kontroll över kommunens tillämpning av bestämmelserna om bl.a. riksintressen. Denna kontroll innebär att länsstyrelsen inom tre veckor från den dag då kommunens beslut kommer in till länsstyrelsen ska besluta om en prövning ska ske eller inte. Som redovisas i specialmotiveringen behöver länsstyrelsens beslut om att göra en överprövning inte betyda att länsstyrelsen även slutligt bedömer att det saknas förutsättningar för att upphäva strandskyddet. Det räcker att man kan befara att bestämmelserna har tillämpats på ett felaktigt sätt.

Länsstyrelsen ska upphäva kommunens beslut om en detaljplan innehåller en planbestämmelse som innebär att strandskyddet upphävs och förutsättningar för ett sådant upphävande inte har funnits.

Utskottet föreslår att motionerna MJ6 (s, v, mp) yrkande 9 och Fö289 (mp) yrkande 18 lämnas utan vidare åtgärd i den mån motionsyrkandena inte kan anses tillgodosedda med vad som anförts.

Fri passage

Propositionen

Regeringen föreslår att ett beslut om att upphäva eller ge dispens från strandskyddet inte ska omfatta ett område som behövs för att säkerställa fri passage för allmänheten mellan strandlinjen och byggnaderna eller anläggningarna samt för att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet. Detta gäller inte om en sådan användning av området närmast strandlinjen är omöjlig med hänsyn till de planerade byggnadernas eller anläggningarnas funktion.

Motionerna

Enligt MJ6 (s, v, mp) yrkande 5 delvis krävs tydligare definitioner av begreppet fri passage för att undvika misstolkningar. Säkerställandet av fri passage för allmänheten är något annat än allemansrätt och kan i många fall bli verkningslöst. Vidare yrkas att passagen i normalfallet bör vara minst 60 m och inte minst några tiotal meter som anges i propositionen (yrkande 11). En bred passage krävs för att allmänheten ska våga passera.

Utskottets ställningstagande

Även om stor restriktivitet bör gälla för att ta i anspråk mark inom strandskyddat område kommer situationer att uppstå när det kan vara motiverat med undantag från strandskyddet, bl.a. för att bygga bostäder i vissa fall. Byggande helt nära stranden kan innebära att tillgängligheten för allmänheten försvinner helt. I de flesta fall bör det dock vara möjligt att undvika att ta området närmast vattnet i anspråk. Det gäller särskilt inom obebyggda strandområden. För att betona vikten av passagemöjligheter inom områden där strandskyddet upphävs bör det som regeringen föreslår införas en bestämmelse som säkerställer att frågan beaktas. Strandskyddet ska kunna upphävas för ett område som får tas i anspråk för exploatering enligt detaljplanen, men upphävandet bör inte omfatta ett område som behövs för att säkerställa fri passage för allmänheten mellan strandlinjen och planerade byggnader eller anläggningar. Syftet bör vara både att göra det möjligt för allmänheten att passera och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet i området närmast stranden. Bestämmelsen bör dock inte gälla om en sådan användning av området närmast strandlinjen är omöjlig med hänsyn till byggnadernas eller anläggningarnas funktion.

Den föreslagna bestämmelsen utgör ingen grund för att upphäva eller ge dispens från strandskyddet, utan ska tillämpas först om förutsättningarna för ett upphävande eller en dispens enligt andra bestämmelser är uppfyllda och kan inte legitimera ett mildare synsätt i fråga om möjligheten att bygga nära vattnet.

Det finns principiellt inget skäl att behandla frågan om fri passage för allmänheten på ett annat sätt i dispensärenden än i upphävandeärenden. Dispenser som avser området närmast strandlinjen leder till en gradvis privatisering av det området, vilket på sikt försämrar allmänhetens tillgång till den vanligtvis mest attraktiva delen av strandområdet. För att säkerställa fri passage för allmänheten och bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet bör därför en dispens inte avse ett område mellan strandlinjen och de planerade byggnaderna eller anläggningarna. Detta bör inte gälla om en sådan användning av området närmast strandlinjen är omöjlig med hänsyn till byggnadernas eller anläggningarnas funktion.

Enligt propositionen får det i varje fall bedömas om det finns förutsättningar att låta strandskyddet finnas kvar i området närmast strandlinjen. I likhet med regeringen anser utskottet att för att bestämmelsen ska få genomslag behöver området i fråga ha en sådan omfattning att det i praktiken inte avhåller allmänheten från att passera. Områdets bredd bör normalt vara minst några tiotals meter, men detta kan variera beroende på förhållandena på platsen, lokala byggnadstraditioner m.m. Utskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att motion MJ6 (s, v, mp) yrkande 5 delvis och yrkande 11 lämnas utan vidare åtgärd.

Miljö- och friluftsorganisationers rätt att överklaga ärenden m.m.

Propositionen

Strandskyddets återinträde när en detaljplan upphävs

I fråga om strandskydd som har upphävts för ett område med en bestämmelse i en detaljplan enligt plan- och bygglagen (1987:10) eller för ett område som har avsetts att omfattas av en detaljplan eller områdesbestämmelser enligt samma lag gäller strandskyddet åter om området upphör att omfattas av detaljplanen eller områdesbestämmelserna eller om detaljplanen eller områdesbestämmelserna ersätts med en ny detaljplan.

Tillsyn

Enligt regeringens bedömning bör länsstyrelsen ansvara för den operativa tillsynen över strandskyddsområden i fråga om försvarsanläggningar, allmänna vägar, järnvägar och områden som skyddas enligt andra bestämmelser i 7 kap. miljöbalken, om någon annan än en kommun har beslutat om det skyddet. I övrigt bör kommunen ansvara för tillsynen.

Miljö- och friluftsorganisationers rätt att överklaga ärenden

De ideella föreningar som har rätt att överklaga vissa avgöranden enligt miljöbalken får också överklaga avgöranden om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. miljöbalken. Rätten att överklaga avgöranden enligt miljöbalken gäller i fråga om strandskydd också för en ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata friluftsintressen.

Enligt nya bestämmelser i plan- och bygglagen (1987:10) får sådana ideella föreningar rätt att överklaga ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan i fråga om en bestämmelse som innebär att ett område inte längre ska vara omfattat av strandskydd.

Ändringar i fastighetsbildningslagen m.m.

Bestämmelserna i fastighetsbildningslagen (1970:988) om att undantag får medges från det hinder mot fastighetsbildning som strandskydd kan utgöra ändras så att de i fråga om vem som har rätt att besluta om undantag stämmer överens med bestämmelserna om dispens från strandskyddet. Motsvarande ändringar görs i ledningsrättslagen (1973:1144) och anläggningslagen (1973:1149).

Ikraftträdande och övergångsbestämmelser

Ändringarna träder i kraft den 1 juli 2009 utom i fråga om bestämmelserna i 7 kap. 18 d § miljöbalken om prövningen i det enskilda fallet av undantag från strandskyddet inom områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, som träder i kraft den 1 februari 2010. I fråga om upphävande av strandskydd genom en bestämmelse i en detaljplan enligt plan- och bygglagen (1987:10) får bestämmelserna i 7 kap. 18 d § miljöbalken tillämpas först efter den 31 januari 2010.

Äldre bestämmelser gäller för ärenden som har inletts före den 1 juli 2009.

Motionen

I motion MJ6 (s, v, mp) yrkande 10 föreslås att lokala miljö- och friluftsorganisationer med minst tre års aktivitet och minst 500 medlemmar ska ha rätt att överklaga.

Utskottets ställningstagande

Enligt miljöbalkens bestämmelser får överklagbara domar eller beslut överklagas av en ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, när det gäller domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken. För att få överklaga ska föreningen ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och ha minst 2 000 medlemmar.

Det bör också beaktas att beslut om upphävande av strandskyddet många gånger kan vara mer ingripande från naturvårds- och rekreationssynpunkt än vanliga dispensbeslut, eftersom de ofta berör större strandområden. Det kan därför ses som inkonsekvent att miljöorganisationer har rätt att överklaga dispensbeslut men inte beslut om upphävande av strandskyddet. Utskottet instämmer att detta talar för att miljöorganisationers rätt att överklaga beslut bör omfatta även beslut om upphävande av strandskydd. Därför bör miljöorganisationers överklaganderätt enligt 16 kap. 13 § miljöbalken vidgas. De miljöorganisationer som omfattas av bestämmelserna bör få överklaga även domar och beslut om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap. miljöbalken. Detta bör gälla även när kommunen upphäver strandskyddet genom en bestämmelse i en detaljplan. När det gäller sådana beslut bör en ny bestämmelse om miljöorganisationernas överklaganderätt införas i 13 kap. 6 § plan- och bygglagen.

Utskottet instämmer i att överklaganderätten enligt 16 kap. 13 § miljöbalken också bör gälla även för en ideell förening som enligt sina stadgar har till ändamål att tillvarata friluftsintressen. För att en sådan förening ska få överklaga måste föreningen i övrigt uppfylla samma kriterier som en miljöorganisation. Friluftsorganisationers rätt att överklaga bör gälla endast frågor om strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken. Det bör införas en ny bestämmelse i plan- och bygglagen som innebär att sådana friluftsorganisationer som avses i den nya 16 kap. 14 § miljöbalken får överklaga beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan som innebär att strandskyddet upphävs i ett område. Med hänsyn till de begränsningar som följer av de vanliga kriterierna för att en miljöorganisation ska få överklaga, särskilt kravet på minst 2 000 medlemmar, torde det i praktiken inte vara många friluftsorganisationer som kommer att omfattas av överklaganderätten. Utskottet avstyrker motionen.

Skydd av områden

Motionerna

Riksdagen bör enligt motion MJ343 (m) besluta att stryka ordet avsevärt i miljöbalkens 31 kap. 4 §. Motionären anser att det är rimligt att fastighetsägare som t.ex. förhindras att driva jordbruk på grund av att deras mark används till vattentäkt får ekonomisk ersättning för det. Många domstolar avslår yrkanden om sådan ersättning med hänvisning till just ordet avsevärt i miljöbalkens 31 kap. 4 §. Vidare föreslås i motion MJ452 (m) yrkande 4 att återköpsrätt bör införas för den tidigare ägaren till markområden om ett skyddsbeslut upphävs. Rätten bör utformas så att ägaren till en sådan fastighet inom tre månader efter det att ett skyddsbeslut upphävts ska erbjudas att köpa tillbaka markområdet.

Utskottets ställningstagande

Enligt 7 kap. 21 § miljöbalken får länsstyrelsen eller en kommun förklara ett område som vattenskyddsområde till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. I 7 kap. 22 § anges att länsstyrelsen eller kommunen ska meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter som behövs för att tillgodose syftet med vattenskyddsområdet. Enligt 31 kap. 4 § miljöbalken har fastighetsägaren rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att den pågående markanvändningen inom en berörd del av en fastighet avsevärt försvåras om beslutet gäller bl.a. föreskrifter enligt 7 kap. 22 § om åtgärder och inskränkningar som rör vattenskyddsområden. Enligt 31 kap. 6 § ska ersättningen minskas med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning.

Enligt hänsynsregeln i 2 kap. 3 § miljöbalken ska alla som bedriver en verksamhet iaktta de begränsningar och vidta de försiktighetsmått som behövs för att förebygga, hindra eller motverka att verksamheten eller åtgärden medför skada eller olägenhet för människors hälsa eller miljön, allt i den mån det enligt 2 kap. 7 § miljöbalken inte kan anses orimligt att uppfylla kraven.

I samband med 1991 års miljöpolitiska proposition uttalade sig dåvarande jordbruksutskottet och riksdagen om principerna för ansvaret vid bevarandet av skyddsvärda områden m.m. (bet. 1990/91:JoU30 s. 255, rskr. 1997/98:278). Regeringen kom därefter att hänvisa till dessa principer i motiven till miljöbalken (prop. 1997/98:45, bet. 1997/98:JoU20 s. 135). I propositionen anfördes att när det gäller bevarandet av skyddsvärda naturområden m.m. har riksdagen betonat vikten av att åstadkomma en lämplig och ändamålsenlig fördelning av ansvaret mellan samhället och den enskilde. Riksdagen har framhållit att ökade kunskaper visar att ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden inte får begränsas till att bli en fråga om statens ekonomiska resurser för intrångs- och inlösenersättningar. I anslutning till detta har riksdagen uttalat att en princip bör utformas, parallell med den s.k. PPP-principen (Polluter Pays Principle), där förvaltande av naturen och den biologiska mångfalden blir ett normalt inslag i verksamheten som inte förutsätter statliga bidrag (bet. 1990/91:JoU30 s. 255).

Utskottet anförde i anslutning till hänsynsreglerna i 2 kap. miljöbalken att miljöbalken och i synnerhet hänsynsreglerna i sig ger ökade möjligheter att besluta om restriktioner för jord- och skogsbruket. Det kan också konstateras att begränsningsregeln i 2 kap. 7 § genom sin lydelse torde medge mer långtgående ingrepp än vad som följer av de bestämmelser som är relaterade till begreppet avsevärt intrång i pågående markanvändning (bet. 1997/98:JoU20 s. 45). Vidare anfördes (bet. 1997/98:JoU20 s. 135) att när det gäller bevarandet av skyddsvärda områden m.m. har regeringen hänvisat till ett uttalande av utskottet och riksdagen i samband med behandlingen av 1991 års miljöpolitiska proposition (bet. 1990/91:JoU30 s. 255). Uttalandet innebär i korthet att ansvaret för att säkerställa den biologiska mångfalden inte får begränsas till att bli en fråga om statens ekonomiska resurser för intrångs- och inlösenersättningar. Vidare innebär uttalandet att en princip bör utformas, parallellt med Polluter Pays Principle, där förvaltande av naturen och den biologiska mångfalden blir ett normalt inslag i verksamheten som inte förutsätter statliga bidrag. Som regeringen anför kan man då hävda att alla har ett ansvar för att bevara den biologiska mångfalden och att också det ekonomiska ansvaret bör delas av alla. Med detta synsätt fordras alltså regler, enligt vilka samhället till en viss grad kompenserar markägare och andra rättighetsinnehavare, som grundas på bl.a. naturvårdsskäl. Regeringens förslag innebär i korthet att rätt till ersättning föreligger vid beslut om nationalparker, naturreservat, kulturreservat, biotopskyddsområden, vattenskyddsområden samt förelägganden och förbud enligt den s.k. samrådsparagrafen (12 kap. 6 §). Om ett sådant beslut innebär att mark tas i anspråk eller att den pågående markanvändningen inom en berörd del av en fastighet avsevärt försvåras, betalas ersättning för intrånget. Ersättning betalas också vid vissa undersökningar och vid föreläggande om stängselgenombrott m.m. I dessa avseenden innebär förslaget inga avgörande förändringar av rättsläget. I de s.k. samrådsfallen innebär förslaget en viss utvidgning av rätten till ersättning eftersom denna omfattar både förelägganden och förbud med stöd av 12 kap. 6 §. En viktig principiell nyhet är att ersättningen föreslås minskad med ett belopp som motsvarar vad fastighetsägaren är skyldig att tåla utan ersättning (31 kap. 6 §). Utskottet tillade (bet. 1997/98:JoU20 s. 136) att det för staten ersättningsfria utrymmet för olika former av restriktioner också utvidgas till följd av bl.a. bestämmelserna om allmänna hänsynsregler, miljökvalitetsnormer och miljöriskområden.

I utredningsbetänkandet (SOU 2008:99) Nya ersättningsbestämmelser i expropriationslagen, m.m. föreslås bl.a. att bestämmelsen i 31 kap. 6 § miljöbalken om att ersättningen i vissa fall ska minskas med det belopp som en fastighetsägare normalt är skyldig att tåla utan ersättning, ska upphävas. Betänkandet i den del som rör miljöbalken övervägs för närvarande i Miljödepartementet. Utskottet föreslår att motion MJ343 (m) lämnas utan vidare åtgärd i avvaktan på resultatet av det utredningsarbete som pågår.

Utskottet uttalade vid behandlingen av regeringens proposition 2007/08:108 En skogspolitik i takt med tiden att skogspolitikens två jämställda mål – miljömålet och produktionsmålet – och det delade ansvaret mellan samhället och skogsägarna förutsätter en tydligt definierad och långsiktig äganderätt (bet. 2007/08:MJU18). Vidare framhölls att betydelsen av lokal delaktighet och förankring vid kommunikation mellan myndigheter, markägare och andra intressenter ytterligare bör lyftas fram i arbetet med skydd av skog och annan natur. Skyddsformen naturvårdsavtal bör kunna nyttjas i högre grad, och en ökad flexibilitet i avtalsformerna bör kunna ge högre samhällsekonomisk kostnadseffektivitet.

Enligt inhämtade uppgifter kommer en proposition om områdesskydd att lämnas till riksdagen under våren 2009.

Enligt uppgift från Miljödepartementet och Naturvårdsverket är det mycket ovanligt att beslut om naturreservat och andra beslut om skydd av mark upphävs. Vidare får en fastighetsägare som berörs av en naturreservatsbildning regelmässigt välja mellan att få intrångsersättning eller att sälja marken. Utskottet avstyrker med denna redovisning och i avvaktan på resultatet av pågående utredningsarbete även motion MJ452 (m) yrkande 4.

Skydd av arter

Motionerna

I motion MJ229 (mp) yrkande 1 anförs att groddjur har drabbats hårt av landskapsförändringarna på grund av djurens livscykel, med behov av både en bra vattenmiljö och bra landmiljöer med övervintringsplats och goda jaktmarker. I Sverige utgör groddjuren de proportionellt sett mest hotade bland ryggradsdjuren. Det av riksdagen antagna 16:e miljömålet anger att den biologiska mångfalden ska bevaras. För groddjuren är den ambitionen för låg. Det handlar om att återskapa populationerna, annars riskerar många arter att försvinna. Diken och meandrande bäckar bör återskapas för att ge möjlighet till översilningsmarker under våren.

Enligt motion MJ262 (mp) bör en plan utarbetas för fågelfaunan. En politik bör utarbetas för hur trenden ska kunna brytas för fågelfaunan, med klara riktlinjer för jordbruk, skogsbruk, hantering av våtmarker m.m.

Vidare bör regeringen enligt motion MJ315 (mp) se över artskyddsbrottens regelverk och rutiner för att förenkla, förbättra och förstärka dessa så att fler brott upptäcks och lagförs.

Utskottets ställningstagande

När det gäller motion MJ229 (mp) yrkande 1 vill utskottet erinra om att samtliga Sveriges grod- och kräldjursarter är fridlysta i hela landet enligt 4–6 §§ artskyddsförordningen (SFS 2007:845). Det innebär att det är förbjudet att döda, skada, fånga eller på annat sätt samla in exemplar, eller att ta bort eller skada ägg, rom, larver eller bon. Med stöd av 14 § förordningen kan dispens medges hos länsstyrelsen för att samla in grodor eller kräldjur för forskning eller för något annat syfte. De arter som är upptagna i art- och habitatdirektivets (rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarande av livsmiljöer samt vilda djur och växter) annex 1 har ett starkare skydd. För större vattensalamander, klockgroda, åkergroda, långbensgroda, lökgroda, lövgroda, grönfläckig padda och stinkpadda gäller att det bl.a. är förbjudet att avsiktligt störa djur, särskilt under djurens parnings-, uppfödnings-, övervintrings- och flyttningsperioder, eller att skada eller förstöra djurens fortplantningsområden eller viloplatser. Större vattensalamander och klockgroda är upptagna i art- och habitatdirektivets annex 2, vilket innebär att Sverige utpekat livsmiljöer för arterna i s.k. Natura 2000-områden som ska bevaras.

Från Naturvårdsverket har inhämtats att flera groddjur ingår i den satsning på åtgärdsprogram som genomförs av Naturvårdsverket och länsstyrelserna. Olika arter av grodor var bland de första djur som blev föremål för åtgärdsprogram i slutet av 90-talet. Det finns program för åtta groddjur och de har varit mycket framgångsrika. Mer än 100 småvatten har t.ex. återskapats i Skåne i syfte att skapa gynnsamma förutsättningar för rikare groddjurspopulationer. Bland annat finns program för större vattensalamander, klockgroda, lökgroda, lövgroda, gölgroda, grönfläckig padda och stinkpadda. Några av åtgärdsprogrammen ska revideras inom kort och programmet för lövgroda kommer att utgå. Vidare återskapas våtmarker och småvatten i odlingslandskapet inom ramen för miljökvalitetsmålet Myllrande våtmarker, till nytta för såväl näringsrening som biologisk mångfald. Enligt delmålet Våtmarker i odlingslandskapet ska i odlingslandskapet minst 12 000 ha anlagts eller återställts till 2010. Prognosen för delmålet är försiktigt positiv.

Utskottet har vidare erfarit att det är nödvändigt med åtgärder som är specialdesignade för varje arts behov för att förstärka populationerna av de rödlistade groddjuren. I många fall är det dock återskapande av våtmarker och småvatten som är det allra viktigaste. Arbete med artspecifika åtgärder har genomförts framgångsrikt, bl.a. för lövgrodan där populationen förstärkts mångfaldigt genom nämnda åtgärder. Att återskapa diken kan vara viktigt om dikenas vatten har förlagts i en kulvert, men där dikena dränerar och torrläger våtmarker kan det tvärtom vara så att det är lämpligt att lägga igen dessa diken. Meandrande bäckar och översilningsmarker kan också vara mycket viktiga för groddjuren. Utskottet anser att motion MJ229 (mp) yrkande 1 i allt väsentligt är tillgodosedd med det anförda. Motionen bör lämnas utan vidare åtgärd.

Fågelfaunan är enligt uppgift från Miljödepartementet en viktig indikator på miljötillstånd, och därför uppmärksammas trenderna i fågelpopulationerna särskilt. Om miljömålen för jordbruk, skog och våtmarker uppfylls förväntas fågelfaunan återhämta sig. Särskilda insatser behövs för att klara de mest hotade arterna. Naturvårdsverket kraftsamlar genom åtgärdsprogram. Naturvårdsverket har under 2007 och 2008 avsatt 87 miljoner kronor per år för länsstyrelsernas arbete med programmen och för särskilda insatser.

Utskottet konstaterar att enligt delmålet Andel hotade arter ska bevarandestatusen för hotade arter i landet ha förbättrats så att andelen bedömda arter som klassificeras som hotade har minskat med minst 30 % jämfört med 2000, utan att andelen försvunna arter har ökat. Naturvårdsverket och länsstyrelserna arbetar enligt Naturvårdsverkets webbplats med att ta fram drygt 200 åtgärdsprogram för hotade arter till år 2010. Bland dessa finns både hotade biotoper och arter. Bland fåglar återfinns ängshök, jaktfalk, pilgrimsfalk, vitryggig hackspett, kornknarr, fältpiplärka, skräntärna, sydlig kärrsnäppa, havsörn, kungsörn och dubbelbeckasin.

Åtgärdsprogrammet för exempelvis kornsparven har varit framgångsrikt. Kornsparven lever i jordbrukslandskapet och stannar i Sverige året runt. Arten har minskat starkt i antal de senaste årtiondena. Åtgärder för att rädda kornsparven startade redan 2000. Sedan åtgärderna startade har både antalet häckande och övervintrande fåglar ökat.

Enligt 2009 års regleringsbrev för Naturvårdsverket ska verket i samråd med Statens jordbruksverk och Riksantikvarieämbetet föreslå ett program för uppföljning och utvärdering av den gemensamma jordbrukspolitikens miljöeffekter för perioden 2010–2014. Uppföljningen och utvärderingen ska göras i relation till miljökvalitetsmålen, bl.a. utsläpp av växthusgaser och klimatpåverkan, samt åtagandena i Natura 2000, ramdirektivet för vatten samt andra regelverk och processer. Arbetet med den gemensamma jordbrukspolitikens miljöeffekter ska ha som huvudsakligt syfte att utgöra ett underlag för Sveriges arbete med att förändra den gemensamma jordbrukspolitiken samt att utgöra ett underlag för svenska beslut om hur den gemensamma jordbrukspolitiken ska tillämpas i Sverige. Uppdraget ska redovisas senast den 1 november 2009. Jordbruksverket har samordningsansvar för redovisningen av uppdraget.

Av regleringsbrevet framgår också att av anslag 1:3 Åtgärder för biologisk mångfald får högst 150 000 kr användas för rapportering till EU-kommissionen 2009 av status och trender samt kunskapsläget för vilda populationer av fåglar. Utskottet anser att motion MJ262 (mp) i huvudsak kan anses tillgodosedd med det anförda. Motionen bör lämnas utan vidare åtgärd.

Enligt 29 kap. 2 b § miljöbalken döms till böter eller fängelse i högst två år för den som med uppsåt eller av oaktsamhet bl.a. skadar djur, ägg, bo, fortplantningsområde m.m. i strid mot föreskrift om skydd enligt vissa bestämmelser i 8 kap. om skydd för vilt levande djurarter eller växtarter. För grovt brott döms till fängelse i lägst sex månader och högst fyra år. Denna straffbestämmelse gäller sedan den 1 januari 2007. Med dessa regler förtydligades bestämmelserna om brott mot artskyddsföreskrifterna, och en skärpt straffskala för grova brott infördes.

Europeiska kommissionen utfärdade i juni 2007 rekommendationer om åtgärder för att kontrollera efterlevnaden av rådets förordning (EG) nr 338/97 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem (2007/425/EG). Enligt rekommendationerna bör medlemsstaterna anta nationella handlingsplaner för att samordna och se till att tillsynsorganen har tillräcklig budget och tillräckliga personalresurser för att kontrollera att förordningen följs. Vidare bör påföljderna för brott mot förordningen avskräcka från olaglig handel med vilda djur och växter, och fortbildning bör anordnas för tillsynsorgan, åklagare och domstolar. Allmänheten och berörda parter bör informeras så att medvetenheten om de negativa följderna av olaglig handel med vilda djur och växter ökar. Medlemsstaterna bör också införa förfaranden för att samordna kontrollen av att förordningen följs mellan alla berörda nationella myndigheter. Medlemsstaterna bör även samarbeta med berörda tillsynsmyndigheter i andra medlemsstater om att utreda brott enligt förordningen och utbyta information om påföljder för brott mot bestämmelserna om handel med vilda djur och växter för att garantera samstämmig tillämpning. Medlemsstaterna bör främja interregionalt samarbete för att bekämpa olaglig handel med vilda djur och växter.

På uppdrag av regeringen har länsstyrelserna redovisat till Naturvårdsverket hur tillsynen över Citeslagstiftningen bedrivs med stöd av artskyddsförordningen (1998:179); se 8 § rådets förordning (EG) nr 338/97 av den 9 december 1996 om skyddet av arter av vilda djur och växter genom kontroll av handeln med dem. Rapporten ska översiktligt beskriva hur rådets förordning följs, särskilt vad avser verksamheter där Citesintyg krävs för i bilaga A listade exemplar, samt innehålla en uppskattning av det totala antalet tillsynsobjekt och hur många objekt som varit föremål för tillsyn. Enligt inhämtade uppgifter pågår nu arbete vid Naturvårdsverket med att sammanställa dessa rapporter.

Utskottet har också inhämtat att Världsnaturfonden WWF har kallat till ett återkommande möte för myndigheter som hanterar artskyddsförordningen och Citesfrågor. På mötena deltar vanligtvis Miljödepartementet, Naturvårdsverket, Jordbruksverket, Naturhistoriska riksmuseet, Kustbevakningen, Rikspolisstyrelsen, Länsstyrelsen Västra Götaland, Tullverket, Riksåklagaren, Åklagarmyndigheten, Tullverket och Rikskriminalen. Den lämnade redogörelsen bör i allt väsentligt tillgodose syftet med motion MJ315 (mp). Motionen bör lämnas utan vidare åtgärd.

EU och lagstiftning om vilda djur

Motionen

I motion MJ320 (s) framhålls att regeringen bör agera för att EU inte ska utvidga sin lagstiftningsbehörighet till att även omfatta vilda djur. EU-kommissionen vill förbjuda all handel med sälprodukter inom EU. EU-kommissionens förslag grundar sig på argument rörande vilda djurs djurskydd. I dag har EU behörighet endast när det gäller djurskydd under exempelvis djurtransporter och slakt, men inte för vilt. EU utvidgar genom förslaget sin lagstiftningsbehörighet till att även omfatta vilda djur och lagstiftar kring en jaktmetods utformning. Enligt motionärerna skulle förslaget innebära ett totalförbud för Sveriges jägare att sälja sälskinn, sälolja och sälkött.

Utskottets ställningstagande

Enligt Regeringskansliets faktapromemoria 2008/09:FPM40 Förordning om förbud mot handel med sälprodukter har kommissionen lagt fram ett förslag till förordning om handel med sälprodukter. I förslaget föreslås att handel med sälprodukter förbjuds, undantaget produkter från inuiternas husbehovsjakt. Enskilda länder kan beviljas undantag från förbudet om de kan uppvisa en nationell lagstiftning som på lämpligt sätt reglerar de områden (jaktvillkor, utbildning av jägarna och övervakning m.m.) som framgår av en bilaga till förordningen. Länder med undantag är skyldiga att bedriva tillsyn och kontroll av att bestämmelserna följs. Företag som bedriver handel med sälprodukter blir troligen skyldiga att märka produkterna.

Miljö- och jordbruksutskottet hade den 23 oktober 2008 en överläggning med jordbruksministern enligt 10 kap. 3 § riksdagsordningen om Europeiska kommissionens förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om handel med sälprodukter (KOM(2008) 469, 2008/09:FPM40). Jordbruksministern anförde vid överläggningen att regeringen arbetar hårt för att stärka djurskyddet och vänder sig således starkt emot jakt som sker med grymma metoder. Förslaget som kommissionen har lagt fram är dock inte lämpligt av flera skäl. Förordningen är skriven för att komma till rätta med djurskyddsproblem inom den storskaliga kommersiella säljakten. Sverige, med sin småskaliga jakt som sker under helt andra betingelser, riskerar att drabbas oproportionerligt hårt om förordningen träder i kraft bl.a. eftersom bestämmelserna blir kostnadsineffektiva och svåra att följa.

Kommissionens förslag motverkar enligt regeringen ett hållbart nyttjande av viltresursen på ett olyckligt sätt eftersom kostnaden för märkning inte bedöms stå i proportion till den eventuella vinsten vid försäljning. Sälar som fälls till skydd för fisket kommer därmed inte att tas till vara, utan riskerar i stället att bli ett miljöproblem. Om sälarna inte längre tas till vara mister Sverige en värdefull möjlighet till miljöövervakning, och den svenska sälforskningen, som bl. a. övervakar sälarnas hälsa, väntas också bli lidande.

Vidare kommer det att bli svårare att mobilisera jägarkåren till skyddsjakt på säl i Sverige när sälarna i praktiken görs värdelösa. Jaktkvoten fylls inte i dag trots stora skador på fisket. För statens del kommer förslaget att innebära ökade administrativa kostnader för främst hantering av intyg och märkning samt kontroll av import och export. Mot bakgrund av det ovanstående vill regeringen införa ett generellt undantag för möjlighet till handel med sälprodukter från småskalig skyddsjakt.

Vid överläggningen konstaterades att det fanns stöd för regeringens redovisade ståndpunkt.

Utskottet har inhämtat att rådets juridiska avdelning på regeringens initiativ har granskat förslaget och funnit att förslagets rättsliga grund kan ifrågasättas.

Som framgår av redovisningen har motionärernas önskemål om inriktningen av regeringens arbete tillgodosetts. Utskottet anser därför att syftet med motion MJ320 (s) i allt väsentligt är tillgodosett och föreslår att motionen lämnas utan vidare åtgärd i avvaktan på resultatet av regeringens fortsatta arbete.

Förlust av biologisk mångfald m.m.

Motionerna

Naturvårdsverket bör enligt motion Fö289 (mp) yrkande 11 få i uppdrag att undersöka behoven av stärkta biologiska spridningskorridorer och andra åtgärder för att säkra den biologiska mångfalden vid kommande klimatförändringar. Enligt motionens yrkande 43 bör Naturvårdsverket även få i uppdrag att kartlägga olika ekosystems och arters känslighet för ett förändrat klimat. Vidare bör Naturvårdsverket få i uppdrag att tillsammans med Skogsstyrelsen och med utgångspunkt i olika ekosystems och arters klimatkänslighet utvärdera dagens skyddssystems effektivitet för att skapa spridningskorridorer för ekosystem och arter i förändrat klimat samt föreslå förändringar i regelverket (yrkande 44).

Regeringen bör enligt motion MJ502 (mp) yrkande 19 verka för att bevara mångfalden inom kulturväxter och husdjur. En stor genetisk variation kan behövas för att klara klimatanpassningen. Regeringen bör öka satsningarna för att bevara mångfalden bland kulturväxter och husdjur. Sverige behöver enligt motionens yrkande 31 en strategi för att minska bidraget från våra konsumtions- och produktionsmönster till förlusten av biologisk mångfald utanför landet. Regeringen bör ge i uppdrag åt Naturvårdsverket och SCB att ta fram underlag om vårt bidrag till förlusten av biologisk mångfald i andra länder.

Utskottets ställningstagande

Förlust av mångfald på grund av klimatförändringar m.m.

I regeringens proposition 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik, klimat anförs att kunskapen om klimatförändringarnas effekter på den biologiska mångfalden och ekosystemtjänsterna bör öka och att åtgärder för att följa och begränsa de negativa effekterna bör utredas. Det är ofta svårt att med den nuvarande kunskapen beskriva hur markanvändningen, skötseln och skyddet av naturmiljön och den biologiska mångfalden bör förändras med hänsyn till klimatförändringarna. Vissa ovanliga arter kan komma att försvinna, nya kan etablera sig och många habitat kan förändras, vilket riskerar att leda till att ekosystemens förmåga att leverera för samhället viktiga tjänster hämmas.

I propositionen föreslås därför att Naturvårdsverket får i uppdrag att i samråd med Sveriges lantbruksuniversitet (SLU) och övriga berörda myndigheter redovisa förväntade förutsättningar att bibehålla en gynnsam bevarandestatus i ett förändrat klimat för ett representativt urval lämpliga indikator- eller nyckelarter. Förutsättningarna att bibehålla resiliens, viktiga funktioner och gynnsam bevarandestatus i ett förändrat klimat för ett representativt urval ekosystem/naturtyper bör också redovisas samt förslag till anpassningsåtgärder för att säkra dessa förutsättningar med beaktande av markanvändningen. I detta uppdrag bör ingå att föreslå hur man på ett kostnadseffektivt sätt ska kunna följa och planera för förändringar över tiden i fråga om utbredningen av ekosystem och arter och hur redan existerande system kan utvecklas ytterligare, t.ex. SLU:s fortlöpande miljöanalys.

I propositionen anförs vidare att goda spridningsmöjligheter för arter är nödvändiga för att olika ekosystem och arter ska kunna anpassa sig till ett förändrat klimat. Detta åstadkoms genom ett väl planerat områdesskydd i kombination med restaureringar, naturvårdsåtgärder i det brukade landskapet och ett hållbart nyttjande av naturresurserna. Regeringen avser att återkomma med förslag till åtgärder i detta avseende inom ramen för den planerade propositionen för områdesskydd 2009.

En ökad konkurrens om mark- och vattenområden i fjällvärlden kan också förväntas till följd av krympande kalfjäll, utvecklad turism och trängd rennäring. Regeringen överväger därför att uppdra åt Tillväxtverket, Naturvårdsverket, Skogsstyrelsen, Sametinget, Fjälldelegationen och berörda länsstyrelser att föreslå åtgärder som minskar de negativa effekterna på såväl naturmiljön som näringarna i områden i fjällen där ökad konkurrens om mark- och vattenområden kan komma att uppstå.

Utskottet redovisade i betänkandet En skogspolitik i takt med tiden (prop. 2007/08:108, bet. 2007/08:MJU18) ett antal åtgärder som ska ge bättre underlag för hur den skogliga produktionen kan öka inom befintlig lagstiftning. I propositionen med samma titel aviserades ett antal uppdrag för att bedöma olika åtgärder som har bäring på anpassning av skogsbruket till ett förändrat klimat. I den nyss nämnda propositionen 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik, klimat anförs att när resultatet av dessa uppdrag samt flera av de uppdrag som ges till olika myndigheter inom ramen för klimatpropositionen finns redovisade kommer regeringen att återkomma med en bedömning av behovet av en översyn av skogsvårdslagen och tillhörande regelverk. Det är enligt propositionen viktigt att höja kunskapen om hur framtida klimatförändringar kan påverka tillväxt, kvalitet och skador på skogen orsakade av vilt, storm, brand, svampar och insekter. Rapportering, uppföljning och utvärdering av skogens tillväxt och skador på skogen är en viktig del i kunskapsuppbyggnaden. Samtidigt behövs ökade insatser för att stärka kunskaperna om klimatscenarier och effekter på skogsekosystemen, skogstillståndet, utbudet av skogsprodukter och ekosystemtjänster samt hur detta kan påverka behovet av anpassning av skogsskötseln.

Skogsstyrelsen och SLU bör enligt propositionen ges i uppdrag att vid sidan av befintliga uppdrag bygga upp kunskapen kring klimatscenarier och effekter på ekosystem och skogsproduktion samt att fortlöpande utveckla verksamheten för att möta de behov som klimatförändringarna skapar. Regeringen anser även att det behövs mer forskning för att klargöra sambanden mellan klimatförändringar, skogstillstånd, skogsskötsel, påverkan på tillväxt och kvalitet samt skador.

Genom beslut den 17 juli 2008 uppdrog regeringen åt en särskild utredare att utreda och föreslå förändringar i miljömålssystemets struktur och organisation (dir. 2008:95). Syftet är att förenkla och effektivisera systemets struktur och organisation, bl.a. för att få en ökad samhällsekonomisk effektivitet. I uppdraget ingår att lämna förslag som innebär att miljöproblemens internationella karaktär beaktas och att näringslivets miljöarbete bättre tas till vara i miljömålssystemet. I uppdraget ingår också att analysera och vid behov föreslå förbättringar av rapporteringen av tillståndet i miljön.

Utredaren ska analysera och lämna förslag till en förenkling av ansvars- och rollfördelningen inom miljömålsarbetet med avseende på det lokala och regionala miljömålsarbetet. Vidare ska förslag till en systematiserad uppföljning av vidtagna åtgärders kostnadseffektivitet lämnas. Utredaren bör knyta till sig en referensgrupp där representanter för riksdagspartierna ingår.

Utredaren ska vidare analysera och lämna förslag till hur miljömålssystemet kan utvecklas för att hantera aspekter såsom naturens långsamma återhämtningsförmåga och miljöproblemens gränsöverskridande karaktär. Utredaren ska även analysera hur samordningen mellan det nationella miljömålsarbetet och Sveriges internationella miljöarbete kan stärkas och hur internationella miljöfrågor kan få ökat genomslag i miljömålsprocessen. Även andra mål för Sveriges internationella miljöarbete bör beaktas vid analysen av miljömålssystemet. Uppdraget ska redovisas senast den 30 september 2009.

Utskottet föreslår att motion Fö289 (mp) yrkandena 11, 43 och 44 lämnas utan vidare åtgärd i avvaktan på resultatet av de överväganden och det arbete som pågår. Även motion MJ502 (mp) yrkande 31 om en strategi för att minska bidraget från våra konsumtions- och produktionsmönster till förlusten av biologisk mångfald utanför landet bör lämnas utan åtgärd i avvaktan på resultatet av utredningsarbetet.

Förlust av mångfald för kulturväxter och husdjur

I motion MJ502 (mp) yrkande 19 framhålls att regeringen bör verka för bevarad mångfald av kulturväxter och husdjur. Det framgår av Landsbygdsprogram för Sverige 2007–2013, Åtgärden Traditionella kulturväxter och husdjursraser inom axel 2 att målet med insatsen för utrotningshotade husdjursraser är att 5 000 djurenheter ska anslutas till ersättningen och att ingen ras ska klassificeras som kritisk för utrotning, definierad enligt FAO:s system. Brukare ersätts för att hålla djur som finns upptagna på EU:s lista över svenska utrotningshotade husdjursraser. Ersättningen motsvarar 1 000–1 500 kr per djurenhet och år. Dessutom betalas ersättning ut till rasföreningar för bevarande av utrotningshotade husdjursraser. Föreningarna får ersättning för att upprätta härstamningsregister, hälsofrämjande insatser för rasen, avelsrådgivning m.m.

Från Jordbruksdepartementet har inhämtats att i programmet från 2007 valde regeringen att öka satsningen på de utrotningshotade husdjursraserna genom att stödja även rasföreningarna. Nyligen beslutades att uppta ytterligare en ras, lappgeten, på listan över ersättningsberättigade husdjursraser. Dessa insatser ingår i den större åtgärden Miljövänligt jordbruk som totalt omfattar ca 2,7 miljarder kronor per år. Insatserna inom Traditionella kulturväxter och husdjursraser kan beräknas uppgå till ungefär 10 miljoner kronor per år. Motivet för insatserna är att bidra till att uppfylla miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap. Avsikten är att långsiktigt garantera tillräckligt antal individer av inhemska husdjursraser i Sverige.

När det gäller traditionella husdjursraser är den genetiska variationen bland domesticerade djur viktig att bevara. Egenskaper som en gång funnits i äldre raser kan på grund av omvärldsförändringar åter komma till nytta. Många av våra äldre husdjursraser utgör också ett levande kulturarv. De raser som är stödberättigande kan inte ekonomiskt konkurrera med raser som valts ut för hög avkastning av mjölk och kött. Flera raser hålls enbart för självhushåll eller för att visa vårt kulturarv av husdjursraser. Utan ersättning riskerar flera raser att helt dö ut. Rasföreningarna har en nyckelroll i bevarandearbetet genom att ha överblick över statusen inom respektive ras.

Beträffande kulturväxter är syftet med insatsen i landsbygdsprogrammet att säkra en fortsatt traditionell odling av lokala sorter av bruna bönor på Öland. Odlingen av bruna bönor är en viktig del i öns kulturarv.

Utskottet föreslår att motion MJ502 (mp) yrkande 19 lämnas utan vidare åtgärd i den mån den inte tillgodosetts med det som anförts.

Genetiskt modifierade organismer

Motionerna

Enligt motion So385 (mp) yrkande 4 bör en policy läggas fast som innebär att markörgener som åstadkommer resistens mot antibiotika, som används som läkemedel, inte ska tillåtas i genmodifierade växter som kan komma ut på marknaden. Vid användning av s.k. GMO-teknik i växtförädling används ibland markörgener med resistens mot antibiotika. Även om risken för skada är liten, så finns en liten risk att en gen som ger resistens mot ett antibiotikum förs över till en bakterie som en fungerande enhet.

Sverige bör enligt motion MJ459 (v) yrkande 48 agera för att ansvars- och skadeståndsfrågan på internationell nivå regleras genom bindande ansvarsregler för dem som är skyldiga till spridning av GMO i enlighet med principen att förorenaren betalar (polluter pays principle). Formerna för ett internationellt regelverk som reglerar skador orsakade av spridningen av GMO bör bestämmas inom ramen för Cartagenaprotokollet. Vidare bör enligt motionens yrkande 49 en fond inrättas för att kompensera miljöskador och ekonomiska skador av GMO.

Utskottets ställningstagande

Markörgener används enligt uppgifter från Jordbruksdepartementet vid framställning av nya GMO-sorter för att kunna särskilja de celler eller växter som tagit upp den nya genen från de celler eller växter som inte har gjort det. Det mest effektiva sättet att göra det på är att använda sig av ett ämne som dödar eller stoppar tillväxten hos alla celler eller växter som inte har tagit upp den främmande genen. Historiskt har man använt sig av antibiotikan kanamycin eller ampicillin som i laboratoriemiljö har en lång och säker användning för ändamålet. Kanamycin används inom medicinen, men för närvarande relativt sparsamt.

Det har förekommit oro för s.k. horisontell genöverföring, dvs. att genen ska flyttas från växten till bakterier och där kunna uttryckas funktionellt. Enligt uppgift från Jordbruksdepartementet är horisontell genöverföring inte omöjlig, men oerhört sällsynt. Det har visat sig att kanamycinresistens är vanligt förekommande bland jordbakterier. Bakterier i jord använder sig av antibiotikaproduktion och resistenser som en del av sin konkurrensarsenal. Överföring av gener mellan olika bakterier kan under vissa förhållanden ske relativt ofta.

En relativt ny studie har visat att ampicillinresistens finns naturligt i jordbakterier. Det har också visat sig att ingen genöverföring hade skett från växter med ampicillinresistens (med regleringssekvenser anpassade för bakterier) i ett fält där växter med denna gen odlats i tio år. Det visade sig också att ampicillinresistensgenen var mycket oftare förekommande i präriemark (dvs. icke odlad mark) jämfört med odlad mark (Demanéche et al. 2008, Antibiotic-resistant soil bacteria in transgenic plant fields, Proceedings of the National Academy of Sciences 105:3957–3962).

Sammanfattningsvis torde enligt Jordbruksdepartementet hälso- och miljörisker samt medicinska risker med antibiotikaresistensmarkörgener i GMO-växter på åkrar vara försumbara, särskilt i relation till naturligt förekommande bakteriell resistens.

Antibiotikaresistensmarkörgener är väl kända av vetenskapen och hittills finns inga vetenskapliga belägg för att användningen av dem i genetiskt modifierade jordbruksgrödor har lett till resistens hos exemplvis patogena bakterier. Användning av alternativa markörgener måste bygga på att de är lika säkra som de markörgener som hittills varit i bruk för genetiskt modifierade jordbruksgrödor.

European Food Safety Authority (Efsa) har enligt de inhämtade uppgifterna publicerat riktlinjer om användning av antibiotikaresistensmarkörgener och har bl.a. grupperat dessa i tre olika grupper baserat på biologisk förekomst av resistensgenen och hur viktig antibiotikan är inom human- och veterinärmedicinen.

Markörgener i grupp 1 innehåller resistensgener som är vitt spridda i jord- och tarmbakterier och ger resistens mot antibiotika som har inget eller ringa terapeutiskt värde inom humanmedicin och begränsat värde i avgränsade delar inom veterinärmedicinen. Antibiotikaresistensmarkörgener i denna grupp har inga restriktioner för användning i fältförsök eller för utsläppande på marknaden.

Markörgener i grupp 2 innehåller resistensgener som är vitt spridda hos mikroorganismer i miljön och som ger resistens mot antibiotika som används terapeutiskt i avgränsade delar inom human- och veterinärmedicin. Användningen av antibiotikaresistensmarkörgener i denna grupp bör begränsas till fältförsök och bör inte förekomma i GMO för utsläppande på marknaden.

Markörgener i grupp 3 innehåller resistensgener mot antibiotika som är mycket relevanta inom humanmedicin och dessa bör inte förekomma i GMO-växter för fältförsök eller utsläppande på marknaden.

Enligt Jordbruksdepartementet har alternativa markörgener börjat utvecklas och användas. En successiv övergång till sådana markörgener är positiv. Enligt uppgifterna från Jordbruksdepartementet verkar regeringen inom EU och internationella forum för att antibiotikaresistensgener som kan ha negativa effekter på hälsa eller miljö inte ska användas i genetiskt modifierade växter och att växter som innehåller sådana gener successivt avlägsnas från marknaden. Vid denna avveckling bör särskilt beaktas att alternativen är säkra ur hälso- och miljösynpunkt.

Enligt de inhämtade uppgifterna bedömer Regeringskansliet mot den redovisade bakgrunden att det för närvarande inte är påkallat med ett förbud mot användning av antibiotikaresistensmarkörgener i genetiskt modifierade grödor. Utskottet gör samma bedömning och avstyrker därmed motion So385 (mp) yrkande 4.

När det gäller den fråga om bindande ansvarsregler för spridning av genetiskt modifierade organismer som tas upp i motion MJ459 (v) yrkande 48 förs enligt uppgift från Miljödepartementet i enlighet med artikel 27 i Cartagenaprotokollet internationella förhandlingar om en ansvarsordning för skador på den biologiska mångfalden som kan orsakas av gränsöverskridande förflyttningar av genetiskt modifierade organismer. Dessa förhandlingar har förts sedan 2004 och Sverige deltar aktivt tillsammans med övriga EU-länder. En färdig ansvarsordning skulle enligt de ursprungliga planerna ha antagits vid Cartagenaprotokollets fjärde partsmöte i Bonn i maj 2008, men konsensus kunde inte uppnås vid det tillfället. Ytterligare ett förhandlingsmöte hölls i februari 2009 i Mexico city. Då bestämdes att ett andra förhandlingsmöte ska hållas i Malaysia i början av 2010 för att parterna ska vara överens om innehållet i en färdig ansvarsordning, ett s.k. Supplementary Protocol, till protokollets femte partsmöte i Japan hösten 2010.

I april 2007 redovisades slutbetänkandet GMO-skador i naturen och Miljöbalkens försäkringar (SOU 2007:21). I utredningsbetänkandet analyseras vilka möjligheter gällande rätt och miljöansvarsdirektivet ger att ställa krav på avhjälpande åtgärder och skadestånd i fråga om skador på den biologiska mångfalden av arter och naturliga livsmiljöer, särskilt sådana skador som orsakats genom användning av genetiskt modifierade organismer. Utredningen föreslår att det allmänna avhjälpandeansvaret i miljöbalken ska skärpas till att uttryckligen gälla alla skador på den biologiska mångfalden, vare sig dessa orsakats av GMO eller på något annat sätt och även om det rör arter eller livsmiljöer som inte är särskilt skyddade. Utredningsbetänkandet är enligt inhämtade uppgifter fortfarande föremål för övervägande i Regeringskansliet. Utskottet föreslår att motion MJ459 (v) yrkande 48 lämnas utan vidare åtgärd i avvaktan på resultatet att det fortsatta arbetet.

I utredningsbetänkandet Ansvarsfrågan vid odling av genmodifierade grödor (SOU 2007:46) har rätten till ersättning enligt skadeståndslagen och enligt 32 kap. miljöbalken utretts. Utredningen har bedömt att en skadelidande vid GMO-inblandning överstigande tröskelvärdet för märkning på 0,9 procent i många fall bör kunna få ersättning enligt skadeståndslagen. Enligt utredningens bedömning är skadeståndsreglerna i 32 kap. miljöbalken med stor sannolikhet tillämpliga vid GMO-inblandning till följd av pollen- eller fröspridning. Utredningen har inte funnit tillräckligt starka skäl att införa en skyldighet för GMO-odlare att inneha ansvarsförsäkring och har inte heller bedömt att skälen för att inrätta en offentligrättslig ersättningsfond är tillräckligt starka. Enligt uppgift från Jordbruksdepartementet är beredningen av utredningsbetänkandet avslutad och ärendet har lagts ad acta. Utskottet avstyrker med denna redovisning motion MJ459 (v) yrkande 49.

Översyn av Forest Stewardship Council

Motionen

Enligt motion MJ502 (mp) yrkande 15 bör regeringen göra en översyn av Forest Stewardship Council (FSC). Det behövs en översyn av FSC vad gäller både regelverk, tillämpning och kontrollfunktioner. I översynen bör det också ingå en redogörelse för FSC:s roll, hur verkligheten motsvarar förväntningarna och om och i så fall hur FSC behöver ändras för att bättre motsvara förväntningarna.

Utskottets ställningstagande

Forest Stewardship Council främjar enligt organisationens webbplats ett miljöanpassat, socialt ansvarstagande och ekonomiskt livskraftigt bruk av världens skogar. FSC bygger på frivillig certifiering av ett ansvarsfullt skogsbruk och organisationen arbetar genom ett nätverk av nationella initiativ som finns i över 43 länder. Svenska FSC är ett av de initiativen. Initiativen styrs av internationella FSC med huvudkontor i Bonn i Tyskland. Svenska FSC:s medlemmar utformar tillsammans den nationella skogsbruksstandarden. FSC är öppen för privatpersoner, organisationer och företag. Föreningen har 36 medlemmar.

Av webbplatsen framgår vidare att det FSC-certifierade skogbruket i Sverige tar hänsyn till miljön, lokalbefolkningen, urbefolkningar och arbetarrättigheter. I Sverige är cirka hälften av skogsmarken, eller drygt 10 miljoner hektar, FSC-certifierad. Bland markägarna finns de stora skogsbolagen, några av Svenska kyrkans stift, kommuner och många mindre markägare. Det framgår av webbplatsen att medlemmarna tillsammans utformar FSC:s regler. Utskottet konstaterar att FSC-certifieringen regleras av organisationen och dess medlemmar och avstyrker därmed motionen.

Reservationer

Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:MJ6 yrkande 4 och avslår motionerna 2008/09:MJ273 och 2008/09:MJ406.

Ställningstagande

Beslut som rör områden av riksintresse bör inte fattas på kommunal nivå, utan dessa beslut bör fattas direkt av länsstyrelserna. Detta bör ges regeringen till känna.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:MJ6 yrkandena 2 och 3 samt avslår motionerna 2008/09:Fö289 yrkande 19 och 2008/09:MJ463.

Ställningstagande

Regeringen föreslår att miljöbalken ska innehålla en lång rad särskilda skäl för att göra undantag från bestämmelserna om strandskyddet. De bestämmelser som ger kommunerna vägledning i hur de bäst bevarar strandskyddet är betydligt färre, vilket inte överensstämmer med den restriktivitet som ska gälla vid reglernas tillämpning. För att komma till rätta med de existerande tillämpningssvårigheterna av lagstiftningen i hårt exploaterade områden bör enkla, tydliga och robusta skärpningar införas i 7 kap. miljöbalken. Skärpningarna bör balansera lättnaderna i förslaget och skapa bra förutsättningar för den kommunala handläggningen.

Att införa en liknande uppräkning för de tillfällen när strandskyddet ska ha företräde låter sig knappast göras. Lagstiftningen skulle bli mer svåröverskådlig, och strandskyddet skulle få en oönskad karaktär av avvägningsregler i stället för att vara en förbudsregel med några restriktiva undantag.

Vi föreslår att en generellt utformad ny bestämmelse införs som anger att synnerliga skäl ska krävas för upphävande och dispens. Synnerliga skäl ska ha företräde framför regeln om landsbygdsutveckling och krävas för

–     områden av riksintresse som faller under hushållningsbestämmelserna i 3 kap. 2, 3 och 6 §§ miljöbalken; det handlar om stora orörda områden, ekologiskt känsliga områden och områden av betydelse för natur- och kulturvård samt friluftsliv

–     områden av riksintresse i 4 kap. 2–8 §§ miljöbalken; bestämmelserna omfattar primära rekreationsområden, obrutna kustområden, högt exploaterade kustområden, obrutna fjällområden och nationalälvarna

–     områden som omfattas av annat naturskydd enligt 7 kap. miljöbalken.

En uppdelning av strandskyddet i två skyddsnivåer med särskilda skäl och synnerliga skäl följer terminologin i 7 kap. miljöbalken. Exempel på vad som kan anses vara synnerliga skäl bör anges i motiven. Det kan handla om naturvårdande åtgärder som sjösänkningar, åtgärder av väsentligt allmänintresse som akuta försvarsåtgärder, åtgärder för att förhindra olyckor och för att höja klimatberedskapen.

Detta bör ges regeringen till känna.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 5 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:MJ6 yrkandena 1, 6 och 7 samt avslår motionerna 2008/09:MJ209, 2008/09:MJ249, 2008/09:MJ318, 2008/09:MJ322, 2008/09:MJ339, 2008/09:MJ362, 2008/09:MJ401, 2008/09:MJ411 och 2008/09:MJ425.

Ställningstagande

Enligt regeringens förslag ska kommunerna i översiktsplaner redovisa vilka platser som kan anses lämpliga för landsbygdsutveckling och var eventuella lättnader i strandskyddet planeras. Detta är tänkt att få betydelse i framför allt inlandets glest befolkade områden. Redovisningen ska vara vägledande vid prövningar av upphävandefrågor och dispenser.

Beslut som ger förutsättningar för nyutbyggnad av stränderna måste fattas efter en uppdaterad bild av kommunernas utveckling. För att ändringar och tillägg i en befintlig översiktsplan ska kunna utgöra en sådan grund krävs det att denna är uppdaterad och beslutad i enlighet med gällande lagstiftning.

Högre krav bör ställas på beslutsunderlaget när områden för landsbygdsutveckling ska inrättas. När ett område ska utgöra grund för dispens eller upphävande bör kommunens tillgång på stränder kartläggas enligt motiven i regeringens förslag. Kartläggningen av kommunens strandområden bör redovisa naturvärden och friluftsaspekter och innehålla kartmaterial som gör det möjligt att bedöma tillgången på olika strandmiljöer. Uppgifter om särskilt värdefulla strandbiotoper eller hotade arter ska markeras i kartmaterialet. Populära utflyktsmål ska också kartläggas, liksom strandområden som är nödvändiga för tätorternas tillgång till natur, även på lång sikt.

Ett uppluckrat strandskydd kan skapa nya konflikter mellan fritidsboende eller permanentboende och områdets befintliga näringsverksamhet. De nytillkomna kan ha synpunkter på t.ex. buller, vilket kan skapa svårigheter för näringsidkare. I motiveringen för strandskyddsdispens av landsbygdsutvecklingsskäl bör kommunen redogöra för den befintliga näringsverksamheten.

Detta bör ges regeringen till känna.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 6 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:MJ6 yrkande 5 i denna del och avslår motion 2008/09:Fö289 yrkande 17.

Ställningstagande

Regeringen bör precisera definitionen av begreppen landsbygd och utveckling. Begreppet landsbygdsutveckling är vagt och obestämt och klargörande definitioner krävs därför. Begreppet utveckling bör tolkas som åtgärder som ger möjlighet till fler bestående arbetstillfällen. Detta bör ges regeringen till känna.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:MJ6 yrkande 8.

Ställningstagande

Enligt regeringens förslag går det att bortse från kravet på landsbygdsutveckling om ett bostadshus planeras invid redan befintliga bostadshus i området. Regeln riskerar att ge upphov till oönskade kedjereaktioner; ett nytt hus byggs vid ett hus som byggts vid ett befintligt hus osv. Det är angeläget att nybyggen av detta slag kan härledas till landsbygdsutveckling som leder till bestående arbetstillfällen. Detta bör ges regeringen till känna.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 8 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:MJ6 yrkande 9 och avslår motion 2008/09:Fö289 yrkande 18.

Ställningstagande

Dagens strandskydd bygger på stränga regler, tillkomna för att skydda allas intresse. Möjligheterna till överprövning har emellertid varit närmast obefintliga, och kommunerna har under årens lopp – medvetet eller av okunskap – kunnat meddela ett stort antal tveksamma dispenser. Till stöd för detta kan nämnas att av de dryga 150 fall som Naturvårdsverket överklagade 2007 hade verket framgång i 80–90 % av fallen. Behovet av en starkare kontroll är stort.

När ett kommunalt beslut om dispens eller upphävande saknar redovisning av skälen för beslutet bör detta därför utgöra grund för att beslutet ska kunna rivas upp efter överklagande eller i en överprövning. Detta bör ges regeringen till känna.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 9 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:MJ6 yrkandena 5 i denna del och 11.

Ställningstagande

En klargörande definition krävs för säkerställandet av fri passage för allmänheten, som är något helt annat än allemansrätt. Förslaget om en fri passage närmast strandlinjen bör förtydligas. Kommunerna bör fatta beslut om tomtplatsavgränsning. Det är inte alltid kommuner fattar dessa beslut. En bred passage krävs för att allmänheten ska våga passera. Passagen bör i normalfallet vara minst 60 m, inte minst några tiotal meter som anges i propositionen. Detta bör ges regeringen till känna.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 10 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:MJ6 yrkande 10.

Ställningstagande

En orsak till den svaga rättstillämpningen av strandskyddet är svårigheterna att överklaga. Ideella föreningar som enligt sina stadgar tar till vara naturskydds- och miljöskyddsintressen har rätt att överklaga dispenser. Föreningen ska dock ha bedrivit verksamhet i Sverige under minst tre år och ha lägst 2 000 medlemmar. Vi anser att lokala miljö- och friluftsorganisationer med som kortast tre års aktivitet och lägst 500 medlemmar ska ha överklaganderätt. Detta bör ges regeringen till känna.

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 12 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2008/09:MJ229 yrkande 1, 2008/09:MJ262 och 2008/09:MJ315.

Ställningstagande

Att bevara biologisk mångfald är ett av riksdagens miljömål. Trenden för fågelfaunan är negativ. En politik bör därför tas fram för hur trenden ska kunna brytas med riktlinjer för jordbruk, skogsbruk, hantering av våtmarker m.m. utifrån perspektivet fågelfaunan. Under 2007 gjordes en beräkning av de flyttfåglar som anländer från tropikerna. I undersökningen redovisas 24 arter och för 13 av dem kan en nedgång ses. Skälet tros vara torka i övervintringsområdena och förlorarna är arter som ladusvala, näktergal, stenskvätta, trädgårdssångare, lövsångare och svartvit flugsnappare.

I Sverige utgör groddjuren de proportionellt sett mest hotade bland ryggradsdjuren. Den främsta anledningen till att groddjuren minskat kraftigt i antal det senaste seklet är den totala omdaningen av jordbrukslandskapet. I Sverige finns 13 arter grodor, paddor och salamandrar, och 7 av dessa finns på Artdatabankens hotlista (2005). På grund av groddjurens livscykel, med behov av både en bra vattenmiljö och bra landmiljöer med övervintringsplats och goda jaktmarker har de drabbats extra hårt av landskapsförändringarna. Småvatten är livsviktiga också för många andra organismgrupper, t.ex. trollsländor, många mollusker och vattenväxter, men också för fåglar och däggdjur. Diken och meandrande bäckar med möjlighet till översilningsmarker under våren bör återskapas.

Vidare bör en översyn göras av artskyddsbrottens regelverk. Rutiner bör förenklas, förbättras och förstärkas så att fler brott upptäcks och lagförs. Enligt Brottsförebyggande rådet (Brå) är handeln med hotade växter och djur världens tredje största illegala handel. Trots det upptäcks och lagförs få brott.

Det rör sig om grov brottslighet i det land där de hotade arterna kommer ifrån, såväl i Sverige som i andra länder. Brå har studerat den illegala handeln med utrotningshotade växter och djur, även i andra länder. I Sverige upptäcks mycket få fall, mycket beroende på att det satsas så lite resurser på detta område. Tullen prioriterar inte den här typen av brott, och den har inte beredskap att hantera ovanliga beslag. I och med att så få brott upptäcks är också kunskapen om artskyddsbrott liten. De brott som lagförts har endast lett till bötesstraff, vilket gör att man inte prioriterar dessa brott. Informationsinsatserna bör öka.

Detta bör ges regeringen till känna.

Förslag till riksdagsbeslut

Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 13 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:MJ320.

Ställningstagande

EU-kommissionen föreslår att all handel med sälprodukter förbjuds inom EU. Förslaget grundar sig på argument rörande vilda djurs djurskydd, och länder som uppfyller vissa krav kan medges undantag från förbudet. Kraven består bl.a. av ett skjuttest för säljägare, genomgången utbildning i säljakt, urblodning av fälld säl innan nästa säl får skjutas och införande av ett certifieringssystem för sälprodukter. Kommissionen ska enligt förslaget avgöra vilka länder som ska beviljas undantag.

I dag har EU behörighet endast när det gäller djurskydd under exempelvis djurtransporter och slakt, men inte för vilt. Detta är första gången EU försöker lagstifta kring en jaktmetods utformning. För Sveriges del skulle en EU-lagstiftning på detta område innebära ett totalförbud för jägare att sälja sälskinn, sälolja och sälkött.

Regeringen bör agera för att EU inte ska utvidga sin lagstiftningsbehörighet till att även omfatta vilda djur. Ansvaret för lagstiftning kring en jaktmetods utformning bör även i fortsättningen ligga på den enskilda nationens nivå.

Detta bör ges regeringen till känna.

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 14 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motionerna 2008/09:Fö289 yrkandena 11, 43 och 44 samt 2008/09:MJ502 yrkandena 19 och 31.

Ställningstagande

Naturvårdsverket bör få i uppdrag att undersöka behoven av stärkta biologiska spridningskorridorer och andra åtgärder för att säkra den biologiska mångfalden vid kommande klimatförändringar. Vidare bör olika ekosystems och arters känslighet för ett förändrat klimat kartläggas med beaktande av markanvändningen. Starkt klimatberoende arter, arter med särskilda krav på livsmiljö, nyckelarter och hotade arter regionalt i Sverige bör pekas ut och åtgärder för skydd av dessa bör föreslås. Naturvårdsverket bör också få i uppdrag att tillsammans med Skogsstyrelsen och med utgångspunkt i olika ekosystems och arters klimatkänslighet utvärdera dagens skyddssystems effektivitet för skapandet av spridningskorridorer för ekosystem och arter i ett förändrat klimat. Förändringar i regelverk, riktlinjer och stödsystem bör föreslås.

Mycket talar för att ökad genetisk mångfald i jordbruket blir viktigt för att klara klimatförändringens utmaningar. Det behövs därför satsningar på ett program för den odlade mångfalden och för att bevara husdjursgenetiska resurser i Sverige. Regeringen bör öka satsningar för att bevara mångfalden bland kulturväxter och husdjur.

Sverige behöver vidare en strategi för att minska bidraget från våra konsumtions- och produktionsmönster till förlusten av biologisk mångfald utanför landet. Naturvårdsverket och SCB bör få i uppdrag att ta fram underlag om vårt bidrag till förlusten av biologisk mångfald i andra länder. Ett led i ett sådant underlag är beräkning av det s.k. fotavtrycket, dvs. mått på vår import av markanvändning i andra länder genom vår import av produkter. En rapport som publicerats av Världsnaturfonden tyder på att Sveriges totala fotavtryck är ca 6 hektar per person, eller tre gånger det globala genomsnittet och mer än tre gånger det globalt hållbara.

Detta bör ges regeringen till känna.

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 15 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:MJ459 yrkandena 48 och 49 samt avslår motion 2008/09:So385 yrkande 4.

Ställningstagande

Vid användning av s.k. GMO-teknik i växtförädling används ibland markörgener med resistens för antibiotika. Det finns en liten risk att en gen som ger resistens mot ett antibiotikum förs över till en bakterie som en fungerande enhet. Konsekvensen kan bli att bakterien i fråga kan överleva och föröka sig även i närvaro av aktuellt antibiotikum. Även om risken för skada är liten så finns den och den risken bör tas på allvar.

Det har länge sagts att man utvecklar tekniker som gör det möjligt att fasa ut selektionsmarkörgener som bygger på resistens mot antibiotika. Detta bör snarast ske. En policy bör utarbetas om att markörgener som åstadkommer resistens mot antibiotika, som används som läkemedel, inte ska tillåtas i genmodifierade växter som kan komma ut på marknaden.

Detta bör ges regeringen till känna.

Förslag till riksdagsbeslut

Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 15 borde ha följande lydelse:

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller riksdagen motion 2008/09:So385 yrkande 4 och avslår motion 2008/09:MJ459 yrkandena 48 och 49.

Ställningstagande

Formerna för ett internationellt regelverk som reglerar skador orsakade av spridningen av GMO bör bestämmas inom ramen för Cartagenaprotokollet. Frågan om ansvar och skadestånd på en internationell nivå har ännu inte lösts. Ingen utsättning bör få ske innan ansvarsfrågan är klar. Sverige bör agera för att ansvars- och skadeståndsfrågan på internationell nivå regleras genom bindande ansvarsregler för dem som är skyldiga till spridning av GMO i enlighet med principen att förorenaren betalar.

Vidare bör en fond etableras för att kompensera för de miljöskador och ekonomiska skador som spridningen av GMO orsakar. De som är skyldiga till spridningen, dvs. industrin bakom de genmodifierade grödorna, ska stå för de kostnader som spridningen ger upphov till enligt denna princip.

Detta bör ges regeringen till känna.

Bilaga 1

Förteckning över behandlade förslag

Propositionen

Proposition 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden:

Följdmotionerna

2008/09:MJ5 av Carina Moberg och Tommy Waidelich (båda s):

Riksdagen avslår proposition 2008/09:119 Strandskyddet och utvecklingen av landsbygden och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om strandskydd och allemansrätt.

2008/09:MJ6 av Wiwi-Anne Johansson m.fl. (v, s, mp):

Motioner från allmänna motionstiden hösten 2008

2008/09:Fö289 av Karin Svensson Smith m.fl. (mp):

2008/09:So385 av Jan Lindholm m.fl. (mp):

2008/09:MJ209 av Sten Bergheden (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en översyn av strandskyddet för att minska det.

2008/09:MJ229 av Tina Ehn (mp):

2008/09:MJ249 av Christian Holm och Lars Hjälmered (båda m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att reformera strandskyddet.

2008/09:MJ262 av Tina Ehn och Thomas Nihlén (båda mp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att utarbeta en plan för fågelfaunan.

2008/09:MJ273 av Margareta B Kjellin (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ett decentraliserat beslutsfattande i strandskyddsfrågor.

2008/09:MJ315 av Tina Ehn m.fl. (mp):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör se över artskyddsbrottens regelverk och rutiner i avsikt att förenkla, förbättra och förstärka dessa så att fler brott upptäcks och lagförs.

2008/09:MJ318 av Patrik Forslund (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att avskaffa strandskyddet.

2008/09:MJ320 av Ronny Olander m.fl. (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen inom EU aktivt bör agera för att EU inte utvidgar sin lagstiftningsbehörighet till att även omfatta vilda djur. Ansvaret för lagstiftning kring en jaktmetods utformning ska även i fortsättningen ligga på den enskilda nationens nivå.

2008/09:MJ322 av Carin Runeson och Anneli Särnblad (båda s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om en översyn av ett mer dynamiskt strandskydd.

2008/09:MJ339 av Sven Bergström och Birgitta Sellén (båda c):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att det är kommunerna som ska ha rätt att fatta beslut i strandskyddsfrågor.

2008/09:MJ343 av Sven Yngve Persson (m):

Riksdagen beslutar att stryka ordet avsevärt i miljöbalkens 31 kap. 4 § enligt vad som anförs i motionen.

2008/09:MJ362 av Sofia Larsen (c):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ytterligare förändringar i strandskyddet.

2008/09:MJ401 av Tomas Tobé (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om strandskydd.

2008/09:MJ406 av Mikael Cederbratt och Finn Bengtsson (båda m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om kommunernas reella påverkansmöjligheter gällande nybyggnation i strandnära miljö.

2008/09:MJ411 av Tommy Ternemar m.fl. (s):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om ett ökat inflytande för kommunerna vad gäller strandskyddsbestämmelserna inom ramen för en nationell skyddslagstiftning.

2008/09:MJ425 av Marianne Kierkemann (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att avskaffa det generella strandskyddet.

2008/09:MJ452 av Cecilia Widegren och Sten Bergheden (båda m):

2008/09:MJ459 av Lars Ohly m.fl. (v):

2008/09:MJ463 av Margareta Cederfelt (m):

Riksdagen tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att värna Stockholms och Mälardalens stränder.

2008/09:MJ502 av Tina Ehn m.fl. (mp):

Bilaga 2

Regeringens lagförslag